N° 59
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 8 novembre 2006 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M. Alain VASSELLE,
Sénateur.
Tome VI :
Examen des articles
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, François Vendasi, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 e législ . ) : 3362 , 3384, 3388 et T.A. 613
Sénat : 51 et 60 (2006-2007)
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Sécurité sociale. |
EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE - DISPOSITIONS RELATIVES
À L'EXERCICE 2005
Article premier
Approbation au titre de l'exercice 2005 des tableaux
d'équilibre
Objet : Cet article a pour objet d'approuver les données définitives de 2005, dernier exercice clos.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005 :
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(extraits du A du I) Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale : 1° Approuve les tableaux d'équilibre par branche du dernier exercice clos des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les dépenses relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie constatées lors de cet exercice ; 2° Approuve, pour ce même exercice, les montants correspondant aux recettes affectées aux organismes chargés de la mise en réserve de recettes au profit des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et ceux correspondant à l'amortissement de leur dette ; |
En application de ces dispositions, le présent article prévoit :
1°) l'approbation du tableau d'équilibre, par branche, de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
Ce tableau fait apparaître un déficit global de 11,4 milliards d'euros, au lieu de 11,5 milliards d'euros en 2004, soit une quasi-stabilité.
Cette situation de résultat très dégradé, pour la deuxième année consécutive, est due pour l'essentiel à la branche maladie qui enregistre un déficit de 8,1 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent les déficits des branches vieillesse (1,6 milliard), famille (1,2 milliard) et accidents du travail-maladies professionnelles (0,4 milliard).
En dehors du régime général, il convient de noter la mauvaise situation du régime des exploitants agricoles, avec un résultat négatif de 1,5 milliard d'euros. A l'inverse, d'autres régimes affichent des résultats excédentaires : la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) avec + 0,5 milliard et la Caisse nationale d'assurance maladie des professions indépendantes (Canam) avec + 0,3 milliard.
2°) l'approbation du tableau d'équilibre, par branche, du régime général de la sécurité sociale
Pour le régime général, les résultats sont très similaires, compte tenu de la part du régime général dans l'ensemble des régimes obligatoires de base, soit environ 85 %.
Ce régime affiche un déficit global de 11,6 milliards d'euros en 2005, au lieu de 11,9 milliards en 2004. Ce léger retrait masque toutefois des évolutions divergentes selon les branches.
Ainsi, si l'essentiel du déficit provient toujours de la branche maladie, dont le solde négatif atteint 8 milliards d'euros, celle-ci amorce un réel redressement par rapport à 2004 lorsqu'elle affichait un déficit de 11,6 milliards d'euros, soit son plus haut niveau historique. Cette amélioration est la conséquence directe de la mise en oeuvre de la loi du 13 août 2004 de réforme de l'assurance maladie comportant, à la fois, des hausses de recettes et une modération des dépenses, particulièrement marquée pour les soins de ville grâce aux diverses mesures de « maîtrise médicalisée » des dépenses.
La branche famille enregistre une très nette dégradation de sa situation avec un déficit de 1,3 milliard d'euros, à comparer au solde de - 0,4 milliard de 2004 qui constituait le premier déficit de la branche depuis 1998. Ce résultat traduit pour l'essentiel la montée en charge rapide de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje).
La branche accidents du travail-maladies professionnelles voit son déficit s'accroître passant de 0,2 milliard d'euros en 2004 à 0,4 milliard, en raison de la forte augmentation des dotations aux fonds amiante.
La branche vieillesse qui était excédentaire en 2004, à hauteur de 0,25 milliard, devient nettement déficitaire avec un solde négatif de 1,9 milliard. Cette dégradation provient de la montée en charge des retraites anticipées, pour un coût de 1,35 milliard en 2005, de l'impact du « papy boom » et d'un changement de comportement des salariés qui ont, dans une proportion supérieure à ce qui était prévu, anticipé leur départ en retraite.
3°) l'approbation du tableau d'équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale
Ce tableau concerne trois organismes en 2005 : le fonds de solidarité vieillesse (FSV), le fonds de financement des prestations sociales des non salariés agricoles (Ffipsa) et la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).
Le FSV affiche un solde négatif de 2 milliards d'euros au lieu de - 0,6 milliard en 2004. Cette dégradation résulte, d'une part, de moindres rentrées de contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), en retrait de 1,1 milliard par rapport à 2004, d'autre part, d'une augmentation des charges, en grande partie liée à la hausse du Smic de 5,5 % au 1 er juillet 2005.
Le Ffipsa, créé par l'article 40 de la loi de finances pour 2004 pour succéder au Bapsa à compter du 1 er janvier 2005, connaît un déficit de 1,4 milliard d'euros . L'écart entre l'évolution des charges (+ 2,2 %) et celle des produits (- 1,3 %) creuse le déficit du régime qui, de plus, ne bénéficie pas de subvention d'équilibre en provenance du budget.
La CNSA n'apparaît dans ce tableau que pour ses activités entrant dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale, c'est-à-dire le financement des établissements médico-sociaux pour personnes âgées et handicapées, et non au titre du financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). Le solde de ses recettes et dépenses à ce titre est équilibré.
4°) l'approbation des dépenses constatées relevant du champ de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie
L'objectif national de dépenses d'assurance maladie (Ondam) avait été fixé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 à 134,9 milliards d'euros. L'article 8 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a maintenu cet objectif au même montant.
Le présent article établit le montant des dépenses constatées en 2005 à un niveau quasiment identique, soit 135,1 milliards d'euros .
Pour la première fois depuis 1997, l'Ondam est respecté en montant, ce qui doit être souligné. L'augmentation des dépenses est de 3,9 % par rapport aux réalisations de 2004, poursuivant ainsi la décélération engagée après les augmentations très fortes de la période 2001-2003.
Ce résultat d'ensemble recouvre toutefois des évolutions différentes selon les postes de dépenses : les dépenses ont été inférieures pour les soins de ville (- 430 millions) et le secteur médico-social (- 190 millions) mais un dépassement important a été constaté dans les versements aux établissements de santé (+ 670 millions d'euros).
5°) l'approbation des recettes affectées au fonds de réserve pour les retraites
Le montant de la dotation affectée au fonds de réserve pour les retraites (FRR) en 2005 est fixé par cet article à 1,5 milliard d'euros , au lieu de 2,2 milliards en 2004.
Il correspond, d'une part, au versement de l'excédent de la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) enregistré en 2004, soit 255 millions d'euros, d'autre part, au produit d'une fraction du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital, à hauteur de 1,27 milliard d'euros.
Au 31 décembre 2005, les réserves hors plus-values latentes du FRR atteignaient 21,2 milliards d'euros.
6°) l'approbation du montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale
Cet article propose d'approuver le montant de la dette amortie par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) en 2005, soit 2,6 milliards d'euros , au lieu de 3,3 milliards d'euros en 2004.
Cette somme correspond à la différence entre le produit de la CRDS enregistré en 2005, soit 5,2 milliards d'euros, et la charge d'intérêt de la dette portée par la Cades (2,6 milliards).
La diminution du montant de la dette amortie en 2005 est liée à la forte croissance des charges d'intérêt du fait, pour l'essentiel, de la reprise de dette de 35 milliards de l'assurance maladie à la fin de 2004.
L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.
II - La position de votre commission
Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.
Article 2
Approbation du rapport figurant en annexe A et
précisant les modalités d'affectation des excédents ou de
couverture des déficits constatés pour l'exercice 2005
Objet : Cet article prévoit l'approbation du rapport figurant en annexe A du projet de loi de financement. Ce rapport décrit les modalités proposées pour l'affectation des excédents et la couverture des déficits constatés en 2005, dernier exercice clos.
I - Le dispositif proposé
Cet article fait partie des dispositions devant obligatoirement figurer dans la loi de financement de la sécurité sociale , conformément aux dispositions de la loi organique du 2 août 2005 :
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(extraits du A du I) Dans sa partie comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos, la loi de financement de la sécurité sociale : 3° Approuve le rapport mentionné au II de l'article L.O. 111-4 et, le cas échéant, détermine, dans le respect de l'équilibre financier de chaque branche de la sécurité sociale, les mesures législatives relatives aux modalités d'emploi des excédents ou de couverture des déficits du dernier exercice clos, tels que ces excédents ou ces déficits éventuels sont constatés dans les tableaux d'équilibre prévus au 1° ;
II. Le projet de loi de financement de la
sécurité sociale de l'année est accompagné d'un
rapport décrivant les mesures prévues pour l'affectation des
excédents ou la couverture des déficits constatés à
l'occasion de l'approbation des tableaux d'équilibre relatifs au dernier
exercice clos dans la partie de la loi de financement de l'année
comprenant les dispositions relatives au dernier exercice clos ;
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Les tableaux d'équilibre relatifs à l'exercice 2005, présentés à l'article premier, font apparaître des déficits pour l'ensemble des branches, que ce soit pour les régimes obligatoires de base ou le régime général, ainsi que pour le FSV et le Ffipsa. Seule la CNSA, pour sa partie relevant du champ de la loi de financement, affiche un équilibre.
Aussi, le rapport de l'annexe A a pour objet essentiel de décrire les modalités de couverture des déficits constatés en 2005.
Ce rapport se divise en deux parties : le régime général et les organismes concourant au financement des régimes.
1°) Le régime général
Le rapport envisage, successivement, les modalités de traitement des résultats de chacune des branches.
Couverture du déficit de la branche maladie
Ce déficit s'élève à 8 milliards d'euros et il a été couvert par la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades).
Le rapport rappelle que l'article 76 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a prévu que la couverture des déficits cumulés de la branche maladie au 31 décembre 2003 et du déficit prévisionnel au titre de l'exercice 2004 serait assurée par des transferts de la Cades à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) à hauteur de 10 milliards d'euros le 1 er septembre 2004 et dans la limite de 25 milliards d'euros au plus tard le 31 décembre 2004.
C'est ainsi que quatre versements ont été effectués par la Cades en 2004, pour un montant total de 35 milliards d'euros : 10 milliards le 1 er septembre, 7 milliards le 11 octobre, 9 milliards le 9 novembre et 9 milliards le 9 décembre.
Or, le déficit constaté de la branche maladie en 2004 a été inférieur à celui prévu au moment du débat parlementaire relatif à la loi du 13 août. Les déficits cumulés au 31 décembre 2004 se sont en effet élevés à 33,3 milliards au lieu des 35 milliards alors envisagés.
En conséquence, une régularisation d'un montant de 1,7 milliard a été opérée lors de la reprise du déficit 2005 de la branche maladie, également prévue par la loi du 13 août 2004. Celle-ci a en effet prévu que les déficits prévisionnels des années 2005 et 2006 seraient repris par la Cades dans la limite de 15 milliards d'euros.
En conséquence, la reprise du déficit 2005, évalué par la loi de financement pour 2006 à 8,3 milliards, a tenu compte de la régularisation de 1,7 milliard sur l'exercice précédent. Elle s'est donc traduite par un versement de la Cades de 6,6 milliards le 7 octobre 2005.
Or, comme le déficit constaté de la branche maladie en 2005 est in fine inférieur à ce qui avait été prévu, une nouvelle régularisation de 300 millions sera opérée par la Cades lors du versement correspondant à la reprise du déficit prévisionnel de la branche maladie au titre de 2006.
Couverture des déficits des branches vieillesse, famille et accidents du travail-maladies professionnelles
Les déficits enregistrés par ces trois branches en 2005 sont, respectivement, de 1,876 milliard d'euros pour la vieillesse, de 1,315 milliard d'euros pour la famille et de 438 millions d'euros pour la branche AT-MP.
Ces déficits ont été couverts par les emprunts de trésorerie que peut conclure l'Acoss auprès de la Caisse des dépôts et des consignations dans la limite du plafond fixé par la loi de financement de la sécurité sociale, soit 13 milliards pour 2005 et 18,5 milliards pour 2006.
2°) Les organismes concourant au financement des régimes
Contrairement à 2004, année pour laquelle seul le fonds de solidarité vieillesse (FSV) figurait dans cette annexe, en 2005 les trois organismes concourant au financement des régimes de la sécurité sociale sont concernés.
Couverture du déficit du fonds de solidarité vieillesse (FSV)
Le déficit du FSV en 2005 est de 2 milliards d'euros. Il ne peut plus être compensé par les réserves de l'organisme, celles-ci étant épuisées depuis 2003.
Par ailleurs, la loi n'autorise pas le FSV à recourir à des avances de trésorerie ou à emprunter mais elle impose l'équilibre des recettes et des dépenses de l'organisme.
Comme aucune dotation d'équilibre n'est apportée par l'Etat, malgré les observations de la Cour des comptes qui a demandé à plusieurs reprises que des ressources nécessaires au rééquilibrage des comptes soient dégagées dans la loi de financement de la sécurité sociale, le conseil d'administration du FSV a choisi de réguler les versements aux régimes de sécurité sociale au titre du chômage.
Ainsi, le fonds se retrouve, comme le précise l'annexe, « largement en position de débiteur » vis-à-vis de la Cnav, à hauteur de 2,7 milliards d'euros au 31 décembre 2005, et de la caisse centrale de la mutualité sociale agricole, pour 60 millions d'euros à la même date.
Ces montants sont donc financés par les emprunts de trésorerie de l'Acoss, dans les mêmes conditions que les autres déficits de la Cnav, et, plus marginalement, par les emprunts de la CCMSA.
Le déficit cumulé du FSV qui s'élève à 3,7 milliards d'euros au 31 décembre 2007 est inscrit au bilan de l'organisme en fonds de roulement négatif.
Couverture du déficit du fonds de financement de la protection sociale agricole (Ffipsa)
Le Ffipsa s'est substitué au budget annexe des prestations sociales agricoles (Bapsa) à compter du 1 er janvier 2005. Il a hérité de la dette du Bapsa qui s'élevait, à la clôture de l'exercice 2004, à 3,2 milliards d'euros.
Cette dette a été partiellement apurée par un versement de 2,5 milliards d'euros de l'agence France Trésor en janvier 2006. Une dette résiduelle de 660 millions d'euros demeure donc à financer.
En 2005, le Ffipsa a enregistré un déficit de 1,4 milliard d'euros. Celui-ci est financé par les emprunts de trésorerie que peut conclure le Ffipsa dans la limite du plafond fixé par la loi de financement de la sécurité sociale, soit 6,2 milliards pour 2005 et 7,1 milliards pour 2006.
Dans la pratique, c'est la CCMSA qui gère, pour le compte du Ffipsa, la trésorerie et les relations avec les banques. C'est auprès du consortium CALYON que sont effectués les emprunts de trésorerie.
la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)
Les activités de la CNSA qui entrent dans le champ de la loi de financement de la sécurité sociale, c'est-à-dire le financement des établissements médico-sociaux pour personnes âgées et handicapées, sont par construction équilibrées , ainsi que le montre d'ailleurs le tableau d'équilibre proposé au 3° de l'article premier.
Aussi, la présentation dans l'annexe A du résultat de la CNSA, pour l'ensemble de ses activités, apparaît un peu paradoxale. Il y est indiqué qu'en 2005 la CNSA a enregistré un excédent de 0,5 milliard d'euros et que ce montant a été reporté sur l'exercice 2006 pour y être affecté au financement d'investissements dans les établissements médico-sociaux, notamment pour des mises aux normes techniques.
II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale
L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel.
III - La position de votre commission
En soulignant, comme l'année dernière, la clarté et la précision de cette annexe, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .