Projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer : rapport

22. Ordonnance n° 2005-1045 du 26 août 2005 relative à l'organisation et au fonctionnement du service d'incendie et de secours de Mayotte et au développement du volontariat chez les sapeurs-pompiers de Mayotte

Cette ordonnance a été prise par le gouvernement conformément à l'habilitation de l'article 95 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de la sécurité civile (il pouvait la prendre jusqu'au dernier jour du douzième mois suivant la promulgation de la loi).

Un premier projet de loi de ratification a bien été déposé sur le bureau du Sénat au plus tard quatre mois à compter de la publication de l'ordonnance ^{346 ( * )} . Celle-ci est entrée en vigueur le 1 ^er janvier dernier. Elle a modifié certains articles du code général des collectivités territoriales (art. L. 3551-8, L. 3551-11 et L. 3562-1) et l'a complété par de nouveaux articles (L. 3551-10-1 à L. 3551-10-9). En outre, elle a prévu des modalités d'application spécifiques de la loi n° 96-370 du 3 mai 1996 à Mayotte.

Ces mesures ont été détaillées dans le commentaire de l'article premier du présent projet de loi, qui tend à insérer dans le code général des collectivités territoriales (CGCT) des articles L. 6161-22 à L. 6161-35 nouveaux, qui reproduisent une grande partie des dispositions des articles L. 3551-8 et suivants.

En toute logique, il convient donc de ratifier l'ordonnance n° 2005-1045 sous réserve de l'abrogation de ses articles « faisant doublon » avec des dispositions du projet de loi.

Articles du code général des collectivités territoriales
ayant le même objet

Ordonnance n° 2005-1045	Projet de loi
L. 3551-8	L. 6161-22
L. 3551-10-1	L. 6161-25 et 30
L. 3551-10-2	L. 6161-26
L. 3551-10-3	L. 6161-27
L. 3551-10-4	L. 6161-28
L. 3551-10-5	L. 6161-29
L. 3551-10-6	L. 6161-30
L. 3551-10-7	L. 6161-31
L. 3551-10-8	L. 6161-32
L. 3551-10-9	L. 6161-31
L. 3551-11-1	L. 6161-35

En pratique, votre commission vous propose d'abroger les articles premier à trois de l'ordonnance qui contiennent les dispositions redondantes précitées et de ratifier ses articles 4 à 8 relatifs à l'application à Mayotte des mesures de développement du volontariat sapeur-pompier de la loi du 3 mai 1996 et ses modalités d'entrée en vigueur.

Votre commission vous propose de ratifier cette ordonnance sous réserve de ces modifications.

23. Ordonnance n° 2005-1263 du 7 septembre 2005 relative à l'extension à Mayotte, aux îles Wallis et Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie de la loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 concernant les annonces judiciaires et légales

Comportant deux articles, cette ordonnance a été prise sur le fondement direct de l'article 74-1 de la Constitution. Elle est entrée en vigueur dès sa publication au Journal officiel , soit le 8 octobre 2005.

Aux termes de cette disposition, issue de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, le Gouvernement peut, pour les collectivités d'outre-mer et la Nouvelle-Calédonie, et dans les matières qui demeurent de la compétence de l'État, étendre par ordonnances, avec les adaptations nécessaires, les dispositions de nature législative en vigueur en métropole, sous réserve que la loi n'ait pas expressément exclu, pour les dispositions en cause, le recours à cette procédure.

Contrairement aux ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution, le simple dépôt d'un projet de loi de ratification de ces ordonnances n'est pas exigé à peine de caducité. De fait, aucun texte ayant cet objet n'a été déposé devant le Parlement. En revanche, l'article 74-1 dispose qu'à défaut de ratification par le Parlement dans le délai de dix-huit mois suivant la publication d'une telle ordonnance, cette dernière devient caduque. S'agissant du présent texte, ce terme expirera donc le 8 avril 2007 .

La loi n° 55-4 du 4 janvier 1955 concernant les annonces judiciaires et légales détermine les publications et les conditions dans lesquelles doivent paraître les annonces judiciaires et légales.

L'applicabilité de ces dispositions législatives en Nouvelle-Calédonie ainsi qu'en Polynésie française a fait l'objet d'interrogations dès lors que la question du rattachement de cette matière aux compétences de l'État ou, à l'inverse, à celles de ces deux collectivités restait posée. Cette question a été tranchée par un avis du Conseil d'État du 25 avril 2000, qui a consacré la compétence de l'État. Il convenait en conséquence de prévoir l'application de cette législation dans ces collectivités, soumises au principe de spécialité législative. En outre, aucun texte législatif ne prévoyait non plus l'application de cette loi à Mayotte et dans les îles Wallis et Futuna.

Aussi la présente ordonnance a-t-elle pour unique objet d'étendre à Mayotte, aux îles Wallis et Futuna, à la Polynésie française et à la Nouvelle-Calédonie les dispositions de la loi du 4 janvier 1955, avec les adaptations rendues nécessaires par la situation particulière de ces différentes collectivités .

Certaines de ces adaptations sont communes à ces quatre collectivités. Ainsi en est-il notamment du champ d'application territorial des dispositions de la loi ainsi que des autorités responsables de la détermination de la liste des journaux habilités à publier des annonces judiciaires et légales.

D'autres adaptations sont propres à chaque collectivité . Ainsi, à Mayotte, la présence du greffier du tribunal de première instance est instituée au sein de la commission consultative placée auprès du préfet pour l'établissement de la liste des journaux, tandis qu'à Wallis-et-Futuna, une composition plus réduite de cette commission est prévue.

De même, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie, il est tenu compte de la multiplicité des îles et des difficultés de diffusion de la presse qu'elle engendre afin de définir les journaux habilités ainsi que les annonces judiciaires et légales que les parties doivent faire paraître.

Les dispositions adoptées par le Gouvernement entrent pleinement dans le champ d'application de l'habilitation permanente accordée par l'article 74-1 de la Constitution.

Votre commission vous soumet un amendement corrigeant une erreur matérielle dans l'intitulé de la présente ordonnance.

Votre commission vous propose de ratifier cette ordonnance sous réserve de cette modification.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 11 ainsi modifié.

Article 12
Actualisation des terminologies applicables au droit de l'outre-mer

L'article 12 du projet de loi a pour objet de mettre à jour la terminologie utilisée dans les textes législatifs et réglementaires applicables à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte.

Le paragraphe I de cet article prévoit ainsi que dans les dispositions législatives et réglementaires en vigueur, ainsi que dans l'intitulé des textes législatifs et réglementaires en vigueur, la référence à la colonie, au territoire ou au département de Saint-Pierre-et-Miquelon est remplacée par la référence à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon. Cette mise à jour s'appliquera donc à tous les textes antérieurs à la loi statutaire de 1985.

Le paragraphe II complète l'actualisation des références relatives à Mayotte, définie par l'article 75 de la loi du 11 juillet 2001.

En effet, cet article ne met à jour que les références présentes dans les dispositions législatives et réglementaires en vigueur à Mayotte, sans viser les intitulés des lois et règlements. Le paragraphe II du présent article complète ce dispositif afin de remplacer dans ces intitulés :

- la référence à la colonie de Madagascar, au territoire des Comores ou à la collectivité territoriale de Mayotte par une référence à Mayotte ;

- la référence à la colonie, au territoire ou à la collectivité territoriale par la référence à la collectivité départementale ;

- la référence au gouverneur général, à l'administrateur supérieur ou au représentant du Gouvernement par la référence au représentant de l'État.

Afin de réaliser l'actualisation la plus complète possible des termes utilisés dans les textes relatifs à l'outre-mer , votre commission vous soumet un amendement de réécriture de l'article 12 du projet de loi.

L'amendement proposé tend tout d'abord à supprimer des références obsolètes à des territoires ayant acquis leur indépendance, qu'il s'agisse de références à l'Afrique équatoriale ou à l'Afrique occidentale française, de l'Algérie, de Madagascar, de la Côte française des Somalis, du Territoire français des Afars et des Issas, du Togo, du Cameroun, du Maroc, de la Tunisie, de l'Indochine, du Cambodge, du Laos ou encore du Vietnam.

Il vise ensuite à :

- remplacer au sein des dispositions des textes législatifs et réglementaires antérieurs à la Constitution du 4 octobre 1958, la référence aux colonies et aux territoires associés par une référence aux collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution et à la Nouvelle-Calédonie ;

- supprimer la référence aux provinces de Madagascar, aux cercles et aux districts coloniaux ;

- remplacer la référence aux communes de plein exercice, aux communes de moyen exercice et aux communes mixtes par une référence unique aux communes ;

- remplacer, dans les dispositions de textes législatifs et réglementaires antérieurs à la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et applicables à l'ensemble de l'outre-mer, la référence aux départements et territoires d'outre-mer par une référence à l'outre-mer.

L'amendement proposé par votre commission tend également à supprimer des expressions désignant des situations ou des fonctions qui n'existent plus , en remplaçant la référence aux indigènes, aux sujets français ou aux protégés français par une référence aux personnes de nationalité française, la référence au Roi, à l'Empereur et au Chef de l'État par la référence au Président de la République et la référence au Président du conseil des ministres par celle au Premier ministre.

Seraient également supprimées les mentions aux gouverneurs, gouverneurs généraux, ministres des colonies de l'Union française et de la Communauté.

Dans les départements et régions d'outre-mer, la référence à la colonie serait remplacée, lorsque le texte s'applique sur le territoire, par une référence au département et à la région concernés, et lorsque le texte s'applique seulement à l'une des collectivités par une référence au département ou à la région.

Suivant la même logique, au sein des textes applicables à la Nouvelle-Calédonie, la référence à cette collectivité se substituerait à la mention de la colonie lorsque les dispositions visent le territoire, mais la référence à la Nouvelle-Calédonie ou aux provinces s'appliquerait pour les textes concernant seulement l'une ou les autres.

Certaines actualisations spécifiques seraient par ailleurs effectuées au sein des textes applicables dans les îles Wallis et Futuna.

L'amendement tend en outre à abroger les dispositions législatives ou réglementaires instituant des discriminations ou des restrictions de droits à l'égard des indigènes, des sujets ou des protégés français, ou des résidents d'outre-mer, ainsi que les dispositions relatives aux conseils du contentieux administratif, aux conseils privés ou prévoyant un avis de l'Assemblée, et celles permettant au représentant de l'État d'instituer des peines contraventionnelles d'emprisonnement.

Enfin, l'amendement reprend les dispositions initiales de l'article 12 du projet de loi, ainsi que celles du 3° de l'article 9, effectuant une coordination au sein de la loi de programme pour l'outre-mer.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 12 ainsi modifié .

Article additionnel après l'article 12
(article 7 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983)
Fonctionnaires candidats ou élus

Cet article additionnel complète l'article 7 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 afin de protéger les fonctionnaires candidats à l'élection du conseil général de Mayotte ou du conseil territorial de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin ou de Saint-Pierre-et-Miquelon et ceux qui y sont élus, contre toute sanction relative à leur carrière.

L'article 7 actuel précise que « la carrière des fonctionnaires candidats à un mandat électif ou élus au Parlement européen, à un conseil régional, général ou municipal, au congrès, au gouvernement ou aux assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, à l'assemblée de la Polynésie française, ou élus président de la Polynésie française ou élus à l'assemblée territoriale des îles Wallis-et-Futuna ou à l'Assemblée des Français de l'étranger, ou membres du Conseil économique et social, ne peut, en aucune manière, être affectée par les votes ou les opinions émis par les intéressés au cours de leur campagne électorale ou de leur mandat . »

Cette mesure constitue une garantie essentielle de l'indépendance des élus, qui peuvent ainsi concilier l'exercice de leur mandat et leur statut de fonctionnaire.

Logiquement, le présent article additionnel étend ces garanties « de droit commun » aux fonctionnaires candidats ou élus lors de l'élection du conseil général de Mayotte et des conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 12.

Article additionnel après l'article 12
(art. 38 et 40 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte)
Prorogation des recettes destinées aux communes de Mayotte

Votre commission vous soumet enfin un amendement tendant à créer un article additionnel afin de proroger le versement au profit des communes de Mayotte de la dotation de rattrapage et de premier équipement, ainsi que des centimes additionnels à l'impôt sur le revenu, jusqu'à l'accession de Mayotte au régime de département et région d'outre-mer défini à l'article 73 de la Constitution.

Cette dotation, créée par la loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, abondent le fonds intercommunal de péréquation (FIP) également créé par cette loi.

Le comité de programmation des crédits a choisi en 2006 de financer principalement des projets de construction ou de rénovation des infrastructures d'eau et d'assainissement dans le cadre du schéma global d'assainissement de Mayotte. Pour 2006, les crédits délégués au titre de cette dotation s'élèvent à 14.556.373 euros en autorisations d'engagement et 8.066.373 euros en crédits de paiement.

Ces fonds ont été institués à titre transitoire et devaient disparaître en 2007, date à laquelle il était prévu que le code général des impôts entre en vigueur à Mayotte.

Or, le projet de loi organique repousse sine die l'entrée en vigueur à Mayotte de ce code. Les communes ne disposant d'aucune perspective à court terme d'avoir une fiscalité locale en raison de l'absence d'achèvement du cadastre à Mayotte s'agissant du bâti, la prorogation de ces fonds apparaît indispensable, d'autant que la faiblesse des recettes propres des communes (revenus locatifs, droits ou redevances diverse...) ne leur permet pas de disposer d'une marge de manoeuvre, ni d'avoir véritablement accès à l'emprunt.

Article 13
Abrogations

L'article 12 du projet de loi procède à l'abrogation de plusieurs dispositions devenues inutiles ou contraires à la Constitution.

Ainsi, le 1° de l'article 13 abroge l'article L. 5831-1 du code général des collectivités territoriales, qui définit les modalités d'application de la cinquième partie du même code à Mayotte. En effet, le nouveau statut de Mayotte doit être inscrit au livre I de la sixième partie du code général des collectivités territoriales.

Le 1° de l'article 13 abroge par ailleurs l'article L. 5916-1 du code général des collectivités territoriales, relatif à la consultation des populations locales des départements d'outre-mer , devenu contraire à la Constitution, dont l'article 72-4, issu de la réforme du 28 mars 2003, donne au Président de la République une prérogative particulière en ce domaine.

Les 2° à 5° de l'article 13 procèdent en outre à l'abrogation :

- de l'article L. 212-15 du code des juridictions financières , qui donne à la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France la compétence pour examiner les comptes de la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, des communes et de leurs établissements publics, cet article devenant sans objet en raison des nouvelles dispositions relatives aux collectivités d'outre-mer que l'article 10 du projet de loi organique inscrit dans ce code ;

- le dernier alinéa de l'article 1 ^er de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer, relatif à l'évolution statutaire des départements d'outre-mer, les articles 72-4 et 73 de la Constitution ayant redéfini les conditions de changement de statut ;

- l'article 36 de la même loi, créant un conseil culturel de l'île de Saint-Martin, qui n'aura plus lieu d'être lors de l'entrée en vigueur du nouveau statut de cette collectivité ;

- l'article 75 de la loi d'orientation pour l'outre-mer, relatif à l'observatoire des prix et des revenus dans les quatre régions d'outre-mer, dont la création relève du domaine réglementaire ;

- les III et IV de l'article 27 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, relatifs au dépôt des comptes de campagne à la préfecture de Mayotte et à celle de Saint-Pierre-et-Miquelon, ces dispositions étant inscrites au sein des nouvelles dispositions du code électoral prévues par l'article 2 du projet de loi ;

- la loi n° 70-589 du 9 juillet 1970 relative au statut civil de droit commun dans les territoires d'outre-mer, en tant qu'elle s'applique aux Terres australes et antarctiques françaises.

Votre commission vous soumet un amendement tendant à abroger le décret n° 60-555 du 1 ^er avril 1960 relatif à la situation administrative de certaines îles relevant de la souveraineté de la France. En effet, ce décret place les îles Tromelin, Glorieuses, Juan de Nova, Europa et Bassas da India sous l'autorité du ministre chargé des départements d'outre-mer.

L'article 8 du projet de loi les intègre aux Terres australes et antarctiques françaises et les confie, par conséquent, à l'administrateur supérieur de ce territoire. Ce décret, dont la matière relève désormais de la loi, est donc sans objet.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 13 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 13
Dispositions transitoires

Cet article prévoit les dispositions transitoires nécessaires à la mise en oeuvre de certaines mesures de la présente loi.

En premier lieu , le I de cet article prévoit que l'élection, ou la désignation, des membres du conseil d'exploitation et de la commission administrative et technique du service d'incendie et de secours de Mayotte, prévus aux articles L. 6161-26 et L. 6161-27 du code général des collectivités territoriales (voir commentaire de l'article premier) « aura lieu dans les trois mois suivant la promulgation de la présente loi » et que la première réunion du conseil d'exploitation se tiendra dans la semaine suivant l'élection de ses membres.

En second lieu , le II de cet article prévoit les règles encadrant la campagne audiovisuelle et radiodiffusée de la première élection du conseil territorial de Saint-Martin (celles prévues à l'article L. 509 du code électoral ne pouvant être appliquées). Une durée d'émission de deux heures à la télévision et de trois heures à la radio serait mise à la disposition des listes sur les antennes de la société nationale chargée, pour l'outre-mer, du service public de la communication.

Le conseil supérieur de l'audiovisuel déterminera le temps accordé à chaque liste en :

- divisant également entre les listes la moitié des durées d'émission précitées ;

- répartissant l'autre moitié entre les listes sur lesquelles figurent des conseillers municipaux ou généraux « sortants », à due proposition de leur nombre, au vu de la déclaration individuelle de rattachement faite par chacun d'entre eux dans les huit jours suivant la publication du décret de convocation des électeurs.

En troisième lieu , le III de cet article précise qu'à titre transitoire, entre leur première élection et le renouvellement de leur mandat en septembre 2011, les sénateurs de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin seront rattachés à la série C du Sénat.

Tel est l'objet de l'article additionnel que votre commission vous propose d'insérer après l'article 13.

Sous le bénéfice de ses observations et des amendements qu'elle vous propose, votre commission des lois vous propose d'adopter l'ensemble du projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer.

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* ³⁴⁶ Projet de loi n° 131 (2005-2006).