II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME 202 « RENOVATION URBAINE »
1. Le programme de l'ANRU
Le programme « Rénovation urbaine » sert de cadre à la mise en oeuvre des opérations de rénovation dans les quartiers sensibles dont les principes ont été fixés par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003. Il représente 305 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 233 millions d'euros en crédits de paiement (CP).
Ces crédits sont constitués exclusivement de dépenses d'intervention en direction des entreprises (61 %), des collectivités territoriales (34 %) et des autres collectivités (4 %). Ils sont en diminution de 26,5 % pour les AE et en augmentation de 2,8 % pour les CP.
2. Une structuration en actions assez artificielle
Le programme comprend deux actions « Logements participant à la rénovation urbaine » et « Aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine ».
Crédits demandés et évolution en 2006 pour les actions du programme « Rénovation urbaine »
(en euros)
|
Action |
CP 2006 |
En % du programme |
Evolution 2006/2005 |
|
1. Logements participant à la rénovation urbaine |
133.000.000 |
57,1 % |
+ 35 % |
|
2. Aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine |
100.000.000 |
42,9 % |
- 21,9 % |
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2006 « ville et logement »
Un des intérêts de ce programme est le regroupement de la subvention versée à l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) qui était éclatée précédemment entre le budget du logement et celui de la ville.
Paradoxalement, cette distinction est reproduite par l'éclatement des crédits entre les deux actions qui n'est fondée, en effet, que sur la nature des immeubles démolis ou réhabilités : schématiquement, s'il s'agit de logements, les dépenses seront affectées à la première action et, s'il s'agit d'autres bâtiments, elles seront affectées à l'action 2.
Toutefois, et sans que cette décision soit justifiée, l'ensemble des crédits relatifs à des opérations antérieures au plan de rénovation urbaine de 2004, est rattaché d'office à la seconde action . Une troisième action spécifique aux anciens programmes de rénovations aurait sans doute facilité l'appréciation des évolutions budgétaires.
La distinction entre les deux actions semble de ce fait résulter d'un découpage administratif antérieur et d'une commodité de gestion. Vos rapporteurs spéciaux ne peuvent que regretter que le premier budget au format LOLF n'ait pas été l'occasion d'une réflexion plus qualitative sur l'affectation des crédits destinés à la ville.
Source : annexe au projet de loi de finances pour 2006 « ville et logement »
Le programme « Rénovation urbaine » fait l'objet d'un budget opérationnel de programme (BOP) dont la gestion est confiée à la Déléguée ministérielle à la ville. La gestion des crédits est, pour sa part, confiée à l'ANRU dans le cadre d'une convention qui la lie à la DIV chargée d'assurer sa tutelle.
3. Des crédits qui assurent le respect des engagements pris
Les crédits de l'action 1 « Logements participant à la rénovation urbaine » financent les opérations concernant la rénovation des logements dans les quartiers prioritaires, au vu des conventions validées par l'ANRU, pour un montant total de 133 millions d'euros en crédits de paiement et 213,5 millions d'euros en autorisations d'engagement.
Les crédits de l'action 2 « Aménagement des quartiers participant à la rénovation urbaine » comprennent, pour 57 millions d'euros le financement des projets d'aménagement des quartiers de l'ANRU figurant dans les conventions validées et, pour 43 millions d'euros, les crédits nécessaires au financement d'opérations antérieures (grands projets de ville et opérations de renouvellement urbain).
S'agissant de la contribution de l'Etat au budget de l'ANRU , elle s'élèvera, en 2006, à 465 millions d'euros d'autorisations d'engagement, ce qui est formellement conforme à l'engagement figurant à l'article 7 de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Toutefois, comme en 2005, cet engagement ne sera pas respecté à la lettre puisque l'ANRU bénéficiera de seulement 305 millions d'euros ouverts en loi de finances. Cette dotation sera, en effet, compétée par 100 millions d'euros en provenance du fonds pour le renouvellement urbain (FRU) et 60 millions d'euros de « recettes diverses » dont l'origine est encore imprécise 1 ( * ) .
Le circuit de financement de l'ANRU reste donc, pour une part, indirect, mais vos rapporteurs spéciaux se félicitent avant tout, du respect par l'Etat de ses engagements sur la disponibilité des moyens qui pourront être mis en oeuvre.
4. Des objectifs et des indicateurs cohérents
Les objectifs et indicateurs du programme ont été sensiblement modifiés et améliorés par rapport aux avant projets présentés en novembre 2004 même si trop d'indicateurs restent encore non valorisés. En particulier, les indicateurs ont été modifiés afin de prendre en compte le différentiel entre les ZUS et les autres quartiers de l'agglomération ce qui répond à la volonté de « réinsérer ces zones dans la dynamique des agglomérations auxquelles elles appartiennent ».
L'objectif 1 « Renforcer l'attractivité du logement en ZUS », reprend les objectifs fixés par la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (loi n° 2003-710 du 1 er août 2003) qui prévoit de procéder à la réhabilitation de 400.000 logements sociaux dégradés et à la démolition et à la reconstruction de 250.000 logements d'ici 2011. Il accompagne cet engagement de moyens par trois engagements de performance qui seront contrôlés par des indicateurs :
1. Les projets de l'ANRU ne doivent pas conduire à une diminution de l'offre locale de logements (indicateur de taux de couverture des démolitions par des reconstructions à valeur cible de 100) ;
2. Le taux de vacance des logements sociaux dans les ZUS doit être identique à celui des agglomérations auxquelles appartiennent les ZUS ;
3. L'action de l'ANRU doit amener une diversification de l'offre et un renforcement de la mixité sociale. Cet objectif de performance est mesuré par un indicateur relatif au rapport entre le revenu fiscal moyen par unité de consommation en ZUS et celui constaté dans les unités urbaines correspondantes. Cet objectif n'est toutefois ni ciblé ni valorisé.
L'objectif 2 « Améliorer le cadre de vie des ZUS » sera mesuré par un indicateur constitué par le différentiel entre l'indice de satisfaction des habitants des ZUS sur leur environnement et l'indice constaté dans le reste de l'agglomération. Cette enquête sera réalisée par l'INSEE.
L'objectif 3 « concentrer la mise en oeuvre du programme de rénovation urbaine sur les secteurs les plus fragiles » a été ajouté par rapport à l'avant projet de programme. Il est particulièrement intéressant car il permet de contrôler que l'ANRU focalise son action, dans la durée, sur les quartiers les plus en difficultés (soit 188 quartiers sur 751 ZUS qui doivent centraliser 70 % des crédits de l'ANRU).
Etat d'avancement des dossiers au 4 novembre 2005
|
Nombre dossiers |
Nombre quartiers |
Nombre quartiers dans la liste des 188 prioritaires |
Population ZUS concernée |
Montant (M€) |
Subvention ANRU (M€) |
|
|
Conventions signées |
82 |
139 |
63 |
1.044.000 |
9.200 |
2.900 |
|
Projets passés en comité d'Engagement |
135 |
244 |
101 |
1.574.000 |
15.300 |
4.900 |
|
Projets étudiés en réunion de travail partenarial (national) |
177 |
316 |
130 |
2.111.000 |
20.200 |
6.600 |
Source : ANRU
Conventions signées au 4 novembre 2005
Source : ANRU
L'objectif 4 « Maîtriser le coût et les délais du programme national de rénovation urbaine » vise une double cible : le respect des engagements financiers pris par la loi d'orientation du 1 er août 2003 précitée d'une part et le respect des délais et des coûts des projets d'autre part.
Mais si l'indicateur qui contrôle le respect des délais et des coûts apparaît satisfaisant bien que non chiffré, il n'en est pas de même du premier indicateur relatif au coût moyen des opérations d'investissement financées dans le cadre du programme national de rénovation urbaine qui se contente de fixer des cibles d'augmentation de 10,7 à 11 % des valeurs au mètre carré des opérations de démolition, construction et rénovation du logement social.
Les principales observations et interrogations de vos rapporteurs spéciaux sur le programme 202
1. La distinction entre les deux actions du programme, fondée sur des considérations de commodité administrative, n'apporte pas de plus-value pour l'appréciation des crédits et des résultats de l'action en direction de la rénovation urbaine.
2. Les modifications apportées aux indicateurs sont cohérentes avec l'objectif de réinsérer les zones urbaines sensibles dans les agglomérations dont elles dépendent.
3. Le financement indirect de l'ANRU appelle les mêmes observations que lors de l'examen de la loi de finances pour 2005. Mais, et c'est l'essentiel, les engagements de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003 sont respectés.
* 1 Le fonds de renouvellement urbain (FRU) a été créé par l'affectation de 457 millions d'euros prélevés sur le résultat net de l'exercice 1999 de la Caisse des dépôts et consignations. Les 100 millions d'euros qui abondent les moyens d'engagement de l'ANRU en 2006 et qui proviennent du FRU, correspondent donc à un dividende exceptionnel de la CDC, qui a été affecté au FRU dans le passé, au lieu d'être versé au budget de l'Etat. Les 60 millions d'euros de recettes proviennent, selon les informations succinctes transmises, d'une « opération financière actuellement en cours de réalisation ».