EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le jeudi 3 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».
M. Jean Arthuis, président , de manière liminaire, a signalé que Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, avait reçu la veille au soir, seulement, de la part du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, l'ensemble des réponses au questionnaire sur la mission « Remboursements et dégrèvements ». Il a souligné qu'en tout état de cause le délai limite de réponse, fixé par l'article 49 de la LOLF au 10 octobre, n'avait pas été respecté.
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale , a confirmé cette situation. Elle a indiqué qu'elle n'avait auparavant reçu que six réponses sur les 54 questions adressées au ministère, conformément aux prescriptions de la LOLF, avant le 10 juillet dernier, dont deux réponses seulement au 10 octobre dernier. Elle a déploré que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, maître d'oeuvre dans l'introduction de la LOLF, n'ait pas été plus soucieux d'assurer, en amont de la discussion budgétaire, l'information du Parlement.
Concernant plus directement la mission « Remboursements et dégrèvements », elle a tout d'abord formulé quelques observations sur les sommes en jeu. A cet égard, elle a indiqué que la mission dont elle est en charge représente, par son volume, la plus importante de l'ensemble des missions budgétaires, celle-ci regroupant en effet des crédits évaluatifs qui, au total, s'élevaient à 68,4 milliards d'euros. Elle a rappelé, à titre de comparaison, que les crédits de la mission « Enseignement scolaire » étaient de 59,7 milliards d'euros, que ceux de la mission « Engagements financiers de l'Etat » étaient de 40,9 milliards d'euros, et que ceux de la mission « Défense » étaient de 36 milliards d'euros.
Elle a fait observer que les deux programmes qui composaient la mission s'avéraient d'importance inégale. Elle a ainsi précisé que le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat » regroupait des crédits évaluatifs d'un montant de 55 milliards d'euros. Elle a signalé que ce programme s'avérait, pour les deux tiers, constitué des remboursements et dégrèvements de TVA (pour 36,9 milliards d'euros), suivis des remboursements et dégrèvements d'impôt sur le revenu (pour 7 milliards d'euros). Elle a indiqué également que le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » regroupait, quant à lui, des crédits évaluatifs d'un montant de 13,3 milliards d'euros, et correspondait pour les deux tiers aux remboursements et dégrèvements de taxe professionnelle.
Puis Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale , a souligné que la mission « Remboursements et dégrèvements » n'avait, à ses yeux, guère de raison d'être, dans la mesure où elle regroupait des dépenses qui résultaient, notamment, de textes législatifs participant de politiques publiques différentes, et que ces dépenses, comme telles, présentaient un caractère essentiellement hétéroclite. Elle a rappelé que, dans leur rapport d'information de 2004 relatif à la mise en oeuvre de la LOLF, M. Jean Arthuis, président, et M. Philippe Marini, rapporteur général, avaient jugé nécessaire, afin d'accroître la lisibilité des dépenses de l'Etat, de ventiler entre les différentes missions concernées les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements », crédits qui, lors de l'élaboration du rapport précité, ne devaient constituer qu'un simple programme de la mission « Engagements financiers de l'Etat ». Elle a rappelé également qu'il avait été proposé d'inclure les dégrèvements législatifs d'impôts locaux dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales », dont le rapporteur spécial était M. Michel Mercier. Elle a indiqué que la commission des finances de l'Assemblée nationale avait soutenu, sur ce sujet, un point de vue analogue.
Elle a alors souligné que les problèmes suscités par la non-ventilation des crédits entre les différentes missions concernées s'étaient trouvés aggravés par l'adossement de la redevance à la taxe d'habitation en 2005, dans la mesure où les exonérations de redevance avaient été remplacées par des dégrèvements qui relevaient de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Elle a précisé que la Cour des comptes, dans son récent rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2004, avait estimé que, pour préserver la lisibilité des dépenses relatives à cette politique, il aurait été préférable de rattacher les dégrèvements de redevance à la mission « Médias », dont M. Claude Belot était le rapporteur spécial.
Elle a rappelé que le gouvernement avait cependant justifié son refus d'un regroupement par finalité en faisant valoir : d'une part, que ce regroupement, du point de vue technique, n'aurait pas été possible pour le 1er janvier 2006 ; d'autre part, et surtout, que la coexistence, au sein d'une même mission, de crédits limitatifs et de crédits évaluatifs n'était pas souhaitable. Elle a expliqué la position du gouvernement en rappelant qu'avec la LOLF, les parlementaires, au sein d'une mission, avaient en effet la possibilité de proposer des augmentations de crédits « gagées » par la diminution d'autres crédits de la même mission. Elle a exposé qu'ainsi, selon le gouvernement, il convenait d'isoler les crédits évaluatifs des crédits limitatifs afin d'éviter que les parlementaires ne proposent, par voie d'amendement, d'accroître les crédits limitatifs d'un programme à partir d'un programme constitué de crédits évaluatifs.
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale , a déclaré ne pas être convaincue par ces arguments, précisant que la LOLF exigerait nécessairement, lors des premières années de son application, la constitution d'une « doctrine », non seulement de la part du Conseil constitutionnel, mais aussi de la part des commissions des finances des deux assemblées parlementaires, en particulier en matière de recevabilité financière.
Elle a fait remarquer, par ailleurs, que la seule autre mission à comporter des crédits évaluatifs, la mission « Engagements financiers de l'Etat » dont M. Paul Girod était le rapporteur spécial, comprenait des crédits qui n'étaient pas tous évaluatifs. Elle a ainsi exposé que deux des programmes de cette mission (le programme « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat » et le programme « Appels en garantie de l'Etat ») étaient constitués de crédits évaluatifs, mais que les trois autres programmes de la mission (les programmes « Epargne », « Majoration de rentes » et « Versement à la Caisse nationale d'allocations Familiales ») ?étaient constitués de crédits limitatifs. Elle a indiqué que, bien que l'Etat eût une compétence liée pour ces trois derniers programmes et n'était donc pas maître de ses dépenses, à la lettre du texte, la LOLF n'empêcherait pas le Parlement d'adopter une augmentation de crédits limitatifs « gagée » par une diminution de crédits évaluatifs.
Elle a insisté sur le fait que les arguments du gouvernement, sur le fond, ne lui semblaient donc pas convaincants. Elle a relevé que l'impossibilité technique de regrouper les remboursements et dégrèvements par finalité devrait être surmontée pour la loi de finances initiale pour 2007.
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale , a ensuite tenu à souligner le caractère perfectible des objectifs et indicateurs de performance des programmes de la mission « Remboursements et dégrèvements ». Rappelant que MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, députés, dans leur rapport d'information sur la mise en oeuvre de la LOLF, avaient déjà remarqué que « le bloc de crédits le plus important de tout le budget se trouvait associé à la stratégie de performance la plus sommaire », elle a appelé, pour l'avenir, à une amélioration des indicateurs des programmes de cette mission, que ces programmes se trouvent ou non rattachés à d'autres missions.
Dressant la liste des insuffisances à cet égard, elle a en premier lieu relevé que les indicateurs existants ne permettaient pas d'évaluer de manière satisfaisante dans quelle mesure avait été atteint l'objectif unique de la mission, consistant à « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible ». Ainsi, elle a noté que, concernant le programme 200 relatif aux impôts d'Etat, les deux indicateurs prévus (le « taux de demandes de remboursement de crédit TVA non imputable et de restitutions d'impôts sur les sociétés remboursées dans un délai inférieur ou égal à 30 jours » et le « taux de réclamations contentieuses en matière d'impôt sur le revenu traitées dans un délai d'un mois ») n'intéressaient pas les versements de la prime pour l'emploi (PPE), non plus que les opérations relatives à l'action 5 du programme (« autres produits directs, indirects et divers »), soit environ le sixième des crédits de ce programme. De même, elle a précisé que, dans le cas du programme 201 relatif aux impôts locaux, le seul indicateur (le « taux de réclamations contentieuses relatives à la taxe d'habitation traitées dans le délai d'un mois »), ne concernant que la taxe d'habitation, ne couvrait qu'environ 20 % du programme. Elle a insisté sur le fait que, par conséquent, 80 % des crédits ne faisaient l'objet d'aucun indicateur. Dans ces conditions, elle a relevé qu'en particulier, aucune évaluation de la satisfaction de l'usager n'était prévue s'agissant de la taxe professionnelle.
En second lieu, elle a relevé que l'objectif unique de « permettre aux usagers de bénéficier de leurs droits le plus rapidement possible » n'était, à l'évidence, pas suffisant. Elle a noté qu'aucun indicateur, en effet, ne permettait de mesurer la performance des dégrèvements et remboursements législatifs. A cet égard, elle a cité tout particulièrement le cas de la prime pour l'emploi (PPE), au titre de laquelle plus de 2,4 milliards d'euros étaient demandés pour la mission « Remboursements et dégrèvements ». Elle a regretté une telle lacune, compte tenu des montants considérables en jeu. Elle a ajouté que le rapport d'information de M. Jean Arthuis, président, sur les objectifs et indicateurs de performance de la LOLF, avait d'ailleurs signalé, en 2005, cette défaillance, de même que le rapport sur la mise en oeuvre de la LOLF remis au gouvernement, en septembre dernier, par M. Alain Lambert, sénateur, et M. Didier Migaud, député, en leur qualité de parlementaires en mission. Elle a jugé nécessaire de retenir, pour chaque programme de la mission, un objectif d'« évaluation de l'efficacité des remboursements et dégrèvements », en observant que, si l'efficacité des remboursements et dégrèvements ne dépendait pas du responsable des programmes, il appartenait à ce dernier, toutefois, d'évaluer l'efficacité des principaux remboursements et dégrèvements.
En troisième et dernier lieu, Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale , a noté que le gouvernement, dans les présentations respectives des deux programmes de la mission, indiquait, dans des termes semblables, que « le premier objectif » de chacun de ces programmes consistait « à permettre progressivement l'identification précise et complète des dégrèvements et des remboursements concernés [...], grâce à la mise en oeuvre des systèmes d'information futurs (programme COPERNIC et système d'information budgétaire, financier et comptable) ». Soulignant le paradoxe d'un objectif officiellement revendiqué par le gouvernement au titre de la mission, mais qui ne figurait pas parmi ceux associés aux programmes eux-mêmes, elle a souhaité que l'objectif d'une identification précise et complète des dégrèvements ou remboursements se trouve, pour l'avenir, clairement fixé. Elle a insisté sur la nécessité de cette démarche en vue d'assurer l'information du Parlement.
Un large débat s'est alors engagé.
M. Jean Arthuis, président , a précisé que, si les remboursements avaient un caractère automatique, sur lequel le Parlement trouvait peu de raisons de débattre, les dégrèvements, en revanche, pourraient être assimilés à des dépenses fiscales, au titre des différents programmes pertinents de rattachement.
M. Yves Fréville a déclaré approuver la tonalité du rapport de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale. Il s'est dit avoir été frappé par le caractère « médiocre » du bleu budgétaire « Remboursements et dégrèvements », notamment dans la mesure où la distinction entre dégrèvements législatifs et dégrèvements non législatifs n'y apparaissait pas. A cet égard, il a pointé une différence inexpliquée : d'une part, l'annexe « Effort financier en faveur des collectivités locales », concernant la « contrepartie de divers dégrèvements législatifs sur contributions directes locales », se référait explicitement au programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux », et indiquait une demande de crédits pour 2006 à hauteur de 10,7 milliards d'euros ; d'autre part, le bleu budgétaire « Remboursements et dégrèvements », au titre de ce programme 201, indiquait une demande de crédits de 13,3 milliards d'euros. Il a souhaité que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie apporte une explication sur ce point.
Débattant avec M. Jean Arthuis, président , sur les dépenses concernées par la notion de dégrèvements d'impôts locaux, M. Yves Fréville a relevé que les progrès accomplis, depuis une dizaine d'années, en termes de statistiques, restaient, en la matière, insuffisants pour assurer toute l'information utile.
M. Jean-Jacques Jégou s'est interrogé sur la notion de dégrèvements non législatifs. Il a échangé, sur ce sujet, avec Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale et avec M. Jean Arthuis, président , ce dernier soulignant l'ambiguïté, en pratique, de la nature législative ou non des dégrèvements d'impôts.
A l'issue de ce débat, à l'invitation de M. Jean Arthuis, président, et de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, la commission, compte tenu de l'impossibilité dans laquelle s'était trouvée le rapporteur spécial d'exploiter les réponses tardivement envoyées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie au questionnaire budgétaire, a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements », jusqu'à plus ample information.
Réunie le mercredi 23 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, a entendu une communication complémentaire de Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale, sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Mme Marie-France Beaufils, rapporteure spéciale , a rappelé que la LOLF prévoyait que le gouvernement devait répondre aux questionnaires budgétaires des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, au plus tard, le 10 octobre. Cependant, elle n'avait eu communication de la plupart des réponses au questionnaire relatif à cette mission que le 2 novembre 2005 en fin d'après-midi, soit la veille de son examen initial par la commission, qui avait, pour cette raison, décidé de réserver son vote. Elle a estimé que les réponses reçues ne remettaient pas en cause l'analyse qu'elle avait présentée le 3 novembre 2005 devant la commission. Elle a considéré que l'indicateur complémentaire envisagé par le gouvernement pour le programme 200 « Remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat », relatif à « l'ancienneté des demandes de TVA non traitées en fin d'année », devrait, s'il était retenu, être accompagné d'indicateurs relatifs à la qualité des vérifications préalables de l'administration.
Elle a rappelé que le programme 201 « Remboursements et dégrèvements d'impôts locaux » comportait un unique indicateur, relatif à la seule taxe d'habitation, qui ne correspondait qu'à 20 % des crédits. Elle a considéré que si la réponse du gouvernement à la question qu'elle avait posée à cet égard était ambiguë, le gouvernement estimait, dans une autre réponse, qu'« un indicateur relatif à la taxe professionnelle pourrait être mis en oeuvre lorsque le dispositif d'évolution de cet impôt sera stabilisé ».
S'appuyant sur plusieurs réponses fournies par le gouvernement, elle a indiqué que le nombre de réclamations contentieuses en 2004 avait été de 799.600 pour la taxe d'habitation et de 418.021 pour la taxe professionnelle, que la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe d'habitation imposaient proportionnellement respectivement 2 et 4 fois plus les revenus inférieurs à 4.000 euros que les revenus « moyens », et que la taxe professionnelle surtaxait l'industrie et le secteur de l'énergie par rapport au reste de l'économie.
En réponse à une question posée par M. Yves Fréville, lors de la réunion du 3 novembre 2005, elle a indiqué que l'écart entre les remboursements et dégrèvements figurant dans le « jaune », « Effort financier en faveur des collectivités locales », d'un montant de 10,7 milliards d'euros, et ceux figurant dans les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements », d'un montant de 13,3 milliards d'euros, venait du fait que le « jaune » prenait en compte les seuls dégrèvements législatifs.
Un débat s'est ouvert.
M. Eric Doligé s'est inquiété des conséquences pour les recettes des collectivités territoriales de la réforme de la taxe professionnelle prévue par l'article 67 du projet de loi de finances pour 2006.
M. Philippe Marini, rapporteur général , a indiqué que les modifications apportées par l'Assemblée nationale devraient être examinées avec une très grande attention par la commission.
M. Jean Arthuis, président , a considéré que les chefs d'entreprise et les élus locaux tendaient à avoir une approche différente de la réforme de la taxe professionnelle, les premiers voulant être peu imposés, et les seconds, au contraire, souhaitant disposer de ressources fiscales importantes.
Mme Marie-France Beaufils , rapporteure spéciale, a considéré que l'article 67 précité ne réglait pas le problème de la « surtaxation » de l'industrie.
M. Jean Arthuis, président , a considéré que cette réforme risquait de susciter des comportements d'« optimisation fiscale ». M. Philippe Marini, rapporteur général , a alors indiqué son intention d'approfondir ce sujet, afin de pouvoir présenter à la commission une analyse aussi précise qu'exhaustive.
M. Roland du Luart a considéré qu'il fallait mettre en place des incitations fiscales aux regroupements d'établissements publics de coopération intercommunale, afin de réaliser des économies d'échelle.
La commission a alors décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Remboursements et dégrèvements ».
Réunie le jeudi 24 novembre 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte de l'absence de modifications apportées par l'Assemblée nationale.