II. LE PROGRAMME 180 « PRESSE »
A. UN PROGRAMME DUAL, CONSTITUÉ DES ABONNEMENTS DE L'ÉTAT À L'AFP ET DES AIDES À LA PRESSE STRICTO SENSU
1. Le rattachement des abonnements de l'Etat à l'AFP aux aides à la presse
Le programme 180 « Presse » regroupe la plupart des aides directes de l'Etat à la presse pour encourager l'exercice de la liberté d'expression et de la liberté d'information dans une société démocratique.
Le programme 180 est doté de 280,13 millions d'euros répartis entre deux actions :
- l'action 1-180 : « Abonnements de l'Etat à l'AFP » (107,79 millions d'euros) ;
- l'action 2-180 : « Aides à la presse » stricto sensu (172,34 millions d'euros).
S'il est d'usage de rattacher les abonnements de l'Etat à l'AFP aux aides à la presse, cette présentation est assez largement arbitraire : les télévisions et les radios ont recours aux prestations de l'AFP au même titre que les entreprises de presse.
Compte tenu de la profonde dualité du programme 180, la présentation des crédits distingue les abonnements de l'Etat à l'AFP des aides à la presse stricto sensu .
2. Des aides indirectes à la presse d'un montant de 400 millions d'euros
Votre rapporteur spécial rappelle en outre que les dépenses fiscales, c'est-à-dire les aides indirectes à la presse (soit 401,5 millions d'euros ) représentent 59 % du total des aides directes et indirectes à la presse :
- le taux super-réduit de TVA de 2,1 % correspond à une moins-value de 205 millions d'euros (en hausse de 2,5 % par rapport à 2005) ;
- le coût du régime spécial de provisions pour investissements, défini aux articles 39 bis et suivants du code général des impôts, est estimé à 3 millions d'euros ;
- enfin, l'exonération de taxe professionnelle représente une autre dépense fiscale, mais à la charge des collectivités territoriales, d'un montant de 193,5 millions d'euros en 2005 (soit + 4,6 % par rapport à 2004).
B. ANALYSE DES CRÉDITS
1. Les abonnements de
l'Etat à l'Agence France-Presse
(action 1-180)
Les abonnements de l'Etat souscrits par les administrations à l'Agence France-Presse (AFP) s'élèvent à 107.795.977 euros dans le présent projet de loi de finances, en progression de 2,0 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005.
La poursuite en 2006 de la progression des abonnements de l'Etat à l'AFP s'inscrit dans le cadre du contrat d'objectifs et de moyens (COM) signé entre l'Etat et l'AFP le 20 novembre 2003, aux termes duquel l'AFP doit renforcer son rayonnement européen et international et parvenir à un résultat net positif en 2007.
Deux objectifs, conformes au COM, sont associés à l'action 1-180 :
- l'atteinte de l'objectif n° 1 « Contribuer au développement de l'AFP » est mesurée par un indicateur de pénétration commerciale (en nombre de clients) par zone géographique : à cet égard, la progression globale du nombre de clients en 2004 (+ 3,08 %) est bien orientée (prévision de + 3,46 % en 2005) et conforme aux objectifs à atteindre en 2006 (+ 3,60 %) et 2007 (+ 3,00 %), mais ne doit pas masquer un recul en France (- 0,87 % en 2004) ;
- l'objectif n° 2 « Veiller à l'efficacité de l'action de l'AFP » est mesuré par l'indicateur du résultat net de l'AFP, dont votre rapporteur spécial souligne qu'il ne devrait pas intégrer les abonnements publics pour éviter des effets d'aubaine.
La lente diminution des déficits , qu'il s'agisse du déficit réalisé en 2004 (- 5,8 millions d'euros) ou du déficit prévisionnel en 2005 (- 4,2 millions d'euros), fait apparaître d'autant plus ambitieuses les prévisions pour 2006 (- 0,7 million d'euros) et 2007 (+ 2,6 millions d'euros) d'un retour à l'équilibre .
2. Les aides à la presse (action 2-180)
a) Une diminution des crédits à périmètre constant
Les aides directes à la presse inscrites au programme 180 s'élèvent à 172,34 millions d'euros , en forte progression apparente (+ 12,4 %).
L'ensemble de ces aides, très diverses et sans véritable cohérence d'ensemble , concerne toutes les étapes du processus d'élaboration du produit « presse », de la conception de l'information à la fabrication industrielle et à la diffusion. Des aides aux titres à faibles ressources publicitaires et des soutiens à la modernisation économique et sociale du secteur complètent ces dispositifs.
Il est proposé de créer une nouvelle aide dans le cadre du présent projet de loi de finances : l'aide au développement des services en ligne des entreprises de presse (0,79 million d'euros de dotations) serait financée par le fonds d'aide au développement des services en ligne des entreprises de presse. Mis en place par le décret n° 2004-1313 du 26 novembre 2004 créant le fonds d'aide au développement des services en ligne des entreprises de presse, le fonds a bénéficié en 2005 de dotations en fonds de concours à hauteur de 2,99 millions d'euros, correspondant au remboursement d'avances consenties antérieurement par l'ancien fonds presse et multimédia. Selon les informations communiquées à votre rapporteur spécial, les projets soutenus en 2005 devraient entraîner la consommation cette année d'environ la moitié des crédits disponibles.
Comme l'an dernier, la progression des crédits affichée par le ministre de la culture et de la communication s'explique par des changements de périmètre , intégrés dans le tableau ci-dessous qui récapitule l'évolution des différentes aides à la presse relevant cette année de l'action 2-180.
La progression des crédits du budget général de l'Etat est principalement due à la budgétisation du fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale, doté comme l'an dernier de 29 millions d'euros. Toutefois, une partie des aides à la distribution (à hauteur de 6,2 millions d'euros dans la loi de finances initiale pour 2005) n'est plus financée par le fonds, ce qui augmente à due concurrence les aides apportées aux projets de modernisation qui constituent sa mission première.
A cet égard, votre rapporteur spécial se félicite que la question des reports ait été résolue 4 ( * ) , tout en observant que la réforme du fonds y a contribué ( cf. encadré ci-dessous ), parallèlement à la possibilité nouvelle ouverte en 2005 que le fonds soutienne des projets de développement du lectorat par les jeunes de la presse quotidienne d'information politique et générale. Dans le présent projet de loi de finances, 4 millions d'euros (en hausse de 0,5 million d'euros par rapport à 2005) sont spécifiquement dédiés au soutien à la lecture de la presse par les jeunes.
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La réforme du fonds d'aide à la
modernisation et à la distribution de la presse opérée
En application des dispositions du décret n° 2004-1309 du 26 novembre 2004 modifiant le décret n° 99-79 du 5 février 1999 modifié relatif au fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale et à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale, il a été procédé à un relèvement des taux des aides (50 % des dépenses éligibles au lieu de 40 %) et des plafonds maxima de subvention (2,745 millions d'euros au lieu de 1,830 millions d'euros pour les entreprises de presse et 458.000 euros au lieu de 305.000 euros pour les agences de presse). Par ailleurs, conformément au décret n° 2005-749 du 4 juillet 2005 modifiant le décret n° 99-79 du 5 février 1999 modifié relatif au fonds d'aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale, et à la distribution de la presse quotidienne nationale d'information politique et générale, l'article 1 er du décret précité a défini la notion de projet collectif comme ceux « présentés par au moins trois entreprises et agences de presse n'ayant aucun lien capitalistique entre elles. Ces projets sont, pour l'essentiel, constitués d'investissements communs réalisés par ou pour le compte de l'ensemble des entreprises ou agence de presse présentant le projet collectif ». Ces projets collectifs peuvent bénéficier de subventions plus élevées, plafonnées à 1 million d'euros par entreprise de presse et à 300.000 euros par agence participant au projet collectif. Enfin, le décret du 4 juillet 2005 précité a introduit la possibilité de faire bénéficier les projets présentés par des quotidiens d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires ou de petites annonces d'un taux d'aide majoré dans la limite de « 80 % du montant prévisionnel de la dépense subventionnable engagée par le demandeur, sauf dispositions particulières fixées par décret pris sur le rapport du ministre chargé du budget et du ministre intéressé », conformément aux dispositions de l'article 10 du décret n° 99-1060 du 16 décembre 1999 relatif aux subventions de l'Etat pour des projets d'investissement. Source : direction du développement des médias et Légifrance |
Les opérations du fonds de modernisation de la presse étaient retranscrites dans une section du compte d'affectation spéciale (CAS) n° 902-32, financée par une taxe de 1 % sur certaines dépenses de publicité hors médias. L'article 30 du présent projet de loi de finances propose notamment de supprimer le CAS n° 902-32.
Le bleu budgétaire souligne que cette opération de budgétisation est conforme à une des préconisations de notre ancien collègue Paul Loridant dans son rapport d'information sur le fonds 5 ( * ) .
Une volonté de sécurisation juridique a pu également présider à ce choix d'une budgétisation. En outre, notre ancien collègue envisageait également la clôture du fonds à l'horizon 2010 avec réexamen des investissements en 2007, en observant que les aides à la modernisation de la presse devaient rester une réponse conjoncturelle.
La plupart des crédits d'aide à la presse reconduisent ceux adoptés l'an dernier. Les principales modifications sont présentées dans l'encadré ci-dessous.
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Les principales évolutions des crédits
d'aides directes à la presse
Les crédits d'aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne (31 millions d'euros), lesquels financent des départs anticipés, diminuent de 7 millions d'euros. Il s'agit d'un ajustement au regard des besoins de financement d'une mesure nouvelle de la loi de finances initiale pour 2005. Votre rapporteur spécial rappelle qu'il s'agit bien de crédits limitatifs, et non évaluatifs. En outre, il observe que cette mesure n'a pas encore été étendue à la presse quotidienne régionale, dans un contexte de poursuite des négociations professionnelles. Il est également proposé de diminuer de 35 % (à 8 millions d'euros) l'aide à la modernisation de la presse quotidienne nationale dont bénéficient les Nouvelles messageries de la presse parisienne (NMPP). L'amélioration de la situation financière des NMPP (ayant enregistré un résultat positif de 0,6 million d'euros en 2004, après un déficit de 6,2 millions d'euros en 2003) expliquerait l'évolution du montant de cette aide, accordée dans le cadre du plan de modernisation des NMPP. Deux aides augmentent chacune de 0,5 million d'euros : l'aide à la modernisation de la diffusion (4 millions d'euros), versée aux diffuseurs pour moderniser leurs linéaires, et l'aide aux quotidiens nationaux à faibles ressources publicitaires (7,16 millions d'euros), dont les principaux bénéficiaires sont L'Humanité , France Soir et La Croix . En revanche, l'augmentation (de 5,48 millions d'euros) des aides au transport postal de la presse de la présente mission n'est qu'apparente , puisque le solde d'une aide de même nature mais relevant de la mission « Développement et régulation économique » est diminué à due concurrence. Au total, l'ensemble des aides consacrées par l'Etat au transport des titres de presse, quelles que soient leur imputation budgétaire, reste inchangé à 242 millions d'euros, conformément à l'accord signé par l'Etat, les entreprises de presse et la Poste le 22 juillet 2004. Source : d'après le « bleu » budgétaire |
A périmètre constant, l'ensemble des crédits d'aide directe à la presse - y compris ceux relevant de la mission « Développement et régulation économiques » - s'élèvent à 344,86 millions d'euros, en diminution de 1,0 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005 (soit 348,45 millions d'euros).
Répartition et évolution des aides directes à la presse (action 2-180)
(en euros)
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Sous-action |
Dispositifs |
LFI 2004 |
LFI 2005 |
PLF 2006 |
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1 |
Aides à la diffusion |
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Aide au transport postal de la presse d'information politique et générale (sous-action n° 1-1) |
66 000 000 |
71 483 595 |
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Réduction du tarif SNCF pour le transport de presse (sous-action n° 1-2) |
8 110 000 |
8 110 000 |
8 110 000 |
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Aide à l'impression décentralisée des quotidiens (sous-action n° 1-3) |
610 000 |
616 067 |
430 000 |
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Aide à la distribution et à la promotion de la presse française à l'étranger (sous-action n° 1-4) |
3 300 000 |
3 300 000 |
3 300 000 |
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Aide à la presse hebdomadaire régionale (sous-action n° 1-5) |
1 420 000 |
1 420 000 |
1 420 000 |
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Aide au portage de la presse (sous-action n° 1-6) |
8 250 000 |
8 250 000 |
8 250 000 |
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Sous-Total |
21 690 000 |
87 696 067 |
92 993 595 |
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2 |
Aides au pluralisme |
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Aide aux quotidiens nationaux d'information politique et générale à faibles ressources publicitaires (sous-action n° 2-1) |
6 655 895 |
6 655 895 |
7 155 000 |
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Aides aux quotidiens régionaux, départementaux et locaux d'information politique et générale à faibles ressources de petites annonces (sous-action n° 2-2) |
1 400 000 |
1 400 000 |
1 400 000 |
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Sous-Total |
8 055 895 |
8 055 895 |
8 555 000 |
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3 |
Encourager la modernisation |
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Aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne d'information politique et générale (sous-action n° 3-1) |
38 000 000 |
31 000 000 |
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Aide à la modernisation et à la distribution de la presse quotidienne nationale (sous-action n° 3-2) |
12 200 000 |
12 400 000 |
8 000 000 |
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Aide à la modernisation de la diffusion (sous-action n° 3-3) |
3 500 000 |
4 000 000 |
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Aide au développement des services en ligne des entreprises de presse (sous-action n° 3-4) |
790 000 |
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Aide à la modernisation de la presse quotidienne et assimilée d'information politique et générale (sous-action n° 3-5) |
29 000 000 |
22 800 000 |
29 000 000 |
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Sous-total |
41 200 000 |
76 700 000 |
72 790 000 |
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Total action 2-180 |
70 945 895 |
172 451 962 |
174 338 595 |
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Source : bleus budgétaires
b) Une difficile mesure de la performance
Les deux objectifs retenus traduisent effectivement les deux finalités principales des aides à la presse : « Contribuer au développement de la diffusion de la presse » (objectif n° 3 du programme 180, ci-après désigné objectif 3-180) et « Veiller au maintien du pluralisme de la presse » (objectif n° 4 du programme 180, ci-après désigné objectif 4-180).
Le premier indicateur associé à l'objectif 3-180 suit la diffusion de 75 % des titres les plus aidés. Votre rapporteur spécial estime toutefois que l'évolution de cet indicateur dépend davantage de facteurs exogènes aux aides à la presse, relevant du contexte économique, des choix opérés par les titres en termes en contenus et de l'évolution des comportements de consommation des différents médias. A cet égard, il ne peut que constater l' érosion continue en 2004 de la diffusion des titres de presse les plus aidés (- 1,56 %), alors qu'il était envisagé une stabilisation dans l'avant-projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2005 6 ( * ) .
Il conviendrait ainsi de retenir des objectifs plus ciblés portant sur un nombre moins élevé de titres : l'indicateur n° 2 de l'objectif 3-180 mesurant la diffusion des titres à faibles ressources publicitaires répond pleinement à cette observation qu'avait déjà formulée votre rapporteur spécial lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005.
Les indicateurs mesurant le pluralisme de la presse (respectivement, nombre de titres et nombre de quotidiens d'information politique et générale) se heurtent aux mêmes difficultés d'interprétation que les indicateurs de suivi de la diffusion.
Les aides à la modernisation économique et sociale du secteur ne donnent enfin lieu à aucun objectif ni indicateur de performance .
Si votre rapporteur spécial est conscient de la difficulté à apprécier l'efficacité des aides à la presse, l'approfondissement de leur évaluation lui semble nécessaire pour justifier la pérennité de dispositifs qui se sont créés par sédimentation successive, sans cohérence d'ensemble. A défaut, le principe même des aides à la presse pourrait être remis en cause.
A cet égard, la définition d'une véritable stratégie de performance associée au programme 180 constitue un préalable nécessaire pour apprécier l'efficacité des aides publiques à la presse.
Votre rapporteur spécial recommande que la direction du développement des médias des services du Premier ministre engage une réflexion commune avec les autres services de l'Etat en charge de l'élaboration, du suivi et de la gestion de dispositifs d'aide aux entreprises.
En particulier, à un objectif d'optimisation de la gestion des dossiers d'aide pourrait être associé un indicateur mesurant le nombre de téléchargements des dossiers d'aide sur le site de la direction du développement des médias (DDM ; http://www.ddm.gouv.fr ) et les gains ainsi obtenus . Cette proposition s'inscrit dans le prolongement des propositions effectuées par notre président Jean Arthuis dans son rapport d'information sur l'informatisation de l'Etat 7 ( * ) . Sur ce point, votre rapporteur spécial relève que la plupart des fonds d'aide à la presse sont accessibles sur le site de la DDM et qu'une démarche expérimentale de téléprocédure est prévue en 2006 pour les demandes adressées au fonds d'aide à la modernisation de la presse et au fonds d'aide à la promotion de la presse française à l'étranger.
Votre rapporteur spécial prend également bonne note de la réflexion en cours pour évaluer la pertinence et la faisabilité d'indicateurs de qualité de service pour les aides à la presse, les enquêtes de satisfaction auprès des entreprises de presse pouvant effectivement ne pas présenter l'ensemble des garanties d'objectivité attendues.
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Les principales observations de votre rapporteur
spécial
- La lente amélioration du résultat net de l'AFP fragilise l'hypothèse du contrat d'objectifs et de moyens d'un retour à une situation excédentaire en 2007. - A périmètre constant, les aides directes à la presse baissent de 1,0 %. - Pour la première fois depuis la création du fonds d'aide à la modernisation de la presse depuis 1998, la question des reports a été résolue. - Les différentes aides à la presse se sont constituées par sédimentation successive et ne dessinent pas de politique d'ensemble cohérente. - L'évaluation des dispositifs d'aide à la presse doit être développée pour justifier leur pérennité. - Une réflexion interministérielle devrait s'engager à propos des objectifs et des indicateurs de performance traduisant l'efficacité des aides publiques aux entreprises. |
* 4 Selon les informations qui ont été communiquées à votre rapporteur spécial, « les reports élevés de crédits pour 2004, près de 80 millions d'euros, ne correspondent donc pas à des crédits disponibles puisque y sont inclus des crédits qui, bien que non encore payés, sont déjà engagés ou ont au moins fait l'objet d'une décision ministérielle.
« Fin 2005, le disponible devrait être proche de 0, le total des aides attribuées par décision ministérielle avoisinant le montant cumulé des recettes perçues pour les projets de modernisation du fonds (environ 170 millions d'euros) », y compris les reports.
* 5 Sénat, rapport d'information n° 406 (2003-2004). La taxe sur le hors médias, maintenue, alimente désormais le budget général de l'Etat. Votre rapporteur spécial sera vigilant sur l'adéquation entre les ressources du fonds et le rendement effectif de la taxe, laquelle a été jusqu'ici inférieure aux prévisions. La budgétisation du fonds peut ouvrir la voie à une amélioration du recouvrement de la taxe, dont le rendement ne s'est élevé en 2004 qu'à 26,32 millions d'euros (en baisse de 1,4 % par rapport à 2003).
* 6 S'agissant de l'ensemble des titres de presse, les derniers résultats disponibles de l'enquête annuelle de la DDM auprès des éditeurs montrent, en 2003, une légère érosion de la diffusion totale annuelle de la presse d'information générale et politique (hors journaux gratuits), tant nationale (686 millions d'exemplaires diffusés, en baisse de 2,6 % par rapport à 2002) que locale (2,14 milliards d'exemplaires diffusés, en diminution de 0,9 % sur un an), au diapason de l'évolution de l'ensemble des titres de presse (6,95 milliards d'exemplaires, en baisse de 1,0 %).
En nombre de lecteurs par titre, L'Equipe arrive en tête avec 2,46 millions de lecteurs quotidiens, suivie de 20 Minutes (2,26 millions), Ouest France (2,23 millions), Le Parisien / Aujourd'hui en France (2,15 millions), Le Monde (2,07 millions) et Metro (1,73 million) (source : institut de sondage Lavialle, mai 2005).
* 7 Sénat, rapport d'information n° 422 (2003-2004) : « Pour un Etat en ligne avec tous les citoyens ».