D. LE PROGRAMME 101 « ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE »
1. Les principales caractéristiques du programme
Bien qu'il ne contienne que 5,8 % des moyens de la mission « Justice », le programme « Accès au droit et à la justice » revêt une importance singulière, car il correspond, précisément, à l'aspiration croissante de la population à mieux connaître ses droits et agir en justice .
L'aide juridictionnelle constitue la première action du programme, avec 93,3 % de ses moyens. Le « passage en limitatif » des crédits d'aide juridictionnelle, à compter du 1 er janvier 2006, soulève une interrogation concernant la maîtrise de ces dépenses dont, d'une certaine manière, « l'ordonnateur est le justiciable », puisque l'aide juridictionnelle est un droit pour ceux qui répondent aux conditions légales.
L'aide juridictionnelle (totale ou partielle) concerne les personnes dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice, en matière gracieuse ou contentieuse, en demande ou en défense, devant toute juridiction et s'applique aux procédures, actes ou mesures d'exécution. Les prestations sont versées aux auxiliaires de justice, soit directement, soit par l'intermédiaire des caisses de règlement pécuniaires des avocats (CARPA).
Le développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité , objet de l'action 2 du présent programme, est mis en oeuvre par les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD), institués dans 80 départements. Ces groupements d'intérêt public sont des opérateurs de l'Etat chargés notamment de coordonner les activités des « Maisons de la justice et du droit », implantées principalement dans les zones urbaines sensibles ainsi que les « Points d'accès au droit ». Cette action dispose de 3,6 % des moyens du programme.
La politique d'aide aux victimes (action 3, dotée de 3,12 % des crédits de paiement du programme) consiste dans le soutien des associations d'aide aux victimes, dont le réseau assure l'accueil, l'information et l'orientation auprès des 181 tribunaux de grande instance.
Il apparaît donc logique que 90,8 % des moyens du programme soient constitués de crédits d'intervention ( aide juridictionnelle , subventions aux associations d'aide aux victimes). Les dépenses de personnel représentent 8 % du programme et celles du fonctionnement 1,2 % seulement. Il en résulte notamment que les marges du gestionnaire seront, en cours d'exercice, étroites au regard des nouvelles règles de fongibilité asymétrique introduites par la LOLF .
2. L'évolution des crédits
Les moyens du programme « Accès au droit et à la justice », tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, progressent de 3,7 %, passant de 333,4 millions d'euros à 345,8 millions d'euros.
Les dépenses de personnel (titre 2) progressent de 6,5 millions d'euros (soit + 30,6 %). Les rémunérations d'activité augmentent de 3,1 millions d'euros (+ 19,9 %), notamment à la suite de mesures indemnitaires. Les cotisations et contributions sociales progressent de 3,4 millions d'euros (61,8 %), notamment en raison du transfert au compte d'affectation spéciale « Pensions » des cotisations d'assurance vieillesse. Les prestations sociales et allocations diverses subissent un léger tassement.
Les dépenses de fonctionnement (titre 3) sont stables à 4,2 millions d'euros.
Les dépenses d'intervention (titre 6) progressent de 5,9 millions d'euros (+ 1,9 %). Les transferts aux ménages, en l'occurrence l'aide juridictionnelle , sont dotés d'un crédit de 304,7 millions d'euros, au lieu de 299,7 millions d'euros, soit une progression de 1,7 %, dont votre rapporteur spécial voudrait être certain qu'elle s'avèrera suffisante . Les transferts aux collectivités, dans le présent programme, consistant en des subventions accordées aux associations d'aide aux victimes, sont portées de 8,3 à 9,2 millions d'euros 52 ( * ) .
3. Des effectifs réduits
Les équivalents temps plein travaillé (ETPT) du programme restent stables à 660. L'aide juridictionnelle (action 1) requiert 390 ETPT, le développement de l'accès au droit et du réseau judiciaire de proximité (action 2), 256 ETPT et l'aide aux victimes (action 3), 14 ETPT.
4. Une bonne mesure de la performance
Un indicateur de performance paraît devoir être écarté, celui concernant le nombre de personnes ayant accès aux permanences juridiques organisées par les conseils départementaux de l'accès au droit (CDAD), rapporté à la « population couverte » par ceux-ci. Il s'agit, certes, d'une information utile, mais elle mesure l'activité, pas la performance.
Votre rapporteur spécial apprécie l'indicateur d'efficience portant sur le coût moyen, le coût médian et les écarts de coût de traitement d'un dossier de demande d'aide juridictionnelle . Malheureusement, les premières données, relatives à l'année 2007, ne seront disponibles qu'à partir du projet de loi de finances pour 2009.
La plupart des indicateurs présentés dans le projet annuel de performance mesurent la qualité du service et le degré de satisfaction du public. Ils paraissent donc satisfaisants . Ainsi en est-il pour :
- le délai moyen de traitement des demandes d'admission à l'aide juridictionnelle (bien qu'il soit aussi tributaire de la diligence des demandeurs pour produire les pièces justificatives) ;
- le pourcentage de bureaux d'aide juridictionnelle dont le délai moyen d'instruction est supérieur à deux mois (même remarque) ;
- le pourcentage de personnes satisfaites, parmi celles qui accèdent à un dispositif d'informations juridiques, évalué à partir d'un sondage (mais il faudra veiller à maîtriser son coût 53 ( * ) . Il faudrait aussi s'assurer du caractère anonyme des réponses, pour en favoriser la sincérité ;
- la durée moyenne de traitement des requêtes des commissions d'indemnisation des victimes d'infraction ;
- l'indice de « satisfaction » des victimes d'infractions (bien que la formulation paraisse maladroite) : il s'agit, en fait, de mesurer l'appréciation portée sur le délai de traitement des dossiers, sur les modalités de recouvrement de l'indemnisation et sur le suivi de l'exécution des indemnisations par l'institution judiciaire. L'enquête est prévue sur une périodicité de deux ans. Il faudra, là encore, veiller à la maîtrise des coûts.
5. L'aide juridictionnelle : comment maîtriser des dépenses dont « les ordonnateurs » sont justiciables ?
a) Des crédits désormais limitatifs
Les crédits d'aide juridictionnelle, jusqu'à présent évaluatifs, deviendront limitatifs à compter du 1 er janvier 2006. Les justiciables qui en font la demande sont assurés de bénéficier de l'aide juridictionnelle, dès lors qu'ils justifient remplir toutes les conditions légales requises, notamment en matière de ressources 54 ( * ) . Il s'agit alors d'un droit.
En premier lieu, le circuit de paiement de la dépense est modifié. Jusqu'au 31 décembre 2005, ces crédits évaluatifs sont payés directement par le trésorier payeur général. A partir du 1 er janvier 2006, la procédure de paiement de droit commun sera appliquée 55 ( * ) . Celui-ci sera effectué, après mandatement par le service administratif régional (SAR), par le trésorier payeur général près la cour d'appel.
b) Une évolution « accélérée » des demandes
Après une forte croissance entre 1992 et 1997, les chiffres des admissions à l'aide juridictionnelle sont restés stables jusqu'en 2002 56 ( * ) , pour progresser ensuite sensiblement (+ 9,8 % en 2003 ; + 10 % en 2004).
La hausse enregistrée au cours des deux derniers exercices budgétaires peut s'expliquer, au moins en partie, par diverses mesures prises en faveur des justiciables les plus démunis 57 ( * ) .
Le tableau ci-après récapitule l'évolution depuis 1999 des décisions prises en matière d'aide juridictionnelle.
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L'aide juridictionnelle depuis 1999 |
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Décisions |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
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Admission à l'aide juridictionnelle totale |
612.012 |
605.929 |
570.603 |
597.561 |
662.855 |
734.661 |
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Admission à l'aide juridictionnelle partielle |
92.638 |
92.850 |
87.213 |
91.076 |
92.996 |
97.093 |
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Total des admissions |
704.650 |
698.779 |
657.816 |
688.637 |
755.851 |
831.754 |
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Rejets |
78.480 |
85.592 |
74.184 |
76.081 |
78.304 |
72.125 |
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Source : chancellerie |
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En 2004, parmi les décisions positives, 88,3 % concernent l'aide totale et 11,7 % l'aide partielle.
Les décisions de rejet représentent, en 2004, 8 % des décisions prises par les bureaux d'aide juridictionnelle (903.879).
En 2004, la hausse concerne de manière égale les admissions civiles (+ 9,9 %) et les admissions pénales (+ 10,3 %) 58 ( * ) . Les admissions pour les contentieux administratifs progressent moins (+ 5 %), tandis que celles pour le contentieux des étrangers sont stables (+ 0,8 %).
c) Une évolution des plafonds de ressources supérieure à celle des prix
Les plafonds de ressources sont revalorisés chaque année au moins comme la tranche la plus basse du barème de l'impôt sur le revenu.
L'évolution des plafonds a évolué de la manière suivante depuis 1992.
Il existe, en outre, une modulation du plafond de ressources pour tenir compte de la composition de la famille du demandeur . Les plafonds des ressources pour l'octroi de l'aide juridictionnelle totale ou partielle sont majorés de 152 euros en 2005 pour chacune des deux premières personnes à charge, et de 96 euros en 2005 pour la troisième personne et les suivantes.
On remarquera, outre l'augmentation exceptionnelle de 4,2 % en 2001, que l'évolution sur la période 1992-2005 (26 %) est supérieure à celle de l'indice des prix (19 %) .
d) L'évolution de la dépense : + 39 % entre 1999 et 2004
La dépense d'aide juridictionnelle a progressé de 39 % entre 1999 et 2004, passant de 197 à 274 millions d'euros .
On trouvera en annexe un tableau sur l'évolution des crédits d'aide juridictionnelle, avec comparaison entre les dotations (initiale et finale) et la dépense constatée.
La dépense (+ 7,5 % en 2001 ; + 8,4 % en 2002) enregistre un « bond » en 2003 (+ 23,5 %), avant de retrouver une évolution beaucoup plus modérée (+ 1,2 %) en 2004. Ce « saut » de 2003 est lié au fait que la chancellerie a versé aux CARPA une dotation leur permettant de « faire face » aux conséquences du décret n° 2003-853 du 5 septembre 2003 modifiant le décret n° 91-1266 du 19 décembre 1991 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique. Ce texte a revalorisé les coefficients de calcul de la contribution de l'Etat à la rétribution des avocats qui prêtent leur concours aux bénéficiaires de l'aide juridictionnelle.
Les hausses intervenues , plus généralement depuis 2001, tiennent notamment aux assouplissements apportés dans l'appréciation des ressources du demandeur d'aide juridictionnelle (exclusion des prestations familiales et de logement) et à l'incidence de diverses réformes législatives , notamment du droit d'asile 59 ( * ) et celle instituant une procédure de rétablissement personnel 60 ( * ) , qui a entraîné une augmentation de 19 % des admissions pour les procédures devant le juge de l'exécution en 2004.
e) La prévision pour 2006 est-elle réaliste ?
Pour 2005, selon la chancellerie, les dépenses effectives d'aides juridictionnelles devraient se situer à l'intérieur de l'enveloppe initiale, soit 299,7 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial s'inquiète néanmoins de l'exactitude de l'évaluation faite dans la loi de finances pour 2006 (304,7 millions d'euros) , compte tenu de la progression des dossiers de demande d'aides juridictionnelle au cours des années passées. Il espère que les mesures induites de la loi n° 2004-1343 de simplification du droit (allègement des modalités de fonctionnement des bureaux d'aide juridictionnelle, modification de règles sur les voies de recours contre les décisions en matière d'aide juridictionnelle, harmonisation des conditions d'attribution de l'aide juridictionnelle aux mineurs délinquants) contribueront effectivement à une réduction de la dépense en 2006.
Constatant qu'une partie de l'évolution de la dépense provient de l'incidence financière de réformes législatives, votre rapporteur spécial demande, une fois de plus, que celles-ci soient précédées d'études d'impact solides et sérieuses.
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LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 101 « ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE » - Votre commission des finances s'inquiète de la justesse de l'évaluation de l'aide juridictionnelle faite dans le projet de loi de finances pour 2006 (304,7 millions d'euros). - Plusieurs lois sont à l'origine d'augmentation du niveau de l'aide juridictionnelle. Une fois de plus, il faut demander que tout projet de loi soit accompagné d'une étude d'impact financier solide et sérieuse, afin de mieux éclairer le Parlement sur son vote. - La mesure de la performance du programme est principalement axée sur celle de la qualité du service rendu au justiciable, ce dont il y a lieu de se féliciter. Néanmoins, les enquêtes de satisfaction devront comporter des modalités permettant à la fois de garantir l'anonymat des réponses ainsi que la maîtrise des coûts. |
* 52 Néanmoins, sur cette somme globale sont « prélevés » 43.600 euros destinés à des associations nationales oeuvrant dans le domaine de l'accès au droit.
* 53 Le « bleu » budgétaire évoque une enquête CSA. Un dispositif moins coûteux consisterait à présenter un formulaire d'enquête à l'entrée et à mettre, à la sortie, une urne à la disposition du public.
* 54 Dont on trouvera plus loin le barème, tel qu'il a évolué depuis 1992.
* 55 Elle l'est déjà depuis le début de 2004 pour les juridictions du ressort de la Cour d'appel de Lyon, qui bénéficie d'une expérimentation de gestion en régime LOLF, étendue en 2005 à 8 autres cours d'appel.
* 56 Période au cours de laquelle la baisse des admissions civiles a été compensée par une hausse des admissions pénales.
* 57 Notamment, admission sans condition de ressources des victimes des atteintes les plus graves à la personne ou de leurs ayants droits, exclusion des allocations logement pour l'appréciation des ressources.
* 58 Les admissions 2004 se répartissent à raison de 52 % pour les procédures civiles, 42 % pour les procédures pénales et 6 % pour les affaires administratives ou le contentieux des étrangers.
* 59 Loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile.
* 60 Loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.