II. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES
A. LE PROGRAMME 166 « JUSTICE JUDICIAIRE »
1. Les principales orientations du programme
Le programme 166 « Justice judiciaire » se rapporte aux moyens des juridictions civiles et pénales, Cour de cassation y compris. Il inclut également le Casier judiciaire national, les moyens du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et ceux destinés à la formation des personnels et à la logistique 12 ( * ) .
Les dépenses de personnel (67,2 %) et les dépenses de fonctionnement (28,1 %) constituent l'essentiel de ce programme .
L'année 2006 sera évidemment marquée par la mise en oeuvre de la LOLF dans les juridictions judiciaires, objet d'un rapport d'information de votre rapporteur spécial, publié en septembre 2005 13 ( * ) . Celle-ci marquera l'introduction d'une logique de performance compatible avec l'indépendance de l'autorité judiciaire garantie par la Constitution .
Cette logique de performance comportera, en particulier, un objectif d'amélioration du délai de traitement des affaires civiles et pénales.
L'entrée de la LOLF dans les juridictions sera ainsi marquée par une déconcentration des crédits, expérimentée depuis le 1 er janvier 2004 dans le ressort de la cour d'appel de Lyon. Cette expérimentation a été étendue au 1 er janvier 2005 à huit autres cours d'appel. Enfin, le caractère limitatif qui sera donné, à compter du 1 er janvier 2006, aux frais de justice , alors même que ceux-ci progressent de manière préoccupante, fait de leur maîtrise un enjeu majeur du prochain exercice budgétaire .
Au total, la LOLF dans la justice doit développer une culture de gestion compatible avec l'indépendance de l'autorité judiciaire. Il s'agit de dégager ainsi plus de moyens propices au développement d'une justice à laquelle aspirent de plus en plus nos concitoyens , et ce, dans le respect des efforts des contribuables , compte tenu de la situation budgétaire générale difficile.
Votre rapporteur spécial est persuadé que seule cette culture de gestion dégagera des économies nécessaires à un meilleur fonctionnement de la justice .
2. L'évolution des crédits
Le présent programme compte, hors fonds de concours 14 ( * ) 2.671,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 2.476,3 millions d'euros en crédits de paiement ; en progression respectivement de 23,2 % et de 14,8 % par rapport au projet de loi de finances pour 2005.
Les dépenses de personnel (titre 2) augmentent de 283,3 millions d'euros (soit + 20,5 %). La principale raison de cette évolution tient à l'intégration des crédits destinés à la cotisation vieillesse (taux de 50,2 % des rémunérations brutes) au compte d'affectation spéciale « Pensions ». A cette première explication viennent s'ajouter l'incidence du « glissement vieillesse technicité » (GVT) et l'évolution du point d'indice de la fonction publique. En outre, l'année 2006 verra la création de 197 emplois et l'application de nouvelles mesures statutaires et indemnitaires.
Les dépenses de fonctionnement (titre 3) connaissent une hausse de 26,3 millions d'euros (soit + 3,9 %). 45 % de cette hausse provient de celle des frais de justice 15 ( * ) , qui sont portés à 370 millions d'euros (au lieu de 358 millions d'euros dans la loi de finances pour 2005). En outre, 3,5 millions d'euros supplémentaires sont prévus pour le développement des visioconférences, 2,1 millions d'euros pour la mise en sûreté des palais de justice, 1 million d'euros pour la mise en service de nouveaux palais de justice, 1,5 million d'euros de dotation aux opérateurs du programme (Ecole nationale de la magistrature, Etablissement public du Palais de justice de Paris) et 2 millions d'euros pour la poursuite du développement de divers projets informatiques.
Les dépenses d'investissement (titre 5) progressent de 15,1 millions d'euros, (soit + 15,8 %). Les 110,8 millions d'euros prévus en crédits de paiement seront utilisés notamment pour les opérations ci-après :
- 15 millions d'euros pour les opérations de rénovation et d'entretien du Palais de justice de Paris ;
- 30,3 millions d'euros pour poursuivre et engager des opérations destinées à « résorber les déficits de surface », notamment en conséquence des créations d'emplois prévues par la LOPJ 16 ( * ) ;
- 50,5 millions d'euros pour des opérations concernant divers palais de justice.
Les dépenses d'intervention (titre 6) diminuent, en revanche, de 6,1 millions d'euros (- 50 %). Le crédit de 6,1 millions d'euros est utilisé notamment pour le versement d'une subvention de 1,9 million d'euros au Conseil national des barreaux (CNB) au titre de la participation de l'Etat à la formation professionnelle des avocats ainsi qu'à diverses associations, notamment de médiation familiale (2 millions d'euros).
3. Un retard dans la mise en oeuvre de la LOPJ pour les créations d'emplois
Les ETPT du programme s'établiront en 2006 à 29.475, en progression de 83 par rapport à 2005.
L'application de la LOPJ concernant les créations d'emplois connaît un certain retard, comme en atteste le tableau ci-après :
Les créations d'emploi prévues par la LOPJ
|
Objectifs LOPJ
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2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
TOTAL (2003-2006) |
Taux d'exécution |
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Magistrats |
950 |
180 |
150 |
100 |
186 |
616 |
65 % |
|
Fonctionnaires |
3.500 |
520 |
546 |
251 |
11 |
1.328 |
38 % |
Source : chancellerie
Les chiffres se situent donc en dessous du taux d'exécution théorique (80 % à la fin de 2006), pour les magistrats (65 %) mais plus encore pour les greffiers (38 %).
Il est prévu, en 2006, la création de 186 emplois de magistrats et de 11 emplois de fonctionnaires.
On observera cependant que la LOPJ évalue les renforcements en personnel sur la base d'emplois créés, tandis que, dans l'optique de la LOLF, entièrement applicable à compter de l'exercice 2006, les évaluations sont désormais mesurées en équivalents temps plein travaillés (ETPT).
Un emploi créé ne compte pour un ETPT que si la création intervient à compter du 1 er janvier et ce pour un plein temps. A défaut, il faut bien sûr effectuer un rapport entre le temps effectivement travaillé au cours de l'exercice budgétaire et le temps plein de l'année entière. Par exemple, un emploi à plein temps créé le 1 er juillet 2006 correspond à 0,5 ETPT (6 mois sur 12). De ce point de vue, l'ETPT correspond, mieux que l'emploi budgétaire, à la réalité de l'effort accompli .
En l'occurrence, le solde (+ 83 ETPT) intègre, d'une part, ces créations d'emplois (99 ETPT) compte tenu des dates prévues d'entrée en fonction des personnels concernés et, d'autre part, divers transferts de personnel (-16).
Les emplois du programme sont répartis selon le tableau ci-après :
Répartition des ETPT par action
|
ETPT magistrats |
ETPT fonctionnaires |
Total ETPT |
|
|
Action n°01 : Traitement et jugement des contentieux civils |
3.211 |
8.053 |
11.264 |
|
Action n°02 : Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales |
32.878 |
8.881 |
12.759 |
|
Action n°03 : Cassation |
227 |
295 |
522 |
|
Action n°04 : Conseil Supérieur de la Magistrature |
8 |
13 |
21 |
|
Action n°05 : Enregistrement des décisions judiciaires |
2 |
254 |
256 |
|
Action n°06 : Soutien |
251 |
4.266 |
4.517 |
|
Action n°07 : Formation |
23 |
113 |
136 |
|
Total ETPT |
7.600 |
21.875 |
29.475 |
Source : chancellerie
L'évolution du ratio entre le nombre de magistrats et celui de fonctionnaires est « défavorable » aux greffiers, ce qui implique un certain recul du soutien logistique susceptible d'être attendu par les magistrats, tant pour le rendu des décisions juridictionnelles que pour la gestion des juridictions.
Evolution de l'effectif des magistrats et
fonctionnaires depuis 1995
|
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
|
Magistrats |
6.029 |
6.087 |
6.117 |
6.187 |
6.327 |
6.539 |
6.846 |
7.144 |
7.294 |
7.434 |
7.525 |
|
Fonctionnaires* |
16.926 |
17.392 |
17.460 |
17.686 |
17.819 |
17.966 |
18.172 |
18.665 |
19.125 |
19.757 |
19.841 |
|
Ratio |
2,81 |
2,86 |
2,85 |
2,86 |
2,82 |
2,75 |
2,65 |
2,62 |
2,62 |
2,66 |
2,63 |
Source : chancellerie
* Le nombre de fonctionnaires retenu concerne uniquement les greffiers en chef, les greffiers, les agents de catégorie C chargés de fonctions administratives, à l'exclusion des agents de catégorie C-technique.
4. Une mesure difficile mais possible de la performance des juridictions
On trouvera ci-après la liste des objectifs et indicateurs de performance.
Les indicateurs, portant, tant en matière civile que dans le domaine pénal, sur les délais des procédures, l'ancienneté du stock, le nombre d'affaires traitées par magistrats et fonctionnaires sont tout à fait satisfaisants. Ils répondent aux préoccupations des justiciables qui souhaitent une « justice plus rapide » , selon les objectifs fixés par la LOPJ 17 ( * ) .
L'indicateur sur le taux de requêtes en interprétation, en rectification d'erreurs matérielles et en omission de statuts se réfère aux seules « erreurs objectives », sans remettre en cause la liberté d'appréciation du magistrat. Toutefois, comme votre rapporteur spécial l'a relevé l'an dernier 18 ( * ) , la mesure devrait porter sur les décisions effectivement infirmées pour l'un de ces motifs, non sur les requêtes, elles-mêmes, une certaine proportion d'entre elles peuvent être dilatoire. Les indicateurs sur les taux de cassation peuvent, en revanche, être interprétés comme une incitation au conformisme , même si, par ailleurs, une certaine stabilité de la jurisprudence peut être bénéfique.
Enfin, l'indicateur sur les frais de justice, ciblé uniquement sur le pénal, pourrait utilement être démultiplié en sous indicateurs selon le type de frais (expertises génétiques, réquisition d'opérateurs de téléphonie...) et être étendu au civil.
Objectifs et indicateurs de performance du programme « Justice judiciaire »
1. Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile
- Délai moyen de traitement des procédures, par type de juridiction ;
- Dispersion de la durée de traitement des affaires civiles terminées, par type de juridiction ;
- Ancienneté moyenne du stock par type de juridiction ;
- Délai moyen de délivrance de la copie revêtue de la formule exécutoire ;
- Taux de requêtes en interprétation, en rectification d'erreurs matérielles et en omission de statuer ;
- Taux de cassation des affaires civiles
- Nombre d'affaires traitées par magistrat (en emplois équivalents temps plein travaillés ) ;
- Nombre d'affaires traitées par fonctionnaire (en emplois équivalents temps plein travaillés ) ;
2. Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière pénale
- Délai moyen de traitement des procédures pénales ;
- Taux de rejet par le Casier judiciaire national ;
- Délai moyen de transmission des fiches de condamnation pénale au Casier judiciaire national ;
- Taux de cassation des affaires pénales
- Nombre d'affaires poursuivables traitées par magistrat du parquet (en emplois équivalents temps plein travaillés ) ;
- Nombre d'affaires pénales traitées par magistrat du siège (en emplois équivalents temps plein travaillés) ;
- Nombre d'affaires pénales traitées par magistrat à l'instruction (en emplois équivalents temps plein travaillés).
3. Amplifier et diversifier la réponse pénale
- Taux de réponse pénale ;
- Taux d'alternatives aux poursuites hors mesures de rappels à la loi.
4. Améliorer l'exécution des décisions pénales
- Taux de mise à exécution ;
- Délai moyen de mise à exécution.
5. Maîtriser la croissance des frais de justice pénale
- Dépense moyenne de frais de justice par affaire faisant l'objet d'une réponse pénale.
6. Garantir un enregistrement rapide des décisions judiciaires et accélérer la délivrance des bulletins
- Délai de saisie à partir de la réception des fiches de jugement ;
- Taux d'informatisation des demandes de bulletins n° 1, n° 2, n° 3 19 ( * )
Les éléments soulignés ont été ajoutés par rapport aux propositions qui figuraient dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2005 .
5. Les actions du programme
Après ventilation des crédits de l'action « Soutien », il apparaît que les affaires pénales nécessitent 55,6 % des moyens du programme alors que le contentieux civil en nécessite 41,9 %.
6. Des transferts de charges sans transfert d'emploi
Comme votre rapporteur spécial s'en était ému dans son rapport d'information précité 20 ( * ) , les procédures d'ordonnancement des dépenses de fonctionnement des cours et tribunaux sont transférées à partir de 2006 21 ( * ) , des préfectures vers les juridictions 22 ( * ) . Ce transfert de charges a été évalué par la chancellerie à 200 ETPT, non transférés des préfectures vers les juridictions.
Votre commission des finances a estimé, sur la proposition de notre collègue Henri de Raincourt, rapporteur spécial de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » dont les moyens des services préfectoraux relèvent (programme « Administration territoriale »), qu'il n'y avait pas lieu de réduire « à due concurrence », du moins dès cette année, les crédits de personnel des préfectures. Il a été tenu compte du rôle déterminant du préfet, garant de la cohérence territoriale de l'action publique, dans la mise en oeuvre de la LOLF .
Pour autant, votre rapporteur spécial s'inquiète de la surcharge de travail non compensée, pour les juridictions, au moment précis où la LOLF suppose des efforts accrus de gestion, spécialement pour la mission « Justice », dont 20 % des crédits deviennent limitatifs. Il a d'ailleurs pu constater l'importance de ces efforts lors de ses visites de juridictions au cours de l'année 2005.
Tout en comprenant les raisons qui ont conduit à ne pas réduire les emplois de préfecture , votre rapporteur spécial aurait souhaité un renforcement en greffiers des services administratifs régionaux (SAR). Le développement d'une culture de gestion au sein des juridictions - facteurs d'économies budgétaires - aurait supposé cet investissement initial .
7. Une préfiguration du « format LOLF » : l'expérimentation de globalisation des crédits
Depuis le 1 er janvier 2005, huit cours d'appel 23 ( * ) expérimentent la gestion globalisée des moyens budgétaires de rémunération, de fonctionnement et de frais de justice , les chefs de cour, ayant depuis cette date, la qualité d'ordonnateurs secondaires et de personnes responsables des marchés (PRM). La cour d'appel de Lyon poursuit l'expérimentation entreprise le 1 er janvier 2004, tout en passant à une gestion des crédits par actions, anticipant ainsi ce que sera vraiment la LOLF .
Pour la mise en place de ces expérimentations, la chancellerie a signé, avec les cours concernées, des protocoles précisant les modalités de gestion à utiliser et les objectifs à atteindre.
Ces expérimentations doivent permettre aux juridictions de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats, en responsabilisant davantage les gestionnaires locaux grâce à une autonomie accrue avec, pour contrepartie, leur engagement de respecter les objectifs en termes d'activité, de gestion et de rendre compte à l'administration centrale.
Les cours expérimentatrices (hors celle de Lyon) ont reçu une dotation globale fixée pour l'ensemble d'entre elles à 401,9 millions d'euros répartie en enveloppes pour les dépenses de personnel, les dépenses de fonctionnement et les frais de justice 24 ( * ) .
Parallèlement, a été conservée en administration centrale une réserve de 5 % de l'ensemble des crédits ouverts au titre des dépenses de personnel, pour permettre un abondement en cas de besoins supplémentaires imprévisibles au moment du calcul de la dotation initiale.
Les cours d'appel n'ont pas été dispensées de l'application d'une régulation budgétaire et ont dû constituer une réserve pour aléas de 5 % des crédits délégués au titre du fonctionnement et des frais de justice. Ces crédits ont été bloqués, sous le contrôle des contrôleurs financiers déconcentrés jusqu'au 30 juin 2005, sauf événement imprévu nécessitant un déblocage anticipé.
Les protocoles ont aussi prévu que les cours pourraient utiliser les marges disponibles sur les dépenses de personnel pour abonder les dotations de fonctionnement et de frais de justice, sous réserve d'une transmission à l'administration centrale des propositions de modification des dotations initiales accompagnées de l'avis du contrôleur financier déconcentré sur la « soutenabilité » budgétaire de la réduction des crédits de personnel, et après instruction des propositions par l'administration centrale.
8. Un régime budgétaire spécifique
Un engagement a été pris par le gouvernement de faire bénéficier les juridictions judiciaires d'un régime budgétaire spécifique, à l'instar de celui accordé aux juridictions administratives au sein de la mission « Conseil et contrôle de l'Etat ».
La question a été évoquée au Sénat par M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, en réponse à votre rapporteur spécial, au cours du débat de contrôle budgétaire faisant suite à son rapport d'information précité sur la mise en oeuvre de la LOLF dans la justice judiciaire 25 ( * ) .
Le ministre a, en effet, confirmé que le Premier ministre avait décidé de ne pas soumettre les services judiciaires aux gels budgétaires 26 ( * ) , ainsi que d'alléger les contrôles a priori des contrôleurs financiers. Cette décision a été mise en application au 1 er juillet 2005.
9. Un objectif partagé : une maîtrise des frais de justice compatible avec la « liberté de prescription » du magistrat
La question des frais de justice a constitué le premier volet du rapport d'information précité de votre rapporteur spécial, publié en septembre 2005 et celui qui a recueilli le plus d'attention, tant de la part des acteurs concernés que des médias.
Votre rapporteur spécial revient sur cette question pour analyser les crédits proposés dans le projet de loi de finances pour 2006, sans reprendre en détail les développements figurant dans le rapport d'information précité, concernant en particulier : l'évolution préoccupante de la dépense (+ 22,87 % en 2004), ainsi que sa structure et les principales causes de cette évolution 27 ( * ) . Il regrette une progression du budget des juridictions largement absorbée par celles des frais de justice 28 ( * ) .
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Un exemple de frais de justice coûteux A la suite d'un accident ayant provoqué la mort d'un ours par un chasseur, une reconstitution a été organisée, dans le cadre d'une instruction judiciaire, à l'occasion de laquelle un hélicoptère a été utilisé. Votre commission des finances s'est inquiétée du coût de l'opération. Selon les renseignements recueillis par votre rapporteur spécial, il a été utilisé un hélicoptère EC 145 de la gendarmerie nationale. La mission a duré 2 heures 30. Compte tenu du coût horaire de 1.559 euros, celui de la mission s'est élevé à 3.897,50 centimes. |
Toutefois, votre rapporteur spécial a observé que la « crise des frais de justice » ne résultait pas de la LOLF, puisque leur « explosion » est antérieure, même si celle-ci a « révélé » le problème en conférant aux crédits en cause un caractère limitatif . Il a aussi exposé en détail le « plan de bataille » - engagé avec une détermination qu'il convient de saluer - par la chancellerie et a souligné l'impératif de mettre fin à une pratique récurrente de sous évaluation des frais de justice dans le projet de loi de finances initial, formulant le voeu qu'il en soit ainsi dès cette année.
Enfin, votre rapporteur spécial a tenu à souligner la prise de conscience au sein des juridictions de la nécessité d'une gestion au plus juste, par égard pour l'effort des contribuables, observant que les efforts d'information à destination des prescripteurs 29 ( * ) ne pouvaient qu'être bénéfiques à cet égard.
Dans le projet de loi de finances pour 2006, les frais de justice figurent, au sein du programme « justice judiciaire », parmi les crédits de fonctionnement des actions ci-après (en crédits de paiement) :
- Action n° 1 « Traitement et jugement des contentieux civils » : 63 millions d'euros .
- Action n° 2 « conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales » : 251,7 millions d'euros ;
- Action n° 3 « Cassation » : 0,4 million d'euros ;
- Action n° 6 « Soutien » : 54,9 millions d'euros 30 ( * ) .
Au total, les frais de justice sont donc à évalués à 370 millions d'euros pour 2006 , en progression de 12 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2005 (358 millions d'euros).
Les crédits prévus pourraient , selon la présentation du projet de budget de la mission « Justice » par la chancellerie , être complétés, en gestion 2006, dans une limite estimée à 50 millions d'euros . En d'autres termes, le programme « Dépenses accidentelles et imprévisibles » de la mission « Provisions », dont la vocation est d'assurer les crédits nécessaires à des dépenses imprévisibles et urgentes 31 ( * ) , pourrait « couvrir » un complément éventuel de frais de justice jusqu'à concurrence de 50 millions d'euros.
La somme totale allouée aux frais de justice par le projet de loi de finances pour 2006 (370 + 50 = 420 millions d'euros ) correspond à la dépense constatée en 2004, dernier exercice clos.
Compte tenu du taux d'augmentation de ces dépenses lui-même en progression constante 32 ( * ) , votre rapporteur spécial s'est inquiété de la sincérité d'une telle prévision .
En effet, sur la base d'un taux annuel d'augmentation arrondi et maintenu à 20 % , pour tenir compte des premiers effets d'une prise de conscience, tant à la chancellerie que dans les juridictions, les dépenses pourraient atteindre 504 millions en 2005 et 604,8 millions d'euros en 2006 .
L'obligation de sincérité de la loi de finances, établie par l'article 32 de la LOLF, qui s'impose au Parlement comme au gouvernement, a conduit votre rapporteur spécial à interroger M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice sur les bases objectives de son évaluation des crédits de frais de justice inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006.
L'échange sur ce point entre le ministre et votre rapporteur spécial s'est produit en séance publique le 10 novembre 2005, dans le cadre d'un débat de contrôle budgétaire consécutif au rapport d'information précité sur la mise en oeuvre de la LOLF dans les juridictions judiciaires.
Dans sa réponse, le garde des sceaux a tout d'abord précisé que le montant des dépenses effectives de frais de justice pour 2005 étaient évaluées, au maximum, à 490 millions d'euros, compte tenu, a-t-il ajouté, d'une économie de 22 millions d'euros résultant des premiers effets du « plan de redressement » qu'il avait engagé .
M. Pascal Clément a donné au Sénat quelques exemples des premiers résultats de son plan d'économie :
Plan d'économies de frais de justice : quelques exemples
- Une mise en concurrence pour les empreintes génétiques, au cours de l'été 2005, a permis de passer d'un tarif moyen de plus de 150 euros à 85 euros. L'économie réalisée s'élève ainsi à 3 millions d'euros ;
- En matière d'écoutes téléphoniques, le ministre a annoncé dès l'année prochaine une économie de 3 millions d'euros, grâce à l'installation de lignes permanentes dans les services de police et de gendarmerie, pour éviter de recourir à l'installation de lignes provisoires ;
- Deux millions d'euros ont, en outre, été économisés dans le domaine de la location de matériel d'écoute, par la mise en concurrence ;
- Enfin, lorsque la justice demande un renseignement à un opérateur téléphonique, une somme forfaitaire de 9 euros lui est facturée. Pour être plus proche du coût réel, des tarifs ont été fixés avec les opérateurs. Les renseignements déjà en leur possession seront facturés à 3,80 euros et les demandes plus complexes à 20 euros. L'économie qui sera réalisée peut être évaluée à 14 millions d'euros.
Dans cet esprit, votre commission des finances souhaite un développement sensible du recours à la visio conférence , notamment pour limiter les dépenses de garde et de transfèrement des personnes mises en cause par la justice, ainsi que l'utilisation de réseaux agréés de préférence à une mobilisation trop coûteuse d'interprètes dans les palais de justice .
M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, a observé, à juste titre, que ces économies étaient compatibles avec la liberté de prescription du magistrat. Il a évalué à 62 millions d'euros les économies susceptibles d'être réalisées en 2006 sur les frais de justice.
Sur cette base, votre rapporteur spécial a « effectué un calcul » pour parvenir à une évaluation réaliste des crédits nécessaires pour les frais de justice en 2006 . A cet effet, il conviendrait de retrancher aux 490 millions d'euros de dépenses prévues en 2005, les 62 millions d'économies annoncées pour 2006, ce qui donnerait une évaluation de 428 millions d'euros, proche des 420 millions d'euros prévus par la loi de finances pour 2006 (370 millions d'euros inscrits au budget de la mission « Justice » et 50 millions dans la mission « Provisions ») .
Votre rapporteur spécial s'interroge néanmoins sur le caractère réaliste des évaluations du ministre concernant les économies espérées en 2006. Il y voit cependant la confirmation d'une volonté de M. Pascal Clément, garde des sceaux, ministre de la justice, de conduire, avec fermeté et en concertation avec les chefs de cour 33 ( * ) , une politique de maîtrise des frais de justice .
Aussi, après avoir envisagé le dépôt d'un amendement 34 ( * ) , votre rapporteur spécial, « au bénéfice du doute » et soucieux d'encourager la politique volontariste et respectueuse de l'indépendance de l'autorité judiciaire , conduite par le garde des sceaux, a décidé, du moins pour cette année, d'y renoncer.
Il est clair que, dans la logique induite par la LOLF, l'examen du projet de loi de règlement de l'exercice 2006 donnera à votre rapporteur spécial l'occasion de vérifier la justesse des prévisions du ministre et, le cas échéant, d'en tirer les conséquences éventuelles. Sans attendre cette échéance, il suivra attentivement, durant l'année 2006, l'évolution effective de ce poste de dépense.
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 166 « JUSTICE JUDICIAIRE »
- L'ouverture des juridictions à une culture de gestion compatible avec l'indépendance de l'autorité judiciaire a pu, au cours de l'année 2005, être constatée par votre rapporteur spécial dans le cadre de la mission de contrôle budgétaire qu'il a conduite en application de l'article 57 de la LOLF.
- Cette ouverture doit recevoir une contrepartie de la part de l'Etat, notamment en termes de moyens de gestion des juridictions, particulièrement pour ce qui concerne les personnels des greffes au sein des services administratifs régionaux (SAR ), chargés de la (bonne) mise en oeuvre de la LOLF dans les juridictions. Il est regrettable que les charges dont ils ont « hérité » des préfectures n'aient pas été accompagnées d'un transfert de moyens .
- Pour favoriser le développement de la culture de gestion au sein des juridictions, l'Etat se doit aussi à une évaluation réaliste et sincère des crédits présentés dans le projet de finances pour 2006. A cet égard, l'exactitude du niveau des crédits prévus pour les frais de justice sera liée au succès de la politique volontariste conduite par la chancellerie pour maîtriser ces dépenses exagérément croissantes depuis plusieurs années .
- Cette politique volontariste doit être approuvée dès lors qu'elle ne porte pas atteinte, comme cela est le cas jusqu'à présent, à l'indépendance de l'autorité judiciaire , garantie par l'article 64 de la Constitution.
- Votre commission des finances souhaite un développement sensible du recours à la visio conférence , notamment pour limiter les dépenses de garde et de transfèrement des personnes mises en cause par la justice, ainsi que l'utilisation de réseaux agréés de préférence à une mobilisation trop coûteuse d'interprètes dans les palais de justice .
- La mesure de la performance sur les délais de procédure, l'ancienneté du stock, le nombre d'affaires traitées par magistrats et fonctionnaires et sur les « erreurs objectives » (requêtes ou interprétations, ou rectification d'erreur matérielle et ou omission de statuer) est satisfaisante et répond à la préoccupation des justiciables, sous réserve de certains aménagements ou précisions. Elle ne porte, en aucune façon, sur la liberté d'appréciation du magistrat, avec toutefois une réserve pour ce qui concerne les indicateurs sur les taux de cassation des décisions juridictionnelles .
* 12 Le programme 213 « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés » se rapporte à la logistique de l'ensemble de la mission. Les actions n° s 6 et 7, respectivement « Soutien » et « Formation » concernent la logistique propre au fonctionnement des juridictions. Les moyens de la direction des services judiciaires à la chancellerie et les crédits immobiliers pour les bâtiments judiciaires figurent dans l'action « Soutien », tandis que ceux relatifs à la formation concerne l'Ecole nationale de la magistrature (ENIM) et l'Ecole nationale des greffes (ENG).
* 13 Rapport d'information n° 478 (2004-2005) : « La LOLF dans la justice : indépendance de l'autorité judiciaire et culture de gestion ».
* 14 0,5 million d'euros, principalement au titre de participations diverses aux dépenses de réception, de formation et de fonctionnement des tribunaux de commerce .
* 15 Dépenses de procédure laissées à la charge de l'Etat, selon les articles 800, R. 92 à R. 94 et R. 218 du code de procédure pénale. Les frais de justice feront l'objet d'un développement particulier (voir ci-après, point 9).
* 16 Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, ayant prévu, sur 5 ans (2003-2007), la création de 950 emplois de magistrats et de 3.500 emplois de fonctionnaires pour les juridictions judiciaires.
* 17 « Réduire les délais de traitement des affaires civiles et pénales » (Annexe I - A-1, approuvé par l'article premier de la loi).
* 18 Rapport spécial « Justice » sur le projet de loi de finances pour 2006 : document n° 74 - tome III - annexe 27 (2004-2005), page 91.
* 19 Cet indicateur remplace celui qui figurait dans le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2005, concernant le « délai moyen de délivrance des bulletins B2 et B3 ». En outre, l'indicateur sur le nombre de décisions et de mises à jour enregistrées par an et par agent (en ETPT) a été supprimé.
* 20 Rapport d'information n° 478 (2004-2005), page 59.
* 21 Depuis le 1 er janvier 2005 pour le ressort des neufs cours d'appel qui font l'objet d'une expérimentation de la globalisation des crédits.
* 22 Plus précisément, des préfets en direction des premiers présidents et procureurs généraux des cours d'appel, ordonnateurs secondaires conjoints du programme « Justice judiciaire » de la mission « Justice ». Il s'agit d'une exception au principe selon lequel le préfet est l'ordonnateur secondaire unique des services déconcentrés de l'Etat.
* 23 Angers, Basse-Terre, Bordeaux, Colmar, Metz, Nîmes, Pau, Versailles.
* 24 Pour les frais de justice, voir point 9 ci-dessous.
* 25 Séance publique du 10 novembre 2005.
* 26 Plus précisément, les mesures de réserve budgétaire n'affecteront pas la Cour de cassation. Celles susceptibles de concerner les autres juridictions devront recueillir l'accord préalable du garde des sceaux.
* 27 Un besoin croissant de justice, une législation coûteuse mais non évaluée, une gestion « aveugle » de crédits évaluatifs jusqu'au 31 décembre 2005 (sauf dans les cours d'appel expérimentales), l'absence de culture de la concurrence, des techniques scientifiques plus efficaces, mais plus coûteuses, un recours excessif au principe de précaution...
* 28 En 2004, 90 % de l'augmentation des crédits effectivement consommés pour le fonctionnement des juridictions a été absorbée par la majoration des frais de justice. A quoi sert-il alors d'ériger la justice en priorité budgétaire ?
* 29 L'application « Fraijus » permettra, dans un premier temps, la sortie de relevés statistiques mensuels, par nature d'acte, des prescriptions ordonnées par les magistrats ou les officiers de police judiciaire (OPJ), ainsi que du coût de ces prescriptions. L'application Cassiopée , système d'information de la chaîne pénale, après son complet développement en 2009 permettra une prise en compte nominative des engagements financiers. Voir pour explication complémentaire la présentation qui a été faite de ce projet dans celle du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes rattachés ».
* 30 Il s'agit des frais postaux, de l'indemnisation des victimes, de celles ayant bénéficié d'une décision de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement ainsi que des frais liés aux révisions et erreurs judiciaires. On peut se demander si ces dépenses sont vraiment de même nature que celles liées aux procédures civiles et pénales (enquêtes...) et si elles ne devraient pas être disjointes de ces frais de justice, qui font l'objet d'une problématique particulière .
* 31 La nature même de ces dépenses explique qu'une ventilation précise des crédits ne puisse pas être présentée au moment du vote. Les crédits de cette mission sont limitatifs, même s'ils peuvent « assouplir » en cours de gestion le caractère limitatif des programmes qu'ils sont susceptibles d'abonder. Les crédits sont répartis en cours d'exercice par décret. Sous l'empire de l'ordonnance de 1959, ils figuraient au budget des charges communes (chapitres 37-94 et 37-95).
* 32 2002 : + 10,72 % ; 2003 : + 17,70 % ; 2004 : + 22,87 %.
* 33 Premiers président et procureurs généraux de cours d'appel, ordonnateurs secondaires des dépenses de fonctionnement des juridictions.
* 34 Dans les limites fixées par l'article 40 de la Constitution telles que précisées par l'article 47 de la LOLF, contraignant les parlementaires à compenser les hausses de crédits par des réductions « à due concurrence » au sein de la même mission.