2. Des versements qui reposent essentiellement sur la politique agricole commune
a) Politique agricole
La structure des dépenses effectuées par la Communauté en France est singulière. Notre vocation agricole nous fait bénéficier largement des crédits du FEOGA-Garantie et, à moindre titre, du FEOGA-Orientation (ce dernier constituant un fonds structurel). Ainsi la France a bénéficié en 2004 d'un taux de retour sur le FEOGA-Garantie de 21 % 17 ( * ) , soit une diminution de plus de deux points par rapport à 2003 (23,4 %), dont le niveau élevé s'expliquait par des facteurs conjoncturels. La réforme adoptée le 26 juin 2003 lors du Conseil de Luxembourg a en outre contribué à diminuer le retour au titre des aides directes à partir de 2004. Le taux de retour sur le développement rural, second pilier de la PAC, a diminué encore plus fortement, de 17,6 % en 2003 à 13 % en 2004, essentiellement du fait de l'élargissement.
Il reste que la France demeure le premier bénéficiaire de la PAC , loin devant l'Espagne et l'Allemagne, qui ont des taux de retour respectifs de 14,1 % et 13,5 %, et que l'élargissement ne contribue pour l'instant que faiblement à la diminution du taux de retour de la France.
Pour la période 2007-2013, le dernier compromis tend à assurer un taux de retour moyen de 20 % (hors modulation) sur le FEOGA-Garantie, et plafonné à celui de 2006 pour le développement rural.
Rappelons que les aides de la PAC sont versées aux exploitants agricoles par l'intermédiaire de onze organismes payeurs agréés 18 ( * ) . Les dépenses sont préfinancées grâce à un compte de trésorerie à l'Agence comptable centrale du Trésor (ACCT) et sont remboursées par le budget communautaire le second mois qui suit la dépense. Au titre de l'exercice 2004 du FEOGA, les organismes payeurs ont ainsi dépensé 9,6 milliards d'euros.
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Les modifications des circuits de paiement et de contrôle de la PAC intervenues en France en 2005 La principale modification intervenue en 2005 dans le système de contrôle de l'octroi d'aides au titre du FEOGA section garantie consiste un changement de l'organe de certification . L'organe de certification correspond à une exigence communautaire, nécessaire à l'apurement comptable des comptes des organismes payeurs. La France a fait en 1995 le choix d'une commission ad hoc , la Commission de certification des comptes des organismes payeurs (CCCOP), rattachée à la Cour des comptes qui lui fournit les moyens humains et matériels nécessaires à son bon fonctionnement. La CCCOP procède à un audit comptable annuel de tous les organismes payeurs agréés en France (11 en 2005), sur la base de l'examen sur pièces d'un certain nombre de dossiers d'octroi de soutien au titre du FEOGA section Garantie. La procédure d'audit de 2004 a cependant aboutit à des corrections et réserves non négligeables , et la Commission européenne a indiqué en avril 2005 à la France qu'une procédure contradictoire serait ouverte pour certains organismes payeurs, tels que l'ODEADOM et l'ONIFLHOR, sur la base des corrections proposées par la CCCOP. Cette procédure peut déboucher sur un refus d'apurement dans les années à venir. La Cour des comptes a souhaité à l'automne 2004 se désengager de cette mission de certification , au motif que les demandes de la Commission européenne tendaient à instaurer un lien de subordination entre la CCCOP et les services communautaires, lien hiérarchique incompatible avec l'indépendance des magistrats de la Cour des comptes composant cette commission. Une nouvelle commission de certification a ainsi été mise en place courant 2005. Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2006 |
Ainsi que l'indique le tableau ci-après, les corrections financières infligées à la France sur les dépenses de marché ont connu une forte augmentation tout au long de la décennie 90 et ont culminé à 229 millions d'euros en 2000 , soit 2,5 % des aides versées. Après un retour à des niveaux modérés au début de la décennie 2000, l'année 2004 a connu une forte hausse des corrections avec 2,2 % des soutiens reçus, mais le montant des corrections attendu pour 2005 serait de l'ordre de 102 millions d'euros, soit un montant égal à la moyenne sur la période 1996-2005. Cette diminution provient cependant en partie du fait que certaines enquêtes lourdes ne seront pas closes avant fin 2004, et ne doit donc pas être considérée pour l'instant comme une tendance de fond.
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Corrections financières payées par la France au titre du FEOGA-Garantie en 1997-2005 (en millions d'écus jusqu'en 1998, puis millions d'euros courants) |
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1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
Total |
Moyenne |
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Corrections financières |
81 |
79 |
108 |
229 |
43 |
28 |
67 |
208 |
102 |
945 |
105 |
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Soutiens reçus |
8.918 |
8.796 |
9.376 |
8.994 |
9.757 |
9.783 |
10.419 |
9.389 |
10.154 |
85.587 |
9.510 |
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Corrections/ soutiens (%) |
0,91 |
0,9 |
1,15 |
2,54 |
0,44 |
0,29 |
0,64 |
2,22 |
1 |
1,1 |
1,1 |
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Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2006 |
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b) Politiques structurelles
L'effort de concentration des fonds structurels sur les régions les plus en difficulté, né de la réforme Agenda 2000 19 ( * ) , joint à l'élargissement, se traduisent par une diminution du taux de retour de la France, qui s'établit à 7 % sur 2004 (hors fonds de cohésion auquel la France n'est pas éligible) - soit un niveau comparable à celui de 2003 qui avait été caractérisée par une augmentation très significative des retours - et à un peu plus de 7,5 % sur la période 2000-2006, après 9,8 % sur la programmation 1994-1999. Notre pays est donc largement contributeur net à la politique régionale , avec un solde net négatif de 24,9 milliards d'euros sur la période 2000-2006.
La France bénéficie toutefois, sur la période de programmation 2000-2006, d'une enveloppe globale de 15,67 milliards d'euros : 3,8 milliards d'euros au titre de l'objectif 1 ; 6,1 milliards d'euros affectés à l'objectif 2 ; 4,5 milliards d'euros au titre de l'objectif 3 ; et un milliard d'euros pour les programmes d'initiative communautaire. A ces crédits s'ajoutent les programmes régionaux d'actions innovatrices, pour un montant de 42,5 millions d'euros.
La prochaine période de programmation, à compter de 2007, impliquera inéluctablement une poursuite de la diminution du taux de retour de la France, compte tenu du nouveau recentrage des aides dû à l'élargissement. Dans le dernier compromis proposé par la présidence luxembourgeoise au Conseil des 16 et 17 juin 2005, les retours pour la France au titre de la politique de cohésion (exprimés en euros 2004) étaient de l'ordre de 12,75 milliards d'euros, soit une diminution de 25 % en volume par rapport à l'enveloppe 2000-2006. Ce « paquet cohésion » de 309,6 milliards d'euros tel qu'il avait été constituait néanmoins un compromis acceptable pour la France. La poursuite des négociations sous présidence britannique présente aujourd'hui un aléa à la baisse des retours français , et le risque est réel que l'objectif « Compétitivité régionale et emploi » subisse une certaine érosion.
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Les nouvelles modalités de gestion des fonds structurels dans le cadre de la LOLF Le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat ont proposé aux présidents des commissions des finances de l'Assemblée Nationale et du Sénat de nouvelles modalités de gestion des fonds européens au 1 er janvier 2006, lors de l'entrée en application de la LOLF. Les fonds structurels ont, jusqu'à présent, été gérés dans le budget de l' E tat . Ce mode de gestion respecte les exigences posées par la Commission européenne en matière de traçabilité des fonds et de rapidité du paiement aux bénéficiaires de subventions. Or la LOLF repose sur des principes de globalisation et de fongibilité des crédits difficilement compatibles avec ces exigences. Le gouvernement a dès lors souhaité proposer un autre mode de gestion qui conserve les garanties de sécurité actuelles. 1 - Dans le cadre de la LOLF, le maintien du circuit « dans le budget de l'État » est perçu comme présentant des inconvénients majeurs Pour la traçabilité et la rapidité du paiement aux bénéficiaires, les fonds structurels ont été généralement isolés dans la nomenclature des trois ministères gestionnaires (ministères de l'agriculture, de l'intérieur et de l'emploi), ce qui a notamment permis de mettre en place des procédures particulières, les fonds de concours locaux et les reports de crédits locaux. Or, les fonds ne pourront plus être isolés au sein des programmes de l'Etat, dans la mesure où les systèmes informatiques utilisés au 1 er janvier 2006 ne permettront pas d'assurer la traçabilité indispensable, non seulement pour rendre compte à la Commission européenne, mais aussi pour effectuer tout traitement particulier par rapport aux crédits nationaux. Créer un programme par fonds serait plus proche des objectifs de transparence et de simplicité. Mais cette solution reviendrait à proposer au Parlement un vote sans crédits ou avec des crédits qu'il ne pourrait amender , puisque totalement en dehors de sa responsabilité. La gestion des fonds européens à l'intérieur du budget de l'Etat n'est pas une obligation imposée par la Commission européenne. Quelques programmes sont d'ores et déjà gérés « hors budget ». Par ailleurs, les programmes européens n'ont pas nécessairement de liens avec les programmes de l'État, en particulier en raison de la décentralisation. 2 - Une solution alternative a donc été étudiée, reposant sur la comptabilisation des fonds sur un « compte de tiers », hors budget de l' E tat, avec utilisation corrélative des systèmes informatiques existants Les fonds en provenance de la Commission européenne ne seraient pas rattachés au budget de l'Etat mais seraient imputés sur un compte de tiers tenu par le comptable du Trésor, qui serait ensuite débité des paiements effectués. Pour maintenir les liens avec les systèmes informatiques permettant le suivi des fonds (PRESAGE, application FSE), des « programmes techniques » calqués sur ceux de la LOLF et intégrés dans les logiciels existants (ACCORD-LOLF et NDL) seraient utilisés. Dans certains cas, les crédits continueraient d'être rattachés au budget de l'État , en particulier s'agissant du cofinancement des projets d'investissement à la « maîtrise d'ouvrage Etat ». Cette procédure préserverait, pour un coût minimum, les avantages de la gestion informatisée actuelle et les garanties de sécurité existantes. Elle devrait permettre d'éviter de profondes perturbations des méthodes actuelles, délicates en fin de période de programmation. Ce mode de gestion est présenté comme n'entraînant aucun amoindrissement de l'information du Parlement. Les fonds concernant les programmes européens gérés par l'Etat transitant nécessairement par le compte de tiers et entrant dans le champ des responsabilités de État, l'information serait maintenue dans le document « État récapitulatif des fonds de concours » annexé au projet de loi de finances (dont l'intitulé serait adapté). Seraient indiquées les sommes rattachées au budget de l'Etat par voie de fonds de concours dans le courant de l'année ainsi que celles encaissées sur le « compte de tiers ». Les données pourraient être enrichies, le cas échéant, de données complémentaires disponibles à l'agence comptable centrale du Trésor et dans les systèmes informatiques. Source : « jaune » annexé au projet de loi de finances pour 2006 |
c) Politiques internes
Comme pour les fonds structurels, les retours dont bénéficie la France au titre des politiques internes sont inférieurs à son taux moyen de contribution au budget communautaire, et sont passés de 15,8 % en 1994 à 12,4 % en 2004 (après 13,7 % en 2003). Contrairement aux dispositifs prévus pour la PAC et les fonds structurels, les paiements en France au titre des politiques internes ne transitent pas dans leur totalité par le budget de l'Etat, une partie étant directement affectée à d'autres personnes morales. Les deux principaux postes de dépenses sont la recherche-développement et les réseaux transeuropéens, dont les taux de retour pour la France étaient en 2004 de respectivement 13,8 % et 20,2 %.
* 17 La part de la France dans les dépenses du FEOGA-Garantie en 2003 est particulièrement élevées dans les secteurs des cultures arables, du sucre, de la viande porcine, des oeufs et volailles, et de la pêche.
* 18 ONILAIT, ONIFHLOR, ONIC, ONIOL, FIRS, OFIMER, OFIVAL, ONIVINS, ODEADOM, CNASEA et ACCT.
* 19 Le nombre des objectifs de la politique régionale a été réduit de sept à trois. Ces objectifs sont servis par cinq fonds : FEDER, FSE, FEOGA section orientation, IFOP et fonds de cohésion (maintenu en dépit de contestations). La réforme s'est également portée sur une simplification de la mise en oeuvre des fonds et sur le renforcement des procédures de contrôle et d'évaluation.