Projet de loi pour la confiance et la modernisation de l'économie

TITRE II

MODERNISER LES OUTILS DE FINANCEMENT
DES ENTREPRISES

ARTICLE 4 A (nouveau)

Mesure fiscale tendant à rétablir la neutralité des véhicules
du capital-investissement

Commentaire : le présent article a pour objet d'aligner la fiscalité des parts ou actions de fonds communs de placement à risque ou de sociétés de capital risque, détenues par les entreprises et relevant du régime fiscal des plus-values à long terme, sur le nouveau régime d'exonération progressive des titres de participation adopté lors de la loi de finances rectificative pour 2004.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA RÉFORME GLOBALE DE LA FISCALITÉ DES PLUS-VALUES À LONG TERME

Ainsi qu'il a été précisé dans le commentaire de l'article 1 C, l'article 39 de la loi de finances rectificative pour 2004 n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 a introduit une réforme ambitieuse de la fiscalité des plus-values de long terme, et plus particulièrement des cessions de titres de participation . Cette réforme, permise par une concertation efficace entre le gouvernement et votre commission des finances, qui en avait pris l'initiative lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2005, a permis de mettre fin à l'isolement de la France dans la compétition fiscale et à un régime nuisible aux restructurations de capital.

Les grandes lignes de cette réforme, prévue par l'article 219 du code général des impôts, sont les suivantes :

- pour les exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 2005, le taux d'imposition, au titre de l'impôt sur les sociétés, du montant net des plus-values à long terme ( ie . les cessions portant sur des participations détenues depuis plus de deux ans) est réduit de 19 % à 15 % . Corrélativement, l'obligation de doter une réserve spéciale pour bénéficier de ce taux réduit disparaît rétroactivement pour les plus-values réalisées à compter du 1 ^er janvier 2004 ;

- pour les exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 2006, le montant net des plus-values à long terme afférentes à des titres de participation est imposé au taux de 8 %. Ces plus-values sont exonérées pour les exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 2007, sous réserve de la réintégration dans le résultat d'une quote-part pour frais et charges égale à 5 % du montant de la plus-value nette annuelle et imposée au taux normal de l'IS ^{62 ( * )} ;

- la réforme s'applique aux titres de participation en revêtant ce caractère sur le plan comptable. Sont néanmoins exclus de l'exonération progressive, mais non de la diminution du taux de droit commun, les parts de fonds communs de placement à risque (FCPR) et les actions de sociétés de capital-risque (SCR) détenues par l'entreprise depuis au moins cinq ans, ainsi que les titres de sociétés à prépondérance immobilière ;

- afin de financer la réforme, une taxe exceptionnelle (« exit tax »), au taux de 2,5 % et comportant deux fractions, est prélevée en deux étapes (au 15 mars 2006 et au 15 mars 2007) sur le montant des réserves spéciales de plus-values à long terme existant à la clôture du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2004.

L'imposition est obligatoire pour la fraction de la réserve n'excédant pas 200 millions d'euros , sous déduction d'un abattement de 500.000 euros, tendant donc à exonérer les petites et moyennes entreprises (PME). L' exit tax est en revanche optionnelle pour les réserves spéciales d'un montant supérieur à ce seuil, de telle sorte que les entreprises ont le choix entre le paiement de l'impôt exceptionnel, qui libère les réserves de toute imposition future, et le maintien de la réserve au-delà de ce montant, avec paiement du complément d'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun en cas de distribution ultérieure de la réserve ;

- il est enfin prévu un régime spécifique d'imputation des moins-values à long terme reportables , passées et futures, existant à l'ouverture du premier des exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 2006, selon que ces moins-values ont trait à des cessions d'éléments imposés au taux de 15 % ou à des titres de participation exonérés.

B. L'ALIGNEMENT AU PROFIT DU CAPITAL-INVESTISSEMENT AFIN DE PARACHEVER LA RÉFORME

1. Une réforme nécessaire pour le capital-investissement

Si cette réforme a été saluée par les acteurs économiques, il est cependant apparu que la non-application de l'exonération aux parts et actions de FCPR et SCR créait une rupture de traitement entre la détention directe (à travers les titres de participation de droit commun) et la détention indirecte de titres de sociétés ^{63 ( * )} . Cette distorsion de concurrence fiscale a été perçue comme nuisible pour la pérennité des structures juridiques du capital-investissement , dont on sait qu'elles occupent une place croissante dans le financement de l'économie et l'accès aux marchés financiers, particulièrement pour les PME innovantes ou confrontées à des difficultés de transmission.

Le présent article, introduit par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, et adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du gouvernement, propose donc de rétablir l'équilibre fiscal , pour les entreprises soumises à l'IS, entre les investissements réalisés en direct et ceux transitant par des véhicules de capital-investissement.

Le nouveau régime insère un nouveau a sexies dans le I de l'article 219 du code général des impôts, précité, et opère une distinction entre les plus-values distribuées aux porteurs personnes morales de parts de FCPR et d'actions de SCR, et celles réalisées par ces mêmes personnes lors de la cession des actions ou parts.

2. Le régime des sommes distribuées

Le texte proposé par le deuxième alinéa du présent article pour le premier alinéa du 1° du a sexies de l'article 219 du code général des impôts prévoit l'exonération progressive - selon un taux d'imposition de 8 % pour les exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 2006, et de 0 % pour ceux ouverts à compter du 1 ^er janvier 2007 - des sommes distribuées par un FCPR ou une SCR qui sont soumises au régime fiscal des plus-values à long terme ^{64 ( * )} .

L'imposition porte sur « la fraction des sommes ou distributions afférentes aux cessions d'actions ou de parts de sociétés détenues directement depuis deux ans au moins si le fonds ou la société a détenu directement au moins 5 % du capital de la société émettrice pendant deux ans au moins ». La détention directe , par les SCR et FCPR, du capital de sociétés (françaises ou étrangères) constituant leur portefeuille d'investissement, contribue à exclure la détention indirecte via des fonds de fonds. De même, le nouveau seuil de détention plancher de 5 % du capital de ces sociétés (le droit actuel ne prévoyant aucune condition d'emprise minimale sur la société émettrice) se veut cohérent avec le régime « mère-fille » , à l'instar du régime global des titres de participation introduit fin 2004. Enfin, la condition de détention de deux ans , tant pour les entreprises porteuses de parts ou d'actions que pour les FCPR et SCR eux-mêmes, est en partie conforme au régime fiscal des plus-values à long terme, cette condition n'étant dans le droit actuel prévue que pour les actifs de SCR.

Le texte proposé pour le deuxième alinéa du 1° du a sexies de l'article 219 du code général des impôts précise les modalités du seuil de 5 % de détention par les FCPR et SCR qui distribuent les sommes bénéficiant du nouveau régime d'imposition. Cette appréciation est souple en ce qu'elle inclut les titres acquis par voie de syndication , qui est fréquente dans le capital-investissement avec la diversification croissante des tours de table des sociétés cibles. Le seuil prend ainsi en compte les titres détenus par d'autres FCPR ou SCR qui ont agi de concert avec le fonds ou la société concernée, dans le cadre d'un contrat conclu en vue d'acquérir ces titres.

Le texte proposé pour le troisième alinéa du 1° du a sexies du même article prévoit des modalités spécifiques pour les actions ou parts reçues dans le cadre d'un échange, d'une conversion ou d'un remboursement d'un titre détenu par le FCPR ou la SCR et donnant accès au capital d'une société, donc, par exemple, par le biais d'une obligation à bon de souscription d'action ou d'une obligation convertible émise par une société du portefeuille des véhicules d'investissement. Le délai précité de détention de deux ans de détention est alors décompté à partir de l'acquisition du titre donnant accès au capital .

3. Le régime des plus-values réalisées

Le texte proposé pour le 2° du a sexies de cet article envisage le cas des plus-values réalisées sur la cession, par les entreprises, de parts de FCPR ou d'actions de SCR, qui sont également soumises au nouveau régime fiscal. Ces parts et actions doivent correspondre aux conditions fixées par le a ter de l'article 219 précité, c'est-à-dire être détenues depuis au moins cinq ans par l'entreprise détentrice assujettie à l'IS et répondre aux conditions d'éligibilité des « FCPR fiscaux » (tenant en particulier au calcul du quota d'investissement de 50 % et à la soumission à l'IS comme à la nationalité des sociétés ayant émis les titres acquis), telles qu'elles sont définies au II de l'article 163 quinquies B du code général des impôts . Les parts et actions qui ne ressortissent pas à ce quota éligible demeurent donc soumises au taux d'imposition de droit commun des plus-values de long terme, soit 15 %.

Ces plus-values réalisées sont soumises au taux d'imposition de 15 % (en 2005), 8 % (en 2006) ou 0 % (en 2007), selon une formule assez complexe, à hauteur du rapport existant, à la date de la cession, entre la valeur des actions ou parts de sociétés répondant aux conditions précitées du premier alinéa du 1° du a sexies (soit un détention directe, depuis au moins deux ans, d'au moins 5 % du capital de ces sociétés émettrices), inscrites à l'actif du FCPR ou de la SCR, augmentée des sommes en instance de distribution depuis moins de six mois ^{65 ( * )} , et la valeur de l'actif total du FCPR ou de la SCR. Un décret en Conseil d'Etat fixera les modalités de calcul de ce rapport.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général approuve ce dispositif, qui est conforme aux engagements pris par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, et permet de rétablir la neutralité fiscale entre deux modes de détention de titres de participation, qui prévalait avant la mise en oeuvre de la réforme. Il ne s'agit donc pas réellement d'un nouvel avantage fiscal , qui viendrait se cumuler à ceux dont les structures de capital-investissement bénéficient déjà, telles que la transparence fiscale des FCPR et SCR tendant à reporter l'imposition des plus-values sur les porteurs de parts et d'actions, et le régime favorable applicable aux personnes physiques détentrices de parts de « FCPR fiscaux ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4

Nouveaux financements pour la revitalisation économique

Commentaire : le présent article propose de permettre, aux sociétés signataires d'une convention de revitalisation de bassin ou aux sociétés agréées par le ministre chargé de l'économie, de consentir des garanties partielles aux établissements de crédits qui octroient des prêts destinés au développement d'entreprises situées dans des bassins d'emploi connaissant des difficultés économiques.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'OBLIGATION DE REVITALISATION ÉCONOMIQUE

L'article 118 de la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale a instauré, à la charge des entreprises procédant à des licenciements économiques dont l'ampleur affecte l'équilibre d'un bassin d'emploi, une obligation de participer à la revitalisation économique de celui-ci . Ce dispositif a été réformé par l'article 76 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale : le paragraphe II de ce texte a abrogé l'article 118 précité de la loi du 17 janvier 2002, et son paragraphe I a inséré, dans le code du travail, un article L. 321-17 relatif à l'équilibre des bassins d'emploi ^{66 ( * )} .

Aux termes du premier alinéa du paragraphe III de cet article L. 321-17 du code du travail, les actions de revitalisation économique , en tout état de cause, « sont déterminées après consultation des collectivités territoriales intéressées, des organismes consulaires et des partenaires sociaux membres de la commission paritaire interprofessionnelle régionale. Leur exécution fait l'objet d'un suivi et d'une évaluation, sous l'autorité du représentant de l'Etat , selon des modalités fixées par décret ^{67 ( * )} . »

La portée de l'obligation de revitalisation, cependant, diffère selon la taille des entreprises concernées.

1. L'obligation des entreprises occupant au moins cinquante et moins de mille salariés

Selon le premier alinéa du paragraphe II de l'article L. 321-17, précité, du code du travail, dans le cas où une entreprise occupant au moins cinquante salariés (et moins de mille) effectue un licenciement collectif qui affecte, par son ampleur, l'équilibre du (ou des) bassin(s) d'emploi en cause, le représentant de l'Etat intervient , « après avoir, le cas échéant, prescrit une étude d'impact social et territorial qui prend en compte les observations formulées par l'entreprise ». Cette intervention préfectorale - en concertation , notamment, avec l'Agence nationale pour l'emploi, les organismes de l'assurance chômage, les organismes publics ou privés d'aide aux demandeurs d'emploi, les collectivités territoriales, les entreprises de travail temporaire et, s'il y a lieu, la (ou les) maison(s) de l'emploi - vise à la mise en oeuvre « d'actions de nature à permettre le développement d'activités nouvelles et à atténuer les effets de la restructuration envisagée sur les autres entreprises dans le ou les bassins d'emploi ».

Le deuxième alinéa du même paragraphe II de l'article L. 321-17 du code du travail énonce que « l'entreprise et le représentant de l'Etat définissent d'un commun accord les modalités selon lesquelles l'entreprise prend part, le cas échéant, à ces actions, compte tenu notamment de sa situation financière et du nombre d'emplois supprimés . » Le troisième et dernier alinéa du même paragraphe II soustrait de ce dispositif les entreprises en redressement ou en liquidation judiciaires.

2. L'obligation des entreprises occupant mille salariés ou plus

Suivant le premier alinéa du paragraphe I de l'article L. 321-17, précité, du code du travail, les entreprises qui occupent au moins mille salariés, « lorsqu'elles procèdent à un licenciement collectif affectant, par son ampleur, l'équilibre du ou des bassins d'emploi dans lesquels elles sont implantées » , sont tenues « de contribuer à la création d'activités et au développement des emplois et d'atténuer les effets du licenciement envisagé sur les autres entreprises dans le ou les bassins d'emploi ». L'obligation est toutefois levée en cas de procédure de redressement ou de liquidation judiciaires. Le montant de la contribution de l'entreprise, en principe, « ne peut être inférieur à deux fois la valeur mensuelle du salaire minimum de croissance par emploi supprimé. Toutefois, le représentant de l'Etat peut fixer un montant inférieur lorsque l'entreprise est dans l'incapacité d'assurer la charge financière de cette contribution . »

Le deuxième alinéa du même paragraphe I de l'article L. 321-17 du code du travail impose la conclusion d' une convention entre l'entreprise et le représentant de l'Etat, dans un délai de six mois à compter de la notification du projet de licenciement pour motif économique (formalité imposée par le premier alinéa de l'article L. 321-7 du code du travail). Cette convention, « le cas échéant sur la base d'une étude d'impact social et territorial prescrite par le représentant de l'Etat », détermine « la nature ainsi que les modalités de financement et de mise en oeuvre des actions » de revitalisation économique , définies par le premier alinéa. Le texte précise que :

- d'une part, « cette convention tient compte des actions de même nature éventuellement prévues dans le cadre du plan de sauvegarde de l'emploi établi par l'entreprise » en application de l'article L. 321-4-1 du code du travail ^{68 ( * )} ;

- d'autre part, « lorsqu'un accord collectif de groupe, d'entreprise ou d'établissement prévoit des actions de telle nature, assorties d'engagements financiers de l'entreprise au moins égaux au montant de la contribution visée au premier alinéa » (soit au moins deux fois la valeur mensuelle du salaire minimum de croissance par emploi supprimé) , si l'entreprise en fait la demande , et sauf opposition, « motivée et exprimée dans les deux mois suivant la demande », de la part du représentant de l'Etat, cet accord tient lieu de la convention requise.

Le troisième et dernier alinéa du même paragraphe I de l'article L. 321-17 du code du travail prévoit qu' à défaut de convention ou d'accord collectif en tenant lieu, les entreprises versent au Trésor public une contribution égale au double du montant de la contribution normalement due .

B. LE FINANCEMENT DES ACTIONS DE REVITALISATION ÉCONOMIQUE

En pratique , les actions de revitalisation économique conduites en application des dispositions précitées de l'article 118 de la loi du 17 janvier 2002 et, aujourd'hui, de l'article L. 321-17 du code du travail, doivent naturellement tenir compte de paramètres locaux nombreux. De fait, elles peuvent revêtir des formes très diverses, tant du point de vue de la personne qui les réalise - elles peuvent ainsi être assumées directement par l'entreprise licenciant, ou bien être menées par un prestataire ad hoc ou par une société spécialisée conventionnée - que sur le plan de leur contenu concret . A cet égard, il peut s'agir aussi bien d'aides directes à l'embauche (lesquelles, en général, profitent à d'anciens salariés de l'entreprise) que du financement de structures de développement local, de ventes à prix préférentiels d'équipements ou de locaux, ou encore de prêts à la création, à la reprise ou au développement d'entreprises.

Comme le fait valoir l'exposé des motifs du présent projet de loi, « aujourd'hui, le financement de ces activités repose sur deux modèles ».

Il s'agit, en premier lieu, du recours à des prêts consentis par les établissements de crédits . Dans cette hypothèse, une garantie spécifique peut être demandée à Oséo/BDPME ^{69 ( * )} par l'entreprise assurant la revitalisation ; le niveau en est négocié au cas par cas. Par ailleurs, l'établissement de crédit peut faire l'objet d'une indemnisation ab initio pour la fraction prévisible des risques liés aux actions de revitalisation : cette indemnisation peut notamment prendre la forme d'un pourcentage des prêts accordés et, de la sorte, l'entreprise concernée détermine son exposition financière en amont même des actions à mener.

Il s'agit, en second lieu, du recours aux prêts participatifs , régis par les articles L. 313-13 et suivants du code monétaire et financier. Ces prêts sont des concours que l'Etat, les sociétés commerciales, les sociétés et mutuelles d'assurances, les mutuelles et unions régies par le code de la mutualité et les institutions de protection sociale complémentaire (retraite complémentaire ou prévoyance) peuvent consentir, sur leurs ressources disponibles à long terme , aux entreprises industrielles et commerciales (article L. 313-13 du code monétaire et financier). Ils sont inscrits sur une ligne particulière du bilan de l'organisme qui les consent et de l'entreprise qui les reçoit et, au regard de l'appréciation de la situation financière des entreprises qui en bénéficient, sont assimilés à des fonds propres (article L. 313-14 du même code). Les créances en sont de dernier rang : en cas de liquidation amiable ou judiciaire de l'entreprise débitrice, ou de redressement judiciaire par cession de celle-ci, les prêts ne sont remboursés qu'après désintéressement complet de tous les autres créanciers privilégiés ou chirographaires (article L. 313-15 du même code). En outre, si l'entreprise débitrice fait l'objet d'un redressement judiciaire par continuation, le remboursement est suspendu pendant la durée de l'exécution du plan de continuation (article L. 313-16 du même code).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA CRÉATION D'UN MODE ALTERNATIF DE FINANCEMENT DES REVITALISATIONS PAR LE DÉVELOPPEMENT D'ENTREPRISES

Le paragraphe I du présent article propose la création d'un nouveau mode de financement des activités de revitalisation économique, alternatif aux prêts bancaires classiques et aux prêts participatifs . Comme le souligne l'exposé des motifs du présent projet de loi, « cette mesure ne modifie rien aux deux modèles actuels existant en matière de [financement de la] revitalisation économique mais donne une nouvelle possibilité d'association avec des partenaires bancaires à cette fin. »

Il est en effet proposé d'insérer dans le code monétaire et financier un article L. 313-21-1, dont le premier alinéa autorise à consentir des garanties partielles, au profit d'établissements de crédit, les sociétés qui auront été :

- soit « retenues pour contribuer à la création d'activités ou au développement des emplois dans le cadre d'une convention passée avec l'Etat en application de l'article L. 321-17 du code du travail », précité ;

- soit spécialement « agréées par le ministre chargé de l'économie » .

Le texte de ce premier alinéa de l'article proposé précise que cette faculté nouvelle s'applique exclusivement pour les prêts octroyés « pour des projets de développement d'entreprises situées dans des bassins d'emploi connaissant des difficultés économiques ».

Le second alinéa de l'article proposé prévoit que les conditions d'application de ces dispositions seront fixées par décret en Conseil d'Etat, « notamment en ce qui concerne » :

- d'une part, l'agrément spécifique requis pour que les sociétés autres que les signataires d'une convention de revitalisation aient accès à la nouvelle mesure ;

- d'autre part, l'étendue des garanties que les entreprises concernées pourront désormais consentir.

B. DES AMÉNAGEMENTS D'ORDRE TECHNIQUE

Le paragraphe II du présent article procède à l'aménagement de l'article L. 511-6 du code monétaire et financier, d'ordre technique, que nécessite le nouvel article L. 313-21-1 proposé par le paragraphe I ci-dessus décrit. Cet article L. 511-6, en effet, établit la liste des exceptions au principe , qu'énonce l'article L. 511-5 du même code, d'interdiction à toute personne autre qu'un établissement de crédit d'effectuer des opérations de banque à titre habituel ^{70 ( * )} . Aussi est-il proposé d'ajouter à cette liste la mention des « personnes morales mentionnées à l'article L. 313-21-1 pour la délivrance des garanties prévues par cet article ».

A l'occasion de cet aménagement, et aux fins d'un recensement plus complet des cas d'exception que détaille l'article L. 511-6, il est en outre proposé d'ajouter à la même liste les « personnes morales pour les prêts participatifs qu'elles consentent en vertu des articles L. 313-13 à L. 313-17 ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE DIVERSIFICATION OPPORTUNE DES MODES DE FINANCEMENT DES ACTIONS DE REVITALISATION ÉCONOMIQUE

En autorisant les sociétés signataires d'une convention de revitalisation économique et des sociétés qui seront agréées par le ministre de l'économie à consentir, aux établissements de crédit, des garantie partielles pour des prêts destinés au développement d'entreprises situées dans des bassins d'emploi connaissant des difficultés économiques, le présent article tend à diversifier les modalités de financement des actions de revitalisation de ces bassins. Votre rapporteur approuve une mesure qui devrait permettre de remédier aux inconvénients respectifs que présentent les deux modes de financement aujourd'hui existants.

La formule des prêts participatifs , d'abord, dans la mesure où elle est assise sur des ressources disponibles à long terme, suppose une mobilisation importante de ressources ; de fait, elle concerne principalement les groupes industriels qui, compte tenu de leur structure capitalistique, peuvent mobiliser leurs fonds propres pour un montant quasi équivalent à celui des prêts. De plus, les prêts participatifs étant assimilés pour leurs bénéficiaires, comme on l'a indiqué, à des fonds propres, et ces créances étant de dernier rang, l'entreprise assume l'intégralité des risques .

Quant à la formule des prêts bancaires , elle présente une limite en pratique souvent atteinte dès lors que l'entreprise en charge de l'opération de revitalisation indemnise ab initio l'établissement de crédit pour la fraction prévisible des risques . Dans une telle hypothèse, en effet, le montant de l'indemnisation une fois fixé, l'entreprise , qui a de la sorte réglé, d'emblée, son propre risque, n'est guère intéressée au succès de l'action financée par le prêt ni, partant, incitée à sélectionner cette action selon une expertise serrée du potentiel économique qu'elle peut présenter. Cette situation s'avère particulièrement fâcheuse dans le cas de revitalisations réalisées par des mesures de soutien au développement d'entreprises.

Ainsi, l'instauration proposée d'un mode de financement supplémentaire des actions de revitalisation économique, intermédiaire entre le prêt bancaire et le prêt participatif, apparaît comme un utile complément des améliorations introduites par la loi précitée du 18 janvier 2005 au dispositif de revitalisation lui-même. Le partage des risques, inhérent au mécanisme de la garantie, devrait en outre contribuer au développement de projets plus nombreux dans les bassins d'emplois connaissant une situation économique dégradée.

B. UN DISPOSITIF DONT LA PORTÉE RESTE GLOBALEMENT INCERTAINE

Suivant les renseignements transmis à votre rapporteur général par le ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, au 30 septembre 2004 , sur le fondement de l'article 118, précité, de la loi du 17 janvier 2002, 51 conventions de revitalisation avaient été signées , dont 12 au second semestre 2004, et 93 étaient en cours de négociation . L'ensemble concernait environ 13.120 emplois supprimés ; environ 86 millions d'euros avaient été mobilisés , soit 1,7 million d'euros par site et 6.500 euros par emploi supprimé. Plus des trois-quarts des conventions contenaient un engagement de création d'emplois, représentant au total 9.064 engagements de création d'emplois, dont 57 % étaient à cette date réalisés . Cependant, aucune convention n'était encore parvenue à échéance .

Sur les 51 conventions de redynamisation signées, une seule concerne les services, les autres concernant l'industrie. Il s'agit le plus souvent (dans 68% des cas) de conventions qui ont été signées après la fermeture totale d'un site ; les fermetures totales ou partielles à l'origine de la convention ont entraîné en moyenne la suppression de 257 emplois ; la très grande majorité des fermetures (42 cas sur les 51) concerne des suppressions d'emplois comprises entre 50 et 500 emplois. Le taux de chômage dans les bassins d'emploi impactés par ces fermetures totales ou partielles est de 10,4 % : il n'est donc pas significativement supérieur au taux de chômage national. La répartition par type de bassin d'emplois est la suivante :

- 19 % des conventions concernent des grandes agglomérations ;

- 36 % des villes moyennes ;

- 28 % des petites villes ;

- 17 % des zones semi-rurales.

Ces conventions ont été signées pour une durée comprise entre 24 et 36 mois, soit en moyenne 28 mois.

3

2

1

1

3

4

1

4

4

5

4

8

7

2

2

Aucune

entre 1 et 3

entre 4 et 6

7 et plus

51 conventions de revitalisation
signées au 30 septembre 2004

Source : ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement

Aucune

entre 1 et 3

entre 4 et 6

7 et plus

15

1

9

32

4

7

1

2

6

3

3

15

6

1

2

10

7

8

9

2

51 conventions de revitalisation signées + 93 en cours de négociation au 30 septembre 2004

Source : ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement

Tout cela n'empêche pas votre rapporteur général d'exprimer un grand scepticisme à l'égard de mesures qui relèvent de l'économie « dirigée » d'autrefois, et qui expriment l'illusion que l'Etat peut contraindre des entreprises qui ont subi des échecs économiques - ou qui, en tout cas, ont dû se résoudre à des réductions d'effectifs - à contribuer au financement de nouveaux emplois... Au-delà de quelques cas, au demeurant méritoires, un tel dispositif semble relever de la gesticulation politique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Agence de l'innovation industrielle

Commentaire : le présent article concerne l'agence de l'innovation industrielle (AII) dont la création a été voulue par le Président de la République, conformément aux recommandations du rapport sur l'évolution de la politique industrielle qu'il avait demandé à M. Jean-Louis Beffa. L'agence doit être constituée sous la forme d'un établissement public de l'Etat à caractère industriel et commercial (EPIC), décision qui relève, normalement, du pouvoir exécutif. Mais les EPIC de l'Etat rentrant dans le champ d'application de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, l'intervention du législateur est sollicitée pour rajouter l'AII dans l'annexe III de cette loi, parmi les établissements et sociétés autorisés à déroger aux dispositions du chapitre premier de son titre III concernant la composition et le fonctionnement des conseils d'administration ou de surveillance. L'Agence, notamment, ne sera pas tenue de compter un tiers de représentants de salariés au sein de son conseil de surveillance.

I. LA GENÈSE DE L'AGENCE

A. LE CONSTAT D'UNE INADAPTATION DE NOTRE POLITIQUE INDUSTRIELLE ET D'UNE INSUFFISANCE DE SES RÉSULTATS

1. Les orientations du Président de la République

Au milieu de controverses, persistantes, sur le déclin industriel sinon la désindustrialisation de la France, et sur le phénomène des délocalisations, le Président de la République a fait entendre sa voix en plaidant, en février 2004, pour « un effort soutenu d'innovation et de recherche-développement », à l'issue d'une table ronde d'experts, d'économistes et de chefs d'entreprises qu'il avait réunie à l'Elysée.

Il a, à nouveau, pris position, plus tard, sur ces questions, dans la lettre de mission qu'il a adressée à M. Jean-Louis Beffa, président-directeur général de Saint-Gobain, lui prescrivant, le 30 septembre 2004, de lui remettre un rapport le 15 janvier 2005, contenant des propositions opérationnelles.

La lettre précitée du Président de la République souligne, en effet :

- le défi que représentent les délocalisations ;

- la nécessité de renforcer l'attractivité et la compétitivité de notre territoire ;

- l'importance de l'industrie qui représente 40 % de la richesse nationale (avec les produits qui lui sont liés), 80 % de notre effort de recherche, et plus des quatre cinquièmes de nos exportations.

Le Président de la République s'y déclare implicitement partisan d'une politique industrielle puisqu'il demande à M. Jean-Louis Beffa d'en redéfinir les objectifs, les outils et les moyens après avoir affirmé qu' « il n'y a pas de politique de croissance et d'emploi sans action résolue en faveur du développement de l'industrie ».

S'agissant des moyens d'une telle politique, il préjuge en quelque sorte des conclusions du PDG de Saint-Gobain en évoquant des « grands programmes » dont il lui demande de proposer une relance ambitieuse s'appuyant sur une méthode rigoureuse de sélection, après l'avoir prié de dresser un inventaire de projets mobilisateurs digne d'être retenus.

2. Le diagnostic du président-directeur général de Saint-Gobain

Le groupe de travail, présidé par M. Jean-Louis Beffa, a conclu que la faiblesse de l'effort global de R&D des entreprises françaises, par rapport à celui de leurs concurrentes étrangères tient essentiellement à la trop grande spécialisation industrielle de la France dans des secteurs de faible technologie ^{71 ( * )} particulièrement exposés à la concurrence internationale.

La France possède pourtant des entreprises de haute technologie de premier plan, notamment dans les industries aérospatiales, automobiles, chimiques, pharmaceutiques. Mais, globalement, se manifestent des signes d'un certain décrochage français en matière industrielle (recul du poids de la France dans le total de la valeur ajoutée des industries manufacturières des pays de l'OCDE, contribution trop faible des industries de haute technologie à notre valeur ajoutée industrielle nationale, érosion de la compétitivité internationale des produits correspondants que révèle l'évolution des résultats de notre commerce extérieur).

En outre, les aides publiques demeurent concentrées sur les secteurs de la défense et sur les grands programmes du passé (aéronautique, spatial, nucléaire).

Le « rapport Beffa » considère que les actions ministérielles hors grands programmes se caractérisent par un saupoudrage géographique et sectoriel ^{72 ( * )} .

B LES RECOMMANDATIONS POUR UNE NOUVELLE POLITIQUE INDUSTRIELLE

1. Les grands programmes revus et corrigés

Comme l'y avait engagé le Président de la République, M. Jean-Louis Beffa a fondé la nouvelle politique industrielle que préconise son rapport sur la définition de programmes mobilisateurs pour l'innovation industrielle (PMII), sorte de résurgence des grands programmes d'antan qui ont jalonné l'histoire économique de la V ^ème République et dont certains, européanisés, continuent d'exister (Airbus, fusée Ariane).

a) Grandeurs et faiblesses des modèles passés

Fortement mobilisateurs et reposant sur le triptyque entreprise publique-financements publics - commandes publiques, ces programmes ont connu d'incontestables succès, dans des secteurs comme l'électronucléaire, l'aéronautique, le spatial, la téléphonie numérique, mais aussi des échecs, notamment en ce qui concerne les technologies de l'audiovisuel (D ₂ Mac) ou l'informatique (plan calcul).

Ils reposent sur une politique de l'offre qui nécessite de s'assurer que la demande soit au rendez-vous (ce qui a été le cas pour les Airbus et la fusée Ariane). Mais ils sont peu adaptés à la valorisation d'une recherche très foisonnante et décentralisée, comme celle relative aux biotechnologies, ou à des évolutions modifiant, à grande échelle, les conditions de l'utilisation même, par un large public, des produits en question (exemple de la modification de l'utilisation des ordinateurs qu'ont entraîné la révolution micro informatique et l'essor d'Internet).

Il leur a aussi parfois été reproché d'étouffer la concurrence, de négliger certaines conditions nécessaires à leur succès commercial ^{73 ( * )} , de reposer sur une logique de club fermé qui en limitaient les retombées ou, enfin, d'exiger des choix technologiques parfois trop précoces, invalidés par des évolutions ultérieures (cas de la norme analogique de télévision D ₂ Mac ou du minitel, rapidement détrônés par l'avènement du numérique et du web).

b) Une remise en cause par de récentes exigences

Une évolution du contexte des interventions économiques de l'Etat a conduit à une remise en cause du modèle traditionnel des grands programmes du fait notamment :

- de l'intégration croissante du marché européen, entraînant l'application d'un droit communautaire strict de la concurrence ;

- de la préférence de la commission pour des politiques horizontales d'aide à la recherche et à l'innovation par rapport au soutien à certains secteurs en difficulté (les aides aux commandes adressées aux chantiers navals, par exemple, ont été supprimées) ;

- des privatisations de beaucoup d'entreprises publiques ;

- du coût des investissements nécessaires, excédant nos capacités de financement, qui a entraîné, par exemple, l'européanisation de nos programmes aéronautiques ou spatiaux.

c) Les programmes mobilisateurs proposés

Résistant à la tentation de « faire du neuf avec du vieux », M. Jean-Louis Beffa propose de mener des programmes mobilisateurs pour l'innovation industrielle (PMII) qui sont autre chose qu'une simple réitération des grands programmes technologiques du passé, pour les raisons suivantes :

- ce n'est plus l'Etat qui se charge lui-même du lancement des nouveaux projets. Il joue un rôle d'incitation et de limitation du risque encouru mais ce sont des acteurs privés, impliqués dès le stade de l'élaboration des projets, qui en assurent le pilotage et la gestion ;

- les industriels s'engagent à financer sur leurs fonds propres la moitié des dépenses de R&D exposées ;

- l'existence d'un marché est un critère de sélection essentiel;

- enfin, les PMII ont d'emblée une vocation européenne. Ils sont ouverts à la participation d'entreprises d'autres Etats-membres et respectent les dispositions du droit communautaire en matière d'aides d'Etat.

2. La création d'une structure de gestion ad hoc

La création de l'Agence de l'Innovation Industrielle (AII), visée par le présent article, constitue l'une des principales nouveautés du système proposé, par rapport à celui des grands programmes du passé.

L'AII a vocation :

- à rassembler en son sein les diverses compétences nécessaires tant à la sélection des PMII qu'au suivi de chacun d'eux (analyse et prospective industrielle, expertise...) ;

- à pallier les inconvénients de la dispersion des compétences ministérielles en jeu (industrie, recherche, équipement, aménagement du territoire...), en jouant, à cet égard, un rôle coordonnateur ;

- à assurer une fonction d'arbitrage entre différents programmes de façon à optimiser la prise de risque que comporte toute politique de soutien à l'innovation et à allouer, au mieux, les fonds publics (sans hésiter à abandonner si nécessaire, en temps utile, certains projets qui apparaissent non viables).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Comme indiqué plus haut dans le commentaire du présent article, ce dernier ne tend qu'à soustraire l'agence à certaines obligations de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public, mais il semble opportun de rappeler, à cette occasion, quels sont la mission, l'organisation, les pouvoirs et les moyens de cette nouvelle structure.

A. LES CARACTÉRISTIQUES DE L'AGENCE

1. Ses missions

La mission principale de l'AII, évoquée plus haut, est de sélectionner les programmes mobilisateurs (PMII), d'en suivre l'exécution et de coordonner les interventions de l'Etat en leur faveur.

Du fait de l'importance de son rôle, l'agence doit être rattachée au Premier ministre.

Les principaux critères de sélection des projets retenus, outre leur dimension, tiennent à l'existence d'un marché susceptible de leur offrir des débouchés ainsi qu'à leur durée (de 5 à 15 ans) et à la nécessité qu'ils comprennent une forte composante d'innovation technologique.

Le rôle de l'industriel chef de file dans la mise en oeuvre du programme doit être précisé par un contrat conclu avec la puissance publique sous l'égide de l'agence, comportant des clauses financières (niveau, modalités de versement et de remboursement éventuels de la contribution publique).

Les aides publiques iront au financement de la recherche industrielle et à celui d'activités de développement pré concurrentiel, éventuellement pouvant aller jusqu'à la création d'un premier prototype (sous la forme, suivant l'état de développement du projet, de subventions - en amont - ou d'avances remboursables - en aval).

2. Son organisation

Les responsabilités de gestion de l'agence, par ailleurs dotée d'un comité scientifique et d'une cellule prospective, seront partagées entre un conseil de surveillance (comprenant des représentants de l'exécutif, du Parlement, des industriels et des syndicats ainsi que des experts) et un directoire, dont la composition reste à préciser.

L'exposé des motifs du présent article affirme que le conseil de surveillance de l'agence disposera de « prérogatives renforcées par rapport au droit commun » et que celle-ci devrait être opérationnelle en 2005 (le nouveau Premier ministre, dans sa déclaration de politique générale, a déclaré qu'il veillerait « à ce qu'elle voie le jour dans les toutes prochaines semaines ») .

3. Ses moyens et ses pouvoirs

a) Une liberté et des ressources assez importantes

L'agence pour l'innovation industrielle soutiendra des programmes dont le coût est important (supérieur ou égal à 100 millions d'euros), plutôt en aval du cycle industriel.

Il vient d'être annoncé que sa dotation globale initiale, qui devait être de 500 millions d'euros, pris sur les recettes des privatisations, serait doublée, pour être portée, d'emblée, à un milliard d'euros.

Ce chiffre correspond au montant qui sera dévolu ensuite, chaque année à l'AII, lui permettant ainsi de financer, durant chaque exercice, de quatre à six grands programmes de grande taille et quelques programmes plus modestes.

Ce milliard annuel ne constitue qu'une part modeste des 15 milliards qui devraient être dégagés, tous les ans, pour assurer le respect des objectifs de Lisbonne (passage de l'effort national de R&D de 2 % à 3 % du PIB).

L'agence gèrera librement le portefeuille de programmes, étant à même, de par son statut d'EPIC, de procéder, entre eux, à des arbitrages, quitte à cesser de soutenir ceux dont le succès paraît compromis.

Le « rapport Beffa » insiste sur la mutualisation des risques permise par l'AII.

b) Les limites du droit communautaire

Les aides publiques accordées aux programmes pour l'initiative industrielle devront respecter le droit communautaire ^{74 ( * )} relatif aux aides d'Etat qui implique :

- un plafonnement des subventions consenties dans l'intérêt commun de l'Europe ;

- un examen, au cas par cas, par la commission de tous les projets qui doivent lui être notifiés.

Pour les aides à la recherche, les règles diffèrent selon qu'il s'agit :

- de recherche fondamentale publique (non soumise à un encadrement communautaire s'il a été procédé à un appel d'offres et que les résultats sont diffusés de façon non discriminatoire) ;

- de projets de recherche industrielle (dont le financement par l'Etat ne peut excéder 50 %du coût, hors PCRD ^{75 ( * )} , dans la limite d'un plafond global de 75 % de financements publics).

- d'activités de développement pré concurrentielles (les maxima visés ci-dessus étant ramenés, dans ce cas, respectivement à 25 % et 50 %).

Certains PMII, comportant des activités à la fois de recherche et de développement pré concurrentiel, feront l'objet d'autorisations particulières de la commission qui appréciera si les aides publiques accordées ont bien provoqué une élévation de leur niveau d'ambition et d'excellence.

B DES AMÉNAGEMENTS LÉGISLATIFS À PORTÉE LIMITÉE

L'examen de cet article offre l'occasion à la représentation nationale de débattre de la création de l'agence de l'innovation industrielle, avant même la discussion de la prochaine loi de finances durant laquelle le Parlement sera amené à se prononcer sur sa dotation, lors du vote sur le budget des comptes spéciaux du Trésor (l'AII devant se voir attribuer une partie des recettes du compte 902-24 « produit de cessions de titres, parts et droits de société »).

1. L'objet du texte même de l'article

Comme indiqué en début de commentaire, le présent article n'a d'autre objet que de soustraire l'AII à certaines obligations de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 relative à la démocratisation du secteur public.

La règle du tiers de représentants de salariés au sein de son conseil d'administration ne semble, en particulier, guère justifiée alors qu'il importe, en revanche, qu'y soient représentés l'ensemble des intéressés (ministères, personnes qualifiées, responsables d'autres agences) et qu'y siègent un commissaire du gouvernement et un contrôleur d'Etat.

Pour ces raisons, il semble, en effet, opportun, comme il est proposé, que l'agence figure, dans l'annexe III de la loi précitée, parmi les établissements et entreprises publics autorisés, par l'article 4 de ce texte, à déroger à l'ensemble des dispositions de son titre II relatives à la démocratisation des conseils d'administration ou de surveillance. Cela aurait, en outre, l'avantage d'éviter de limiter à cinq (article 10) le nombre des membres du directoire de l'agence, ou de limiter à 5 ans la durée de leur mandat (article 11).

Il est précisé, par la même occasion, que l'agence sera créée sous la forme juridique d'un EPIC (établissement public à caractère industriel et commercial) de l'Etat, ce qui, on l'a vu, lui donnera la souplesse nécessaire à l'accomplissement de ses missions (gestion d'un portefeuille de projets avec les arbitrages et donc la liberté de gestion que cela suppose.)

2. Les indications de l'exposé des motifs

C'est l'exposé des motifs associé au texte de l'article dans le projet de loi qui précise que l'agence comprendra un conseil de surveillance, incluant des représentants de l'exécutif et du Parlement et des personnes qualifiées et disposant, comme on l'a vu, « de prérogatives renforcées par rapport au droit commun ».

Le même texte dispose aussi qu'« une mise en oeuvre rapide de cette agence sera recherchée afin qu'elle puisse être opérationnelle dès 2005 ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Bien qu'il n'appartienne pas au législateur de se prononcer sur la création d'un EPIC, mesure à caractère réglementaire, votre commission des finances entend utiliser l'occasion qui lui est offerte de s'exprimer sur la création, décidée par le gouvernement, d'une Agence de l'innovation industrielle, comme suite aux recommandations du rapport de M. Jean-Louis Beffa.

Le renouveau proposé de politiques industrielles ciblées, mises en oeuvre à travers des programmes mobilisateurs, lui semble opportun dans la mesure où :

- il ne s'agit pas d'un remake des grands programmes du passé ;

- c'est une façon efficace de répondre à un certain type de demandes, mais qui ne suffit pas, à elle seule, à régler tous nos problèmes industriels.

Un plein succès des mesures préconisées par Jean-Louis Beffa suppose en outre une optimisation de leurs effets sur les PME et une bonne coordination avec les autres dispositifs d'aides existants.

Enfin, le système ne doit pas fonctionner « à guichet ouvert », sans que soient prises d'indispensables précautions tendant à maximiser l'efficacité des dépenses publiques correspondantes.

A. UN DISPOSITIF AMÉLIORÉ

Les propositions du « rapport Beffa » ont l'avantage de tirer les leçons des grands programmes du passé et d'être adaptées au contexte économique actuel.

En particulier :

- elles confèrent une part d'initiative beaucoup plus importante aux industriels et insistent sur les perspectives de marché qui doivent se présenter aux nouveaux produits proposés ;

- elles se situent, d'emblée, dans un cadre européen, au demeurant moins défavorable à des politiques sectorielles ^{76 ( * )} , comme en témoigne une communication de la commission du 20 avril 2004 dans laquelle il est reconnu que « la politique horizontale doit également tenir compte des besoins spécifiques des secteurs industriels ». ^{77 ( * )}

- Elles ont prévu, avec la mise en place de l'AII, un mécanisme souple de gestion et de coordination des différentes actions ministérielles de politique industrielle.

B. UNE RÉPONSE ADAPTÉE À UN CERTAIN TYPE DE DEMANDES

1. La satisfaction de besoins avérés par des moyens prévisibles

Les programmes mobilisateurs d'innovation industrielle de demain, comme les grands programme d'hier et d'aujourd'hui sont efficaces lorsqu'il s'agit de répondre à une demande avérée, stable et durable, à l'aide de technologies, maîtrisables dans un délai raisonnable, et non menacées d'obsolescence pendant une durée suffisante (lancement de satellites, production d'électricité nucléaire, transports aériens, trains à grande vitesse...).

On peut penser, pour le futur, satisfaire ainsi, de façon croissante, nos besoins en énergie par des technologies propres ou moins polluantes que celles d'aujourd'hui, dont l'usage sera encouragé par des mesures réglementaires contraignantes (cf. directives européennes sur les énergies renouvelables...).

Vient aussi à l'esprit un réaménagement des affectations de fréquences pour de nouveaux modes de télécommunications (mobiles) ou d'échanges d'information (techniques sans fil de liaisons entre ordinateurs dites « Wi-Fi »).

Chargé par le Président de la République de se dresser « un inventaire des programmes et projets mobilisateurs qui pourraient être retenus, de par leur intérêt économique et social ... », M. BEFFA a identifié, dans son rapport, plusieurs technologies susceptibles d'être développées dans les domaines de l'énergie, des transports et de l'environnement (solaire, photovoltaïque, biocarburants, pile à combustible et filière hydrogène, voiture propre, capture et séquestration de CO2...). Il ne s'agit encore que de quelques pistes mais qui, a priori, se situent bien dans une logique de grands programmes, de même que la mise en place, par ailleurs proposée, de réseaux sécurisés à très haut débit.

2. Un système qui n'est pas la panacée

Le « rapport Beffa » cite encore le domaine de la santé, et plus particulièrement la lutte contre les maladies infectieuses et dégénératives, comme thème de programme mobilisateur.

Or, il est à craindre que la découverte de nouveaux remèdes contre ces maux ne soit pas programmable.

En matière de biotechnologies comme de technologies de l'information et de la communication, la recherche, on l'a vu, est très foisonnante, ses résultats imprévisibles et les développements des produits qui en sont issus assez aléatoires.

Ce sont les très jeunes entreprises (start up), libres, imaginatives, réactives et proches de la recherche fondamentale, qui sont les plus capables d'exploiter le fort potentiel de croissance et de création d'emplois des industries de la santé et de l'information.

Il vaut mieux les laisser se regrouper d'elles même en grappes ou essaims (clusters), du type Silicon Valley, que de les mobiliser - ce qui risquerait de les stériliser - au sein de programmes à finalités prédéterminées, dirigées par une ou quelques grandes entreprises.

La priorité, à cet égard, est d'améliorer la chaîne de financement du capital risque en France et notamment ses deux maillons faibles : l'amorçage et l'introduction en bourse des jeunes entreprises innovantes.

C. UN SUCCÈS CONDITIONNEL

1. Les effets des programmes mobilisateurs sur les PMI

Nos entreprises les plus évoluées dans l'aéronautique, le spatial, l'électronucléaire ou même l'automobile, consomment souvent les hautes technologies, parfois conçues exclusivement pour leurs propres besoins, plus qu'elles n'en diffusent dans l'ensemble du tissu industriel. Elles peuvent avoir tendance à considérer les PMI avec lesquelles elles travaillent comme des sous-traitants plutôt que comme des partenaires à part entière.

L'insuffisance des externalités positives des grands programmes du passé était - on l'a vu - l'un des principaux reproches qui leur étaient adressés.

Le « rapport Beffa » affirme, à juste titre, que « le but des programmes mobilisateurs est aussi de constituer des réseaux et de permettre à d'autres entreprises, notamment des PME, d'acquérir des compétences technologiques nouvelles ».

Il s'agit, en effet, d'une condition essentielle du succès de ces programmes. Il conviendrait qu'ils contribuent à associer davantage les PMI, très insuffisamment impliquées, à notre effort national de R & D.

Les programmes mobilisateurs devraient aussi favoriser le développement de ces dernières.

Le positionnement de notre industrie dans des secteurs de faible niveau technologique, la dimension moyenne trop modeste de nos PME, et l'insuffisance globale de l'effort privé de R & D en France sont trois problèmes connexes .

Dans des domaines comme les biotechnologies ou les technologies de l'information et de la communication (TIC), on se trouve, en revanche, dans une logique contraire où l'innovation vient des PME et remonte vers les grands groupes et non l'inverse.

Mais on ne saurait opposer deux politiques dont les mots d'ordre respectifs seraient « aux grands maux les grands remèdes », d'un côté, et « small is beautiful », de l'autre, privilégiant, la première, les grands programmes, et la seconde, le soutien aux PME innovantes. Ces deux approches sont, en réalité complémentaires.

2. Des instruments à insérer harmonieusement dans une panoplie préexistante

Le succès des nouveaux instruments (Agence et programme mobilisateur) proposés par M. Jean-Louis Beffa, dépendra aussi de leur insertion harmonieuse dans le dispositif actuel d'aide à la recherche et à l'innovation des entreprises.

Le président directeur général de Saint-Gobain en est du reste lui-même bien conscient.

Il estime toutefois que trois caractéristiques distinguent les PMII des autres structures existant en France et en Europe :

- le caractère très aval des programmes qui se prolonge jusqu'au stade pré-concurrentiel ;

- l'importance du montant de leur financement (caractéristique liée à la précédente car il coûte plus cher de réaliser un prototype que d'étudier en amont le concept d'un produit) ;

- enfin, leur pilotage par un ou quelques industriels.

De fait, les PMII se rapprochent le plus des projets menés dans le cadre de l'initiative européenne Eurêka ^{78 ( * )} , avec lesquels ils devront éviter d'interférer.

Une coordination sera également nécessaire entre l'agence pour l'innovation industrielle et :

- l'ANR (nouvelle agence nationale de la recherche)

- l'ANVAR

- les réseaux d'innovation technologiques des entreprises (RRIT)

- le PCRD (programme cadre européen de recherche et développement), etc...

3. Le souci de ménager les deniers publics

Même si le renouveau de la politique industrielle française autour de programmes mobilisateurs appropriés doit être considéré comme une grande cause nationale, il est nécessaire de veiller à ce que les fonds publics engagés dans le financement des projets concernés soient dépensés à bon escient.

« Si tous les projets réussissent - écrit M. Jean-Louis Beffa- , c'est que l'agence n'a pas pris assez de risques ».

Il affirme, par ailleurs, que les programmes doivent inclure des innovations importantes pouvant aller jusqu'à constituer des ruptures technologiques, ce qui justifie économiquement -selon lui- que ces projets nécessitent un financement public.

Ces propos doivent être nuancés.

Le président directeur général de Saint-Gobain est du reste le premier à souligner l'importance, d'une part, d'une sélection des programmes basée sur l'existence d'un marché et, d'autre part, de la capacité d'expertise de l'Agence pour l'innovation industrielle et du rôle de sa cellule prospective.

A partir du moment où les PMII se caractérisent par l'importance du montant de leur financement et sont susceptibles de bénéficier d'aides et de commandes publiques, une très grande vigilance doit s'exercer, afin d'obtenir le maximum de remboursements d'avances remboursables (donc un important taux de succès des projets aidés) ainsi qu'une bonne valorisation des recherches subventionnées en amont.

Cette préoccupation implique notamment un bon dosage entre « technology push » (pression de l'offre de technologies nouvelles) et « market pull » (attentes du marché).

Les ventes mondiales, par exemple, de trains allemands à sustentation magnétique ont été beaucoup moins importantes que celles des TGV français à technologie éprouvée, c'est-à-dire moins évoluée mais mieux maîtrisée. Si Concorde, d'autre part, a été un succès technologique, son déficit d'exploitation en a fait un relatif échec commercial.

Bref, l'excès d'audace peut être aussi pénalisant que l'immobilisme technologique et toute prise de risque doit donc être préalablement soigneusement mesurée.

En résumé, il faut concilier :

- la satisfaction des attentes du marché ;

- la faisabilité des développements technologiques nécessaires à cette fin.

Il est d'autant plus indispensable de maîtriser les dépenses liées à la mise en oeuvre des PMII que :

- l'affectation à leur financement des recettes des privatisations ne constitue pas « un placement de qualité patrimoniale », susceptible de ne pas dégrader le déficit public, au sens du Traité de Maastricht (comme le fait observer notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, dans son propre rapport sur le présent projet de loi) ;

- le poids des grands programmes actuels, auxquels ils ne sont pas substituables, est important et leur inertie considérable.

*
* *

En résumé, il ne faut pas prêter aux PMII des effets qui ne peuvent pas être les leurs (par exemple un rattrapage des retards français et européens dans les sciences de la vie et de l'information). Mais il serait inconcevable de se priver des avantages qu'ils peuvent comporter pour le développement de produits industriels innovants, nous permettant de lutter contre les délocalisations qui menacent notre économie.

La rigidité de notre offre de biens et de services face aux demandes de nouveaux clients (en Asie, en Europe centrale et orientale) ou de nouveaux produits (téléphones mobiles, micro-ordinateurs...) est l'une de nos principales faiblesses.

L'agence de l'innovation industrielle doit aider à y remédier.

Votre rapporteur général tient toutefois à souligner que cette concentration des moyens sur des objectifs volontaristes devrait normalement s'accompagner de l'assèchement des « crédits de politique industrielle » qui subsistent actuellement, et dont les effets réels sur l'activité économique sont apparus très contestables ^{79 ( * )} .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5 bis (nouveau)

Réductions d'impôt sur les sociétés pour des dépenses de recherche ou des souscriptions au capital de petites et moyennes entreprises innovantes

Commentaire : introduit à l'initiative du gouvernement, le présent article prévoit que, dans la limite de 2,5 % de leur cotisation à ce prélèvement, les entreprises et les groupes sont autorisés à réduire le montant de l'impôt sur les sociétés dont elles ou ils sont redevables, à hauteur de :

- 65 % de leur participation aux dépenses de recherche effectuées par des organismes et établissements publics, ou par des petites et moyennes entreprises (PME) innovantes ;

- 25 % de leur souscription (en numéraire) au capital de ces dernières ou de leurs achats de parts de fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI).

Ces réductions s'imputent sur l'impôt sur les sociétés dû au titre du premier exercice clos à compter du 31 décembre 2005.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LES DÉPENSES ENCOURAGÉES

Le présent article tend à inciter des grands groupes français, dont, souvent, les résultats de 2004 ont été satisfaisants et les perspectives pour 2005 s'annoncent prometteuses :

- à contribuer au financement d'opérations de recherches scientifiques et techniques menées, soit par des établissements publics de recherche ou d'enseignement supérieur et des organismes à but non lucratif , soit par des PME innovantes ;

- à souscrire, en numéraire, au capital de certaines de ces dernières, ou à acquérir des parts de fonds communs de placement dans l'innovation (FCPI).

Les dépenses de recherche concernées sont celles affectées à des opérations de recherche scientifiques et techniques visées au a du II de l'article 244 quater B du code général des impôts, c'est-à-dire afférentes à la réalisation d'équipements, y compris des prototypes ou des installations pilotes, en incluant celles qui peuvent s'avérer nécessaires relatives aux rémunérations de personnels, à la prise et à la maintenance de brevets, et à la normalisation.

Il s'agit donc d'appeler les entreprises les plus grandes et les plus prospères à soutenir financièrement :

- la recherche (par le soutien aux projets de PME ou d'entités publiques ou sans but lucratif) ;

- l'innovation, par l'intermédiaire de FCPI, ou, directement, par le renforcement des fonds propres de PME innovantes.

B LES CONDITIONS DE L'OCTROI DES RÉDUCTIONS D'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

1. Pour les sociétés contributrices

Les limites de réduction d'IS sont de :

- 65 % des dépenses de soutien à des projets de recherche ;

- 25 % de celles relatives aux aides à l'innovation (via des FCPI ou directement versées à des PME).

Il doit s'agir de versements effectués entre le 16 mars et le 31 décembre 2005.

Les réductions d'impôt ne peuvent, au total, excéder 2,5 % du total dû par l'entreprise ou le groupe au titre du dernier exercice clos avant le 16 mars 2005.

Elles sont réservées à des sociétés qui ne reçoivent pas elles-mêmes des versements ouvrant droit à cet avantage.

L'excédent éventuel de la réduction sur le montant de l'impôt exigible n'est ni restituable ni reportable.

Le VII du présent article rappelle que les sommes versées, si elles donnent droit à des réductions d'impôt, ne sont, en revanche, pas déductibles du bénéfice imposable de l'entreprise versante (2°) et que les réductions accordées ne sont cumulables (3°) avec aucun autre avantage fiscal (crédit d'impôt...).

Enfin, l'entreprise doit, le cas échéant, conserver pendant cinq ans les titres de PME innovantes dont l'acquisition l'a fait bénéficier d'une réduction d'IS (sous peine d'une majoration de cet impôt, à due concurrence de l'avantage indûment perçu).

2. Pour les bénéficiaires des versements

a) Concernant le financement de projets de recherche

Les organismes ou entreprises bénéficiaires doivent, bien entendu, affecter entièrement les sommes qui leur ont été versées au financement des opérations de recherche scientifique et technique visées par le présent article, sans les utiliser pour régler à l'auteur de ces versements la contrepartie d'une quelconque autre prestation.

Les sommes perçues sont assimilées à des subventions publiques et donc déduites des bases de calcul du crédit d'impôt recherche de l'entité bénéficiaire.

b) Concernant les entreprises innovantes

L'entreprise qui a procédé à une souscription, ouvrant droit à réduction d'IS, de titres d'une PME innovante ne doit pas en détenir, directement ou indirectement, la majorité du capital.

Les PME innovantes bénéficiaires de versements justifiant des réductions d'impôt doivent correspondre, en outre, aux critères suivants :

- employer moins de 250 salariés et, soit présenter un total de bilan intérieur à 43 millions d'euros, soit avoir réalisé un chiffre d'affaires n'excédant pas 50 millions d'euros (nouvelle réglementation européenne applicable depuis le 1 ^er janvier 2005 ^{80 ( * )} ) ;

- ne pas être détenues à plus de 25 % par des entreprises autres que des PME ou contrôlées par des sociétés qui sont plus grandes que des PME (sans prendre en compte les participations éventuelles de structures de financement du capital-risque ou de l'innovation ;

- être totalement indépendantes de l'entreprise versante (cf. 12 de l'article 39 du code général des impôts : l'une ne doit pas détenir la majorité du capital social de l'autre et les deux ne doivent pas être placées sous le contrôle d'une même tierce entreprise) ;

- réaliser des dépenses de recherche correspondant à 15 % au moins de leurs charges totales engagées.

En résumé, l'entreprise innovante bénéficiaire des versements d'une entreprise plus grande, qui donnent droit, à cette dernière, à des réductions d'impôt, doit être une PME indépendante.

Il n'est pas exigé que la majorité de son capital soit détenu ou contrôlé par des personnes physiques.

Les paragraphes XII à XIV du présent article précisent in fine les conséquences du non respect par les entités bénéficiaires des conditions qui leur sont imposées (réintégration des sommes versées dans l'assiette de leur impôt sur les sociétés, versement au Trésor d'une indemnité, ne pouvant pas être assimilée à une charge déductible, égale à la somme dont l'affectation n'a pas été conforme à se destination).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les mesures prévues par le présent article ne peuvent qu'être approuvées. Elles vont dans le sens du respect des objectifs de Lisbonne (augmenter les dépenses de R&D jusqu'à un niveau correspondant à 3 % du PIB) et sont conformes à l'intérêt national de modernisation de notre industrie et de renforcement de notre tissu de PME innovantes.

Toutefois, s'agissant d'une mesure annoncée à la presse dès la mi-mars, on peut s'étonner qu'elle ait été introduite dans ce projet sous forme d'amendement, d'autant que la rédaction proposée n'est pas toujours des plus heureuses...

L'essentiel est que le dispositif en question puisse rentrer en application aussi rapidement que prévu.

A l'occasion de l'examen de cet article, votre rapporteur voudrait rappeler son hostilité de principe à toute mesure tendant à créer de nouvelles « niches » (le Conseil des impôts en a dénombré pas moins de 400 dans son rapport de 2003) ou à compliquer inutilement encore davantage le droit fiscal existant.

Mais il ne s'agit ici, contrairement à d'autres dispositifs plus anciens (zones franches, de revitalisation rurale ou de redynamisations urbaines), ou récents (jeunes entreprises innovantes, relocalisation d'activités en France), d'une mesure relativement simple et surtout à caractère très conjoncturel, s'agissant uniquement de versements effectués entre le 16 mars et le 31 décembre 2005.

Ceci devrait en limiter les effets perturbateurs sur notre fiscalité, pour une efficacité qui, espérons le, sera conforme aux attentes, concernant la stimulation de nos efforts de recherche et de l'innovation de nos PME.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6

Habilitation du gouvernement à prendre par voie d'ordonnances des mesures visant à réformer le droit des sûretés

Commentaire : le présent article habilite le gouvernement à réformer le droit des sûretés par ordonnance, en vertu de l'article 38 de la Constitution.

A l'occasion du bicentenaire du code civil, le Président de la République a souhaité une réforme d'ensemble du droit des sûretés, devant intervenir dans un délai de cinq ans. En effet, comme le souligne l'exposé des motifs du présent projet de loi, alors que le code civil a subi de profondes modifications en deux cents ans, notamment dans les domaines du droit des personnes et de la famille, la partie consacrée au droit des sûretés n'a connu aucune révision d'ensemble depuis 1804. Cette matière, qui se doit d'accompagner le développement économique, est aujourd'hui régie par des textes dispersés et par des solutions diverses mises en oeuvre par les praticiens . La réforme a donc pour objet de clarifier et de moderniser cette branche du droit.

Par ailleurs, lors de ses voeux aux « forces vives » (4 janvier 2005), le Président de la République à annoncé une série de mesures économiques, visant notamment à soutenir la consommation des ménages. Il a souhaité la mise en place d'une politique de développement du crédit, qui comporterait une réforme du crédit hypothécaire , arguant que « la réinjection massive dans l'économie d'une partie de la richesse accumulée dans l'immobilier est une des clefs de la forte croissance américaine de ces dernières années ». Le présent article vise donc également à établir les bases de cette réforme de soutien structurel à la consommation.

I. LES PISTES DE RÉFORME

Dans la perspective de la réforme souhaitée par le Président de la République, plusieurs rapports ont été remis au gouvernement :

- un groupe de travail relatif à la réforme du droit des sûretés a été constitué en juillet 2003. Ce groupe de travail, présidé par le professeur Michel Grimaldi et composé d'universitaires et de praticiens, a remis un rapport au Garde des Sceaux en mars 2005 ;

- un rapport d'enquête de l'Inspection générale des Finances et de l'Inspection générale des Services judiciaires sur l'hypothèque et le crédit hypothécaire a été publié en novembre 2004 ^{81 ( * )} ;

- un rapport sur le prêt viager hypothécaire et la mobilisation de l'actif résidentiel des personnes âgées a, par ailleurs, été publié par l'Inspection générale des finances, le Conseil général des Ponts et Chaussées et l'Agence nationale pour l'information sur le Logement (juin 2004) ^{82 ( * )} .

A. LES PRÉCONISATIONS DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LE DROIT DES SÛRETÉS

Le groupe de travail présidé par le professeur Michel Grimaldi suggère de regrouper l'ensemble des textes relatifs au droit des sûretés dans un livre spécifique du code civil. Il est notamment suggéré d'insérer au sein de ce code le nantissement du compte d'instruments financiers, actuellement prévu et réglementé par le code monétaire et financier.

1. Les sûretés personnelles

En matière de sûretés personnelles, le groupe de travail propose une large réforme du cautionnement, qui consacre le principe de proportionnalité : l'engagement de la caution personne physique pourrait être réduit s'il était manifestement disproportionné à ses revenus et à son patrimoine lors de la conclusion du cautionnement. En contrepartie de cette « protection raisonnée » des cautions, l'efficacité du cautionnement serait restaurée par une plus grande rigueur dans l'exécution afin « d'assurer la sécurité du crédit et de prévenir d'éventuelles manoeuvres dilatoires ».

Par ailleurs, le groupe de travail souhaite consacrer la garantie autonome et la lettre d'intention au sein du code civil.

2. Les sûretés réelles

S'agissant des sûretés réelles mobilières , le projet du groupe de travail présidé par le professeur Grimaldi propose :

- l'édiction de règles de classement des privilèges mobiliers ;

- la refonte du gage de meubles corporels : il s'agirait de créer une sûreté réelle mobilière conventionnelle sans dépossession , ce qui « renforcerait l'attractivité du droit français, mais faciliterait aussi la reconnaissance en France de certaines sûretés constituées sous l'empire de lois étrangères ». Le groupe propose par ailleurs d'étendre l'assiette du gage , en permettant le gage portant sur des choses futures ou sur un ensemble de biens. Cet aspect vise à faciliter la constitution du gage sur stocks . Enfin, les modes de réalisation du gage seraient assouplis (avec notamment la levée de l'interdiction du pacte commissoire ^{83 ( * )} ) ;

- l'actualisation du nantissement de meubles incorporels (refonte du nantissement de créances, réception des nantissements de monnaie scripturale et d'instruments financiers) ;

- la reconnaissance de la propriété retenue ou cédée à titre de garantie. Le groupe de travail propose, à ce titre :

• une simple consécration de la propriété cédée à titre de garantie : dans l'attente des conclusions du groupe de travail constitué par la Chancellerie sur l'introduction de la fiducie en droit français, le projet se borne à entériner l'existence de cette forme de propriété-garantie ;

• une réglementation d'ensemble de la propriété retenue à titre de garantie (réserve de propriété).

S'agissant des sûretés réelles immobilières , le groupe de travail propose de moderniser l'hypothèque. Cet aspect essentiel de la réforme, visant à favoriser le crédit immobilier ou à la consommation, porte sur cinq points :

- le remplacement des privilèges immobiliers spéciaux par des hypothèques légales spéciales ;

- l'actualisation du régime de l'hypothèque conventionnelle ;

- l'institution d'une hypothèque rechargeable et d'une hypothèque inversée : ce point est abordé de façon plus détaillée dans les deux autres rapports (ci-dessous). On retiendra toutefois, s'agissant du prêt viager hypothécaire, que le groupe de travail présidé par le professeur Michel Grimaldi « a émis des doutes sérieux sur l'opportunité de transposer en France un système qui, d'une part, risque d'inciter une personne âgée à un endettement indolore , et donc irréfléchi, puisque la charge du remboursement ne pèsera que sur sa succession, et qui, d'autre part, semble ne connaître qu'un succès très relatif aux Etats-Unis , où pourtant il bénéficierait de la garantie de l'Etat fédéral » ;

- la consécration des modes de transmission à titre principal des hypothèques ;

- la simplification des modes de réalisation des hypothèques : il est suggéré que le créancier puisse demander l'attribution judiciaire de l'immeuble et que soit admise la validité du pacte commissoire. Ces modes simplifiés de réalisation seraient exclus pour un immeuble constituant la résidence principale du débiteur.

B. LA RÉFORME DU CRÉDIT HYPOTHÉCAIRE

La mission de l'Inspection générale des Finances et de l'Inspection générale des services judiciaires, sur l'hypothèque et le crédit hypothécaire, a examiné l'adaptation du régime des hypothèques « dans le double objectif de favoriser les opérations d'accession à la propriété et d'élargir la gamme des produits hypothécaires offerts aux Français, notamment en créant les conditions d'émergence du crédit hypothécaire mobilier ».

1. Accroître le rôle de l'hypothèque dans le crédit immobilier

S'agissant du crédit immobilier, la mission est partie du constat du rôle déclinant de l'hypothèque dans ce type de crédit, les banques accordant les prêts principalement au regard de la solvabilité de l'emprunteur , ce qui contribue à évincer de l'accès à la propriété les ménages aux revenus les plus bas ou les plus irréguliers. Alors qu'à l'étranger le crédit immobilier est, le plus souvent, hypothécaire, en France, la caution tend à être privilégiée comme mécanisme de garantie ^{84 ( * )} . Le rapport précité note que :

« Les organismes de caution sont généralement détenus par des établissements de crédit. Ils perçoivent auprès des emprunteurs une cotisation permettant de mutualiser les risques. Le tarif en est fixé de manière à bénéficier d'un léger avantage concurrentiel par rapport au coût des sûretés réelles (...)

« Le développement de la caution participe, plus ou moins directement, à la rentabilité du système bancaire. C'est en fait un moyen de conserver à l'intérieur du secteur bancaire des sommes qui, sinon, auraient rémunéré les études notariales et financé le système de publicité foncière, tout en ayant recours à ce dernier uniquement en cas de défaillance du débiteur (...)

« Par son principe même, la caution repose sur la sélection des risques et renforce la culture française du crédit à la personne. De fait, les taux de sinistralité des organismes de caution sont très faibles. »

La mission préconise donc, à cet égard, d'améliorer les conditions générales du recours à l'hypothèque. Il s'agirait d'en alléger le formalisme administratif et juridique, d'en réduire le coût et d'en faciliter la réalisation .

2. Créer une nouvelle hypothèque « rechargeable »

La mission précitée propose, par ailleurs, de revenir sur le principe de spécialité de l'hypothèque (une hypothèque par dette), ainsi que sur le principe de l'accessoire (l'hypothèque suit le sort de la dette principale), en permettant l'obtention de nouveaux prêts, garantis par une hypothèque déjà inscrite, lorsqu'une partie du premier prêt a déjà été amorti ou que le bien s'est revalorisé .

La mission ne surestime pas les effets conjoncturels positifs d'une telle réforme, qui sont, par ailleurs, relativisés par une étude récente de la Banque de France ^{85 ( * )} . Cette étude met en effet en évidence un risque d'amplification des cycles économiques , et pointe en particulier trois dangers de la réforme :

- en premier lieu, ses effets seraient potentiellement récessifs :

« Le renforcement induit du lien entre valorisation du patrimoine immobilier et consommation, lorsqu'il est avéré, peut être symétrique : un retournement du marché immobilier est ainsi susceptible de peser significativement à la baisse sur la consommation, notamment en restreignant l'accès des ménages au crédit (...). On peut donc craindre qu'une réforme du crédit hypothécaire visant à faciliter l'extraction hypothécaire induise à moyen-long terme une volatilité accrue de la consommation .»

- en deuxième lieu, cette réforme pourrait favoriser l'apparition d'une bulle immobilière :

« En réduisant les coûts de transaction des emprunts immobiliers, une réforme contribuerait à encourager la demande de logements et donc à stimuler un marché immobilier qui présente déjà des signes de surchauffe (...) » ;

- enfin, cette réforme encouragerait l'endettement des ménages , au risque d'accroître le surendettement, et inciterait les banques à augmenter leurs encours de prêts, ce qui induirait un risque pour le système bancaire dans son ensemble.

La mission précitée de l'Inspection générale des Finances et de l'Inspection générale des Services Judiciaires plaide néanmoins pour cette réforme qui, au-delà de ses aspects conjoncturels, présente un intérêt structurel, en offrant un outil nouveau, répondant à un objectif de diversification du marché du crédit :

« L'incertitude sur les effets macroéconomiques du crédit hypothécaire mobilier et le risque adverse en cas de retournement des taux ou de l'immobilier ne conduisent pas pour autant la mission à écarter l'introduction de ce type d'instrument en France (...) Il s'agirait d'offrir une liberté supplémentaire aux ménages, en l'encadrant dans des limites et règles raisonnables. Libre à eux ensuite d'en faire le meilleur usage au gré de circonstances économiques nécessairement changeantes ».

La mission préconise donc de rendre possible le « rechargement » de l'hypothèque ^{86 ( * )} , tout en prévoyant des règles appropriées de protection du consommateur.

3. Créer un prêt viager hypothécaire

Le prêt viager hypothécaire a pour objectif de permettre à des personnes âgées propriétaires de leur logement de transformer ce capital en trésorerie. Il consiste en un prêt remboursable in fine (capital et intérêts), au moment du décès (ou en cas de déménagement), la dette étant plafonnée à la valeur du logement au moment du remboursement.

Partant du constat que le logement des personnes âgées représente la plus grande partie de leur patrimoine (56 % pour les retraités de plus de soixante-dix ans), la mission précitée sur le prêt viager hypothécaire et la mobilisation de l'actif résidentiel des personnes âgées souligne que le besoin en trésorerie des personnes âgées sera important au cours des prochaines années , en raison :

- de l'évolution de la pyramide des âges ;

- de la détérioration prévisible de la situation financière des retraités par rapport à celle des actifs ;

- de l'accroissement des dépenses de dépendance ;

- de la nécessité pour les personnes âgées d'entretenir leur logement dans un contexte de renforcement des normes d'entretien ;

- de la volonté éventuelle des personnes âgées d'aider financièrement leurs descendants, de façon immédiate.

Pour répondre à ce besoin, des prêts viagers hypothécaires pourraient être consentis par des établissements financiers à des personnes physiques propriétaires de leur logement, en échange d'une inscription hypothécaire de premier rang et d'engagements de l'emprunteur, dont les principaux seraient d'utiliser le logement comme résidence principale et de respecter les obligations d'entretien, d'assurance, ainsi que les obligations de nature fiscale.

Le capital prêté pourrait être libéré soit en une fois, soit sous forme de rente jusqu'au décès ou au déménagement de l'emprunteur. La totalité du prêt serait remboursable lors de la libération du logement. Ce mécanisme implique un risque de « dépassement », si l'emprunteur vit suffisamment longtemps pour que la dette dépasse la valeur du bien ou si le prix du logement évolue. Ce risque est géré de manière différente dans les pays qui pratiquent le prêt viager hypothécaire.

La gestion du risque de dépassement dans les pays pratiquant le prêt viager hypothécaire

« Dans les trois pays étudiés, ce risque est géré de manière différentes.

« Au Royaume-Uni , où deux prêteurs (Norwich Union, du groupe Aviva, et Northern Rock) détiennent 90 % du marché, l'un a titrisé ce risque (à l'exception du risque sur la longévité, qu'il conserve ; il s'agit d'un groupe d'assurance), l'autre l'a conservé dans son bilan (mais pourrait le titriser à l'avenir). Il s'agit donc d'un mécanisme de marché pur.

« Aux Etats-Unis , au contraire, l'interventionnisme prévaut. Le gouvernement fédéral a organisé et contre-garanti une assurance contre ce risque, financée par des primes payées par les emprunteurs, qui couvre les prêts viagers hypothécaires respectant certaines conditions (plafonnement du montant du prêt, obligation de recours à un conseil extérieur, etc.), soit plus de 90 % du marché (...). Les autres prêts soit donnent lieu à titrisation du risque de dépassement (...), soit sont conservés en portefeuille (...) eu égard notamment à leur faible encours.

« Au Canada , une seule société privée (...) réalise l'essentiel des prêts viagers hypothécaires (« hypothèques inversées »), les autres établissements de crédit se contentant de lui adresser leurs clients.

« Les modalités de gestion du risque de dépassement reflètent donc les traditions différentes des politiques du logement de ces trois pays.

« Aux Etats-Unis , le gouvernement fédéral s'attache à favoriser l'accès au crédit au logement. Son action reste marquée par le poids des agences (« Government sponsored enterprises » : Fannie Mae, Freddie Mac, Ginnie Mae, etc.) mises en place à l'apogée du keynésianisme en réaction à la crise des années 1930 et à la défaillance de l'offre de crédit.

« Au Royaume-Uni , il se caractérise par un libéralisme marqué.

« Au Canada , la Société canadienne d'hypothèques et de logement (agence publique qui intervient largement dans le financement du logement, par du refinancement et de l'assurance-crédit) n'a pas souhaité offrir une garantie du risque de dépassement pour les « reverse mortgages ») dont elle n'a pas jugé l'objectif suffisamment social.

« Chacune de ces formules présente des avantages et des inconvénients. En France, du point de vue de l'Etat, le choix d'intervenir ou non dans la gestion du risque de « dépassement » des prêts viagers hypothécaires constituera une décision essentielle. »

Source : rapport précité sur le prêt viager hypothécaire et la mobilisation de l'actif résidentiel des personnes âgées .

Bien que rien n'interdise aujourd'hui le prêt viager hypothécaire en France, la mission préconise la mise en place de dispositions législatives et réglementaires spécifiques « pour clarifier le droit applicable, protéger le consommateur et contenir les coûts. (...) La mission a identifié des réformes ou des clarifications nécessaires dans les domaines suivants : droit de l'hypothèque, droit de la consommation, fiscalité, prestations sociales, règles prudentielles et comptables ».

La mission relève qu'un certain nombre d'interlocuteurs lui ont opposé des arguments d'ordre moral, à l'encontre de ce mécanisme qui permettrait d'utiliser la valeur de son logement pour des dépenses de confort. Or, souligne le rapport « cette réprobation morale de certains de nos interlocuteurs à l'égard d'une « dilapidation de l'héritage » potentielle est bien plus répandue lorsque l'héritage prend la forme d'un logement que lorsqu'il prend celle d'un placement financier. Le droit de financer des dépenses de consommation y compris d'agrément (croisières) en tirant sur leur livret A ou leur compte épargne-logement est unanimement reconnu aux personnes âgées. ».

II. LE DISPOSITIF D'HABILITATION

Le présent article prévoit un dispositif d'habilitation très large, dont les finalités sont précisées de manière plus ou moins allusive. L'exposé des motifs du projet de loi est toutefois plus précis, en se référant aux travaux évoqués ci-dessus, qui constitueront le socle de la réforme. Toutefois, d'après les informations obtenues de la chancellerie, il est difficile au gouvernement de préciser point par point ses intentions dans la mesure où une phase de concertation avec les professionnels est déjà en cours .

La présente habilitation s'articule de la façon suivante :

- s'agissant du cautionnement, du nantissement, du gage, de l'antichrèse, des privilèges et hypothèques (point 1° ), le présent article précise qu'il s'agit d'opérer une refonte des dispositions du code civil, afin « d'améliorer l'efficacité et la souplesse, de simplifier la constitution de ces garanties, d'en faciliter la transmission et de développer le crédit hypothécaire » ;

- en ce qui concerne la délégation, la cession de créance, la subrogation personnelle, la novation, le contrat de rente viagère et la vente à réméré (point 2° ), le texte présenté par le gouvernement ne précise pas les objectifs de l'habilitation. De surcroît, ces questions ne sont pas traitées par le rapport du groupe de travail présidé par le professeur Michel Grimaldi ;

- Concernant la clause de réserve de propriété ( 3° ), il s'agirait d'« aménager » les dispositions la concernant et de les insérer dans le code civil ;

- S'agissant des garanties autonomes, des lettres d'intention ou de confort et du droit de rétention ( 4° ), le dispositif vise à l'introduction dans le code civil de ces pratiques (reconnues aujourd'hui par la jurisprudence) ;

- Le 5° de cet article habilite le gouvernement à réformer la procédure d'expropriation forcée, c'est-à-dire de saisie immobilière, s'agissant notamment des ordres entre les créanciers ;

- Enfin, le 6° habilite le gouvernement à tirer les conséquences de la réforme, en modifiant à cet effet le code de commerce, le code des assurances, le code monétaire et financier et le code de la consommation.

Le délai prévu pour l'habilitation est de neuf mois, à l'exception de l'ordonnance prévue par le 6° qui devra être prise dans un délai de douze mois.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de sa commission des lois, l'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements tendant à encadrer le champ de l'habilitation et à en préciser les finalités . M. Philippe Houillon, rapporteur pour avis au nom de cette commission, a en effet rappelé que « du fait de la jurisprudence constitutionnelle , le recours aux ordonnances appelle (...) de la part du gouvernement un effort de rigueur dans la définition de ses objectifs. Ainsi, le Conseil constitutionnel a jugé à plusieurs reprises (décisions n° 76-72 du 12 janvier 1977 - Territoire français des Afars et des Issas et n° 86-207 des 25 et 26 juin 1986 - Diverses mesures d'ordre économique ) que le gouvernement, dans la loi l'habilitant à légiférer par ordonnances, est tenu « d'indiquer avec précision au Parlement quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre et leurs domaines d'intervention » » ^{87 ( * )} .

Par conséquent, le texte gouvernemental a subi les modifications suivantes :

- Au 1°) du présent article, le gouvernement est habilité à « introduire, dans le code de commerce, des dispositions permettant le nantissement des stocks des entreprises », et à « modifier le code civil pour simplifier la constitution des sûretés réelles mobilières et leurs effets, étendre leur assiette et autoriser le gage sans dépossession ». Les dispositions concernant le cautionnement ou les privilèges ne sont plus mentionnées, le gouvernement n'ayant pas clairement indiqué ses finalités sur ces sujets sensibles ;

- Au 2°) du présent article, le gouvernement est habilité à « améliorer le fonctionnement de l'antichrèse, en autorisant le créancier à donner à bail l'immeuble dont le débiteur s'est dépossédé à titre de garantie, et pour développer le crédit hypothécaire, notamment au profit des particuliers, en permettant le crédit hypothécaire rechargeable et le prêt viager hypothécaire, en simplifiant la mainlevée de l'inscription hypothécaire et en diminuant son coût ». Le dispositif est ici beaucoup plus précis, s'agissant des finalités d'une réforme du crédit hypothécaire . Un sous-amendement de la commission des finances ajoute que le gouvernement devra veiller « à protéger les intérêts des personnes qui en bénéficient » ;

- Au 3°), un amendement a précisé que les dispositions relatives à la clause de réserve de propriété devront être codifiées à droit constant ;

- Au 4°), la définition jurisprudentielle des pratiques envisagées (garantie autonome, lettre d'intention, droit de rétention) est précisée ;

- Au 5°), un amendement a visé à préciser la nature et les objectifs des réformes en matière d'expropriation forcée et de procédures civiles d'exécution immobilière, afin de lever une ambiguïté qui pouvait laisser penser que le gouvernement aurait pu avoir l'intention de modifier, par ordonnance, d'une manière générale, les règles relatives à l'ordre des créanciers et aux privilèges dont sont assorties leurs créances.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

De façon générale, votre commission approuve une réforme visant à assouplir le droit des sûretés afin de permettre à cet outil de jouer pleinement son rôle économique .

Ainsi, par exemple, la réforme du gage, visant à faciliter la constitution du gage sur stocks, devrait faciliter l'accès des PME au crédit et développer, en conséquence, les crédits commerciaux.

La simplification et l'assouplissement des procédures de réalisation des sûretés tendent également à favoriser le développement du crédit.

S'agissant de l'hypothèque « rechargeable », comme du prêt viager hypothécaire, la réforme doit être considérée avant tout comme structurelle . Elle offrira, en effet, des libertés supplémentaires dans l'arbitrage entre consommation et épargne et permettra une diversification des modalités de crédit. Il s'agit également d'une modalité de soutien structurel à la consommation . L'hypothèque « rechargeable » permettra notamment de compléter la gamme des produits de financement existants et de faciliter l'accession à la propriété, pour certains ménages ne pouvant bénéficier de garanties personnelles suffisantes.

S'agissant plus précisément du prêt viager hypothécaire, celui-ci devrait correspondre, au moins pendant les premières années, à un marché « de niche » , ainsi que le souligne la mission précitée sur ce sujet, qui montre que le flux de prêts dans les pays pratiquant déjà cet outil reste limité, ce qui en relativise l'impact conjoncturel. S'agissant des arguments « moraux » qui pourraient être opposés à cette réforme, votre rapporteur général estime souhaitable de donner à chacun la possibilité de mobiliser son patrimoine comme il l'entend, qu'il s'agisse d'un patrimoine financier ou d'un patrimoine immobilier. Le contexte démographique plaide, de plus, en faveur de cette réforme, qui devrait contribuer, quoique de façon modeste, à répondre aux besoins nouveaux des personnes âgées, en matière de dépendance ou d'entretien du logement par exemple, tout en favorisant, par ailleurs, des transmissions anticipées de patrimoine vers les générations suivantes.

La réforme du crédit hypothécaire ne saurait toutefois être envisagée que de façon prudente . Votre rapporteur général approuve le dispositif adopté à l'Assemblée nationale, en ce qu'il précise que le gouvernement devra veiller à protéger les intérêts des personnes qui bénéficieront des nouvelles possibilités de prêts. Les effets de la réforme seront, en tout état de cause, progressifs, ce qui devrait laisser le temps d'en affiner les contours, grâce à un dispositif d'évaluation qui sera indispensable.

Votre rapporteur général note, par ailleurs, que la question de la participation de l'Etat à la garantie de ce type de prêt, au cas où le montant de la dette dépasserait la valeur du bien, demeure en suspens.

Enfin, votre commission des finances approuve pleinement les initiatives de la commission des lois de l'Assemblée nationale, visant à mieux encadrer la présente habilitation. D'aucuns regretteront sans doute que ce texte, plus ciblé que celui envisagé initialement, ne permette pas la réforme d'ensemble tant attendue. Mais il était anormal que les finalités des réformes ne soient pas précisées, dans des domaines aussi importants que le cautionnement ou le crédit hypothécaire. Rien n'empêchera de compléter cette réforme, si nécessaire, lors d'un examen parlementaire ultérieur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ⁶² Soit un taux réel d'imposition des plus-values sur titres de participation de 1,67 %.

* ⁶³ L'investissement direct conduit en effet à une imposition au taux de 1,67 %, l'investissement via une holding à une double imposition au titre de la quote-part de 5 %,, soit 3,34% , et l'investissement indirect à travers un FCPR ou une SCR à une imposition de 15 % .

* ⁶⁴ Ce régime est fixé par le deuxième alinéa du 5 de l'article 38 (pour les parts de FCPR) et par le 5 de l'article 39 terdecies (pour les actions SCR) du code général des impôts.

Le 5 de l'article 38 dispose notamment que « les sommes correspondant à la répartition, prévue au 9 de l'article L. 214-36 du code monétaire et financier d'une fraction des actifs d'un fonds commun de placement à risques qui remplit les conditions prévues au II de l'article 163 quinquies B, sont affectées en priorité au remboursement des apports. L'excédent des sommes réparties sur le montant des apports est compris dans le résultat imposable de l'exercice au cours duquel cet excédent apparaît. Il est soumis au régime fiscal des plus-values à long terme dans la proportion existant entre le montant des apports effectués depuis au moins deux ans à la date de la répartition et le montant total des apports effectués à cette même date ».

Le 5 de l'article terdecies dispose que « les distributions par les sociétés de capital-risque qui fonctionnent dans les conditions de l'article 1er-1 de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 précitée sont soumises, lorsque l'actionnaire est une entreprise, au régime fiscal des plus-values à long terme lors de la cession d'actions si la distribution est prélevée sur des plus-values nettes réalisées au cours des exercices clos à compter du 31 décembre 2001 provenant de titres, cotés ou non cotés, détenus depuis au moins deux ans et de la nature de ceux qui sont retenus pour la proportion de 50 % mentionnée au même article 1er-1 ».

* ⁶⁵ Il s'agit de la distribution représentative de la cession d'actions ou de parts de sociétés du portefeuille d'investissement du FCPR ou de la SCR, répondant aux mêmes conditions que celles fixée au premier alinéa du 1° du a sexies .

* ⁶⁶ L'une des principales améliorations ainsi apportées par l'article 76 de la loi du 18 janvier 2005 a consisté dans la définition même du fait générateur de l'obligation de revitalisation, qui n'est plus, désormais, la fermeture, totale ou partielle, d'un site (critère trop restrictif : il tendait à limiter le dispositif aux seuls licenciements d'entreprises industrielles, les sociétés de services privilégiant les désengagements progressifs), mais, plus généralement, tout licenciement économique dont l'ampleur affecte l'équilibre d'un bassin d'emploi. Un assouplissement comparable a résulté de l'élargissement du champ d'application géographique de la revitalisation, le cas échéant, à plusieurs bassins d'emploi.

* ⁶⁷ Ce décret est actuellement en attente de publication.

* ⁶⁸ Le premier alinéa de l'article L. 321-4-1 du code du travail dispose : « Dans les entreprises employant au moins cinquante salariés, lorsque le nombre de licenciements est au moins égal à dix dans une même période de trente jours, l'employeur doit établir et mettre en oeuvre un plan de sauvegarde de l'emploi pour éviter les licenciements ou en limiter le nombre et pour faciliter le reclassement du personnel dont le licenciement ne pourrait être évité, notamment des salariés âgés ou qui présentent des caractéristiques sociales ou de qualification rendant leur réinsertion professionnelle particulièrement difficile . » Il convient ici de remarquer que le plan de sauvegarde de l'emploi reste un engagement unilatéral de l'entreprise, alors que les actions de revitalisation de bassin sont définies conventionnellement avec l'Etat. La coordination expresse de ces deux dispositifs a été instaurée par la loi précitée du 18 janvier 2005.

* ⁶⁹ La société Oséo/BDPME est issue de la restructuration, en 2004, de la Banque du développement des PME créée en 1997. Détenue majoritairement par l'Etat, la Caisse des dépôts et consignations et l'Agence française de développement, elle a pour mission de favoriser, en partenariat avec les établissements financiers, l'accès des PME au crédit.

* ⁷⁰ L'article L. 511-6 du code monétaire et financier dispose : « Sans préjudice des dispositions particulières qui leur sont applicables, les interdictions définies à l'article L. 511-5 ne concernent ni les institutions et services énumérés à l'article L. 518-1 [le Trésor public, la Banque de France, La Poste dans les conditions définies à l'article L. 518-25, l'institut d'émission des départements d'outre-mer, l'institut d'émission d'outre-mer et la Caisse des dépôts et consignations] , ni les entreprises régies par le code des assurances, ni les sociétés de réassurance, ni les organismes agréés soumis aux dispositions du livre II du code de la mutualité [mutuelles et unions pratiquant des opérations d'assurance et de capitalisation] pour les opérations visées au e du 1° de l'article L. 111-1 dudit code [cautionnement des engagements contractés par leurs membres participants en vue de l'acquisition, de la construction, de la location ou de l'amélioration de leur habitat ou de celui de leurs ayants droit] , ni les entreprises d'investissement, ni les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction pour les opérations prévues par le code de la construction et de l'habitation, ni les fonds communs de créances, ni les organismes de placement collectif en valeurs mobilières.
« L'interdiction relative aux opérations de crédit ne s'applique pas :
« 1. Aux organismes sans but lucratif qui, dans le cadre de leur mission et pour des motifs d'ordre social, accordent, sur leur ressources propres, des prêts à conditions préférentielles à certains de leurs ressortissants ;
« 2. Aux organismes qui, pour des opérations définies à l'article L. 411-1 du code de la construction et de l'habitation [construction, acquisition, aménagement, assainissement, réparation et gestion d'habitations collectives ou individuelles, urbaines ou rurales, répondant aux caractéristiques techniques et de prix de revient déterminées par décision administrative et destinées aux personnes et aux familles de ressources modestes] , et exclusivement à titre accessoire à leur activité de constructeur ou de prestataire de services, consentent aux personnes physiques accédant à la propriété le paiement différé du prix des logements acquis ou souscrits par elles ;
« 3. Aux entreprises qui consentent des avances sur salaires ou des prêts de caractère exceptionnel consentis pour des motifs d'ordre social à leurs salariés ;
« 4. Aux fonds communs de placement à risque qui, dans les conditions prévues à l'article L. 214-36, consentent des avances en compte courant aux sociétés dans lesquelles ils détiennent une participation ;
« 5. Aux associations sans but lucratif faisant des prêts pour la création et le développement d'entreprises par des chômeurs ou titulaires des minima sociaux sur ressources propres et sur emprunts contractés auprès d'établissements de crédit ou des institutions ou services mentionnés à l'article L. 518-1 [précités au premier alinéa] , habilitées et contrôlées dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat. »

* ⁷¹ Industries de technologie faible ou moyenne faible : 59 % de la valeur ajoutée industrielle en France, 47 % en Allemagne.

* ⁷² Elles mobilisent environ 200 millions d'euros, contre 1,5 milliard d'euros pour la défense et 575 millions d'euros pour les grands programmes en cours.

* ⁷³ Problème des limites de l'autonomie de vol du Concorde par exemple.

* ⁷⁴ Articles 87 paragraphe 3 et 157 du traité CE.

* ⁷⁵ PCRD : programme cadre de recherche et développement.

* ⁷⁶ Cf Lettre de l'expansion du lundi 31 janvier 2005.

* ⁷⁷ L'exécutif européen se serait montré, par la suite, intéressé, en janvier 2005, par une possible « européanisation » des PMII, en vue de nourrir ses propres propositions pour stimuler la compétitivité des entreprises des pays de l'Union.

* ⁷⁸ Projets « bottom up » (à l'initiative d'entreprise de différents pays de l'U.E.), aidés par les Etats et développant des produits proches de la commercialisation sur le marché.

* ⁷⁹ Selon le « rapport Beffa », les actions ministérielles hors grands programmes, très dispersées, sont de l'ordre de 200 millions d'euros.

En 2005, les crédits du ministère de l'industrie consacrés à des actions de restructuration et de reconversion approchaient 750 millions d'euros, dont 650 millions d'euros au titre des « passifs financiers miniers ».

L'efficacité de ces actions avait été jugée insuffisante par la Cour des comptes dans une communication qu'elle avait adressée à ce sujet à votre commission des finances en décembre 2002.

* ⁸⁰ Règlement 2001/70/CE du 12 janvier 2001, annexe I.

* ⁸¹ Rapport d'enquête sur le crédit hypothécaire, établi par Nicolas Jachiet, Inspecteur général des Finances et Joëlle Bourquard, Inspecteur des Services judiciaires (novembre 2004).

* ⁸² Rapport sur le prêt viager hypothécaire et la mobilisation de l'actif résidentiel des personnes âgées, établi par Nicolas Jachiet, Inspecteur général des Finances, Jacques Friggit, Ingénieur en chef des Ponts et Chaussées, Bernard Vorms, Directeur général de l'ANIL et Claude Taffin, Directeur des études économiques et financières de l'Union sociale pour l'habitat (juin 2004).

* ⁸³ Convention par laquelle le créancier se fait consentir le droit de s'approprier de lui-même l'objet du gage.

* ⁸⁴ Ainsi, en 2003, la caution garantissait plus de 50 % du montant des nouveaux prêts immobiliers et la sûreté réelle moins de 40 %.

* ⁸⁵ « Crédit hypothécaire et soutien à la consommation : quelles leçons tirer du modèle anglo-saxon ? » Bulletin de la Banque de France, n° 132 (décembre 2004).

* ⁸⁶ En l'état actuel du droit, le crédit hypothécaire mobilier est possible en France, mais pas sous forme rechargeable. La pratique du crédit hypothécaire mobilier demeure toutefois très restreinte. La simplification et la réduction du coût de l'hypothèque permettrait, là aussi, d'en accroître l'attractivité.

* ⁸⁷ Avis n° 2333 de M. Philippe Houillon au nom de la commission des lois sur le présent projet de loi.