N° 398
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005
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Annexe au procès-verbal de la séance du 15 juin 2005 |
RAPPORT
FAIT
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , portant réforme de l' adoption ,
Par M. Alain MILON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mmes Claire-Lise Campion, Valérie Létard, MM. Roland Muzeau, Bernard Seillier, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Daniel Bernardet, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontes, Sylvie Desmarescaux, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Christiane Kammermann, MM. Serge Larcher, André Lardeux, Mme Raymonde Le Texier, MM. Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Jackie Pierre, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente, Patricia Schillinger, M. Jacques Siffre, Mme Esther Sittler, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Vasselle, André Vézinhet.
Voir les numéros :
Assemblée nationale : 2195 , 2231 et T.A. 418
Sénat : 300 (2004-2005)
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Enfants. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Après les lois fondatrices des 22 décembre 1976, 5 juillet 1996 et 6 février 2001 relatives au droit de l'adoption, la proposition de loi présentée par Yves Nicolin, député et président du conseil supérieur de l'adoption, s'attache à moderniser l'organisation institutionnelle et administrative de l'adoption.
En effet, le système français en la matière n'a guère fait la preuve de son efficacité. Le nombre des candidats à l'adoption agréés durant l'année 1992 par les départements atteignait 5.928, soit un stock de 13.428 agréments en cours de validité. En 2003, ces deux chiffres s'établissaient respectivement à 8.029 et 24.772. A l'heure actuelle, près de 25.000 candidats sont en attente d'un enfant à adopter. Environ 8.000 nouveaux agréments sont accordés chaque année et l'écart entre le nombre d'agréments valides et le nombre d'enfants effectivement adoptés ne cesse de se creuser.
En 2004, 5.000 adoptions ont été réalisées, dont près de 4.000 à l'étranger (contre 935 en 1980 et 1.988 en 1985). Ce nombre est à rapprocher des 45.000 enfants concernés chaque année par l'adoption internationale.
Toutefois, il convient de rappeler que plusieurs pays se sont fermés ou ont été fermés à ces pratiques, notamment le Cambodge et la Roumanie, en raison du comportement de certaines familles prêtes à adopter à tout prix et d'orphelinats guidés par des intérêts qu'il n'était pas faux de qualifier de mercantiles.
Parallèlement, le nombre d'adoptions d'enfants français ne cesse de diminuer : il s'établit désormais à un millier.
L'organisation « à la française » des procédures d'adoption paraît donc aujourd'hui inapte à faire face aux besoins, tant au niveau des départements que des intervenants servant d'intermédiaire avec les autorités étrangères.
Afin d'augmenter, dans le respect de l'intérêt supérieur de l'enfant, le nombre d'adoptions réalisées par des ménages français, la proposition de loi poursuit la réforme de notre système d'adoption sur deux axes :
- l'amélioration des procédures d'agrément au niveau départemental avec la mise en place d'un document homogène et plus précis pour les autorités des pays d'origine ;
- la rationalisation des démarches individuelles par la mise en place d'une agence nationale de l'adoption (AFA), avec pour mission de conseiller et d'accompagner les familles qui ne passent actuellement pas par l'intermédiaire d'un organisme agréé pour l'adoption (OAA).
Lors de son examen par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, le texte s'est enrichi d'un troisième axe de réforme en vue de développer, via la déclaration judiciaire d'abandon prévue par l'article 350 du code civil, l'adoption des pupilles de l'État.
Votre commission salue cette initiative parlementaire dont elle approuve très largement l'esprit et le contenu. Elle souhaite la mise en place rapide des dispositions proposées, afin de répondre au plus vite à l'attente des milliers d'enfants abandonnés en France comme à l'étranger et à celle des nombreux candidats qui ont satisfait aux exigences des départements et espèrent se voir confier un enfant.
Notre pays avancera ainsi plus avant dans la voie tracée par la convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989 et la convention de La Haye du 29 mai 1993 relative à la coopération en matière d'adoption internationale, ratifiée par la France en 1995, qui ont retenu, dans l'intérêt de l'enfant, le principe d'une double subsidiarité : le maintien dans la famille biologique prime sur l'adoption et, dans ce dernier cas, l'adoption interne doit être préférée à l'adoption internationale.
I. UN SYSTÈME COMPLEXE QUI A MONTRÉ SES LIMITES
Le système français d'adoption repose sur une organisation départementale, qui introduit des différences de traitement entre les candidats, et une multiplicité d'intervenants qui nuit à son efficacité au regard des exigences croissantes des pays d'origine.
A. UNE ORGANISATION DÉPARTEMENTALE SOURCE D'INÉGALITÉS
1. Des différences considérables entre les départements...
La première formalité à laquelle doivent se soumettre les candidats à l'adoption consiste en l'obtention d'un agrément délivré par le président du conseil général de leur département de résidence.
Les postulants sont soumis à une enquête minutieuse sur leur environnement, leur projet d'adoption, leurs capacités à accueillir un enfant, ainsi qu'à une évaluation psychologique parfois mal vécue. En général, les équipes qui en sont chargées appartiennent au service départemental de l'aide sociale à l'enfance (ASE).
Les dossiers sont ensuite visés par la commission départementale d'adoption, qui émet un avis que le président du conseil général n'est pas contraint de suivre (environ 8 % des agréments sont délivrés avec un avis réservé ou négatif de la commission).
Chaque département est donc libre de fixer, dans certaines limites, ses propres critères. Dans les faits, le nombre de refus d'agrément est ainsi très variable d'un département à l'autre, ce qui donne aux candidats le sentiment d'une inégalité de traitement en fonction de leur provenance géographique.
En outre, le contenu et la forme de l'agrément sont eux-mêmes différents et plus ou moins précis, notamment en ce qui concerne la transcription de l'enquête psychologique 1 ( * ) .
Enfin, certains départements ne fournissent pas, en sus du document d'agrément, les renseignements supplémentaires relatifs au projet d'adoption des candidats. Cette lacune apparaît contraire à l'article 15 de la convention de La Haye, qui stipule que l'État d'accueil doit fournir des renseignements sur les enfants que le requérant serait apte à prendre en charge.
* 1 Cf. Jean-François Mattéi. « Enfant d'ici, enfant d'ailleurs, l'adoption sans frontière », 1995.