Projet de loi autorisant l'approbation d'une convention fiscale entre la France et l'Albanie

Rapport n° 190 (2004-2005) de M. Adrien GOUTEYRON , fait au nom de la commission des finances, déposé le 16 février 2005

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N° 190

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 février 2005

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d' Albanie en vue d' éviter les doubles impositions en matière d' impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir l' évasion et la fraude fiscales (ensemble un protocole),

Par M. Adrien GOUTEYRON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM.  Bernard Angels, Bertrand Auban, Jacques Baudot, Mme Marie-France Beaufils, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Mme Nicole Bricq, MM.Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Claude Haut, Jean-Jacques Jegou, Roger Karoutchi, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.

Voir le numéro :

Sénat : 110 (2003-2004)

Traités et conventions.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le présent projet de loi soumis à votre examen a pour objet d'autoriser l'approbation de la convention signée le 24 décembre 2002 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République d'Albanie en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales.

Cette convention fiscale a été négociée à la demande des autorités albanaises, qui, dès 1994, ont fait part de leur souhait d'engager des discussions avec la France.

I. LA SITUATION INTÉRIEURE DE L'ALBANIE ET LES RELATIONS BILATÉRALES AVEC LA FRANCE

L'Albanie est un Etat dont la superficie est d'environ 28.750 km², et dont les pays voisins sont le Monténégro, la Serbie, la Macédoine et la Grèce. Ses 3,4 millions d'habitants sont à 98 % albanais. 60.000 sont grecs et 5.000 macédoniens. 70 % des Albanais sont musulmans (qui se partagent entre sunnites, majoritaires à 80 %, et les bektachis). Environ 18 % des habitants se déclarent orthodoxes, et 12 % catholiques. La population albanaise est caractérisée par une forte croissance démographique et par sa jeunesse, la moyenne d'âge des Albanais étant d'environ 25 ans.

A. LA SITUATION POLITIQUE ET ÉCONOMIQUE

1. La situation politique

L'Albanie est sortie en 1991 du régime communiste mis en place à la fin de la seconde guerre mondiale . Au cours de cette période, elle a rompu ses relations avec la Yougoslavie (1947), puis avec l'URSS (1961) et enfin avec la Chine (1978), conduisant alors à un isolement complet du pays sur la scène internationale.

En 1991, les premières élections libres sont organisées et sont remportées par le parti du travail (communiste). En 1992, de nouvelles élections portent le Parti Démocratique de M. Sali Berisha au pouvoir.

14 ans après la fin du régime communiste, l'Albanie reste un pays fragile souffrant de la faiblesse de l'Etat et de la prépondérance des clans dans la vie politique et économique.

Une période d'instabilité de près de deux ans, provoquée par la tentative de mise à l'écart du Premier ministre et chef du parti socialiste (PS), M. Fatos Nano, par son grand rival et son ancien dauphin à la tête du PS, M. Ilir Meta, s'est achevée en décembre 2003.

Un bras de fer de plus de six mois avait entraîné des démissions nombreuses au sein du gouvernement, M. Fatos Nano semblait en position difficile avant les élections locales du 12 octobre 2003. Les résultats de ce scrutin, qui s'est déroulé dans une atmosphère tendue, ont été fortement contestés par l'opposition de M. Sali Berisha.

Au cours du VI ^ème congrès du parti socialiste, le 12 décembre 2003, dans un climat de confusion, et alors que les résultats des élections du 12 octobre 2003 n'étaient toujours pas publiés, M. Fatos Nano a pris l'avantage et a marginalisé son rival. Les résultats définitifs des élections, proclamés le 28 décembre 2003, lui permettent de consolider sa position, compte tenu de la victoire du PS, qui obtient 34 % des voix, contre 32 % au PD (Parti démocratique) dirigé par M. Sali Berisha.

Conforté à la tête de son parti, M. Fatos Nano a remanié son gouvernement dont l'appellation de « gouvernement d'alliance pour l'intégration » affiche clairement les intentions de resserrer les liens avec l'Union européenne. Ce gouvernement dispose de 18 mois, les prochaines échéances électorales, les élections législatives, devant se tenir à l'été 2005.

La situation politique n'apparaît toutefois pas pleinement stabilisée : le 7 février 2004, une manifestation violente demandait la démission du Premier ministre M. Fatos Nano, qui a modifié la composition de son gouvernement en avril 2004.

La résolution 1377 adoptée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe
le 29 avril 2004 : respect des obligations et engagements de l'Albanie

1.  L'Assemblée parlementaire se félicite des progrès accomplis par les autorités albanaises, au cours des trois dernières années, sur la voie d'une démocratie pluraliste effective et d'un Etat gouverné par la prééminence du droit et le respect des droits de l'homme. Elle constate des améliorations dans le fonctionnement des institutions étatiques, notamment avec l'influence croissante du parlement dans la vie politique albanaise. On a assisté sur la période récente à une tentative sans précédent de dialogue et de coopération entre les partis qui, bien que fragile et ayant avorté, a démontré qu'il existait une alternative à la confrontation perpétuelle et à l'obstruction qui ont marqué jusqu'alors la politique albanaise.

2.  L'activité législative a connu une impulsion au cours des dix-huit derniers mois, qui a abouti à l'adoption de nouvelles lois dans des domaines de réforme clé. Le gouvernement a pris des initiatives à l'encontre des trafiquants d'êtres humains et est parvenu à réduire le niveau de la traite illégale des êtres humains à travers la mer Adriatique.

3.  Sur le plan international, l'Albanie a débuté les négociations en vue de la conclusion d'un Accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne. Elle a amélioré continuellement ses relations avec ses voisins et joué un rôle constructif en participant à l'effort de la communauté internationale au Kosovo.

4.  Toutefois, les progrès accomplis sont compromis par le risque que la criminalité organisée et une partie du milieu des affaires, qui cherchent à profiter des carences de la réglementation et du contrôle, exercent une influence illicite sur la vie publique. Cette menace est renforcée par la faiblesse et l'inefficacité relatives de l'Administration centrale, surtout dans des secteurs clés tels que la police, le fisc et les douanes, ainsi que par l'incapacité des autorités à contrôler efficacement les transactions financières et à empêcher le blanchiment de capitaux.

5.  Malgré les efforts sérieux déployés par les autorités, la lutte contre la pauvreté et la corruption demeure un défi fondamental pour l'Albanie.

6.  Le système judiciaire, à qui devrait normalement revenir le rôle principal dans la lutte contre la corruption et la criminalité organisée, est faible et inefficace ; de plus, son personnel est mal payé, insuffisamment formé et semble être, du moins en partie, corrompu. Cela affecte également l'application des nouvelles lois, en particulier pour ce qui concerne les délits graves.

7.  L'incapacité de la police, des procureurs et des juges albanais à retrouver, arrêter, poursuivre et condamner les auteurs d'infractions graves, et plus spécialement les membres des syndicats du crime, ruine la démocratie et la prééminence du droit dans le pays. L'impunité et la liberté d'action dont jouit la criminalité organisée - qui profite d'une administration défaillante et de l'inefficacité du système judiciaire - constituent une menace non seulement pour l'ordre public, mais aussi pour les perspectives économiques et la stabilité politique du pays.

8.  Le financement des partis politiques n'est toujours pas réglementé et l'organe chargé de vérifier les déclarations de patrimoine des fonctionnaires vient d'être établi, de sorte qu'il lui reste encore à prouver son efficacité.

9.  Le gouvernement devrait déployer de sérieux efforts pour améliorer la mise en oeuvre des textes de loi importants. Multiplier les lois sans les appliquer correctement est une pratique contre-productive. Le meilleur test de l'action du gouvernement réside non pas dans sa capacité à rédiger des documents mais dans ses réalisations concrètes.

10.  Il est essentiel que le Parlement déploie plus de vigueur dans son contrôle démocratique de l'action du gouvernement. Cette responsabilité incombe à la fois au parti de la majorité et à celui de l'opposition, lequel devrait prendre clairement position contre les actes violents de protestation contre le gouvernement. L'Assemblée rappelle que les deux principaux partis politiques - le parti démocratique précédemment au pouvoir et le parti socialiste actuellement à la tête du pays - partagent conjointement la responsabilité des problèmes et dysfonctionnements auxquels l'Albanie fait face et portent la responsabilité d'améliorer la situation du pays.

11.  L'Assemblée, tout en reconnaissant les améliorations apportées, estime que des progrès supplémentaires s'imposent dans l'organisation et l'administration des élections, notamment en ce qui concerne les registres d'état-civil et les listes électorales, ainsi que dans la protection des droits de l'homme, en particulier en ce qui concerne le comportement des policiers.

12.  L'Assemblée se félicite de l'ouverture récente d'un Bureau d'information du Conseil de l'Europe à Tirana et du rétablissement d'une présence internationale du Conseil de l'Europe en Albanie. L'Assemblée accueille également avec satisfaction la signature, en novembre 2003, d'un nouveau Programme joint du Conseil de l'Europe et de la Commission européenne pour l'Albanie ; elle estime que ce programme devrait aider les autorités albanaises à remplir pleinement les obligations et engagements qui résultent de l'appartenance au Conseil de l'Europe.

13.  L'Assemblée félicite les autorités albanaises pour l'ouverture des négociations sur l'accord de stabilisation et d'association avec l'Union européenne. Cependant, l'évolution des relations avec l'Union dépendra aussi nécessairement des progrès réalisés dans des matières relevant du suivi exercé par l'Assemblée. Le respect des engagements et des obligations résultant de l'adhésion au Conseil de l'Europe ne doit donc pas être considéré comme une entrave mais comme un investissement dans l'avenir de l'Albanie ; cette approche devrait inspirer l'attitude des autorités de ce pays à l'égard de la procédure de suivi.

14.  En ce qui concerne la lutte contre la corruption et le crime organisé, phénomènes qu'elle considère comme la menace la plus importante pour le fonctionnement des institutions démocratiques et la prééminence du droit en Albanie, l'Assemblée demande aux autorités albanaises :

i.  d'adopter une loi sur les conflits d'intérêts, une loi sur le financement des campagnes électorales et une loi sur le fonctionnement des partis politiques ;

ii.  de faire en sorte que l'Inspection supérieure chargée d'examiner les déclarations de patrimoine des élus et des fonctionnaires, de création récente, apporte rapidement la preuve concrète et convaincante de sa capacité à procéder à une vérification systématique et crédible des avoirs des élus et des fonctionnaires albanais ainsi que de leurs proches ;

iii.  de passer en revue le fonctionnement des services chargés de la surveillance des frontières, de l'administration des douanes et du fisc, ainsi que ceux chargés du contrôle des transactions financières, afin d'accroître leur efficacité dans la prévention du trafic illégal, du blanchiment de capitaux, de la corruption et d'autres activités criminelles analogues ;

iv.  de  vérifier  que les investissements réalisés en Albanie n'ont pas été financés par des fonds provenant d'activités illégales et du crime organisé ;

v.  de mettre un terme à la clémence excessive à l'égard de la corruption et des comportements contraires aux règles professionnelles chez les juges et les procureurs. Lorsque la loi le prévoit, les personnes coupables de tels agissements doivent non seulement être relevées de leurs fonctions mais aussi faire l'objet de poursuites ;

vi.  de veiller à former et rémunérer correctement les juges et procureurs, ainsi qu'à les protéger contre les menaces pesant sur leur intégrité physique et professionnelle ;

vii.  d'appliquer plus énergiquement les lois en vigueur sur la traite des êtres humains et garantir aux victimes l'aide et le soutien requis, y compris la protection des témoins qui acceptent de témoigner contre les trafiquants ;

viii.  de veiller à ce que les lois récentes relatives au Tribunal chargé de juger les crimes graves et à la Protection des témoins soient appliquées sans délai et de manière efficace et fonctionnelle.

15.  En ce qui concerne le fonctionnement des institutions démocratiques, l'Assemblée demande aux autorités albanaises de :

i.  passer en revue les lois récemment adoptées et, si cela n'a pas encore été fait, d'obtenir les budgets nécessaires et de prendre toute autre mesure administrative requise pour assurer leur mise en oeuvre rapide et effective ;

ii.  revoir le Règlement du Parlement en vue de renforcer le contrôle que celui-ci exerce sur l'action du gouvernement, notamment en ce qui concerne l'élaboration et la mise en oeuvre des lois ;

iii.  créer - sans plus attendre et avant les prochaines élections législatives - un registre d'état civil fiable, qui devra servir de base à une nouvelle liste des électeurs. Outre la réforme de la loi électorale menée en 2003 avec l'aide de la communauté internationale, il est nécessaire de réexaminer l'actuelle organisation des élections afin de limiter le rôle trop étendu des grands partis politiques dans les procédures électorales et d'éradiquer toutes les autres raisons de l'incapacité persistante d'organiser des élections en bonne et due forme, conformes aux normes internationales.

16.  En ce qui concerne les droits de l'homme et les libertés fondamentales, l'Assemblée demande aux autorités albanaises :

i.  de mettre en place des procédures d'enquête obligatoire pour toute plainte de mauvais traitement ou de torture par la police, d'appliquer sans tarder les recommandations énoncées dans le Rapport du Comité européen pour la prévention de la torture, de poursuivre et d'étendre la formation aux droits de l'homme de la police, et de rendre effectif le transfert de compétence des centres de détention au Ministère de la Justice ;

ii.  d'enquêter sur toute allégation d'abus commis à l'encontre des homosexuels et punir les auteurs de tels actes ;

iii.  d'appliquer rapidement l'ensemble des recommandations formulées dans l'avis de l'année 2002 du Comité consultatif de la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, par le biais d'un dialogue ouvert avec les groupes minoritaires concernés ;

iv.  d'abroger ou revoir en profondeur la législation pénale et réformer la législation civile relatives à la diffamation pour empêcher toute application abusive ;

v.  d'améliorer la réglementation relative à l'acquisition et au financement des médias afin d'accroître la transparence et de prévenir toute influence abusive ou indue - sur les médias et à travers eux - de la part des personnes qui les contrôlent financièrement ;

vi.  de mener à terme la transition d'Albania RTV pour que, d'une chaîne de télévision d'Etat, elle devienne un service public de radio-télévision neutre.

17.  Eu égard aux engagements formels contractés par l'Albanie lors de son adhésion au Conseil de l'Europe, l'Assemblée demande aux autorités albanaises de signer et de ratifier sans plus attendre la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

18.  L'Assemblée considère qu'il est souhaitable de maintenir la procédure de suivi jusqu'à ce que les autorités albanaises aient progressé davantage dans le respect des obligations générales et des engagements particuliers liés à l'adhésion de l'Albanie au Conseil de l'Europe, notamment pour ce qui est d'obtenir des succès tangibles dans la prévention et la répression de la corruption et de la criminalité organisée, de présenter un meilleur bilan dans la mise en oeuvre de la législation et d'organiser des élections pleinement conformes aux normes internationales.  Les prochaines élections législatives en Albanie devraient être conduites de façon libre et équitable en plein accord avec les standards établis par le Conseil de l'Europe.  Dans le cas contraire, l'Assemblée décide de reconsidérer les pouvoirs de la délégation albanaise, conformément au Règlement.

Source : texte adopté par l'Assemblée le 29 avril 2004 (15 ^e séance)

2. La situation économique

L'Albanie est le deuxième pays le plus pauvre d'Europe après la Moldavie. Son économie est fragile et demeure tributaire de l'aide extérieure. Cela a notamment été le cas avec l'effondrement des « pyramides financières » en 1997, qui a provoqué une crise financière sans précédent et a conduit le pays au bord de la guerre civile. Le secteur industriel avait alors pratiquement cessé de fonctionner dès le début des émeutes, provoquant une diminution de la production industrielle de 20 %.

Alors que le pays retrouvait une stabilité en 1998, éclatait la crise du Kosovo. L'assistance massive de la communauté internationale, conjuguée à des politiques économiques appropriées, ont permis au pays de sortir de ces crises.

La dette extérieure de l'Albanie, essentiellement privée, s'élevait à 26 % du PIB en 2002. L'économie demeure fortement dépendante des aides institutionnelles extérieures (Union européenne, institutions financières internationales), mais également des transferts de revenus des expatriés albanais (principalement implantés en Grèce et en Italie).

Le déficit budgétaire atteindrait environ 4,5 % du PIB en 2003, même si les rentrées fiscales semblent progresser. La dette publique atteint 1,292 milliard de dollars.

L'économie albanaise reste essentiellement rurale , 53 % des habitants vivant en zone rurale et l'agriculture représentant plus de la moitié du PIB. Toutefois, 48 % de la population agricole vit encore sous le seuil de pauvreté, essentiellement dans le nord du pays.

L'économie parallèle reste très importante . On estime même que les activités criminelles, telles que les trafics de cigarettes, de voitures volées, de drogue, d'armes, voire d'être humains, représente une source considérable de profits, et la source principale de revenus de régions entières.

Depuis son arrivée au pouvoir, le Premier ministre, M. Fatos Nano, a déclaré vouloir faire de la lutte contre la criminalité organisée et la corruption la priorité de son gouvernement. Ces mesures se sont traduites par le démantèlement de quelques bandes criminelles et le limogeage de personnalités proches de son rival, M. Illir Meta. Le récent drame de Vlora (21 personnes décédées en mer dans un transport de clandestins, le 9 janvier 2004) est venu rappeler l'ampleur des activités criminelles en Albanie, qui disposent de complicités au sein des administrations locales.

En dépit de ces constats, il convient de souligner que l'Albanie a engagé avec succès, depuis 1998, des réformes structurelles dans le cadre des priorités identifiées par la Banque mondiale (gouvernance et renforcement des capacités institutionnelles, développement du secteur privé, réduction de la pauvreté) et par le Fonds monétaire international (privatisations de banques et d'entreprises du secteur minier et énergétique, amélioration de la collecte fiscale). Le gouvernement a ainsi introduit une libéralisation complète des prix, fermé des entreprises non rentables et stimulé l'investissement étranger. En dépit de la volonté d'établir un cadre légal favorable à l'investissement étranger (élimination progressive des barrières administratives et commerciales, amélioration de la sécurité des investisseurs en créant des schémas d'assurances afin de couvrir des risques non-commerciaux...), les tensions sociales récurrentes et la corruption restent des obstacles majeurs au développement des investissements étrangers.

La plupart des financements étrangers viennent encore de donneurs et de prêteurs étrangers (Banque mondiale, Union européenne...) plutôt que des investisseurs commerciaux . La plupart des investissements vont dans les télécommunications, la banque et l'industrie manufacturière, mais, en priorité, visent la reconstruction et la modernisation des infrastructures. Ainsi, la Banque mondiale, la Banque européenne d'investissements et la BERD s'apprêteraient à investir 110 millions de dollars dans la construction d'une nouvelle centrale électrique à Vlora. Le gouvernement albanais a approuvé la construction d'un gazoduc transbalkanique partant du port de Burgas en Bulgarie, traversant la Macédoine et aboutissant au port de Vlora. Il a également confié à la firme américaine General Electric le projet de reconstruction d'une ligne ferroviaire reliant la capitale Tirana et le port de Durres, pour des investissements évalués à 73 millions de dollars. Enfin, une entreprise allemande (Hochtief Airport) et deux partenaires financiers se sont vu confier l'opération de l'aéroport Mère Teresa de Tirana pour une durée de 20 ans.

Par ailleurs, l'Albanie connaît une nette reprise de la croissance depuis 1998 (entre 7 et 8 % en 1998 et 2000, 6,5 % en 2001, 6 % en 2002, 7 % en 2003, et environ 6 %, selon les prévisions du FMI, pour les trois années suivantes. Par ailleurs, l'inflation reste modérée, proche de 5 % par an.

B. LES RELATIONS BILATÉRALES

1. Les relations politiques et culturelles

La France a joué un rôle fondamental dans la survie de l'Etat albanais en établissant en 1916 un protectorat militaire sur la région de Korça (sud-est du pays), puis en contribuant à la formation de l'élite albanaise (création du lycée français de Korça, accueil de nombreux étudiants albanais du temps du régime communiste). La France a été le premier pays occidental à réactiver sa représentation diplomatique à Tirana en 1945 . Elle a également participé de manière importante à l'opération « Alba », dirigée par l'Italie au printemps 1997, qui a permis de restaurer l'ordre dans le pays et d'organiser les élections législatives à l'été 1997.

Le dernier hôte albanais de haut niveau à être reçu à Paris était Mme Arta Dade, ministre des affaires étrangères, le 5 avril 2002. La dernière visite française à Tirana était celle de M. Renaud Muselier, secrétaire d'Etat aux affaires étrangères, à titre privé, le 25 octobre 2002. Les contacts se sont raréfiés. Le Premier ministre albanais, M. Fatos Nano, s'est toutefois entretenu avec le Président de la République en marge du sommet de la Francophonie de Beyrouth, en octobre 2002.

2. Les relations économiques

Les échanges commerciaux entre la France et l'Albanie sont modestes : la France n'est que le 11 ^ème fournisseur de l'Albanie et son 12 ^ème client à l'export. Sur les dix premiers mois de 2003, la France a exporté pour 17 millions d'euros (agro-alimentaire et équipements électriques pour l'essentiel) et a importé d'Albanie pour 15 millions d'euros (minéraux, textiles, bois et agro-alimentaire principalement). Par rapport à l'année 2002, nos exportations sont en légère progression, alors que nos importations d'Albanie diminuent sensiblement.

Les investissements directs français en Albanie sont presque inexistants. Hormis la société KLP, qui possède une mine de bitume et de dolomite, et une filiale de la société Albavia, spécialisée dans la construction de routes, le seul contrat significatif récent aura été la vente à l'Albanie de 100.000 compteurs électriques par le groupe Schneider, pour un montant de 6 millions d'euros.

La faiblesse des investissements directs français s'explique par un environnement des affaires encore peu favorable. Une demande récurrente des entreprises françaises en Albanie porte sur la stabilité de l'ordre juridique et la transparence des conditions de concurrence. Par ailleurs, la COFACE n'accorde pas de garanties moyen terme sur l'Albanie, qui est classée en catégorie 7/7 de primes par l'OCDE (la plus défavorable).

Deux projets importants actuellement en cours de développement sont susceptibles d'intéresser des groupes français :

- la construction d'une centrale thermique dans le sud du pays, financée par la Banque mondiale, et dont la première tranche est estimée à 100 millions de dollars ;

- le contrat de concession sur 30 ans de l'aéroport de Tirana / Rinas, avec la construction d'un nouveau terminal, estimé à 100 millions de dollars. Le consortium franco-koweitien, né de la l'association entre ADP / Vinci et le groupe Al Kharafi, a répondu à l'appel d'offre international, auquel ont également répondu un groupe turc et un groupe allemand.

On notera que la mission économique de Tirana a été fermée suite aux évènements de 1997, l'Albanie étant, depuis cette date, suivie depuis la mission économique de Rome.

Le nombre de Français immatriculés en Albanie était de 55 en 2002, soit un chiffre stable depuis 1998. La même année, 2.486 Albanais résidaient en France, soit une hausse de 8 % par rapport à l'année 2001.

II. LES DISPOSITIONS TECHNIQUES DE LA CONVENTION

A. L'HISTORIQUE DE LA CONVENTION FRANCO-ALBANAISE

La convention fiscale entre le gouvernement français et le gouvernement albanais, signée à Tirana le 24 décembre 2002, est destinée à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune. Ce texte comble un vide juridique, la France et l'Albanie n'étant liées à ce jour par aucune convention fiscale.

Cette convention a été signée à la demande des autorités albanaises qui, dès 1994, ont fait part de leur souhait d'engager des discussions avec la France. Un projet de texte a été transmis à la partie albanaise en décembre 1996. Les travaux n'ont finalement commencé, à Paris, qu'en avril 2000. Un seul tour de négociations a été nécessaire au paraphe d'un texte, les négociations ne présentant pas de problème particulier. En revanche, l'Albanie a eu quelques difficultés à établir sa version définitive de l'accord en langue albanaise, ce qui explique la signature tardive de l'accord, le 24 décembre 2002.

La convention a fait l'objet d'une approbation parlementaire en Albanie, qui a été menée à son terme en mai 2003.

B. UNE CONVENTION GLOBALEMENT CONFORME AU MODÈLE DE L'OCDE

La convention fiscale entre la République française et la République d'Albanie s'inspire largement du modèle de convention de l'Organisation pour la coopération et le développement économique (OCDE), et comporte les aménagements habituellement conclus par la France.

Ainsi, des précisions ont été introduites dans la convention en ce qui concerne les revenus mobiliers, les plus-values de cession de parts, d'actions ou autres droits dans des sociétés à prépondérance immobilière, la non-discrimination afin que la convention ne fasse pas obstacle à l'application de la législation fiscale en la matière.

En outre, le texte de la convention conclue avec l'Albanie est assez proche des conventions fiscales conclues par la France avec les autres pays de la région, et notamment, de la convention franco-macédonienne.

1. Les définitions

S'agissant de la résidence, la France a pu inclure, comme elle l'a fait avec les autres Etats de la région, sa clause habituelle reconnaissant expressément que ses sociétés de personnes sont des résidents pour l'application des dispositions de la convention.

S'agissant des « établissements stables », dans le modèle de l'OCDE, un chantier (de construction ou de montage) constitue un établissement stable si sa durée dépasse 12 mois. C'est la durée que la France retient habituellement, mais l'Albanie souhaitait l'abaisser à 6 mois. La clause retenue à l'issue des négociations est le fruit d'un compromis : le principe de 12 mois a été retenu, mais la France a accepté de prévoir une durée de 9 mois pendant une période transitoire de 10 années suivant la prise d'effet de la convention.

S'agissant des « agents indépendants », le principe, issu du modèle de l'OCDE, selon lequel une entreprise ne dispose pas d'un établissement stable lorsqu'elle fait appel à un agent indépendant pour exercer son activité dans un autre Etat, a été repris.

Toutefois, la France a accepté, suite à la demande albanaise, de préciser qu'un agent n'est pas considéré comme indépendant si son activité est exercée exclusivement ou quasi-exclusivement pour le compte de l'entreprise concernée (clause prévue par le modèle de convention de l'OCDE).

S'agissant des « livraisons », le point 3 du Protocole donne une définition plus précise de la notion de livraison à partir d'un stock de marchandises situé dans un Etat contractant mentionnée aux alinéas a) et b) du paragraphe 4.

S'agissant des « revenus immobiliers », le point 4 du Protocole précise que la notion de « biens immobiliers » recouvre également les options, promesses de vente et autres droits semblables relatifs aux biens immobiliers. Cette précision était habituellement insérée dans les conventions signées par la France.

2. Les dividendes

La convention prévoit l'application d'un taux de retenue à la source de 15 % dans le cas général et une retenue de 5 % sur les dividendes payés aux sociétés-mères par leurs filiales, détenues directement ou indirectement à plus de 25 %.

Ce taux de retenue à la source de 5 % dans le cas des entreprises associées s'écarte des objectifs habituels de la France tendant à l'exonération dans le cas d'une détention d'au moins 10 % mais correspond néanmoins au modèle de l'OCDE et place la France à égalité avec les autres pays européens ayant conclu une convention fiscale avec l'Albanie (notamment la Suède et la Norvège). On notera que la convention conclue avec la Macédoine prévoit une telle exonération, mais pour un seuil de participation de 25 %.

3. Les intérêts

La France a accepté l'application d'une retenue à la source de 10 % au lieu de l'imposition exclusive dans l'Etat de résidence qu'elle souhaitait à l'origine. Cette retenue et ce taux sont conformes au modèle de l'OCDE.

Cependant, cette retenue à la source a une portée limitée puisque la France a pu obtenir l'exonération des intérêts payés par ou à Etat, y compris sa Banque centrale, ou au titre de prêts garantis par l'Etat (COFACE) et que, dans la pratique, il s'agit de la seule catégorie d'intérêts versés en provenance d'Albanie et à destination de la France.

4. Les redevances

Le texte de la convention prévoit, contrairement au modèle de l'OCDE qui préconise une imposition exclusive à la résidence, une retenue à la source de 5 %.

Ce taux est le fruit d'un compromis, l'Albanie souhaitant à l'origine un taux de 10 %. Il nous place à égalité avec l'Italie, principal partenaire économique de l'Albanie.

La France a obtenu l'insertion de clauses anti-abus prévoyant que la convention ne s'applique pas en cas de montages abusifs ayant comme principal objet de bénéficier des dispositions du texte.

5. Les professions particulières

Un article spécifique concernant les professions indépendantes a été prévu, conformément à l'ancien modèle de convention de l'OCDE. La France a accepté, à la demande de l'Albanie, d'insérer une clause issue du modèle de convention de l'ONU. Elle précise que les revenus qu'un résident d'un Etat tire de l'exercice d'une profession libérale ou d'une autre activité à caractère indépendant dans l'autre Etat sont imposables dans cet autre Etat même en l'absence de base fixe s'il y séjourne pendant plus de 183 jours au cours de toute période de 12 mois. Ce type de clause a déjà été accepté par la France dans d'autres conventions, notamment avec les pays Baltes ou l'Azerbaïdjan.

La France a pu obtenir, conformément à sa pratique conventionnelle, qui déroge au modèle de l'OCDE, l'insertion de clauses prévoyant que lorsque les activités des artistes ou sportifs sont financées principalement par des fonds publics d'un Etat, de ses collectivités territoriales ou de leurs institutions de droit public, les revenus correspondants ne sont imposables que dans cet autre Etat.

6. L'élimination des doubles impositions

L'article 24 de la convention traite des modalités d'élimination des doubles impositions.

Conformément à sa pratique conventionnelle, la France a retenu une combinaison de deux méthodes couramment utilisées pour éliminer la double imposition des revenus provenant d'Albanie, dans la mesure où ils sont exemptés d'impôts sur les sociétés en application de la législation française.

Dans les autres cas, la double imposition des revenus provenant d'Albanie et perçus par des personnes résidentes en France est éliminée par l'imputation sur l'impôt français d'un crédit d'impôt dont le montant dépend du type de revenu considéré :

- pour les bénéfices des entreprises et plus-values mobilières réalisés lors de la cession d'un bien inscrit à l'actif d'un établissement stable, les dividendes, les intérêts, les redevances, les plus-values provenant de l'aliénation de biens immobiliers, de parts ou d'actions de sociétés à prépondérance immobilière, rémunérations reçues au titre d'un emploi salarié à bord d'un navire ou d'un aéronef, rémunérations d'administrateurs de société, revenus des artistes et sportifs : le crédit d'impôt est égal au montant de l'impôt albanais effectivement payé à titre définitif ; lorsque cet impôt excède l'impôt français correspondant à ces revenus, ce crédit est limité au montant de l'impôt français ;

- pour les autres revenus, le crédit d'impôt est égal au montant de l'impôt français correspondant à ces revenus. Cette méthode équivaut à une exemption avec progressivité.

La rédaction de la clause française d'élimination des doubles impositions confirme notamment la possibilité pour la France d'appliquer sa législation interne destinée à lutter contre la délocalisation des bénéfices des sociétés (article 209 B du code général des impôts) et des revenus de placement des personnes physiques (article 123 bis du même code).

Enfin, s'agissant de l'imposition sur la fortune, la France élimine la double imposition par l'imputation d'un crédit égal à l'impôt albanais mais limité au montant de l'impôt français.

En ce qui concerne l'Albanie, la France a pu obtenir l'abandon d'une clause de crédit d'impôt fictif, prévu initialement dans le projet albanais et contraire au modèle OCDE et à notre politique conventionnelle.

Ainsi, la méthode d'élimination des doubles impositions du côté albanais correspond à la méthode habituelle d'imputation d'un crédit d'impôt égal à l'impôt acquitté en France mais limité à l'impôt albanais correspondant aux revenus en cause.

7. Les clauses de non-discrimination

L'article 25 de la convention diffère quelque peu du modèle de l'OCDE pour prendre en compte, conformément à la pratique fiscale française avec ses principaux partenaires :

- les conséquences de la jurisprudence française relative à la non-discrimination des sociétés (confusion de la notion de nationalité et de résidence) ;

- la déduction des cotisations sociales versées par un salarié résident d'un Etat à des caisses situées dans l'autre Etat ;

- l'absence de portée fiscale des clauses générales de non-discrimination contenues dans d'autres accords signés entre les deux Etats.

8. L'assistance au recouvrement

La clause d'assistance au recouvrement est apparue en tant que telle dans la dernière mise à jour du modèle de convention de l'OCDE, en janvier 2003 : il n'existait pas d'article relatif à l'assistance au recouvrement dans les versions précédentes de ce modèle, cette question étant traitée par la convention multilatérale conjointe OCDE / Conseil de l'Europe sur l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale du 25 janvier 1988.

La France proposait donc, dans les négociations avec ses partenaires, d'introduire un article spécifique largement inspiré du texte de cette convention, comme c'est le cas de l'article 28 (clause que l'on retrouve dans les conventions signées avec l'Arménie, l'Azerbaïdjan, les pays Baltes, mais qui n'existe pas dans le traité signé avec la Macédoine, qui a refusé une telle insertion).

Comme le prévoit aujourd'hui l'OCDE dans son article modèle, l'assistance au recouvrement avec l'Albanie est étendue aux impôts non visés par la convention.

C. L'IMPACT FINANCIER DE LA CONVENTION

La convention prévoit un mécanisme d'élimination des doubles impositions qui conduira la France à accorder dans certaines conditions des crédits d'impôts. Toutefois, certaines de ses dispositions sont favorables au budget de l'Etat. Ainsi, les rémunérations et pensions publiques ne seront imposables que dans l'Etat qui les paye, à l'exception des revenus versés à des nationaux résidents de l'autre Etat. La France pourra donc imposer les rémunérations qu'elle verse à ses agents en poste en Albanie dès lors qu'ils ne seront pas de nationalité albanaise.

Cette disposition est importante, compte tenu de la volonté de ce pays de développer la francophonie, notamment dans le cadre des relations culturelles avec l'Albanie et l'implantation d'établissements d'enseignement de la langue française.

Par ailleurs, la limitation des taux de retenue à la source applicables aux dividendes, intérêts et redevances est sans réelle incidence dans la mesure où les placements de source albanaise sont négligeables.

Enfin, on notera que cette convention sera sans incidence sur le budget des collectivités territoriales , dès lors qu'elle ne concerne pas les impôts directs locaux.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 16 février 2005, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission des finances a procédé à l'examen du rapport de M. Adrien Gouteyron sur le projet de loi n° 110 (2003-2004) autorisant l'approbation de la convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République d'Albanie en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (ensemble un protocole)

M. Adrien Gouteyron, rapporteur , a indiqué au préalable que les huit projets de loi soumis à la commission avaient tous pour but, en application de l'article 53 de la Constitution, d'autoriser l'approbation de conventions fiscales signées par le gouvernement français. Il a noté que quatre de ces projets de loi proposaient d'autoriser l'approbation de conventions fiscales nouvelles, permettant ainsi de compléter un réseau de conventions bilatérales déjà dense. Il a précisé que ces accords, selon la formule consacrée, visaient à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune et qu'il s'agissait de :

- l'accord signé avec la République d'Albanie le 24 décembre 2002, qui avait fait l'objet d'une approbation du Parlement albanais en mai 2003 ;

- l'accord signé avec la République d'Azerbaïdjan le 20 décembre 2001 et ratifié par le Parlement azerbaïdjanais le 19 février 2002 ;

- l'accord signé avec la République de Croatie le 19 juin 2003 ;

- et enfin, l'accord avec la République Tchèque, signé le 28 avril 2003, approuvé par le Parlement tchèque en mars 2004.

Il a observé que trois autres projets de loi proposaient, par ailleurs, l'approbation d'avenants, le premier à l'entente fiscale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Québec en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu, le deuxième à la convention fiscale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de son altesse sérénissime le prince de Monaco, signée à Paris le 18 mai 1963 et modifiée par l'avenant du 25 juin 1969, et le troisième enfin, très spécifique, rendu nécessaire par la fusion entre Air France et KLM, avenant à la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Royaume des Pays-Bas tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune.

Il a indiqué, enfin, qu'un projet de loi autorisait l'approbation d'une convention fiscale multilatérale, en l'occurrence la convention concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale, élaborée conjointement par le Conseil de l'Europe et l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

M. Adrien Gouteyron, rapporteur , a présenté succinctement les conventions fiscales nouvelles faisant l'objet des quatre premiers projets de loi, ainsi que le projet de loi relatif à l'avenant à l'entente fiscale France-Québec, précisant que ces textes appelaient peu de commentaires sur un plan technique. Il a souligné que les conventions conclues avec l'Albanie, l'Azerbaïdjan, la Croatie et la République Tchèque s'inspiraient très largement du modèle de la convention OCDE et comportaient les aménagements habituellement conclus par la France, des précisions ayant été introduites concernant les revenus mobiliers, les plus-values de cession de parts, d'actions ou autres droits dans des sociétés à prépondérance immobilière, la non-discrimination afin que les conventions ne fassent pas obstacle à l'application de la législation fiscale en la matière. Il a fait remarquer, en outre, que les textes des conventions conclues avec l'Albanie et la Croatie étaient assez proches des conventions fiscales conclues par la France avec les autres pays de la région, tels que la Macédoine ou la Slovénie. Il a montré que si la convention avec l'Albanie venait combler un réel vide juridique, puisqu'aucune convention fiscale n'avait jamais été conclue avec ce pays, les autres venaient tirer les conséquences de la disparition de la Tchécoslovaquie, de l'URSS et de la Yougoslavie, l'Azerbaïdjan, la Croatie et la République Tchèque ayant marqué, en effet, leur préférence pour une nouvelle convention fiscale, en quelque sorte « au goût du jour », plutôt que pour le maintien des conventions établies par des Etats aujourd'hui disparus.

S'agissant plus particulièrement de la République Tchèque, M. Adrien Gouteyron, rapporteur , a indiqué que les autorités tchèques avaient souhaité obtenir un rééquilibrage du texte de 1973, qui leur apparaissait exagérément favorable aux intérêts français. Il a noté, néanmoins, que, selon le ministère des affaires étrangères, certaines nouvelles stipulations étaient plus favorables aux investissements français que celles contenues dans le traité précédent, citant par exemple la suppression de la retenue à la source, prévue par l'article 10 en ce qui concernait les dividendes provenant de participations supérieures à 25 %, qui aurait pour effet de ne plus conduire la France à imputer sur l'impôt sur les sociétés l'impôt prélevé à ce titre par la République tchèque, comme tel était le cas auparavant dans le cadre de la convention franco-tchécoslovaque.

En ce qui concernait l'avenant signé, à Paris, le 3 septembre 2002, à l'entente fiscale entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement du Québec en vue d'éviter les doubles impositions et de prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu, datant du 1 ^er septembre 1987, M. Adrien Gouteyron, rapporteur , a fait remarquer, au préalable, la particularité de cet accord, qui était le seul accord fiscal conclu par la France avec une subdivision politique d'un Etat, la convention fiscale franco-canadienne tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, signée le 2 mai 1975, stipulant en effet, dans son article 29, que « la France et les provinces du Canada pourront conclure des ententes portant sur toute législation fiscale relevant de la compétence provinciale, pour autant que ces ententes ne soient pas contraires aux dispositions de la présente Convention ». La convention fiscale franco-canadienne ayant fait l'objet d'un avenant, en date du 30 novembre 1995, il a indiqué que l'avenant à l'entente fiscale entre la France et le Québec reprenait, dans un souci d'harmonisation, les modifications apportées à la convention franco-canadienne.

Il a noté que ces modifications étaient multiples, conformes pour l'essentiel au modèle de l'OCDE, la principale d'entre elles consistant à étendre les impôts couverts par l'entente fiscale, en ce qui concernait la France, à la taxe sur les salaires, à l'impôt de solidarité sur la fortune et, pour l'application de certains articles, aux droits de mutation à titre gratuit, ce dernier ajout permettant de prévoir un dispositif d'élimination de la double imposition des successions, suite à la suppression, par le Canada et ses provinces, des droits de mutation à titre gratuit et de leur remplacement par une taxation sur les plus-values latentes au jour du décès.

Présentant l'avenant à la convention fiscale du 18 mai 1963 avec Monaco, il a montré que le texte s'inscrivait dans un cadre plus large de modernisation des relations entre la France et la Principauté, un nouveau traité d'amitié et de coopération ayant été en effet signé le 24 octobre 2002 à la demande des autorités monégasques. En ce qui concernait le dispositif, il a précisé que l'article premier de l'avenant visait à corriger les évolutions anormales dans la déduction des rémunérations des dirigeants de l'assiette de l'impôt monégasque sur les bénéfices, l'article 2 permettant d'assujettir à l'impôt de solidarité sur la fortune les résidents français installés à Monaco depuis 1989. Il a fait observer que cette imposition s'appliquait depuis le 1 ^er janvier 2002 et concernait environ deux cents contribuables, soit une base taxable de plus de 800 millions d'euros. Il a donc considéré que, s'agissant des personnes physiques, l'avenant poursuivait la logique initiale, visant à assimiler les citoyens français résidant à Monaco à des contribuables français classiques, ceci expliquant peut-être la décroissance du nombre de Français résidant à Monaco, revenus de 15.222 à 9.454 immatriculés de 1984 à 2002.

Il a ajouté que l'avenant était, par ailleurs, complété par un échange de lettres, qui contenait des dispositions, très attendues par la France, en matière de partage des recettes de taxe sur la valeur ajoutée. Il a expliqué que la convention fiscale du 18 mai 1963 prévoyait, en effet, un partage du produit total des perceptions opérées sur le territoire des deux Etats dans un sens peu favorable à la France, d'où la nécessité d'un rééquilibrage.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur, a indiqué en ce qui concernait l'avenant à la convention fiscale avec les Pays-Bas du 7 avril 2004 que celui-ci tendait à prendre en compte l'accord intervenu entre Air France et KLM, les négociations sur la fusion entre les deux compagnies aériennes nationales, afin de constituer le premier opérateur européen ayant, en effet, inclus un volet fiscal. Il a précisé que le Gouvernement néerlandais tenait à obtenir la garantie que les opérations de restructuration auxquelles donnerait lieu la constitution d'un groupe combiné ne remettraient pas en cause leur droit d'imposer les résultats actuels et futurs de KLM, même si cette société devait être absorbée, à terme, par Air France. Il a expliqué que la France avait accepté, dès lors, de modifier les règles conventionnelles en ce sens et que tel était précisément l'objet de l'avenant précité, qui ne modifiait pas la convention elle-même, mais insérait dans le protocole annexé une stipulation destinée à régler le cas particulier du rapprochement Air France - KLM. Il a montré que le paragraphe 1 de l'avenant posait ainsi le principe du droit exclusif des Pays-Bas d'imposer les revenus, gains en capital et fortune rattachables à l'activité de transport aérien de l'actuelle société KLM, quel que soit le lieu où se trouvait le siège de direction effective de celle-ci.

Enfin, en ce qui concernait la convention concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale, ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l'Europe et des pays membres de l'OCDE, signée par la France le 17 septembre 2003, M. Adrien Gouteyron, rapporteur , a signalé que ce nouvel instrument juridique et fiscal était utile du point de vue français pour trois raisons majeures. Il a noté premièrement que la convention compléterait le réseau de conventions fiscales bilatérales conclues par la France, permettant par exemple d'élargir l'échange de renseignements à d'autres impôts que ceux couverts par les conventions fiscales ou les directives européennes, impôts locaux, droits d'enregistrement, contributions indirectes, TVA et taxes diverses perçues au profit de l'Etat, et d'uniformiser la pratique des pays signataires en matière d'échange de renseignements. Il a fait valoir, deuxièmement, que cette convention organisait l'assistance au recouvrement, rarement visée par les conventions fiscales bilatérales, la convention prévoyant que l'Etat requis devait procéder au recouvrement de la créance fiscale de l'Etat requérant de la même manière que s'il recouvrait ses propres créances, permettant ainsi de lutter contre l'organisation par les contribuables de leur insolvabilité dans l'Etat qui avait établi les impositions. Il a montré, troisièmement, que la convention, en proposant un ensemble de règles en vue de la notification de documents à l'étranger, venait « mettre de l'ordre » dans une pratique administrative internationale aux frontières mal définies. Il a ajouté que onze pays, y compris la France, avaient à ce jour signé la convention qui constituait un complément utile aux conventions bilatérales.

A l'issue de cette présentation, M. Adrien Gouteyron, rapporteur , a proposé de demander au Sénat d'adopter les huit projets de loi précités.

Un débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président , a remercié le rapporteur pour la qualité de sa présentation et la précision de sa description des enjeux liés à la fusion entre Air France et KLM et ses conséquences sur la convention fiscale avec les Pays-Bas.

M. Philippe Marini, rapporteur général , s'est félicité de l'existence d'un accord direct entre la France et le Québec. Il s'est interrogé, par ailleurs, sur la compatibilité avec le droit communautaire de l'avenant à la convention fiscale entre la France et les Pays-Bas concernant KLM, l'imposition des bénéfices devant, en principe, être établie dans le pays du siège de l'entreprise.

M. Jean Arthuis, président , a souligné que cet accord visait à répondre à une préoccupation politique du Gouvernement des Pays-Bas, mais que sa portée pratique était vraisemblablement plus limitée.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur , a confirmé cette analyse, donnant lecture de l'exposé des motifs du projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et les Pays-Bas, indiquant qu'afin de tenir compte de la difficulté pratique à déterminer les bénéfices et gains en capital concernés, le texte renvoyait à une consultation ultérieure des parties pour la fixation des modalités de mise en oeuvre du principe de répartition du droit d'imposer prévu en cas de disparition ou de transfert de l'essentiel de l'activité de KLM.

A l'issue de cet échange, la commission a décidé de demander au Sénat d'adopter les huit projets de loi précités, dont le présent projet de loi.