B. LES PROGRAMMES DE LA MISSION « DÉFENSE »
1. Présentation des 4 programmes
Présentation du programme 1
L'objectif principal des six actions du programme 1 « environnement et prospective de la politique de défense » est d'éclairer le ministère pour lui permettre d'élaborer et de conduire la politique de défense.
Les actions du programme 1 « environnement et prospective de la politique de défense » sont les suivantes :
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Crédits de paiement 2005
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- action 1 : analyse stratégique |
20,4 |
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- action 2 : prospective des systèmes de forces |
24,2 |
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- action 3 : recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France |
517,6 |
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- action 4 : maintien des capacités technologiques et industrielles |
729,8 |
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- action 5 : soutien aux exportations d'armement |
10,5 |
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- action 6 : diplomatie de défense |
312,4 |
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TOTAL |
1.615,0 |
Ce programme (1,6 milliard d'euros) tend à analyser l'évolution du contexte stratégique.
Il fédère l'ensemble des actions contribuant à éclairer le ministère sur son environnement présent et futur, dans le but d'élaborer et de conduire la politique de défense de la France. Ce programme regroupe toutes les entités du ministère ayant plus spécifiquement vocation à élaborer la prospective en matière de stratégie générale militaire, de systèmes de forces ainsi que de capacités industrielles et technologiques, à en assurer la cohérence et, enfin, à maintenir la base industrielle et technologique de défense.
Résultant de l'analyse de l'évolution du contexte stratégique, des menaces et des risques pouvant affecter la sécurité de la France, les actions de ce programme visent à a recherche du renseignement de défense à l'extérieur et à l'intérieur du territoire, à la préparation des systèmes de forces et des besoins futurs en équipements ainsi que les études qui s'y sont associées, à renforcer à base industrielle et technique de défense et à soutenir les exportations d'armement.
Votre rapporteur spécial se demande si ce programme est réellement cohérent tant il semble assembler des actions de nature différente.
Les unes relèvent de la DGA, d'autres du renseignement, etc. La logique réelle de cette action est de regrouper les moyens dont dispose directement le ministère pour définir et planifier la politique à long terme de la défense. Le responsable de ce programme, le directeur de la délégation aux affaires stratégiques (DAS), devrait donc avoir un rôle de gestionnaire.
Présentation du programme 2
Le programme 2 « préparation et emploi des forces » constitue la finalité ultime du ministère, la préparation, le maintien en condition et l'emploi des forces armées , en renforçant la cohérence opérationnelle des armées dans une perspective interarmées et interalliés. Il est composé des actions suivantes :
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Crédits de paiement 2005
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- action 1 : planification des moyens et conduite des opérations |
439 |
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- action 2 : préparation des forces terrestres |
9.575 |
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- action 3 : préparation des forces navales |
4.500 |
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action 4 : préparation des forces aériennes |
4.988 |
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- action 5 : soutien interarmées |
1.623 |
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- action 6 : surcoûts liés aux opérations extérieures |
108 |
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- action 7 : surcoûts liés aux opérations intérieures |
0 |
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TOTAL |
21.233 |
Ce programme vise à renforcer la cohérence opérationnelle des armées.
Dans le cadre de la mise en oeuvre de la politique de défense, le programme « Préparation et emploi des forces » ( 21,2 milliards d'euros ) est placé sous l'autorité du chef d'état-major des armées (CEMA) , responsable des opérations militaires , ce programme associe les trois armées et les services interarmées. Il regroupe ainsi l'ensemble des ressources nécessaires à la préparation, au maintien en condition et à la mise en oeuvre des armées.
Ce regroupement permet de renforcer la cohérence opérationnelle des armées dans une perspective interarmées et interalliée. La cohérence organique propre à chaque armée reste identifiée au niveau des actions du programme.
Les objectifs majeurs définis pour ce programme sont liés à la réalisation des contrats opérationnels fixés par le Président de la République, chef des armées, au chef d'état-major des armées. Ceux-ci recouvrent trois grands domaines : la dissuasion nucléaire, la capacité d'action extérieure et la posture de sauvegarde qui recouvre la prévention et la protection contre les atteintes à la sécurité.
Votre rapporteur spécial approuve le principe de ce programme, dont la taille à fait l'objet de critiques qu'il ne partage pas, estimant que l'arbitrage du CEMA ne peut prendre sa pleine mesure qu'au sein d'un programme conséquent.
Il sera attentif au découpage en budgets opérationnels de programmes (BOP) de ce programme, estimant qu'il est logique que chaque armée dispose d'un BOP, des BOP transversaux devant logiquement les compléter. Cette évolution semble tout à fait souhaitable à votre rapporteur spécial, et elle n'empêchera nullement les chefs d'état-major des armées de rester seuls responsables de la gestion organique de leurs armées respectives.
Toutefois, une question reste en suspens sur les responsables des BOP du programme 2 : seront-ils les chefs d'état-major des trois armées ou dépendront-ils du chef d'état-major des armées ? La seconde solution risquerait de recréer, au sein de l'état-major des armées, des doublons des états-majors des trois armes. La première doit être organisée de manière à ne pas nuire à l'unité de commandement.
Présentation du programme 3
Le programme « équipement des forces » a pour objectif principal la satisfaction des besoins en équipements permettant aux armées de remplir les missions qui leur sont ordonnées.
Il est composé des actions suivantes :
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Crédits de paiement 2005
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- action 1 : équipement de la composante interarmées |
1.567 |
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- action 2 : équipement des forces terrestres |
1.645 |
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- action 3 : équipement des forces navales |
2.263 |
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- action 4 : équipement des forces aériennes |
2.442 |
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- action 5 : préparation et conduite des opérations d'armement |
2.063 |
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TOTAL |
9.980 |
Ce programme tend à moderniser l'équipement des armées. Fort de 10 milliards d'euros, il vise à mettre à la disposition des armées les équipements leur permettant de remplir les missions qui leur sont ordonnées. Les finalités de ce programme recouvrent, pour chacune des armées, la réalisation du plan d'équipement prévu en programmation et, pour la délégation générale pour l'armement, la maîtrise d'ouvrage des opérations d'armement lui incombant.
Trois remarques importantes doivent être présentées au sujet du programme 3.
La première concerne la responsabilité du programme 3 , qui doit être partagée entre le CEMA et le délégué général à l'industrie (DGA). Le guide d'audit initial des programmes pose une question essentielle, au-delà de sa rédaction abstraire : « le responsable 9 ( * ) désigné par le ministre pour le pilotage de la mise en oeuvre du programme est-il identifié ? ». La réponse fournie par le ministère de la défense est originale dans la mesure où un programme doit être piloté par un « binôme », il s'agit du programme « équipement des forces », qui doit être codirigé par le chef d'état-major des armées (CEMA) et le délégué général de l'armement (DGA).
Certains constatent avec un étonnement que soit ainsi battu en brèche le principe d'unicité de commandement ; mais votre rapporteur spécial estime que c'est la seule solution viable. Il serait inconcevable que le CEMA ne soit pas partie prenante au processus de budgétisation des programmes d'équipement et, inversement, qu'il soit seul à en décider, indépendamment du DGA, le ministre conservant évidemment sa capacité d'arbitrage. Toute autre solution risquerait de faire renaître sous une forme modernisée la querelle de la plume et de l'épée .
La deuxième remarque concerne la définition des BOP du programme 3. L'enjeu est de taille, car il convient de trouver une solution permettant à la fois de gérer les programmes d'armement de chaque armée, mais aussi les programmes d'armement qui ne dépendent pas spécifiquement de l'une ou l'autre des armées, tels que le nucléaire ou l'espace par l'exemple.
Rappelons que l'instruction n° 1514 du ministère de la défense a clarifié et codifié les relations entre DGA, CEMA et chefs d'état-major des armées. Le conseil des systèmes des forces a ainsi été mis en place, et doit permettre à son président, le CEMA, de rendre les arbitrages capacitaires nécessaires.
Enfin, une troisième remarque soit être mentionnée, elle concerne le périmètre du programme 3.
En effet, il convient de remarquer que ce programme ne correspondra pas totalement à l'actuel titre V du budget de la défense.
Trois milliards d'euros du titre V, tel que prévu par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, seront désormais affectés au titre III de la LOLF « dépenses de fonctionnement ».
Cette nouvelle affectation de crédits concerne :
- les dépenses de maintien en condition opérationnelle des matériels et équipement , tels que l'achat de pièces de rechanges courantes (en revanche, les pièces permettant l'amélioration du potentiel ou de la durée de vie d'un matériel seront considérées comme des dépenses d'investissement et seront en conséquence inscrites au titre V de la LOLF) ;
- les dépenses d'acquisition des munitions courantes ;
- et les dépenses dites d'études armement, non liées immédiatement à la réalisation d'un équipement déterminé (considérées comme des charges et non des investissements selon la nouvelle nomenclature prévue par la LOLF).
Présentation du programme 4
Le programme 4 « Soutien de la politique de défense » est composé de 6 actions et a pour objectif principal de mettre en oeuvre au plan administratif les actions de soutien des armées découlant ou non de besoins opérationnels. Il s'agit d'un programme « support » qui regroupe :
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Crédits de paiement 2005
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- action 1 : direction et pilotage |
102,5 |
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- action 2 : fonction de contrôle |
24,5 |
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- action 3 : gestion centrale |
587,6 |
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- action 4 : politique immobilière |
1.697,7 |
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- action 5 : systèmes d'information d'administration et de gestion |
245,4 |
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- action 6 : action sociale. |
153,4 |
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TOTAL |
2.811,2 |
Ce programme totalise 2,8 milliards d'euros. En tant que programme « support » du ministère de la défense, il regroupe les grandes fonctions transverses : cabinet du ministère, contrôle général des armées, secrétariat général pour l'administration (direction des affaires financières, direction de la fonction militaire et du personnel civil, action sociale, direction des affaires juridiques). Par ailleurs, il regroupe, en cohérence avec la stratégie ministérielle de réforme, la totalité des services constructeurs, les crédits d'infrastructure et les crédits relatifs à l'informatique de gestion. Le secrétaire général pour l'administration, responsable de ce programme, se voit renforcer dans son rôle de soutien central.
Ce programme doit permettre d'assurer avec plus d'efficacité et au moindre coût les fonctions indispensables au soutien des forces armées et, plus généralement, aux missions dévolues au ministère de la défense.
Ce programme pose une fois encore le problème de la détermination des « gouverneurs de crédits » et de la compatibilité de la chaîne de responsabilité et de prise de décision prévue par la LOLF avec l'organisation du ministère de la défense et la hiérarchie militaire.
Ainsi, le principe de l'unité de responsabilité a été conservé puisque le secrétaire général pour l'administration est le seul responsable de ce programme. Le problème posé sera de savoir jusqu'où on doit aller dans l'uniformisation des fonctions supports (à titre d'exemple, il y a peu de points communs entre l'aménagement de l'Ile Longue pour lui permettre d'accueillir les SNLE munis de têtes M51 et ceux des casernements).
* 9 On définira le responsable du programme comme celui qui s'engage sur les objectifs du programme, qui en rend compte au ministre et qui dispose de la liberté d'affectation des moyens donnés par la fongibilité, assumant ainsi la fonction de gouverneur des crédits.