C. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF)
Le budget des services du Premier ministre se compose actuellement de cinq fascicules budgétaires : services généraux du Premier ministre, Secrétariat général de la défense nationale, Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale, Commissariat général du plan et Conseil économique et social.
Dans le cadre de la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances, une nouvelle structuration budgétaire des services du Premier ministre a été élaborée à la suite des travaux d'un groupe de travail interne menés sous le pilotage du secrétaire général du gouvernement.
1. Le Plan devient une action au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement »
a) Une évolution entre le projet initial et la maquette définitive
Dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF, le gouvernement a présenté au Parlement, le 21 janvier 2004, une première maquette esquissant la nouvelle nomenclature budgétaire par missions et par programmes. Dans cette maquette figurait une mission « Premier ministre » comprenant trois programmes : direction de l'action du gouvernement ; aménagement du territoire ; interventions territoriales de l'Etat (programme géré par le ministère de l'intérieur). Le programme « Direction de l'action du gouvernement » contenait une action « Prospective » regroupant les moyens du Plan (crédits et emplois budgétaires du Commissariat général du Plan, du CEPII et du CERC), du Conseil d'analyse économique (CAE) et du Conseil d'orientation des retraites (COR).
A la suite des observations formulées par les commissions des finances de l'Assemblée nationale 8 ( * ) et du Sénat 9 ( * ) , la maquette a été revue et une nouvelle version a été présentée le 16 juin 2004. La mission « Premier ministre » a été remplacée par deux missions : une mission « Direction de l'action du gouvernement » et une mission « politique des territoires ». La mission « Direction de l'action du gouvernement » comprend un programme « Coordination du travail gouvernemental » et un programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective ». Ce dernier comporte une action « Prospective » comprenant les crédits et les emplois actuellement inscrits au fascicule budgétaire « Plan » (Commissariat général du Plan, CEPII, CERC).
Il a été indiqué à votre rapporteur spécial que, dans l'état actuel des réflexions, il n'était pas prévu d'indicateurs de performance spécifiques à cette action « Prospective », qui devrait correspondre à un budget opérationnel de programme (BOP).
Le tableau suivant présente, à titre indicatif, les crédits du programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » selon la nouvelle maquette :
Source : projet de
loi de finances pour 2005, bleu « Présentation, à titre
indicatif, des crédits du budget général selon les
principes retenus par la loi organique du 1
er
août 2001
relative aux lois de finances »
b) L'appréciation de votre rapporteur spécial
Les choix ainsi effectués appellent deux observations .
D'une part, on peut s'interroger sur le choix opéré de ne pas placer au sein de la même action « Prospective » les crédits du Commissariat général du Plan, du COR et du CAE, contrairement à ce qui était initialement envisagé. Les trois instances effectuant des travaux de prospective, la proposition initiale paraissait en effet pertinente. En outre, ils ne figurent plus au sein du même programme, le CAE et le COR étant rattachés au programme « Coordination du travail gouvernemental », tandis que l'action « Prospective » est rattachée au programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective », ce qui justifie quelque clarification.
D'autre part, l'absence, à ce stade, d'indicateur de performance s'agissant de cette action peut témoigner d'une difficulté réelle d'appréciation des « résultats » de la prospective, le Plan ayant été considéré comme une administration de mission. Il semble toutefois essentiel à votre rapporteur spécial qu'un indicateur de performance soit défini à l'avenir, la prospective ne pouvant être exempte de cette procédure qui donne une réelle portée aux écarts qui pourraient être constatés par rapport aux objectifs affichés.
Ces deux observations conduisent votre rapporteur spécial à regretter que l'élaboration de la nouvelle nomenclature budgétaire n'ait pas été l'occasion des clarifications souhaitées par les commissions des finances du Sénat et de l'Assemblée nationale.
* 8 Rapport d'information n° 1554 (XII ème législature) de nos collègues députés Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard, sur la mise en oeuvre de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
* 9 Rapport d'information n° 292 (2003-2004) de nos collègues Jean Arthuis et Philippe Marini, sur la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.