DEUXIÈME
PARTIE :
LES ENJEUX DE L'ÉVOLUTION DU BUDGET DES SERVICES
GÉNÉRAUX DU PREMIER MINISTRE DANS LE CADRE DE LA RÉFORME
BUDGÉTAIRE
L'ensemble des dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) seront en vigueur au 1 er janvier 2005 et donc pour le projet de loi de finances pour 2006. Afin de préparer cette échéance, un document annexe au projet de loi de finances pour 2005 présente les crédits du budget de l'Etat selon la nouvelle nomenclature budgétaire, en application de l'article 66 de la LOLF. Parallèlement, les travaux internes se sont accélérés pour la définition des objectifs et des indicateurs de performance.
La LOLF doit aussi se traduire par une sincérité accrue du budget de l'Etat. Or le budget des services généraux du Premier ministre est caractérisé par un taux relativement faible de consommation des crédits. En outre, l'importance des reports participe de décalages importants entre les crédits ouverts et ceux votés en loi de finances initiale et en loi de finances rectificative.
La préparation de la LOLF s'opère également dans le contexte de la poursuite de la réforme des fonds spéciaux, dont les crédits inscrits aux chapitres 37-91 sont traditionnellement sous-dotés en loi de finances initiale.
I. L'ACCÉLÉRATION DE LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
A. LA DÉFINITION DE LA NOUVELLE NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE : UN EXERCICE RENDU DIFFICILE PAR L'HÉTÉROGÉNÉITÉ DES MISSIONS ET DES SERVICES
1. Un regroupement au sein d'une même mission des crédits participant de la direction de l'action gouvernementale
Dans la future nomenclature budgétaire prévue par la LOLF en missions, programmes et actions, l'ensemble des crédits des services généraux du Premier ministre doivent être regroupés dans la mission « Direction de l'action du Gouvernement » , à l'exception des crédits de l'agrégat 22 « Politique de la communication » qui doivent relever de la mission interministérielle « Médias ». La mission « Direction de l'action du gouvernement » correspond à des crédits de paiement à hauteur de 677 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005.
Le périmètre de cette nouvelle mission se rapproche de celle de l'ensemble des services du Premier ministre, puisqu'elle regrouperait, outre les crédits des services généraux du Premier ministre, ceux du Secrétariat général de la défense nationale, du Conseil économique et social et du Plan, examinés respectivement par nos collègues Michel Moreigne, Jean-Claude Frécon et Nicole Bricq dans leurs rapports spéciaux.
La mission ministérielle « Direction de l'action du Gouvernement » doit être composée de deux programmes :
- « Coordination du travail gouvernemental » (481 millions d'euros en crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2005) ;
- « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » (196 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005).
L'architecture du programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » est examinée par notre collègue Henri de Raincourt dans son rapport spécial sur les crédits de la fonction publique.
Le programme « Coordination du travail gouvernemental » serait formé de dix actions , suivant une démarche qui a visé à regrouper des acteurs très différents autour de finalités d'intérêt général et à respecter l'autonomie de gestion des autorités administratives et instances indépendantes :
- l'action « Coordination du travail gouvernemental » - dont on peut regretter que son nom duplique celui du programme dont elle fait partie - regroupe les crédits destinés au fonctionnement du cabinet du Premier ministre et des cabinets des ministres rattachés, du secrétariat général du gouvernement et du service d'information du gouvernement (74 millions d'euros de dotations dans le projet de loi de finances pour 2005) ;
- l'action « Coordination de la sécurité et de la défense et de la sécurité » comporte les crédits du Secrétariat général de la défense nationale, les subventions allouées à l'Institut français des relations internationales et à l'Institut des relations internationales et stratégiques et les crédits du groupement interministériel de contrôle (ex-fonds spéciaux) (118 millions d'euros de dotations) ;
- l'action « Coordination de la politique européenne » correspond aux crédits du secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne (7 millions d'euros de dotations) ;
- l'action « Coordination sectorielle » comprend les crédits de rémunération et de fonctionnement des services dépendant du ministère de la fonction publique et de la réforme de l'Etat (la direction générale de l'administration et de la fonction publique, la délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l'Etat, la délégation aux usagers et aux simplifications administratives, l'agence pour le développement de l'administration électronique), de la direction du développement des médias, du conseil d'analyse économique et du conseil d'orientation des retraites (18 millions d'euros de dotations) ;
- l'action « Information administrative » regroupe les crédits de la direction de la Documentation française et des centres interministériels de renseignements administratifs (32 millions d'euros de dotations) ;
- l'action « Instances indépendantes » retrace les crédits de la commission pour l'indemnisation des victimes de spoliations, de la commission nationale consultative des droits de l'homme et de la commission d'accès aux documents administratifs (109 millions d'euros de dotations) ;
- l'action « Médiateur » recouvre l'activité du Médiateur de la République (8 millions d'euros de dotations) ; votre rapporteur spécial observe que la dénomination de cette action pourrait reprendre celle de l'institution (qualifiée par la loi de Médiateur « de la République » depuis 1989), d'autant plus que d'autres instances de médiation se sont développées depuis sa création ;
- l'action « Défense et protection des libertés » regroupe les crédits de trois autorités administratives indépendantes : la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, de la Commission consultative du secret de la défense nationale et de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (1,5 million d'euros de dotations) ;
- l'action « Conseil Supérieur de l'Audiovisuel » correspond aux crédits du CSA (32 millions d'euros de dotations) ;
- l'action « Soutien » est constituée des crédits de la direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre et des rémunérations des secrétariats généraux aux affaires régionales (82 millions d'euros de dotations).
Votre rapporteur général observe un effort d'adaptation des principes prévues par la LOLF - chaque mission doit correspondre aux moyens d'une politique publique - au caractère particulier des services du Premier ministre , dont la mission est de diriger l'action gouvernementale. A cet égard, la mission qu'il est envisagé de créer regroupe les services d'état-major et ceux exerçant une fonction de coordination ou participant à la mission d'information publique. En outre, la mission atteint une certaine taille critique.
En ce sens, la requalification de la mission « Premier ministre » - dans la maquette initialement présentée par le gouvernement le 21 janvier 2004 - en une mission « Direction de l'action du Gouvernement » offre davantage de lisibilité . De même, la constitution d'un programme « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective » a répondu aux observations concordantes des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat sur le projet initial de maquette budgétaire afin de mieux identifier ces crédits.
Votre rapporteur spécial regrette cependant que soient rattachés à cette mission, de même qu'aujourd'hui aux services généraux du Premier ministre, des crédits qui ne participent qu'indirectement à la direction de l'action du gouvernement, comme ceux de l'indemnisation des victimes de spoliations du fait de la barbarie nazie (qui pourraient relever de la mission « Mémoire et liens avec la Nation ») ou du Conseil supérieur de l'audiovisuel (susceptibles d'être rattachés à la mission « Médias ). S'il est nécessaire que la maquette budgétaire prévue par la LOLF présente une certaine permanence, son caractère évolutif doit permettre d'envisager ces évolutions sans bouleverser son équilibre global.
2. La gestion des programmes : la désignation des responsables de programme et la réflexion sur les budgets opérationnels de programme
Le secrétaire général du gouvernement doit être responsable des deux programmes constituant la mission « Direction de l'action du gouvernement » : « Coordination du travail gouvernemental » et « Fonction publique, réforme de l'Etat et prospective ». Ce choix apparaît cohérent avec l'étendue du champ que couvre chaque programme et la nécessité de désigner un responsable placé à un niveau hiérarchique suffisamment élevé, disposant de l'autorité nécessaire.
En revanche, la réflexion sur les budgets opérationnels de programme reste en cours . Comme le rappelle le guide méthodologique sur la démarche de performance, « le budget opérationnel de programme regroupe la part des crédits d'un programme mise à la disposition d'un responsable identifié pour un périmètre d'activité (une partie des actions d'un programme par exemple) ou pour un territoire (une région, un département...) de manière à rapprocher la gestion des crédits du terrain » 14 ( * ) . Ces caractéristiques incitent notamment à constituer un budget opérationnel de programme pour chacune des autorités administratives indépendantes devant être regroupées au sein de la mission « Direction de l'action du gouvernement », en conformité avec l'autonomie financière dont celles-ci disposent.
* 14 Ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, secrétaire d'Etat au budget et à la réforme budgétaire, commission des finances de l'Assemblée nationale, commission des finances du Sénat, Cour des comptes, comité interministériel d'audit des programmes, « La démarche de performance : stratégie, objectifs, indicateurs. Guide méthodologique pour l'application de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances ». Citation p. 46.