MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
AU BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SCOLAIRE
A l'occasion de la seconde délibération par l'Assemblée nationale du projet de loi de finances pour 2005 :
- les crédits du titre III du budget de l'enseignement scolaire ont été majorés , à titre non reconductible , de 35.500 euros sur le chapitre 39-01 « Programme : Enseignement scolaire public du premier degré », article 20 « Enseignement élémentaire ».
- les crédits du titre IV du budget de l'enseignement scolaire ont été également majorés , à titre non reconductible , de 264.100 euros , dont 27.000 euros sur le chapitre 41-02 « Dépenses d'éducation dans les collectivités d'outre-mer », article 20 « Collectivités d'outre-mer. Enseignement public du premier degré » ; 5.000 euros sur le chapitre 43-02 « Etablissements d'enseignement privé : Contribution de l'Etat au fonctionnement et subventions », article 50 « Ecoles, collèges et lycées. Fonctionnement et dépenses pédagogiques : crédits non déconcentrés » ; enfin, 232.100 euros sur le chapitre 43-80 « Interventions diverses », parmi lesquels 8.000 euros sur l'article 40 « Lycées et collèges : crédits déconcentrés », 34.000 euros sur l'article 50 « Lycées et collèges : crédits non déconcentrés », et 190.100 euros sur l'article 80 « Administration générale et inspection ».
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I. EXAMEN DES CREDITS
Réunie le jeudi 28 octobre 2004, sous la présidence de M. Jean Arthuis , puis de celle de M. Denis Badré , la commission a procédé à l'examen des crédits du ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche - I. Enseignement scolaire, sur le rapport de M. Gérard Longuet , rapporteur spécial des crédits de l'enseignement scolaire .
A titre liminaire, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a souligné la complexité du budget de l'enseignement scolaire, tout en saluant les efforts du ministère de l'éducation nationale de l'enseignement supérieur et de la recherche en matière de transparence et d'amélioration de l'information budgétaire. Il s'est félicité des expérimentations de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dans l'enseignement scolaire, en soulignant que celles-ci étaient de loin les plus importantes de l'ensemble du budget de l'Etat, aussi bien de par l'ampleur des crédits globalisés que de par le nombre des personnels concernés.
Après avoir présenté les principaux transferts de crédits liés à la mise en oeuvre de la décentralisation, il a ensuite indiqué que la part du budget de l'enseignement scolaire dans le budget de l'Etat avait significativement augmenté au cours de ces dix dernières années, et il a précisé que cette évolution résultait principalement de l'accélération des dépenses de pension, qui avaient quasiment triplé en quinze ans et qui pourraient encore croître d'un tiers au cours des cinq prochaines années.
Il a observé que la progression des dépenses s'était toutefois ralentie au cours de l'actuelle législature, en raison du repli des effectifs rémunérés directement ou indirectement au titre de l'enseignement scolaire.
Il a exposé que le projet de loi de finances pour 2005 prolongeait d'ailleurs cette inflexion, puisqu'il proposait des suppressions d'emplois d'enseignants dans le second degré. Il a ajouté que l'enseignement scolaire disposerait toutefois de plus d'un million d'emplois budgétaires en 2005 et il a observé que l'administration centrale du ministère était d'ailleurs, contrairement à une idée reçue, relativement réduite, avec environ 3.200 emplois sur le million précité.
Cela étant, il a estimé indispensable le redéploiement des effectifs entre académies et entre niveaux d'enseignement, dès lors que ceux-ci connaissaient des évolutions contrastées de leurs effectifs d'élèves.
S'agissant de l'enseignement du premier degré, il a d'ailleurs souligné les efforts consentis par les collectivités territoriales en matière d'évolution de la carte scolaire ; s'agissant du second degré, il a plus particulièrement mentionné les écarts de taux d'encadrement entre les lycées généraux et les lycées professionnels.
Evoquant les perspectives de mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, il s'est inquiété de l'adaptation de l'organigramme de l'administration centrale à la définition des programmes de la mission interministérielle « enseignement scolaire » et il a souligné que l'administration de l'éducation nationale devrait consentir un réel effort de déconcentration.
En conclusion, il a souligné, s'agissant de l'enseignement scolaire, que l'évolution de la carte scolaire supposait de prendre en compte les attentes et les réalisations des collectivités territoriales (départements et communes), et, concernant l'enseignement secondaire, que la multiplication des options et la parcellisation des moyens contribuaient, sans doute, au contraste entre les résultats moyens de la France par rapport aux principaux pays de l'OCDE, d'une part, le coût très élevé de notre enseignement secondaire par rapport à ces mêmes pays, d'autre part.
Enfin, après avoir rappelé la formule selon laquelle les enseignants de l'éducation nationale pouvaient sembler constituer « une profession libérale nationalisée », chaque professeur se sentant propriétaire de ses méthodes et de ses élèves, il s'est interrogé sur les moyens de donner vie à la notion de communauté éducative, et plus particulièrement sur le rôle et l'autorité des chefs d'établissement dans cette perspective.
Un très large débat s'est alors instauré.
M. Jean Arthuis, président , après avoir remercié le rapporteur spécial pour la qualité de sa présentation, a précisé que M. François Fillon, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, serait auditionné par la commission le jeudi 4 novembre à 16 h 15.
M. Marc Massion a souligné les conséquences dommageables de la concentration d'enfants de demandeurs d'asile dans certaines zones d'éducation prioritaire (ZEP) puis il a déploré qu'après avoir encouragé les collectivités territoriales à participer au développement des contrats éducatifs locaux, l'Etat réduisait maintenant les crédits consacrés à cette politique.
A cet égard, M. Jean-Jacques Jégou a estimé que les collectivités territoriales étaient « laissées dans le virage » par l'Etat, puisqu'elles devaient se substituer à son désengagement.
M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a souscrit à ces observations, tout en précisant que les crédits destinés aux contrats éducatifs locaux ressortissaient principalement au budget de la jeunesse et des sports.
M. Jean-Jacques Jégou s'est ensuite interrogé sur le degré de préparation du ministère de l'éducation nationale à la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, et sur les écarts de taux d'encadrement entre l'enseignement général et l'enseignement technique et professionnel, en regrettant que la présentation du programme « Enseignement public du second degré » ne fasse pas ressortir les moyens alloués aux différentes filières. Il s'est également demandé comment remédier à la méconnaissance et à l'absence de reconnaissance des efforts financiers des collectivités territoriales en matière d'enseignement scolaire, aussi bien de la part de l'éducation nationale que de la part des parents d'élèves.
M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a confirmé que le ministère de l'éducation nationale devait effectivement accepter un meilleur partage des responsabilités, en associant davantage les collectivités locales aux décisions d'une part, et que les parents méconnaissaient les efforts des collectivités territoriales, d'autre part.
Après avoir souligné l'importance des groupements d'établissements publics locaux d'enseignement (GRETA) et s'être inquiété de la suppression d'emplois de conseillers d'information et d'orientation, M. Serge Dassault , s'est interrogé sur l'adéquation de la formation initiale des enseignants et sur les conditions de création de nouveaux établissements publics locaux d'enseignement, puis il a demandé quelle était l'attractivité des concours de recrutement d'enseignants.
En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a précisé que les concours de recrutement d'enseignants attiraient en moyenne cinq candidats pour un poste, ce chiffre masquant toutefois des écarts très importants entre les concours, au détriment notamment des disciplines scientifiques. Il a également précisé que la création de nouveaux établissements résultait, en général, d'une relation dialectique entre les services de l'éducation nationale et les collectivités territoriales concernées, en fonction notamment d'impératifs d'aménagement du territoire. Enfin, il a regretté que l'orientation des élèves n'ait finalement pas été décentralisée, parce que cette mission n'était pas « prise au sérieux » par l'éducation nationale, qui ne lui consacrait ni les moyens humains nécessaires, ni un appui suffisant, et parce que les activités des conseillers d'information et d'orientation de l'éducation nationale étaient trop peu coordonnées avec celles des missions locales d'insertion, celles des PAIO, et celles des points d'information jeunesse, ce qui contribuait d'ailleurs à la désaffection pour l'apprentissage.
En réponse à M. François Trucy , qui se demandait s'il convenait de se féliciter ou non de la multiplication des options, et à M. Denis Badré , qui se demandait quelles étaient les caractéristiques de notre système éducatif susceptibles d'expliquer la qualité reconnue de notre main-d'oeuvre, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a estimé que la force de notre système éducatif résidait dans sa capacité à transmettre, non seulement des techniques, mais aussi une ouverture d'esprit, ainsi que des attitudes et des valeurs comme l'exigence du travail bien fait et le respect mutuel. A cet égard il a exprimé sa crainte que la multiplication et la diversification des options ne se traduisent par un effet de substitution au détriment de l'éducation aux valeurs fondamentales. En outre, il a estimé que la diversification trop précoce de l'offre d'enseignement pouvait se traduire par des gaspillages budgétaires, surtout si cette offre n'était pas pérenne.
Après avoir observé que la fongibilité des crédits dans les budgets opérationnels de programme académiques serait limitée dès lors que les dépenses de fonctionnement et d'investissement de l'éducation nationale étaient, en fait, largement prises en charge par les collectivités territoriales, M. Yves Fréville a déploré qu'aucun des nombreux indicateurs de performance envisagés par le ministère en matière d'enseignement scolaire ne permette d'appréhender la multiplication de l'offre, la situation de la France par rapport aux principaux pays industrialisés, ou bien les taux d'encadrement relatifs de l'enseignement secondaire et de l'enseignement supérieur.
En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a indiqué qu'il allait engager une réflexion détaillée sur les 105 indicateurs proposés pour la mission interministérielle « enseignement scolaire » et qu'il lui paraissait, en tout état de cause, indispensable que les indicateurs finalement retenus permettent des comparaisons entre territoires ainsi que des comparaisons internationales.
A cet égard, M. Jean Arthuis, président , a invité l'ensemble des rapporteurs spéciaux de la commission des finances à analyser de manière détaillée les indicateurs de performance envisagés pour les programmes ressortissant à leur champ de compétence et a rappelé qu'il conviendrait, au début de l'année 2005, de tirer les enseignements, sous la forme d'une communication ad hoc, des remarques et observations faites par les rapporteurs spéciaux.
En réponse à MM. Joël Bourdin et Aymeri de Montesquiou , qui s'interrogeaient sur les modalités et sur la pertinence de la politique de regroupement des écoles rurales, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial, a estimé que l'école communale était un idéal républicain qui n'était plus toujours adapté dans un contexte où les populations de certaines communes rurales partageaient, en fait, leurs activités professionnelles et personnelles sur plusieurs communes.
M. Michel Moreigne a alors souligné la novation que constituait l'exercice de la compétence scolaire par les communautés de communes, puis regretté que l'absence d'assurance, de la part des inspections académiques, quant à la pérennité des réseaux pédagogiques d'intégration (RPI), ne décourage les élus locaux.
En réponse, M. Gérard Longuet a estimé que les collectivités territoriales avaient effectivement besoin de visibilité et de stabilité et qu'il leur serait insupportable que leurs efforts en matière d'équipement informatique et de construction de salle de réunion dans les écoles soient « gâchés » par l'inflexion des politiques académiques.
M. Alain Lambert a souligné, par ailleurs, la nécessité d'une évaluation scientifique de l'efficacité pédagogique des regroupements d'écoles primaires.
En réponse , M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a précisé que les premières évaluations disponibles étaient plutôt favorables, notamment parce que ces regroupements facilitaient le travail des enseignants, mais aussi parce qu'ils permettaient aux enfants d'accéder à des équipements plus adaptés et d'être confrontés à un enseignement plus diversifié.
M. Roland du Luart a toutefois indiqué que M. François Fillon, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, s'était déclaré récemment opposé aux regroupements d'écoles, parce que cela favorisait le déclin des petits villages.
M. Paul Girod s'est par ailleurs inquiété de l'affectation de jeunes enseignants sortant des instituts universitaires de formation des maîtres (IUFM) sur des postes de directeurs de petites écoles rurales.
A cet égard, M. Adrien Gouteyron a souligné la nécessité d'une réforme de la formation des maîtres dans la perspective de l'accélération des départs en retraite des enseignants, et il a demandé si les crédits destinés aux équipes de réussite éducatives annoncés dans le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale étaient retracés dans le budget de l'enseignement scolaire.
En réponse, M. Gérard Longuet a précisé que le budget de l'enseignement scolaire ne comportait aucune trace de ces crédits, qui devraient provenir du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du travail.
Après avoir souligné que les moyennes nationales en matière de taux d'encadrement reflétaient mal la diversité des situations locales, notamment en zone urbaine sensible, puis s'être inquiétée des conditions de la décentralisation des activités de restauration dans les collèges prises en charge par certaines communes, Mme Marie-France Beaufils a fait part de sa préoccupation devant la perte d'expérience liée à l'accélération des départs à la retraite des personnels et elle a exprimé le souhait d'une augmentation du nombre de postes mis aux concours afin que davantage de jeunes enseignants puissent partager l'expérience de leurs aînés.
En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a confirmé que l'accélération des départs en retraite se traduirait effectivement par une perte de savoir-faire. Il a toutefois observé que la suppression graduelle du congé de fin d'activité (CFA) freinerait ces départs, ce dont on pouvait se féliciter, même si les enseignants qui souhaitaient partir plus tôt le regrettaient évidemment. Il a ajouté que le principal problème était, d'ailleurs, celui de l'affectation des jeunes enseignants.
En réponse également à Mme Marie-France Beaufils , qui observait que l'éducation nationale n'avait pas de position claire quant aux modalités d'utilisation de l'informatique et qui préconisait que celle-ci soit intégrée aux enseignements et non pas enseignée comme une discipline, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a confirmé que cette question était importante, et remarqué que les enseignants préféraient généralement des salles et des temps dédiés à l'informatique, afin de continuer à « capter » l'attention de leurs élèves dans leurs classes. Il a par ailleurs rappelé les conclusions de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, selon lesquelles les réformes incessantes impulsées d'en haut par le ministère entraînaient finalement découragement et scepticisme parce qu'il était impossible de les mettre toutes en oeuvre simultanément. Il a exposé que le plan « informatique pour tous » du début des années 80 constituait ainsi un « exemple de fiasco » résultant de la diffusion de l'informatique à marche forcée. En conclusion, il a jugé que cette diffusion devait s'effectuer au même rythme que l'évolution des pratiques pédagogiques. Il a ajouté que les parents d'élèves n'étaient d'ailleurs guère reconnaissants pour les efforts financiers consentis par les collectivités territoriales en matière d'équipements informatiques scolaires.
M. Jean Arthuis, président , a rappelé que M. Luc Ferry, alors ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, s'était engagé l'an passé devant la commission des finances du Sénat à réduire les surnombres disciplinaires, pour s'interroger sur les objectifs atteints en la matière. Il s'est également étonné de ce que l'on ne connaisse pas le nombre des élèves du primaire du fait de la pérennisation de la « grève administrative » des directeurs d'écoles et il a jugé peu logique que ni les collectivités territoriales, ni le ministère, n'aient ainsi de vision précise des effectifs et des besoins. Enfin, il a souligné la nécessité de revoir les relations entre les lycées professionnels et les centres de formation des apprentis (CFA).
En réponse, M. Gérard Longuet, rapporteur spécial , a indiqué que le nombre d'enseignants en surnombre disciplinaire était toujours élevé malgré les mesures prises. Puis il a estimé qu'il n'était pas complètement anormal que les effectifs scolaires soient empreints d'une certaine incertitude, dès lors que ceux-ci pouvaient varier en cours d'année en fonction des abandons de scolarité dans l'enseignement secondaire comme des choix de commodité de vie de parents dans l'enseignement primaire. Enfin, il a regretté la concurrence entre les CFA et les lycées professionnels, comme d'ailleurs la concurrence entre CFA de départements limitrophes, en indiquant que cela conduisait à la dispersion et au gaspillage des moyens.
A l'issue de ce débat, à l'invitation de M. Denis Badré, président , M. Gérard Longuet , rapporteur spécial, a préconisé l'adoption du budget de l'enseignement scolaire. La commission a toutefois décidé de réserver son vote sur ces crédits jusqu'à l'audition de M. François Fillon, ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, le jeudi 4 novembre 2004.