Projet de loi de finances pour 2005 : Décentralisation

3. Les limites du financement de la décentralisation du revenu minimum d'insertion

Votre rapporteur spécial a toujours considéré que les ressources propres des collectivités territoriales étaient celles dont elles pouvaient moduler le niveau afin de faire face à l'évolution de leurs charges, et de mener à bien leurs projets d'investissement.

Une part d'impôt d'Etat transférée aux collectivités territoriales, sur laquelle ces dernières ne disposent d'aucune possibilité de modulation, n'est guère différente, du point de vue de la gestion des collectivités, d'une dotation de l'Etat : seule la prévisibilité et le dynamisme de la ressource importe, et donc, la comparaison entre l'indice d'indexation de la dotation et l'évolution de la base de la ressource fiscale transférée.

S'agissant du financement du revenu minimum d'insertion (RMI), dont la gestion a été confiée aux départements par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003, et dont le financement a été prévu par l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004, on notera :

- qu'il s'agit d'une dépense sur laquelle les collectivités territoriales n'ont pas de maîtrise, puisqu'il s'agit d'une prestation sociale dont les conditions d'attribution et le niveau des prestations sont définis par la loi. A moyen ou long terme, les collectivités territoriales peuvent certes influencer le niveau de leur dépense : en développant les dispositifs d'insertion des allocataires du revenu minimum d'insertion, elles peuvent en effet contribuer à favoriser leur retour à l'emploi, et donc, réduire la dépense liée au versement du RMI. Toutefois, l'évolution de la dépense reste, à court terme, essentiellement liée à la conjoncture économique ;

- que les départements disposent, au titre de la compensation des charges liées au transfert de la compétence relative au revenu minimum d'insertion, d'une fraction de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), sur laquelle ils ne disposent d'aucune capacité de modulation.

Les départements doivent donc, dans le cas du RMI, financer une dépense très dépendante de la conjoncture économique au moyen d'une ressource non modulable et également variable en fonction de la conjoncture économique, mais dans un sens contraire.

Les premiers résultats concernant l'année 2004 traduisent les difficultés qui peuvent résulter de cette modalité de financement.

Lors de l'examen du projet de loi relatif aux libertés et aux responsabilités locales en deuxième lecture au Sénat, le 1 ^er juillet, votre rapporteur spécial avait interpellé le ministre délégué aux libertés locales, M. Jean-François Copé au sujet du décalage entre la charge du RMI-RMA pour les départements et la part de TIPP leur revenant pour financer cette compétence : « Cette mesure est entrée en application au 1 ^er janvier dernier. Nous sommes à la fin du premier semestre. Et dans un département comme le mien, la différence entre les charges payées et les recettes encaissées s'élève ce soir, 1 ^er juillet, à un peu plus de douze millions d'euros.

« Monsieur le ministre, pourriez-vous donner des instructions aux services afin que le principe de compensation devienne réalité ? Pour une petite collectivité territoriale, douze millions d'euros, cela commence à être important.

« Je souhaite que l'on parvienne à un équilibre financier plus favorable et à une meilleure compensation des charges transférées ».

En réponse, le ministre avait indiqué :

« Nous essayons, dans cette affaire, de gérer les choses au mieux, afin que les élus aient le moins de difficultés de trésorerie possible. Je signale que les versements ont lieu, si mes informations sont exactes, deux fois par mois, et qu'ils permettent une couverture très proche de 100 % (...).

« Il va de soi que, sur le fond, l'objectif, à quelques pour cents près, est de mettre en place un adossement au mois près des dépenses par rapport aux recettes. Tel est l'engagement que nous avons pris et nous ferons en sorte que les choses se passent le mieux possible dans l'avenir ».

Notre collègue député Bernard Derosier avait également interrogé le ministre sur ce sujet lors de la séance des questions orales de l'Assemblée nationale du 19 octobre 2004 : « Si la fraction de TIPP versée aux départements est inférieure aux sommes payées, de deux choses l'une. Certains de mes collègues présidents de conseils généraux ont laissé les CAF effectuer des avances, mais elles feront payer aux départements des intérêts sur les sommes avancées. Qui les paiera ? Je ne pense pas que l'Etat acceptera qu'ils figurent dans l'addition. Si les départements, à l'inverse, assurent eux-mêmes l'avance - je viens de vous citer des sommes tout de même impressionnantes, pour un total, au bas mot, de 200 millions d'euros -, il faudra attendre l'adoption du compte administratif, c'est-à-dire, vous le savez sans doute, le mois de mai, voire celui de juin de l'année prochaine, après quoi, le temps que l'Etat s'en saisisse, le remboursement n'interviendra qu'à la fin de 2005. Entre-temps, les départements devront vivre avec un trou dans leurs recettes, ce qui serait de nature à hypothéquer d'autres types de financements, obligatoires ou volontaires » ^{14 ( * )} .

Le gouvernement a transmis à votre rapporteur spécial un tableau qui permet de comparer, département par département, les montants de TIPP versés et les dépenses de RMI. Ce tableau fait état des versements de TIPP effectués au profit des départements entre janvier et octobre 2004, et montre que le décalage entre les dépenses au titre du RMI et les recettes de TIPP s'est accru de manière importante au cours des derniers mois. Le chiffre des dépenses RMI prend en compte les dépenses réelles des caisses d'allocation familiale (CAF) et une estimation des dépenses de la mutualité sociale agricole (MSA) ; il peut donc différer légèrement du montant des acomptes réclamés par les organismes payeurs sur la base des conventions prévues par la loi pour régir les relations financières entre organismes payeurs et départements. Toutefois, ce chiffre permet de connaître d'une manière fiable la dépense RMI des départements depuis le 1 ^er janvier.

COMPARAISON DES RECETTES DE TIPP ET DES DÉPENSES DE RMI DES DEPARTEMENTS ENTRE JANVIER ET OCTOBRE 2004 (en euros )
Départements	Dépenses Etat estimées janvier octobre	Dépenses Etat réelles janvier octobre	Montant de TIPP versée	Solde	Dépenses de RMI	Dépenses de RMI et MSA estimées	Solde
01 - Ain	13 422 764	13 433 268	13 730 138	307 374	14 974 292	15 273 778	- 1 543 639
02 - Aisne	24 060 337	24 844 031	25 194.355	564 018	28 303 333	28 869 399	- 3 675 045
03 - Allier	18 634 120	18 615 010	19 060 848	426 728	20 003 890	20 403 968	- 1 343 120
04 - Alpes-de-Haute-Provence	7 768 951	7 688 517	7 946 874	177 924	7 596 685	7 748 619	198 255
05 - Alpes Hautes	3 743 234	3 718 387	3 828 967	85 732	3 728 074	3 802 636	26 331
06 - Alpes Maritimes	63 709 825	62 784 629	65 168 736	1 458 911	63 576 953	64 848 492	320 243
07 - Ardéche	13 116 623	13 737 213	13 416 983	300 360	13 985 847	14 265 564	-848 581
08 - Ardennes	20 955 199	21 187 815	21 435 046	479 847	23 149 245	23 612 230	- 2 177 184
09 - Ariége	12 703 260	12 742 885	12 994 147	290 887	12 634 450	12 887 139	107 008
10 - Aube	15 896 453	16 647 052	16 260 459	364 005	17 675 223	18 028 728	- 1 768 269
11 - Aude	33 372 829	35 186 808	34 137 064	764 235	36 042 215	36 763 059	- 2 625 996
12 - Aveyron	7 422 237	7 394 074	7 592 204	169 967	7 281 624	7 427 257	164 948
13 - Bouches-du-Rhône	258 200 700	260 835 323	264 113 400	5 912 700	269 116 055	274 498 376	- 10 384 976
14 - Calvados	33 331 089	33 919 531	34 094 350	763 261	35 925 741	36 644 255	- 2 549 905
15 - Cantal	5 178 904	5 250 055	5 297 515	118 611	4 646 798	4 739 734	557 781
16 - Charente	22 349 776	22 531 550	22 861 585	511 810	23 096 899	23 558 837	-697 252
17 - Charente-Maritime	38 108 388	38 400 601	38 981 072	872 684	38 464 950	39 234 249	- 253 177
18 - Cher	20 451 655	20 895 699	20 919 993	468 338	21 024 855	21 445 353	- 525 360
19 - Corrèze	7 164 408	7 423 702	7 328 468	164 060	7 052 480	7 193 530	134 938
2A - Corse	10 540 774	10 462 190	10 885 452	344 678	9 439 131	9 627 914	1 257 538
2B - Haute-Corse	13 810 405	14 427 849	14 628 064	817 660	13 631 784	13 904 419	723 645
21 - Côte d'Or	18 682 055	19 164 503	18 930 783	248 728	21 599 583	22 031 574	- 3 100 791
22 - Côtes d'Armor	19 616 813	19 769 668	19 938 326	321 513	20 672 041	21 085 482	- 1 147 156
23 - Creuse	5 544 639	5 671 475	5 960 557	415 918	5 597 788	5 709 743	250 813
24 - Dordogne	23 743 387	23 909 663	24 196 326	452 938	23 545 054	24 015 955	180 370
25 - Doubs	20 331 595	20 868 980	20 471 945	140 350	23 596 941	24 068 880	- 3 596 935
26 - Drôme	25 746 176	26 404 624	26 291 706	545 530	27 454 837	28 003 934	- 1 712 228
27 - Eure	23 058 946	23 355 096	23 526 994	468 049	25 475 977	25 985 496	- 2 458 502
28 - Eure-et-Loir	15 237 098	15 383 429	15 817 163	580 065	17 106 931	17 449 070	- 1 631 907
29 - Finistère	36 606 637	37 037 426	37 146 947	540 310	38 846 898	39 623 836	- 2 476 889
30 - Gard	71 487 424	71 868 315	73 124 466	1 637 042	71 656 190	73 089 314	35 152
31 - Haute-Garonne	90 450 304	91 623 450	92 521 565	2 071 262	95 817 766	97 734 121	- 5 212 556
32 - Gers	6 631 135	6 587 620	6 782 994	151 859	6 370 059	6 497 460	285 534
33 - Gironde	84 221 416	85 701 163	86 150 069	1 928 653	90 529 551	92 340 142	- 6 190 073
34 - Hérault	105 503 962	106 798 970	107 919 958	2 415 996	107 609 107	109 761 289	- 1 841 331
35 - Ille-et-Vilaine	27 017 568	27 970 145	27 636 265	618 697	31 054 739	31 675 833	- 4 039 568
36 - Indre	8 374 856	8 495 533	8 566 644	191 788	9 047 314	9 228 260	- 661 616
37 - Indre-et-Loire	28 874 901	28 619 478	29 536 137	661 235	30 299 463	30 905 452	- 1 369 315
38 - Isère	41 448 326	42 582 600	42 397 464	949 139	46 740 455	47 675 264	- 5 277 799
39 - Jura	6 329 267	6 465 003	6 474 226	144 959	7 385 982	7 533 702	- 1 059 476
40 - Landes	16 338 611	16 420 526	16 712 766	374 155	17 253 716	17 598 791	- 886 025
41 - Loire	13 865 071	13 959 818	14 182 571	317 500	14 387 305	14 675 051	- 492 479
42 - Loir-et-Cher	31 275 288	31 944 244	31 991 501	716 212	34 131 431	34 814 059	- 2 822 559
43 - Haute-Loire	5 099 059	5 074 891	5 215 812	116 753	5 435 535	5 544 246	- 328 434
44 - Loire-Atlantique	57 940 310	58 119 914	59 267 139	1 326 829	61 694 473	62 928 363	- 3 661 223
45 - Loiret	24 496 961	24 756 950	25 057 932	560 971	26 054 276	26 575 362	- 1 517 429
46 - Lot	7 784 703	7 849 864	7 962 974	178 271	8 493 016	8 662 877	- 699 903
47 - Lot-et-Garonne	18 853 164	19 319 310	19 284 892	431 728	18 646 513	19 019 443	265 449
48 - Lozère	2 320 054	2 357 848	2 373 163	53 109	2 344 398	2 391 286	- 18 122
49 - Maine-et-Loire	31 652 013	32 116 849	32 376 840	724 827	33 498 774	34 168 750	- 1 791 910
50 - Manche	15 785 182	15 979 113	16 146 638	361 456	16 821 486	17 157 915	- 1 011 277
51 - Marne	25 784 458	26 336 052	26 374 912	590 455	27 810 379	28 366 587	- 1 991 675
52 - Haute-Marne	7 876 238	8 001 679	8 056 597	180 360	8 701 391	8 875 419	- 818 821
53 - Mayenne	6 590 963	6 725 459	6 741 893	150 930	7 295 093	7 440 995	- 699 102
54 - Meurthe-et-Moselle	43 287 161	43 866 034	44 278 421	991 260	48 312 025	49 278 266	- 4 999 845
55 - Meuse	9 331 068	9 536 919	9 544 766	213 699	10 230 388	10 434 996	- 890 229
56 - Morbihan	24 764 871	25 341 536	25 331 975	567 104	26 194 811	26 718 707	- 1 386 732
57 - Moselle	40 525 523	40 486 652	41 453 530	928 007	46 795 425	47 731 334	- 6 277 804
58 - Nièvre	11 728 625	11 723 356	11 997 191	268 566	12 462 855	12 712 112	- 714 921
59 - Nord	219 590 066	222 334 840	224 618 598	5 028 533	248 133 762	253 096 437	- 28 477 839
60 - Oise	32 350 310	32 608 417	33 091 103	740 794	35 274 230	35 979 714	- 2 888 611
61 - Orne	13 952 053	14 249 610	14 271 558	319 505	15 229 712	15 534 307	- 1 262 749
62 - Pas-de-Calais	117 272 645	118 983 679	119 958 167	2 685 522	129 310 668	131 896 881	- 11 938 714
63 - Puy-de-Dôme	30 834 863	31 299 307	31 540 975	706 113	33 303 613	33 969 685	- 2 428 710
64 - Pyrénées-Atlantiques	34 753 122	35 322 187	35 548 951	795 830	37 102 326	37 844 373	- 2 295 422
65 - Hautes-Pyrénées	12 189 995	12 303 560	12 469 158	279 163	12 814 435	13 070 724	- 601 566
66 - Pyrénées-Orientales	47 161 711	47 428 754	48 241 696	1 079 985	48 560 435	49 531 643	- 1 289 947
67 - Bas-Rhin	44 755 539	46 682 519	45 780 414	1 024 875	53 023 569	54 084 040	- 8 303 626
68 - Haut-Rhin	24 007 634	24 006 578	24 557 406	549 772	27 964 667	28 523 960	- 3 966 554
69 - Rhône	86 024 765	87 816 375	87 994 686	1 969 921	98 792 623	100 768 476	- 12 773 790
70 - Haute-Saône	7 798 369	7 844 468	7 976 964	178 595	8 596 436	8 768 364	- 791 400
71 - Saône-et-Loire	17 928 235	18 190 167	18 338 805	410 570	19 412 806	19 801 062	- 1 462 256
72 - Sarthe	23 490 746	23 890 764	24 028 695	537 949	26 019 092	26 539 474	- 2 510 780
73 - Savoie	11 603 265	11 653 120	11 868 965	265 700	12 024 230	12 264 714	- 395 749
74 - Haute-Savoie	18 860 736	18 894 586	19 292 631	431 894	19 806 264	20 202 389	- 909 759
75 - Paris	193 144 421	194 483 520	197 567 379	4 422 958	216 179 539	220 503 129	- 22 935 751
76 - Seine-Maritime	83 820 378	85 357 059	85 739 855	1 919 476	91 489 831	93 319 628	- 7 579 773
77 - Seine-et-Marne	37 933 106	38 753 905	38 801 771	868 665	44 147 387	45 030 335	- 6 228 564
78 - Yvelines	36 866 942	37 136 176	37 711 192	844 250	43 223 410	44 087 878	- 6 376 686
79 - Deux-Sèvres	11 891 783	11 999 605	12 164 116	272 333	12 159 459	12 402 648	- 238 532
80 - Somme	33 750 087	34 513 231	34 522 941	772 854	36 388 793	37 116 569	- 2 593 628
81 - Tarn	20 367 377	20 748 036	20 833 769	466 392	21 647 276	22 080 222	- 1 246 453
82 - Tarn-et-Garonne	14 346 240	14 258 362	14 674 775	328 535	13 795 815	14 071 732	603 044
83 - Var	75 442 253	75 909 795	77 169 861	1 727 608	78 398 421	79 966 389	- 2 796 528
84 - Vaucluse	40 627 411	40 824 520	41 557 749	930 338	39 294 778	40 080 674	1 477 075
85 - Vendée	14 045 902	14 044 705	14 367 542	321 640	15 026 746	15 327 281	- 959 739
86 - Vienne	22 771 252	23 289 860	23 292 701	521 449	24 426 252	24 914 777	- 1 622 076
87 - Haute-Vienne	16 508 126	16 894 846	16 886 148	378 022	17 161 806	17 505 042	- 618 895
88 - Vosges	14 915 139	15 101 761	15 256 675	341 536	16 608 842	16 941 018	- 1 684 343
89 - Yonne	13 806 511	13 814 761	14 122 680	316 168	14 715 233	15 009 538	- 886 858
90 - Territoire de Belfort	6 588 880	6 794 369	6 739 783	150 903	8 103 767	8 265 842	- 1 526 059
91 - Essonne	50 595 549	50 558 907	51 754 154	1 158 605	55 315 348	56 421 655	- 4 667 501
92 - Hauts-de-Seine	73 809 204	74 404 590	75 499 411	1 690 207	82 881 351	84 538 978	- 9 039 566
93 - Seine-Saint-Denis	161 482 539	164 839 847	165 180 440	3 697 901	182 667 679	186 321 033	- 21 140 593
94 - Val-de-Marne	80 441 539	81 675 621	82 283 605	1 842 066	91 885 111	93 722 813	- 11 439 208
95 - Val d'Oise	56 287 221	56 296 389	57 576 160	1 288 939	64 135 238	65 417 943	- 7 841 783
Total Métropole	3 500 733 669	3 545 529 141	3 580 899 246	80 165 577	3 793 341 441	3 869 208 270	- 288 309 024
971 - Guadeloupe	119 583 456	122 787 279	122 321 894	2 738 438	120 838 663	123 255 436	- 933 542
972 - Martinique	114 827 730	116 193 788	117 457 232	2 629 502	107 923 962	110 082 442	7 374 791
973 - Guyane	41 230 241	43 432 660	42 174 414	944 172	52 557 104	53 608 246	- 11 433 832
974 - Réunion	269 856 408	272 503 668	276 036 001	6 179 593	277 384 938	282 932 636	- 6 896 635
975 - Saint-Pierre et Miquelon	84 033	90 931	85 967	1 933	88 014	89 774	- 3 807
Total Dom	545 581 870	555 008 327	558 075 508	12 493 639	558 792 681	569 968 534	- 11 893 026
Total Général	4 046 315 539	4 100 537 468	4 138 974 754	92 659 215	4 352 134 122	4 439 176 804	- 300 202 050
Source : Ministère de l'intérieur, de la sécurité routière et des libertés locales

Ce tableau montre notamment que :

- le montant de TIPP versé aux départements est légèrement supérieur aux dépenses de l'Etat au titre du RMI en 2003 ;

- sur l'ensemble des départements, les dépenses des conseils généraux sont supérieures aux montants de TIPP dont ils bénéficient d'environ 300 millions d'euros pour la période entre janvier et octobre 2004 ;

- ce solde est très inégalement réparti entre les départements , ceux qui doivent en supporter la plus grande part les départements les plus fortement urbanisés (région parisienne, nord de la France notamment).

La part de la charge liée au RMI non couverte par le transfert d'une part de TIPP s'explique en grande partie par l'augmentation du nombre de bénéficiaires du RMI au cours de l'année 2004. En effet, d'après une étude de la direction de la recherche des études de l'évaluation et des statistiques (DREES) du ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale parue au mois de septembre, « fin juin 2004, le nombre d'allocataires effectivement payés au titre du revenu minimum d'insertion (RMI) ou bénéficiant d'un revenu minimum d'activité (RMA) , en métropole et dans les départements d'outre-mer (DOM), s'élève en données brutes à 1,194 million, soit une augmentation de 9,8 % par rapport au 30 juin 2003 ^{15 ( * )} ». A cette date, un peu moins de 100 allocataires bénéficiaient d'un RMA dont l'entrée en application est intervenue à la fin du premier trimestre 2004. Par ailleurs, les versements effectués au deuxième trimestre 2004 au titre du RMI s'établissent à 1,3 milliard d'euros, soit + 11,7 % par rapport au deuxième trimestre 2003.

L'article 2 de la loi de finances rectificative pour 2004 prévoit, en application de l'article 59 de la loi de finances initiale pour 2004, un ajustement de la fraction de tarif de TIPP affectée aux départements. Il s'agit d'ajuster le produit de la recette transférée en fonction, d'une part, des montants définitifs de la dépense de l'Etat en 2003 au titre du RMI, et, d'autre part, des quantités de carburants soumis à la TIPP en 2003. Cet ajustement conduit à rectifier à la hausse la fraction de tarif attribuée aux départements à compter de 2004 et se traduit par une recette supplémentaire de 59 millions d'euros pour les départements. Votre rapporteur spécial note donc qu'il ne permettra de compenser qu'environ un cinquième du décalage constaté à la fin octobre entre la dépense des départements au titre du RMI et les recettes de TIPP.

* ¹⁴ In JO Débats AN, 1 ^ère séance du 19 octobre 2004, page 8035.

* ¹⁵ En données corrigées des variations saisonnières, l'augmentation du nombre de RMIstes entre juin 2003 et juin 2004 se monte à 10,5 %.