D. LA PERSPECTIVE DE LA DÉCENTRALISATION
Votre rapporteur spécial a mené, en 2004, un contrôle sur les enjeux financiers de la décentralisation routière , dont les résultats sont présentés un peu plus loin, après un rappel des dispositions de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 précitée relative aux libertés et responsabilités locales.
1. Les dispositions de la loi « Libertés et responsabilités locales »
On rappellera que la compétence routière est aujourd'hui répartie entre :
- l'Etat, responsable du réseau routier national (30.680 km de routes et autoroutes non concédées et 7.840 km d'autoroutes concédées) ;
- les départements, responsables des routes départementales (365.000 km) ;
- les communes (560.000 km de voies communales).
Le réseau routier national actuel représente 4 % des routes françaises mais supporte 40 % du trafic.
Les réflexions sur les transferts de compétence possibles en matière de routes initiées à partir du cadre général de la décentralisation fixé par le Premier ministre dans son discours de politique générale de juillet 2002, ont permis de dégager quelques grandes orientations destinées à améliorer le service rendu à l'usager en confiant aux collectivités locales l'exploitation du réseau de proximité et à l'Etat le soin d'exploiter de grands itinéraires d'intérêts national ou européen.
Ainsi, le maintien d'un réseau routier d'intérêt national dont la maîtrise est assurée par l'Etat est souhaitable pour deux raisons : la nécessaire exploitation par itinéraire des grands axes de transit et la continuité des itinéraires européens . En effet :
- d'une part, une bonne partie du réseau routier national actuel est constituée d'autoroutes, de voies rapides urbaines et de voies à caractère autoroutier. Les trafics très importants et en constante augmentation sur ces grandes liaisons nécessitent de passer d'une gestion territorialisée à une gestion par itinéraire s'affranchissant des limites territoriales. En effet, celle-ci permet de coordonner les chantiers afin d'assurer une moindre gêne à l'usager et surtout d'informer l'usager en temps réel de l'état de la route et de la circulation par le biais de panneaux à messages variables, de chaînes de radio généralistes ou dédiées ou de systèmes embarqués. Cette gestion permet de fluidifier le trafic et d'apporter confort et sécurité aux usagers. Elle ne peut être mise en place que par un gestionnaire ayant la maîtrise d'itinéraires de longueur pertinente. Il y aurait donc de forts inconvénients à morceler ces grands axes entre des maîtres d'ouvrages distincts ;
- en outre, certains axes routiers nationaux s'inscrivant dans le cadre plus large des réseaux européens doivent, à ce titre, respecter un certain nombre d'engagements, voire d'obligations, dont il est difficilement envisageable de morceler la responsabilité à travers plusieurs collectivités territoriales maîtres d'ouvrage.
C'est donc sur ce fondement qui relève du principe de subsidiarité que le transfert des routes n'ayant pas des fonctions ou des caractéristiques relevant du niveau national a été décidé.
Ainsi, l'article 18 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales énonce le principe suivant : « le domaine public routier national est constitué d'un réseau cohérent d'autoroutes et de routes d'intérêt national ou européen. Des décrets en Conseil d'Etat, actualisés tous les dix ans, fixent, parmi les itinéraires existants, ceux qui répondent aux critères précités ».
Les autres routes du réseau routier national actuel ont donc vocation à être transférées dans le domaine public départemental.
L'esquisse actuelle du futur réseau routier national établie sur la base des critères énoncés par la loi devrait conduire au maintien du réseau structurant actuel (essentiellement les routes à 2 x 2 voies et plus, actuellement ou prévu à terme) soit environ 10.000 km de réseau routier national non concédé.
A l'inverse, le réseau des routes nationales ayant vocation à être transférées correspondrait aux deux tiers du réseau routier national non concédé actuel et serait constitué pour l'essentiel de routes nationales ordinaires à deux voies. Le périmètre précis du réseau routier transféré sera défini après une procédure de consultation des départements intéressés sur la consistance du futur réseau routier national. Une concertation avec les conseils généraux est organisée, pour aboutir à une définition du futur réseau routier national par un décret en Conseil d'Etat.
Après la publication du décret sur la consistance du futur réseau routier national prévu pour le début de l'année 2005, le transfert des routes nationales dans le domaine public routier départemental pourra intervenir à partir du 1 er janvier 2006 après constat du transfert par arrêté préfectoral et au plus tard le 1 er janvier 2008.
Ces transferts s'accompagneront du transfert des services des directions départementales de l'Equipement correspondant à l'exercice des compétences transférées mais aussi celui des services actuellement mis à disposition des départements pour la gestion des routes départementales en application des articles 6 et 7 de la loi n° 92-1255 du 2 décembre 1992.
Le transfert des services actuellement mis à disposition des départements dans le cadre de leurs missions concernera environ 24.000 emplois.
Les transferts résultant du reclassement de 20.000 km environ de routes nationales d'intérêt local toucheront 5.000 emplois.
L'article 18 de la loi n° 2004-809 du 13
août 2004 relative aux libertés
et responsabilités
locales
I. - L'article L. 111-1 du code de la voirie routière est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« L'Etat veille à la cohérence et à l'efficacité du réseau routier dans son ensemble ; il veille en particulier à la sécurité, à la cohérence de l'exploitation et de l'information des usagers, à la connaissance statistique des réseaux et des trafics ainsi qu'au maintien, au développement et à la diffusion des règles de l'art.
« Sur les réseaux relevant de leur compétence, les collectivités territoriales et leurs groupements définissent conjointement avec l'Etat les programmes de recherche et de développement des savoir-faire techniques dans le domaine routier. Ils sont associés à la définition des normes et définitions techniques correspondantes, adaptées à la spécificité de chacun des réseaux. »
II. - L'article L. 121-1 du même code est complété par deux alinéas ainsi rédigés :
« Le domaine public routier national est constitué d'un réseau cohérent d'autoroutes et de routes d'intérêt national ou européen. Des décrets en Conseil d'Etat, actualisés tous les dix ans, fixent, parmi les itinéraires, ceux qui répondent aux critères précités.
« L'Etat conserve dans le domaine public routier national, jusqu'à leur déclassement, les tronçons de routes nationales n'ayant pas de vocation départementale et devant rejoindre le domaine public routier communal. »
III. - A l'exception des routes répondant au critère prévu par l'article L. 121-1 du code de la voirie routière, les routes classées dans le domaine public routier national à la date de la publication de la présente loi, ainsi que leurs dépendances et accessoires, sont transférées dans le domaine public routier départemental.
Ce transfert intervient après avis des départements intéressés sur le projet de décret prévu à l'article L. 121-1 du code de la voirie routière. Cet avis est réputé donné en l'absence de délibération du conseil général dans le délai de trois mois à compter de sa saisine par le représentant de l'Etat dans le département.
Ce transfert est constaté par le représentant de l'Etat dans le département dans un délai qui ne peut excéder dix-huit mois après la publication des décrets en Conseil d'Etat mentionnés à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 121-1 du code de la voirie routière. Cette décision emporte, au 1er janvier de l'année suivante, le transfert aux départements des servitudes, droits et obligations correspondants, ainsi que le classement des routes transférées dans la voirie départementale. Le statut éventuel de route express ou de route à grande circulation des routes transférées est conservé.
En l'absence de décision constatant le transfert dans le délai précité, celui-ci intervient de plein droit au 1er janvier 2008.
Les terrains acquis par l'Etat en vue de l'aménagement des routes transférées sont cédés aux départements.
La notification de la décision du représentant de l'Etat dans le département emporte de plein droit mise à jour des documents d'urbanisme affectés par le transfert.
Le représentant de l'Etat dans le département communique au conseil général toutes les informations dont il dispose sur le domaine public routier transféré.
Les transferts prévus par le présent III sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire.
Il est établi, dans les douze mois de l'entrée en vigueur de la présente loi, une étude exhaustive portant sur l'état de l'infrastructure, au moment de son transfert, ainsi que sur les investissements prévisibles à court, moyen et long termes, liés à la gestion de ce domaine routier.
Un décret en Conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent III.
IV. - Les dispositions du présent article entrent en vigueur à compter de la publication de la présente loi.