C. LA MISE EN PLACE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
1. La nouvelle nomenclature proposée
a) Une mission écologie et développement durable décomposée en trois programmes
La nouvelle structuration budgétaire présentée par le gouvernement le 16 juin 2004 dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF prévoit la création d'une mission ministérielle « Ecologie et développement durable », représentant environ 574 millions d'euros, soit 69,6 % des crédits du ministère.
Elle est décomposée en trois programmes :
1. prévention des risques et lutte contre les pollutions (35,8 % de la mission, soit 205,6 millions d'euros environ) : ce programme comprend 6 actions : prévention des risques technologiques et des pollutions ; prévention des risques naturels ; prévention des dommages liés aux inondations ; gestion des déchets et évaluation des produits ; lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques ; lutte contre le changement climatique.
Les acteurs de ce programme
Le MEDD met en oeuvre, au sein de ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la prévention des pollutions et des risques , la stratégie de prévention des risques et des nuisances.
Les acteurs sont, outre la direction de la prévention des pollutions et des risques et la direction de l'eau du MEDD, la mission interministérielle de l'effet de serre, les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement (DRIRE) et les directions régionales de l'environnement (DIREN), les directions départementales des services vétérinaires, de l'agriculture et de la forêt, de l'action sanitaire et sociale et de l'équipement, les services de navigation et les préfectures. Interviennent également les établissements publics tels que l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), l'Agence française de sécurité sanitaire et environnementale (AFSSE), le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), l'Office national des forêts (ONF), l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), les Agences de l'eau et des associations loi 1901 comme le Centre d'information et de documentation sur le bruit (CIDB) ou les associations agréées de surveillance de la qualité de l'air.
2. gestion des milieux et biodiversité (près de 27,9 % des crédits de la mission, soit environ 159,97 millions d'euros) ; ce programme est composé de 4 actions : préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques ; gouvernance dans le domaine de l'eau ; développement du réseau des espaces réglementés au titre de la nature et des paysages ; incitation à la gestion durable du patrimoine naturel.
Le contenu et les acteurs de ce programme
Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur de la nature et des paysages , comprend les actions mises en oeuvre dans le domaine de la gestion de la ressource en eau et dans celui de la conservation de la biodiversité. Il vise à mieux rendre compte de la mise en oeuvre des missions engagées, à bâtir un cadre harmonisé et exhaustif, à faire apparaître les différents acteurs intervenant dans le domaine de l'eau et à contribuer, au moyen d'espaces réglementés ou d'outils d'incitation à la gestion durable du patrimoine naturel, à l'arrêt de la perte de biodiversité.
La mise en oeuvre du programme implique, pour les deux premières actions, les agences de l'eau dont l'intervention est financée par les redevances prélevées par ces organismes, pour la troisième action, les parcs nationaux, les réserves naturelles et les gestionnaires de sites classés et, pour la quatrième action « Incitation à la gestion durable du patrimoine naturel », hors établissements publics (Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL), ONF, Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) ou Muséum national d'histoire naturelle (MNHN)), les parcs naturels régionaux, les associations de protection de la nature et le groupement d'intérêt public (GIP) ATEN (Ateliers Techniques des Espaces Naturels).
Les principaux acteurs, outre la direction de la nature et des paysages et la direction de l'eau du MEDD, sont les directions régionales de l'environnement (DIREN), les directions départementales des services vétérinaires, de l'agriculture et de la forêt, de l'action sanitaire et sociale et de l'équipement, les services de navigation et les services départementaux de l'architecture et du paysage.
3. soutien aux politiques environnementales (36,3 % des crédits de la mission, soit environ 208,6 millions d'euros) : ce programme comprendrait sept actions : développement durable ; données environnementales ; action internationale ; qualité de la réglementation et efficacité de la police de l'environnement ; management et soutien ; information et communication ; commission nationale du débat public. L'action « management et soutien », rassemblant la quasi-totalité des dépenses de personnel du ministère, représente à elle seule 181,1 millions d'euros, soit 86,8 % des crédits du programme.
Le contenu et les acteurs de ce programme
Ce programme concerne les actions relatives au développement durable et à l'information environnementale et celles concernant le soutien aux fonctions transversales des programmes en termes de pilotage, de coordination et de méthodes.
Une action recouvre l'évaluation environnementale et l'animation de l'action publique pour le développement des comportements d'éco-responsabilité. Elle a pour objet la conciliation du développement économique avec la justice sociale et la protection de la santé et de l'environnement. Elle repose sur un partenariat avec l'ensemble des ministères, des acteurs économiques, des élus et des citoyens. Les autres actions portent sur la collecte, le traitement et la diffusion des données sur l'environnement, l'action internationale, la fonction juridique, la gestion des ressources humaines et financières, l'animation des services déconcentrés et des opérateurs publics ainsi que sur le partenariat associatif et les politiques d'information et de communication.
Les principaux acteurs, outre la direction des études économiques et de l'évaluation environnementale et la direction générale de l'administration, des finances et des affaires internationales du MEDD, sont le service de l'inspection générale de l'environnement, l'Institut français de l'environnement et les DIREN.
Le ministère de l'écologie et du développement durable défend ainsi ce découpage : « La subdivision en trois programmes respecte les transversalités intrinsèques aux politiques publiques de l'environnement et du développement durable et garantit leur efficacité. En effet, la mission « Ecologie et développement durable » couvre le champ de la politique de la nature et des ressources naturelles, de la prévention des risques et le développement durable, concept défini dans la Charte de l'environnement. Par ailleurs, quoique le montant global des crédits dont dispose le MEDD soit inférieur au milliard d'euros, ordre de grandeur communément retenu pour un programme, le partage relativement équilibré et fonctionnel entre les trois programmes respecte le souci d'opérationnalité également présent dans la LOLF ».
b) Un programme géré par le ministère de l'écologie et du développement durable au sein de la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur universitaire »
Au sein de la mission interministérielle « recherche et enseignement supérieur », le programme « recherche dans le domaine des risques et des pollutions » (279,4 millions d'euros) est géré par le ministère de l'écologie et du développement durable. Il comprend notamment les crédits de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (84 % des crédits du programme), les crédits de recherche de l'ADEME et les crédits relevant du budget civil de recherche et développement.
Il comprendrait 5 actions : recherche sur l'évaluation et la prévention des risques technologiques et des pollutions ; recherche sur l'évaluation et la prévention des risques sanitaires environnementaux ; recherche sur l'évaluation et la prévention des risques sanitaires alimentaires ; recherche sur l'évaluation et la prévention des risques nucléaires ; recherche et développement dans le domaine de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie ; pilotage et animation du programme.
Les acteurs de ce programme
Ce programme, placé sous la responsabilité du directeur des études économiques et de l'évaluation environnementale , vise la réunion au sein d'un système cohérent et unifié de l'ensemble des acteurs majeurs de la recherche sur le thème des ressources vivantes, c'est-à-dire l'IRSN, l'ADEME, l'INERIS et l'AFSSE.
c) La mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministère de l'écologie
Le programme « sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation », intégré à la mission interministérielle « sécurité sanitaire » comprend, en outre, une action « mise en oeuvre des politiques pour le compte du ministre de l'environnement et du développement durable », qui n'est toutefois pas dotée en 2005. Ce programme est géré par le ministère de l'agriculture.
De même, au sein de la mission interministérielle « Politique des territoires », une action « appui technique au ministère de l'écologie » (51,15 millions d'euros en 2005) apparaît au sein du programme « aménagement, urbanisme et ingénierie publique » piloté par le ministère de l'équipement.
d) Les documents de politique transversale envisagés
Il faut par ailleurs signaler que deux documents de politique transversale sont envisagés :
- l'un concernerait le développement durable, et plus particulièrement la stratégie nationale du développement durable ;
- le second serait relatif à la politique de l'eau.