MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a, en seconde délibération, le 19 novembre 2004, majoré de 20.000 euros les crédits du titre III , sur l'article 10 du chapitre 36-30 (subventions aux établissements publics - Agence pour l'enseignement français à l'étranger).
Elle a également majoré à titre non reconductible les crédits du titre IV de 695.500 euros, soit :
- 76.000 euros sur l'article 40 du chapitre 42-13 (appui à des initiatives privées ou décentralisées - coopération décentralisée. Crédits non déconcentrés) ;
- 425.500 euros sur le chapitre 42-15 (coopération internationale et développement), dont 15.000 euros sur l'article 12 (transfert de savoir-faire : expertise de longue durée), 407.500 euros sur l'article 30 (appui aux organismes concourant aux actions de coopération) et 3.000 euros sur l'article 80 (actions menées par le service des affaires francophones) ;
- 194.000 euros sur l'article 40 du chapitre 42-37 (autres interventions de politique internationale - francophonie (fonds multilatéral unique)).
Enfin, elle a majoré, à titre non reconductible, les crédits du titre VI de 220.000 euros en autorisations de programme et en crédits de paiement (chapitre 68-80 : action extérieure et aide au développement - subventions d'investissement), dont 70.000 euros sur l'article 10 (aide à des projets de coopération - subventions d'investissement) et 150.000 euros sur l'article 40 (établissements culturels et de coopération - rénovation du réseau des alliances françaises).
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 17 novembre 2004, au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des crédits des affaires étrangères, sur le rapport de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a considéré que le projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 2005 témoignait d'une double volonté, à la fois de poursuivre les priorités engagées en 2004, conformément aux engagements du Président de la République, et de participer à l'effort de rigueur souhaité par le gouvernement.
Il a rappelé que le ministère des affaires étrangères était, depuis cette année, en application de la décision du Président de la République, exonéré des mesures de régulation budgétaires dont son prédécesseur, M. Jacques Chaumont, rappelait régulièrement les effets néfastes : annulation d'opérations menées dans le cadre de partenariats avec des acteurs locaux et pour lesquelles la France avait engagé sa parole, retards ou défauts de paiement, et, de manière générale, absence de visibilité quant à la programmation des moyens du ministère.
Pour autant, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a estimé qu'il ne fallait pas considérer que le ministère des affaires étrangères ne participait pas à la maîtrise des dépenses de l'Etat. En effet, si son budget augmente de 4,3 % pour s'établir à 4,408 milliards d'euros, il a souligné que cette augmentation résultait, en grande partie, de l'inscription de 150 millions d'euros en provenance du ministère de l'économie et des finances correspondant à la contribution de la France au Fonds mondial contre le Sida, et de 15 millions d'euros en provenance du ministère de l'agriculture, pour l'achat des denrées alimentaires dans le cadre de l'aide alimentaire, désormais intégralement prise en charge par le ministère des affaires étrangères conformément aux demandes de la commission. A périmètre constant, il a indiqué que la progression des crédits n'était que de 1,2 %, soit une progression nettement inférieure à l'indice prévisionnel de croissance des prix.
Outre cette diminution en volume, à périmètre constant, des crédits du ministère des affaires étrangères, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a noté qu'il était l'un des rares ministères à mettre en oeuvre de manière stricte le principe de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux, qui se traduisait par 100 suppressions nettes d'emplois en 2005. Il a précisé que c'était la deuxième année consécutive que ce principe était mis en oeuvre.
Dans ce contexte, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a donc souligné que le ministère des affaires étrangères finançait ses priorités, pour l'essentiel, par redéploiement de crédits, et en particulier, par une ambitieuse réforme de son réseau.
Il a ensuite exposé les principales priorités du ministère des affaires étrangères pour l'année 2005. Il a indiqué que l'effort portait principalement, comme depuis plusieurs années, sur l'aide publique au développement (APD), conformément à l'objectif fixé par le Président de la République d'atteindre 0,5 % du produit intérieur brut en 2007. En application de cet objectif, il a précisé que la progression des crédits du ministère des affaires étrangères résultait intégralement, depuis plusieurs années, de l'augmentation des crédits consacrés à l'APD.
Il a indiqué qu'une des priorités du ministère était la poursuite de la réforme du droit d'asile, avec une nouvelle progression de 18 % de la subvention versée à l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA), qui avait presque été multipliée par trois depuis 2000 et s'établissait à 46,3 millions d'euros pour l'année 2005.
Il a indiqué que la remise à niveau des moyens de l'OFPRA, notamment en personnel, avait permis de réduire ses délais de traitement des demandes d'asile à deux mois en moyenne. Toutefois, il a noté que la réforme législative du droit d'asile avait conduit à augmenter fortement les recours contre les décisions de l'OFPRA, auprès de la commission de recours des réfugiés (CRR) : il a ainsi précisé que, sur les neuf premiers mois de l'année 2004, ces demandes de réexamens étaient en hausse de 210 % par rapport aux trois premiers trimestres de l'année 2003. Il a précisé que l'augmentation de la subvention versée à l'OFPRA était donc principalement destinée à permettre à la commission de recours des réfugiés de réduire à trois mois le délai moyen de traitement des dossiers d'ici à la fin de l'année 2005, contre 11 mois actuellement.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a noté qu'une autre priorité était l'affirmation du rayonnement culturel et linguistique de la France.
Il a indiqué à cet égard que le nombre d'étudiants étrangers en France avait, après une diminution importante au cours de la seconde moitié des années 1990, considérablement augmenté au cours des dernières années, puisqu'il était passé, pour les seules universités, de 122.000 en 1998 à 200.000 en 2003. Il a considéré que cette réussite était due à la mise en oeuvre d'une politique renforcée de promotion de l'enseignement supérieur français à l'étranger, à l'augmentation des moyens consacrés aux bourses et, en particulier, la création des bourses d'excellence, permettant de financer d'autres études que les troisièmes cycles, et à la facilitation de l'obtention des visas d'étude. Il a considéré qu'il était important que les bourses d'étude ne soient pas réservées aux troisièmes cycles.
Il a indiqué par ailleurs que figuraient parmi les priorités du ministère l'amélioration de la sécurité des Français à l'étranger, dont chacun pouvait constater avec les tragiques événements de Côte d'Ivoire, qu'elle était plus que jamais nécessaire, et la promotion de l'Europe et des institutions européennes, avec, notamment, la préparation d'une campagne ambitieuse de promotion et d'information sur le traité constitutionnel européen.
Par ailleurs, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué que le ministère des affaires étrangères poursuivait la mise en oeuvre de sa stratégie ministérielle de réforme, qui prévoyait notamment, d'ici à l'année 2006 :
- l'étude d'un regroupement sur un site unique des services du ministère des affaires étrangères situés à Paris, actuellement éclatés sur 11 sites. Il a précisé que ce regroupement devrait être effectué sans coût supplémentaire, grâce à la vente des biens dont le ministère était propriétaire ;
- la modernisation de la gestion avec, notamment, la mise en place du contrôle de gestion et de l'évaluation de la performance ;
- l'amélioration des services rendus au public à l'étranger, avec le développement de la télé-administration, qui impliquait un investissement important dans les réseaux de communication.
Pour financer le coût de sa stratégie ministérielle de réforme, il a indiqué que le ministère des affaires étrangères s'engageait dans un plan d'aménagement de son réseau à l'étranger, adapté au coût de cette réforme.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a indiqué qu'il s'agissait d'abord, en vendant les biens immobiliers de l'Etat devenus inutiles ou inadaptés, de disposer de recettes supplémentaires, puisque le produit des cessions reviendrait désormais intégralement au ministère des affaires étrangères. Par ailleurs, il a souligné que le réseau du ministère des affaires étrangères serait modernisé, dans le cadre d'un plan d'aménagement du réseau entre 2004 et 2007 impliquant une réduction des effectifs expatriés du réseau à l'étranger de 248 emplois, et de 99 emplois d'agents de recrutement local. Il a précisé que ces mesures de réduction de l'emploi représentaient une économie cumulée de près de 39 millions d'euros, sans tenir compte des salaires des fonctionnaires, soit un montant équivalent à celui attendu en matière de cessions immobilières.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué que l'aménagement du réseau se traduirait par la rationalisation des moyens existants, en s'appuyant sur des fusions de structures (postes mixtes remplissant des missions consulaires et culturelles, fusions d'instituts culturels et d'Alliances françaises) et la mise en place de formes plus souples de représentation (ambassades à effectifs réduits, vice-consulats, « antennes » d'ambassades, consulats « d'influence » déchargés de leurs activités consulaires pour se concentrer sur leur rôle politique...). Il a précisé que, si aucune ambassade ne serait fermée, ce serait le cas de quelques consulats, notamment en Allemagne, ce qui correspondait d'ailleurs à un souhait de la commission des finances de réduire le réseau consulaire en Europe. Il a indiqué qu'il avait l'intention d'effectuer un contrôle, en application de l'article 57 de la LOLF, sur les services du ministère des affaires étrangères en Allemagne, afin d'étudier les conditions dans lesquelles les réformes annoncées seraient mises en oeuvre. Il a considéré qu'il s'agissait de privilégier la centralisation des activités consulaires, le développement de la télé-administration, ou encore les coopérations avec les autorités locales dans l'Union européenne. De manière générale, il a précisé que les réformes toucheraient surtout les réseaux les plus importants du ministère des affaires étrangères (Allemagne, Egypte, Liban, Maroc, Tunisie), alors que les moyens seraient renforcés dans les pays jugés prioritaires (Algérie, Chine, Israël, territoires palestiniens, Russie).
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a rappelé qu'une mission visant à formuler des propositions sur l'organisation et le fonctionnement des services de l'Etat à l'étranger avait été confiée par le Premier ministre à M. Raymond Le Bris, qui devrait rendre ses conclusions au début de l'année prochaine. Il a souligné que, si le réseau public français à l'étranger s'était développé au cours des dernières années, il s'agissait surtout des réseaux des autres ministères que celui des affaires étrangères, dont le réseau n'avait pas augmenté depuis le début des années 1990, en dépit de la création de nouveaux postes du fait de l'éclatement de l'ex-URSS ou de l'ex-Yougoslavie.
Il a souligné, ensuite, que la mise en oeuvre de la LOLF, de la stratégie ministérielle de réforme, et du contrôle de gestion, contribuait au développement d'une culture de gestion et d'évaluation au sein du ministère des affaires étrangères. A cet égard, il a estimé que la réforme budgétaire constituait un exercice difficile pour le ministère des affaires étrangères, compte tenu de la spécificité de ses actions et de l'éclatement de son réseau, mais était également porteur d'une nouvelle culture dans un ministère peu enclin, par tradition, à faire porter ses efforts sur la gestion.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué que la préfiguration de la mise en oeuvre de la LOLF se traduisait, en 2005, par un important travail sur les objectifs et les indicateurs du ministère. Il a estimé que cet exercice était imparfait et que la stratégie du ministère n'était pas toujours énoncée avec suffisamment de clarté, mais qu'il témoignait d'une forte implication dans la mise en oeuvre de la LOLF. Il a indiqué qu'elle se traduisait également par un développement des expérimentations, qui rendait d'ailleurs difficiles les comparaisons budgétaires d'une année sur l'autre.
Il s'est félicité de ce que le ministère des affaires étrangères s'engageait dans d'importantes réformes, et auto-finançait de cette manière ses priorités, en dehors de l'aide publique au développement. Il a, également, rappelé que le Président de la République avait suggéré, dans un courrier adressé au Premier ministre en mars 2004, le principe d'un recyclage des économies réalisées par le ministère des affaires étrangères et invité celui-ci à souscrire un contrat triennal de « rigueur et de prévisibilité » avec le ministère en charge du budget.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a toutefois regretté l'insuffisance de certaines dotations, notamment :
- la faiblesse persistante des moyens humains consacrés aux services des visas à l'étranger, compte tenu de la sensibilité de cette activité ;
- la stagnation des contributions volontaires de la France aux organisations internationales, dont il a estimé qu'elles n'étaient pas toujours compatibles avec l'influence que la France cherchait à y exercer ;
- enfin, l'insuffisance persistante des moyens pour financer les projets immobiliers du ministère des affaires étrangères, malgré une progression sensible (+ 11,9 % en crédits de paiement et + 11,1 % en autorisations de programme) dans le projet de budget pour 2005. A cet égard, il a considéré que la mise en oeuvre de la LOLF pourrait, grâce à la fongibilité des crédits et à la valorisation du patrimoine immobilier, contribuer à une politique immobilière à la fois plus réactive et plus rationnelle, en ne laissant pas les bâtiments à l'étranger se dégrader, comme cela était trop souvent le cas.
Pour conclure, il a proposé à la commission des finances de donner un avis favorable au projet de budget du ministère des affaires étrangères, considérant qu'il marquait un engagement marqué du ministère des affaires étrangères de financer les priorités énoncées par le Président de la République en participant à l'effort de rigueur budgétaire et de réforme que la commission des finances appelait de ses voeux.
Enfin, il a fait part à la commission des finances de son souhait que le Sénat dispose de deux représentants au Conseil de surveillance de l'Agence française de développement (AFD), considérant que cela lui permettrait, ainsi qu'à son suppléant M. Michel Charasse, de jouer pleinement leur rôle au sein de cette agence, qui contribuait largement à la mise en oeuvre de notre politique d'aide publique au développement (APD).
Un large débat s'est alors instauré.
M. Jean Arthuis, président , s'est félicité que le ministère des affaires étrangères participe ainsi à l'effort de maîtrise de la dépense publique.
M. Michel Charasse s'est étonné de la faiblesse des évaluations des propriétés immobilières dont l'Etat envisageait la cession au cours des prochaines années, citant quelques exemples figurant dans le tableau communiqué par le ministère des affaires étrangères.
M. Roger Karoutchi a considéré que les priorités de la France en matière d'enseignement à l'étranger, ainsi que d'accueil des étudiants étrangers en France, conduisaient à privilégier les pays d'Europe centrale et orientale au détriment des pays d'Afrique francophone, où la défense de la francophonie et des intérêts de la France était toutefois essentielle. Il a noté, également, que les collectivités territoriales étaient de plus en plus mises à contribution pour participer au financement de l'accueil des étudiants étrangers en France.
M. Maurice Blin a estimé, notamment en matière de défense de la francophonie, qu'il était nécessaire de concentrer les efforts sur les pays les plus dynamiques plutôt que de s'en tenir à nos partenaires traditionnels.
S'agissant de l'accueil des étudiants étrangers, M. Michel Charasse a considéré que la France payait sans doute encore aujourd'hui les conséquences de sa politique restrictive en matière de délivrance de visas d'il y a quelques années. Il a rappelé que la commission des finances du Sénat avait contribué à modifier cette situation, mais que des habitudes avaient sans doute été prises dans certains pays, notamment en Afrique francophone, conduisant à orienter les étudiants vers les Etats-Unis ou d'autres pays francophones que la France. Il a toutefois souligné que les chiffres concernant l'accueil des étudiants étrangers marquaient un fort redressement et qu'il fallait poursuivre les efforts engagés.
Mme Paulette Brisepierre , rapporteur pour avis des crédits de l'aide au développement , au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, a fait état des difficultés dont elle avait été témoin concernant un étudiant étranger désirant étudier en France, et qui devait donc obtenir un visa de tourisme afin de s'inscrire à l'université, puis revenir dans son pays d'origine et solliciter un visa de longue durée pour revenir finalement poursuivre ses études en France. Elle a souligné qu'une telle procédure était de nature à décourager la venue des étudiants étrangers dans notre pays.
M. Jean Arthuis, président , a indiqué que, lors d'un récent déplacement en Asie, il avait constaté que le service chargé de la délivrance des visas ne disposait pas d'un réseau informatique lui permettant de vérifier si le demandeur de visa avait déjà effectué une demande auprès d'un autre pays de l'espace « Schengen ». Il a donc souhaité connaître le nombre de pays où persistait une telle situation. Par ailleurs, il s'est interrogé sur le recours, par le ministère des affaires étrangères, à des « financements innovants » pour ses projets immobiliers et, enfin, sur les ouvertures de crédits prévues au profit du ministère des affaires étrangères dans le projet de loi de finances rectificative pour 2004.
M. Michel Charasse a estimé, s'agissant de la construction par le ministère des affaires étrangères d'un nouveau bâtiment destiné à accueillir ses archives, qu'il serait utile que la commission demande, le cas échéant, au titre de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête à la Cour des comptes sur les archives de l'Etat, considérant qu'il n'était pas rationnel que celles-ci soient éclatées sur plusieurs sites en fonction des ministères et gérées sans cohérence.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué, en réponse à M. Michel Charasse, que l'estimation des biens immobiliers devant être cédés par le ministère des affaires étrangères était souvent relativement modique en raison de l'état de dégradation de ces biens.
En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Adrien Gouteyron , rapporteur spécial , a indiqué que la plupart des services des visas étaient désormais reliés avec ceux des autres pays de l'espace « Schengen », mais qu'il conviendrait de vérifier ceux pour lesquels tel n'est pas le cas.
S'agissant des financements innovants, il a indiqué que le nouveau centre des archives du ministère des affaires étrangères à La Courneuve pourrait être construit sur un terrain loué dans le cadre d'un bail emphytéotique et construit par un prestataire auquel le ministère des affaires étrangères paierait un loyer. Il a ajouté que des espaces de stockages d'archives, situés dans ce bâtiment, pourraient être loués à des tiers. Par ailleurs, il a précisé que les financements innovants pour les constructions à l'étranger résultaient souvent de spécificités de la législation locale, et a cité, sur ce point, l'exemple de la construction de l'ambassade de France à Tokyo. Il a considéré que le recours à des financements innovants était rendu nécessaire par la faiblesse des crédits d'investissement du ministère des affaires étrangères, s'agissant notamment de ses projets en matière immobilière. Il s'est, par ailleurs, déclaré favorable à ce qu'une initiative soit prise par la commission afin de demander à la Cour des comptes, en application de l'article 58-2° de la LOLF, une enquête portant sur la politique de gestion des archives.
Il a précisé, enfin, les coûts induits par les opérations de rapatriement des Français installés en Côte d'Ivoire.
La commission a alors décidé de réserver son vote sur l'ensemble du budget des affaires étrangères après l'examen des crédits consacrés à l'aide au développement.
Après l'examen des crédits de l'aide publique au développement sur le rapport de M. Michel Charasse, rapporteur spécial , la commission a proposé au Sénat l'adoption des crédits du ministère des affaires étrangères et de l'aide publique au développement.
Elle a confirmé sa position lors de sa réunion du jeudi 25 novembre 2004, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.
Réunie le mercredi 17 novembre 2004 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président , la commission, après avoir procédé à l'examen des crédits des affaires étrangères sur le rapport de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a décidé de réserver son vote sur l'ensemble du budget des affaires étrangères jusqu'à l'examen des crédits consacrés à l'aide publique au développement.
Après l'examen des crédits de l'aide publique au développement sur le rapport de M. Michel Charasse, rapporteur spécial , la commission a proposé au Sénat d'adopter les crédits des affaires étrangères pour 2005.
Réunie le jeudi 25 novembre 2004 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé sa position , après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale .