B. OBSERVATIONS SUR L'EXÉCUTION 2003
1. Remarques générales
a) Des crédits mal évalués en loi de finances initiale
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003, la Cour des comptes dresse la liste des « entorses au principe de sincérité budgétaire » liées à une mauvaise prévision de la dépense. Ces entorses se traduisent, soit par l'absence de dotation en loi de finances initiale de chapitres pour lesquels une dépense est pourtant prévisible, soit par des dotations excédentaires manifestement injustifiées, soit par des sous-évaluations critiquables et répétées.
Ainsi, sur le budget des charges communes, le chapitre 44-90 « indemnisation du groupe Société nationale des poudres et explosifs (SNPE) au titre des conséquences de l'arrêt des activités liées au phosgène, à Toulouse » n'a pas été doté en loi de finances initiale alors que « par un accord du 28 mars 2003, l'Etat s'est engagé à accorder à la SNPE, en contrepartie de la renonciation par celle-ci à toute autre procédure indemnitaire ou contentieuse, une indemnité compensatrice de 300 millions d'euros, à verser en quatre annuités à compter de 2004. C'est à ce titre que la loi de finances rectificative du 30 décembre 2003 a ouvert 75 millions d'euros sur ce nouveau chapitre, dont l'intitulé est repris dans la loi de finances initiale pour 2004. Celle-ci ne fait, cependant, l'objet d'aucune inscription de crédits. Dès lors que la dépense résulte d'un engagement contractuel d'un montant fixe et connu, exécuté selon un rythme pluriannuel et dont le premier versement ne doit intervenir qu'en 2004, la correcte information du Parlement aurait justifié qu'elle soit inscrite en loi de finances initiale et non en collectif. Il conviendrait qu'elle le soit en loi de finances initiale 2005 ».
De même, la prime de Noël versée aux bénéficiaires du RMI , qui fait l'objet désormais, du moins depuis 2002, d'une inscription en loi de finances rectificative de fin d'année, pourrait, selon la Cour des comptes, faire l'objet d'une inscription sur le budget de la santé et de la solidarité. Votre rapporteur général partage tout-à-fait ce sentiment, et regrette le « jeu de rôles » auquel on continue à se livrer à ce propos.
Parmi les dotations au contraire manifestement surestimées, la Cour des comptes mentionne les crédits d'aides aux rapatriés : « les crédits inscrits sur le chapitre 46-91 des charges communes au titre des aides aux rapatriés s'avèrent très excédentaires ; compte tenu de l'ampleur des reports en provenance de l'exercice 2002, la dépense annuelle n'a pas dépassé, en 2003, 38 % des crédits ouverts. Et si la dotation 2004 a bien été ajustée à la baisse, il est probable que le niveau des crédits disponibles sera encore double de celui des dépenses effectives. Il en est de même des actions en faveur des rapatriés financées sur le chapitre 46-32 de la section santé-solidarité : alors qu'elle enregistre des reports toujours très importants (127 % de la loi de finances initiale en 2001, 121 % en 2002, 179 % en 2003), la dotation initiale a été à peine revue en 2003 (14 millions d'euros contre 14,8 en 2002) et une ouverture - qui ne répond à aucune exigence fonctionnelle - continue d'être effectuée en collectif (19 millions d'euros en 2002 ; 18,5 millions d'euros en 2003), alors même qu'une annulation de 7,5 millions d'euros avait été opérée à titre de gage du décret d'avance du 13 octobre 2003 ».
Budgétisation des OPEX
Réponse de la Cour des comptes à la question posée par votre commission des finances
Nos forces armées sont engagées en permanence depuis le milieu des années 80 sur des théâtres extérieurs. Ces opérations extérieures (ou « OPEX » ne font pas l'objet d'inscriptions de crédits au sein de la loi de finances initiale, sauf pour une fraction d'indemnités de sujétions pour service à l'étranger (ISSE) 17 ( * ) .
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1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 (prév) |
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Montant global des OPEX |
696 |
497 |
525 |
678 |
643 |
666 |
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Montant des OPEX au titre III |
447 |
438 |
441 |
570 |
574 |
590 |
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Dont ISSE |
321 |
315 |
326 |
410 |
375 |
393 |
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Crédits inscrits en LFI |
24 |
24 |
24 |
24 |
24 |
24 |
Compte tenu de l'importance et de la relative constance des interventions résultant des engagements internationaux de la France (par exemple en Afghanistan ou dans l'ex-Yougoslavie), la grande majorité des dépenses d'OPEX est prévisible. Leur montant total depuis 1999 a été d'au moins 500 M€ et de 643 M€ en 2003, celui des indemnités de sujétions pour service à l'étranger (ISSE) étant constamment supérieur à 300 M€ et atteignant 375 M€ en 2003. Ces sommes sont donc pour leur plus grande part prévisibles en début d'exercice et doivent par conséquent être inscrites en loi de finances initiale.
Pour cette raison, la Cour des comptes considère que la partie prévisible des dépenses d'opérations extérieures doit faire l'objet d'inscriptions de crédits dans le projet de loi de finances, conformément au principe de sincérité budgétaire inscrit à l'article 32 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. »
Cette position a été exprimée dans de nombreux rapports publics de la Cour. Ainsi, dans le RELF 2003, « la Cour relève, une nouvelle fois, que le chapitre 31-31 « personnels militaires des armées et de la gendarmerie nationale - rémunérations principales » du budget de la défense a été doté en loi de finances initiale sans prendre en compte la dépense prévisible au titre des opérations extérieures et qu'il a donné lieu à une ouverture de crédits de 365 M€ par décret d'avance. »
La disproportion entre les crédits inscrits en loi de finances initiale, soit seulement 24,39 M€, et les dépenses constatées au titre des OPEX, conduit soit à l'ouverture de crédits par décrets d'avance ou lois de finances rectificatives, soit à des redéploiements ou des reports de charges.
C'est ainsi que les abondements opérés dans le cadre des lois de finances n° 2002-1050 du 6 août 2002 et n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 n'ont couvert que partiellement la charge supportée au titre des OPEX. Si un financement quasi-intégral a été réalisé pour les rémunérations, il n'a été que de 38 % des coûts additionnels demandés par le ministère de la défense pour les autres dépenses ordinaires. Pour le titre V, aucun financement complémentaire n'a été apporté pour les 108 M€ de coûts additionnels.
La situation est très comparable en gestion 2003. S'agissant du titre III, les moyens mis en place par le décret d'avance n°2003-1124 du 26 novembre 2003 (365 M€) ont permis de compenser intégralement la charge des rémunérations. Les moyens mis en place par le décret d'avance (35 M€) et en collectif de fin d'année (20 M€) n'ont couvert que partiellement (à hauteur de 28 %) la charge supportée au titre du fonctionnement et de l'alimentation. S'agissant du titre V, la charge des OPEX n'a pas donné lieu à financement complémentaire alors même qu'elle a représenté près de 69 M€.
Enfin, la sous-évaluation la plus marquante, et qui engendre le plus de difficultés en gestion, est celle relative aux OPEX . Comme chaque année, la Cour relève « une nouvelle fois, que le chapitre 31-31 « personnels militaires des armées et de la gendarmerie - rémunérations principales » du budget de la défense a été doté en loi de finances initiale sans prendre en compte la dépense prévisible au titre des opérations extérieures (OPEX) et qu'il a donné lieu à une ouverture de 365 millions d'euros par décret d'avance (375 millions d'euros en 2002).
Au final, votre rapporteur général ne peut que rappeler, comme la Cour des comptes, l'exigence de sincérité posée par les dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
b) Les fonds de concours
Il va de soit, comme le recommande la Cour des comptes, que l'effort de réduction du nombre de fonds de concours doit être poursuivi. En effet, les fonds de concours inutilisés ou de montant modeste sont encore nombreux : la tendance s'est accentuée en 2003 puisque le nombre de fonds inutilisés a été supérieur à celui des trois années précédentes. Quatre fonds du MINEFI et douze du ministère de la santé n'ont fait l'objet d'aucun rattachement depuis au moins trois années.
c) L'évaluation des crédits de personnel
Les autorisations d'emplois votées pour 2003 par le Parlement s'élevaient à 2.180.241 postes au 31 décembre 2003, affichant une diminution de 1.745 postes , en rupture avec le mouvement d'augmentation continue des effectifs de la fonction publique qui prévalait jusqu'alors.
Sureffectifs
Réponse de la Cour des comptes à la question posée par votre commission des finances
L'autorisation budgétaire fixe des plafonds d'emplois par corps et grade. Le vocabulaire administratif qualifie de « surnombre » des effectifs supérieurs aux emplois autorisés dans un corps ou un grade. Dans certains cas, ces surnombres sont compensés par des gels d'emplois dans d'autres catégories de personnel du même ministère, et l'on rencontre alors le terme de « gage ». Dans le Rapport sur l'exécution des lois de finances 2003 (page 36), la Cour a rappelé la pratique des dépassements volontaires 18 ( * ) . Les « sureffectifs » présentés dans le RELF sont le solde net des emplois en surnombre moins les emplois gagés.
En l'absence à ce jour d'un outil de suivi des effectifs fiable et généralisé à tous les services de l'État, la connaissance des sureffectifs repose avant tout sur les informations recueillies auprès des ministères employeurs. Ainsi les éléments dont dispose la Cour, s'ils mettent en question la gestion de tel ou tel ministère, rendent compte aussi d'une démarche louable de leur part vers une analyse de bonne qualité. Les éléments recueillis sont présentés dans le tableau ci-dessous.
Tableau 1 - Dépassements de l'autorisation budgétaire identifiés en 2003.
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Ministère
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autorisés
|
surnombres
|
emplois gagés
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Agriculture |
31 098 |
767 |
|
|
Enseignement scolaire |
961 454 |
800 19 ( * ) ; |
350 20 ( * ) ; |
|
Économie, finances et industrie |
179 771 |
2 279 constatés au 31 décembre
2003 ;
|
|
|
Intérieur |
133 933 |
159 dans les préfectures non
globalisées,
|
|
|
Santé - solidarité |
15 057 |
182 |
|
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Enseignement supérieur et recherche |
131 139 |
500 (ATOS) ;
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820 emplois gagés (grades plus élevés). |
Source : Réponses des ministères aux questionnaires de la Cour sur l'exécution des lois de finances 2003.
A noter que le statut général de la fonction publique et des textes législatifs prévoient certains cas d'emploi en surnombre qui ne constituent pas, dès lors, une irrégularité ; ces surnombres spécifiques ne sont pas pris en compte dans le tableau précédent 22 ( * ) . C'est ainsi que, la loi n° 2003-400 du 30 avril 2003 a créé le dispositif des « assistants d'éducation », dont 20 000 ont été recrutés en septembre 2003 sans avoir été inscrits dans une loi de finances.
La relation entre les effectifs à la charge de l'État et l'autorisation parlementaire met en jeu d'autres facteurs.
L'Observatoire de l'emploi public mentionnait dans son dernier rapport rendu en décembre 2003, pour une autorisation budgétaire de 2 144 006 emplois au 31 décembre 2001, des effectifs réels totaux de 2 280 716 personnes 23 ( * ) . L'écart constaté de 136 710 est égal à 6,38 % des emplois autorisés ; il a trois composantes.
En premier lieu, l'Observatoire prend en compte les effectifs payés sur crédits (« Les crédits permettant de rémunérer des personnels temporaires ne sont pas présentés sous forme d'emplois budgétaires »). Ces effectifs sur crédits se montaient alors à 102 784 personnes.
Ensuite, l'Observatoire identifie aussi parmi les raisons des écarts entre les emplois budgétaires et les emplois payés « des éléments [qui] visent à introduire une certaine souplesse dans l'exécution budgétaire : des surnombres peuvent ainsi être accordés en cours d'année par les contrôleurs financiers (on autorise ainsi un dépassement temporaire de l'emploi budgétaire), ainsi que des gages (utilisation d'un emploi à la place d'un autre). De même, les transferts en gestion d'emplois entre ministères en cours d'année (un ministère assure pour le compte d'un autre le service de la paye) contribuent à expliquer l'écart pour un ministère entre l'emploi budgétaire en début d'année et l'effectif réellement payé en cours d'année. » L'effet de la souplesse de gestion n'est pas chiffré.
Enfin, l'autorisation budgétaire est exprimée en emploi, et les gestionnaires recrutent leurs personnels pour fournir une main d'oeuvre dont l'équivalent temps plein correspond à ces emplois. L'effet du temps partiel conduirait à rémunérer des employés en nombre supérieur de 3,04 % au nombre des emplois autorisés. En 2001, il y avait en effet 2 177 932 personnes rémunérées pour un total d'emplois en équivalent temps plein de 2 113 656 (écart de 64 276). L'existence de 38 740 emplois vacants ou gagés complète le bilan établi par l'Observatoire.
Cette diminution de 1.745 postes était la résultante de mouvements contrastés : une diminution de 6.744 postes de contractuels et de 639 postes d'ouvriers, partiellement compensée par la création de 4.336 postes de titulaires et de 1.302 emplois militaires. Au total, la croissance des dépenses de personnel , charge de pension comprise, devait être cantonnée à 1,7 % .
Plusieurs mouvements ont compromis la réalisation de ces flatteuses prévisions, dont la présentation, d'ailleurs, était en partie trompeuse.
Le personnel des opérateurs publics
Réponse de la Cour des comptes à la question posée par votre commission des finances
La deuxième partie de la question conduit à distinguer deux thèmes. Le premier évoque la situation des fonctionnaires employés par les grands opérateurs publics ; il rejoint la problématique des obligations contractées par l'État et la mesure des engagements hors-bilan. Le second thème se rattache à la connaissance des moyens mis en oeuvre par les acteurs des politiques publiques.
Les fonctionnaires hors position d'activité
Les fonctionnaires directement employés par les opérateurs publics 24 ( * ) , qu'ils possèdent un statut propre ou soient placés en position de détachement, posent un problème (qui ne se limite pas, d'ailleurs, aux opérateurs publics). En effet, tout fonctionnaire détaché conserve le bénéfice de ses droits à l'avancement et à la retraite en application du statut de la fonction publique (article 45 de la loi 84-16). Ainsi, les fonctionnaires hors de la position d'activité, y compris ceux qui sont en disponibilité, sont détenteurs de droits à pension qui constituent une charge future pour l'État, dont le hors-bilan devra en rendre compte.
Or, le nombre de ces fonctionnaires n'est pas soumis à l'autorisation parlementaire, qui se limite aux emplois rémunérés directement. Le volume des fonctionnaires en position de détachement est une information qui devrait au minimum être portée à la connaissance du Parlement.
Les emplois financés par le moyen de subventions de fonctionnement
L'autorisation budgétaire limite le nombre des emplois rémunérés par l'État. Les personnels des opérateurs juridiquement indépendants, quel que soit leur statut juridique, fonctionnaire de l'Etat ou de l'opérateur, contractuel de droit public, ou salarié de droit commun, n'y sont pas inclus. La LOLF ne modifiera pas cette situation, et les crédits destinés à subventionner les établissements publics, même s'ils sont dédiés à la rémunération des personnels, ne seront pas inclus dans les crédits de rémunération.
Le critère juridique de l'autonomie de l'établissement public est rigoureux ; cependant, il ne devrait pas s'opposer à la recherche d'une connaissance complète des moyens mis en oeuvre pour atteindre les objectifs des politiques publiques. Les efforts du secrétariat d'Etat au budget et à la réforme budgétaire pour parvenir à un comptage précis des effectifs rémunérés devraient donner à court terme une information précise sur les emplois de l'État, mais aussi ceux des établissements publics une fois réunie une information qui n'est pas toujours disponible à ce jour.
La Cour a recommandé, dans le Rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2003, de porter à la connaissance du Parlement les informations les plus précises disponibles sur les effectifs employés par les établissements publics (RELF 2003, page 37). Les travaux du secrétariat d'Etat au budget et à la réforme budgétaire devraient permettre d'approcher, et à terme de satisfaire, ce besoin. Cette première étape vers la connaissance d'une information brute franchie, des travaux concertés pourraient préciser le périmètre des opérateurs publics à l'intérieur duquel le Parlement estime pertinent de disposer d'informations plus détaillées ou de contrôles plus efficaces.
(1) Des autorisations d'emploi peu contraignantes
En premier lieu, l'enseignement scolaire a procédé à des recrutements massifs sans autorisation parlementaire, avec 20.000 nouveaux assistants d'éducation , qui n'avaient donné lieu à aucune inscription dans la loi de finances initiale.
En second lieu, certaines réductions d'emplois résultent de transferts à des établissements publics . D'après le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2003, « la réduction des emplois de la section culture et communication résulte, en réalité, d'un transfert de 1.297 emplois à des établissements publics. Si les emplois budgétaires sont apparemment réduits, la charge de ces personnels reste assumée par l'Etat, via un abondement des subventions aux établissements publics ». Ainsi, 1.233 emplois d'agents titulaires et contractuels ont été pris en charge par l'établissement public du Musée du Louvre.
Au total, la Cour des comptes constate que, « malgré une baisse des emplois budgétaires en LFI 2003, le nombre de titulaires civils a augmenté de près de 5.600, et le nombre de contractuels civils de plus de 13.000 ».
(2) Un coût forcément sous-évalué
Il doit être indiqué que certains sureffectifs sont autorisés par une décision administrative , et ce parfois sans contrepartie en terme d'emplois vacants, notamment dans l'enseignement scolaire et à l'intérieur . Naturellement, de telles pratiques contreviennent également à l'autorisation budgétaire.
Par ailleurs, les expériences de globalisation des crédits ont modifié le taux de croissance prévisionnel des dépenses du personnel en 2003, qui, présentées en augmentation de 1,71 %, auraient dû l'être de 2,15 % en intégrant les crédits de personnel globalisés.
Enfin, d'une façon générale, il mérite d'être souligné que la charge, à long terme, résultant de la hausse du nombre d'emplois de titulaires n'est pas compensée par la baisse, même plus importante, du nombre d'emplois de contractuels, en raison du coût des pensions
d) La consommation des autorisations de programme
La stagnation des autorisations de programme liée à l'objectif de maîtrise des dépenses du gouvernement a eu plusieurs effets induits. Le souci louable de préserver les investissements prioritaires, en premier lieu ceux liés à la loi de programmation militaire (n° 2003-73 du 27 janvier 2003), a eu pour effet mécanique de réduire les autorisations de programme civiles de 11 % en loi de finances initiale. Ceci peut conduire à s'interroger sur la capacité de l'Etat à honorer les engagements souscrits dans les contrats de plan. La baisse des autorisations de programme a été concentrée sur un petit nombre de ministères, en priorité celui de l'équipement, des transports (- 16 %) et du logement (- 442 millions d'euros), avec un report de certaines opérations urbaines en zones sensibles.
Fort logiquement, la baisse des autorisations de programme a conduit à une mobilisation des autorisations de programme antérieures. Les taux d'engagements des autorisations de programme ont augmenté sens : 80 % sur le titre VI mais 65 % sur le titre V; 71 % pour la défense mais 52 % pour les administrations civiles.
* 17 Le ministère de la défense distingue les forces employées dans les opérations extérieures des forces de présence ou « pré-positionnées » dans certains états étrangers. Les insuffisances de dotation concernent seulement les OPEX.
* 18 La Cour des comptes avait déjà signalé cette pratique dans le Rapport sur l'exécution des lois de finances de l'exercice 2001 (pages 64 et 65).
* 19 Dont 200 par lettre du secrétaire d'Etat au budget du 21 juillet 1997, 450 à la suite d'une réunion interministérielle les 8 et 22 février 2000, 150 par lettre du Premier Ministre du 16 mai 2000.
* 20 Lettre du Premier Ministre du 31 juillet 1998.
* 21 Lettres du Premier ministre du 31 juillet 1998, du secrétaire d'Etat au budget du 8 janvier 1999, du Premier ministre du 30 avril 1999, puis 1.000 recrutements exceptionnels par décret 2000-24 du 13 janvier 2000.
* 22 Les chiffres les plus élevés relevant de ces dispositifs sont ceux de la jeunesse et de l'enseignement scolaire avec 2 347 personnels, titulaires ou non, bénéficiant d'une garantie de maintien de l'emploi, et de l'enseignement supérieur et la recherche, pour 697 professeurs des universités.
* 23 Rapport annuel de l'Observatoire de l'emploi public, décembre 2003, pages 82 à 83.
* 24 Par opposition aux fonctionnaires rémunérés par l'Etat travaillant dans des établissements publics ; ceux-ci sont alors inclus dans les plafonds d'emploi des ministères et leurs rémunérations inscrites comme dépenses de personnel des ministères.