TITRE VII
PARTICIPATION DES ÉLECTEURS AUX DÉCISIONS
LOCALES
ET ÉVALUATION DES POLITIQUES LOCALES
CHAPITRE
PREMIER
CONSULTATION DES ÉLECTEURS
ET FONCTIONNEMENT DES
ASSEMBLÉES LOCALES
Article 90
(section II nouvelle du
chapitre II du titre unique du livre premier
de la première partie et
art. L. 1112-15 à L. 1112-21 nouveaux, art.
L. 5211-49
et chapitre II du titre IV du livre premier de la
deuxième partie
du code général des
collectivités territoriales)
Consultation des électeurs des
collectivités territoriales
et des établissements publics de
coopération intercommunale
Cet article a pour objet d'autoriser l'organisation de consultations locales, revêtant la valeur de simples avis, sur toute affaire relevant de la compétence d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale, le cas échéant à la demande d'une partie des électeurs.
En première lecture, sur proposition de votre commission des Lois, le Sénat avait, contre l'avis du Gouvernement, réécrit cet article afin :
- d'abroger les dispositions relatives aux consultations locales organisées par les communes et, ainsi, de ne permettre aux collectivités territoriales d'organiser que des référendums locaux, en application de la loi organique du 1 er août 2003 relative au référendum local, qui seraient décisionnels ou consultatifs selon que la participation électorale serait supérieure ou inférieure à la moitié des électeurs inscrits ;
- de maintenir la possibilité reconnue aux établissements publics de coopération intercommunale d'organiser une consultation sur une opération d'aménagement, le cas échéant à la demande d'un cinquième des électeurs de ses communes membres.
Sur proposition de sa commission des Lois et avec l'avis favorable du Gouvernement, l' Assemblée nationale a rétabli la rédaction initiale de cet article sous réserve de modifications tendant, d'une part, à spécifier que l'organe délibérant d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale n'est pas tenu d'inscrire à son ordre du jour une pétition tendant à l'organisation d'une consultation locale, d'autre part, à aligner la procédure sur celle prévue par la loi organique du 1 er août 2003 pour les référendums locaux.
M. Marc-Philippe Daubresse, rapporteur de la commission des Lois, a déclaré en séance publique : « Nos collègues sénateurs, qui désiraient insister sur la démocrate représentative, en ont oublié la démocratie participative 71 ( * ) . » Une telle méprise est regrettable.
La consultation organisée à Saint-Rémy-de-Provence le 25 avril 2004 dernier sur le transfert d'une école du centre vers la périphérie de la commune a illustré éloquemment les ambiguïtés et les incompréhensions résultant de la coexistence entre les procédures de référendum et de consultation.
La plupart des commentateurs et des électeurs de la commune étaient persuadés qu'il s'agissait d'un référendum décisionnel alors qu'il s'agissait en fait d'une simple consultation dont le résultat ne s'imposait nullement, d'un strict point de vue juridique, au conseil municipal.
La distinction entre les effets juridiques des résultats d'une consultation et d'un référendum, qui est censée légitimer le maintien de ces deux procédures, n'est pas pertinente du point de vue politique. Quel élu local osera indiquer à ses électeurs que leur choix ne sera pris en compte qu'au bénéfice d'une nouvelle expertise ?
Votre commission vous soumet un amendement tendant à rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture sous réserve d'une coordination pour Mayotte et d'une précision relative aux consultations intercommunales consistant à spécifier, conformément au premier alinéa de l'article 72-1 de la Constitution, que l'organe délibérant ne serait pas tenu d'inscrire à son ordre du jour une pétition demandant l'organisation d'une consultation.
Elle vous propose d'adopter l'article 90 ainsi modifié .
Article 90 bis (nouveau)
(art. L. 2113-2 du code général
des collectivités territoriales)
Consultation des électeurs en
cas de fusion de communes
Cet article, inséré par l'Assemblée nationale en première lecture sur proposition de sa commission des Lois et avec l'accord du Gouvernement, a pour objet de réécrire l'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales afin de subordonner systématiquement la fusion de plusieurs communes à la consultation préalable de leurs électeurs.
Aux termes de l'article L. 2113-1 du code général des collectivités territoriales, seules les communes limitrophes peuvent fusionner et leurs conseils municipaux ont le choix entre une fusion simple et une fusion comportant la création d'une ou plusieurs communes associées.
Ces dispositions, issues de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, dite « loi Marcellin », ont rencontré un succès limité.
Nombre de fusions de
communes
(métropole + DOM)
|
Période |
Fusions simples |
Fusions - associations |
|
1942 - 1971 |
486 |
0 |
|
1972 - 2002 |
226 |
1 039 |
|
Total |
712 |
1 039 |
Il n'y a eu que quatre fusions simples de communes dans les DOM (entre 1942 et 1972) et aucune fusion-association.
Source : Direction générale des collectivités locales.
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 2113-2 prévoit une consultation préalable de leurs électeurs :
- soit en cas de demande de la moitié des conseils municipaux des communes comptant les deux tiers de la population totale ou des deux tiers des conseils municipaux des communes comptant la moitié de la population totale ;
- soit sur décision du représentant de l'Etat dans le département.
Les dépenses sont à la charge de l'Etat. Il ne peut y avoir plus d'une consultation entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux.
Les résultats de la consultation revêtent une valeur décisionnelle puisque, selon l'article L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales :
- la fusion est prononcée par arrêté du représentant de l'Etat dans le département si le projet recueille l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits dans l'ensemble des communes concernées ;
- une commune ne peut être contrainte à fusionner si la consultation fait apparaître que les deux tiers des suffrages exprimés représentant au moins la moitié des électeurs inscrits dans cette commune ont manifesté leur opposition au projet.
Dans son rapport au nom de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, M. Marc-Philippe Daubresse souligne que les conditions de majorité retenues pour organiser la consultation des électeurs « rendent, dans la pratique, la tenue de telles consultations difficiles. Il s'agit pourtant de décisions qui engagent très fortement la vie des communes et, en conséquence, ont des répercussions directes sur leurs habitants 72 ( * ) . »
Aussi le texte proposé par le présent article pour l'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales tend-il à rendre systématique la consultation des personnes inscrites sur les listes électorales municipales sur l'opportunité d'une fusion de communes, les dépenses résultant de la consultation restant à la charge de l'Etat.
Votre commission vous propose d'adopter l'article 90 bis sans modification .
* 71 Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale - troisième séance du 4 mars 2004 - page 2508.
* 72 Rapport n° 1345 (Assemblée nationale - douzième législature) - tome I - page 348.