Proposition de loi sur la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau

Rapport n° 347 (2003-2004) de M. Charles GUENÉ , fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 juin 2004

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N° 347

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 16 juin 2004

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur la proposition de loi de MM. Jacques OUDIN, Jean-Paul ALDUY, José BALARELLO, Bernard BARRAUX, Daniel BERNARDET, Roger BESSE, Laurent BÉTEILLE, Joël BILLARD, Jean BIZET, Jacques BLANC, Paul BLANC, Mmes Brigitte BOUT, Paulette BRISEPIERRE, MM. Jean-Pierre CANTEGRIT, Auguste CAZALET, Gérard CÉSAR, Jean CLOUET, Christian COINTAT, Gérard CORNU, Christian DEMUYNCK, Yves DÉTRAIGNE, Paul DUBRULE, Daniel ECKENSPIELLER, Jean-Claude ETIENNE, Jean FAURE, André FERRAND, Alain FOUCHÉ, Bernard FOURNIER, Jean FRANÇOIS-PONCET, Yann GAILLARD, Alain GÉRARD, Charles GINÉSY, Adrien GOUTEYRON, Georges GRUILLOT, Michel GUERRY, Hubert HAENEL, Mme Françoise HENNERON, MM. Daniel HOEFFEL, Pierre JARLIER, Jean-Marc JUILHARD, Lucien LANIER, André LARDEUX, Robert LAUFOAULU, Dominique LECLERC, Jacques LEGENDRE, Jean-François LE GRAND, Philippe LEROY, Marcel LESBROS, Gérard LONGUET, Jean-Louis LORRAIN, Mme Brigitte LUYPAERT, MM. Max MAREST, Serge MATHIEU, Georges MOULY, Philippe NACHBAR, Paul NATALI, Mmes Nelly OLIN, Monique PAPON, MM. Jean PÉPIN, Jacques PEYRAT, Bernard PLASAIT, Jean-Marie POIRIER, Victor REUX, Philippe RICHERT, Yves RISPAT, Daniel SOULAGE, Yannick TEXIER, François TRUCY, Jacques VALADE, Jean-Pierre VIAL, Xavier de VILLEPIN et François ZOCCHETTO sur la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement,

Par M. Charles GUENÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. René Garrec, président ; M. Patrice Gélard, Mme Michèle André, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; MM. Nicolas Alfonsi, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Charles Guené, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Jacques Larché, Jean-René Lecerf, Gérard Longuet, Jean Louis Masson, Mme Josiane Mathon, MM. Jean-Claude Peyronnet, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.

Voir le numéro :

Sénat : 67 (2003-2004)

Collectivités territoriales.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 16 juin 2004 sous la présidence de M. René Garrec, président, la commission des Lois a procédé, sur le rapport de M. Charles Guené, à l'examen de la proposition de loi n° 67 (2003-2004), présentée par M. Jacques Oudin et plusieurs de ses collègues, sur la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement.

M. Charles Guené, rapporteur , a expliqué que ce texte avait pour objet de permettre à ces collectivités et établissements d'apporter une contribution précieuse, d'une part, à l'effort de solidarité de la France envers les pays les plus démunis, d'autre part, à la diffusion d'un modèle de gestion de l'eau et de savoir-faire reconnus dans le monde entier. Il a observé que les dispositions proposées donneraient une assise légale plus solide à des pratiques anciennes :

- en permettant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de financer, sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement et dans la limite de 1 % des ressources qui y sont affectées, des actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité dans les domaines de l'eau et de l'assainissement ( article premier ) ;

- en autorisant les agences de l'eau à conduire des actions de coopération internationale, le cas échéant en mettant leurs agents à disposition du ministère des affaires étrangères, d'organismes européens ou internationaux, dans la limite de 1 % de leur budget ( article 2 ).

Tout en les acceptant dans leur principe, la commission a modifié les deux articles de la proposition de loi, afin :

- de permettre aux syndicats mixtes , qui jouent un rôle important dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, de bénéficier des possibilités reconnues aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale ( article premier ) ;

- d' encadrer les interventions des agences de l'eau en exigeant la signature de conventions de coopération qui devraient être soumises à l'avis de leurs comités de bassin ( article 2 ).

La commission propose d'adopter la proposition de loi ainsi rédigée .

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi n° 67 (2003-2004) sur la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement, présentée par M. Jacques Oudin et plusieurs de nos collègues, a pour objet de permettre à ces collectivités et établissements d'apporter une contribution précieuse, d'une part, à l'effort de solidarité de la France envers les pays les plus démunis, d'autre part, à la diffusion d'un modèle de gestion de l'eau et de savoir-faire reconnus dans le monde entier.

Lors du sommet mondial du développement durable de Johannesburg, le 2 septembre 2002, le président de la République, M. Jacques Chirac, exposait en ces termes les enjeux auxquels la communauté internationale est confrontée : « Aujourd'hui, près de la moitié de l'humanité n'a pas accès à l'eau potable et à l'assainissement. Elle est ainsi victime de pathologies parfois mortelles, qui freinent le développement. La situation risque de s'aggraver. Les ressources en eau douce disponibles par habitant diminuent dramatiquement dans le monde et, au rythme actuel, les deux tiers de l'humanité subiront dans quelques années une situation de pénurie. L'accès à l'eau potable et à l'assainissement est au coeur des problématiques du développement. C'est un enjeu écologique, car la ressource est rare. C'est un enjeu de solidarité, pour permettre l'accès des plus pauvres et des quartiers défavorisés. C'est un enjeu de santé publique. C'est un enjeu social car, bien souvent, les femmes et les filles sont les premières victimes de l'insuffisance des infrastructures. C'est un enjeu éducatif car le temps qu'elles passent à aller puiser l'eau est pris sur le temps consacré aux études . »

Le 16 mars 2003, s'adressant aux participants au troisième forum mondial sur l'eau organisé à Kyoto, il ajoutait qu'« une politique de l'eau efficace nécessite des moyens considérables. Ils viendront de l'aide publique, à condition de renforcer la solidarité internationale, les coopérations décentralisées, l'appui aux associations. Mais ils viendront surtout du secteur privé. La France invite les investisseurs à développer leur présence. Faisons le pari de l'avenir ».

La nécessité d'une coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement est ainsi reconnue et l'utilité d'une intervention des collectivités territoriales et des agences de l'eau avérée.

I. LA NÉCESSITÉ D'UNE COOPÉRATION INTERNATIONALE DANS LES DOMAINES DE L'EAU ET DE L'ASSAINISSEMENT

La gestion des ressources en eau constitue, c'est un poncif qu'il n'est pourtant pas inutile de rappeler, l'un des défis majeurs de l'humanité. La communauté internationale y consacre une attention croissante. La France a un rôle particulier à jouer compte tenu de son expérience riche, variée et ancienne, de sa volonté de renforcer la solidarité internationale et de son engagement en faveur du développement de partenariats avec les pays du Sud, qui sont souvent les plus concernés par ce défi.

A. L'EAU : DES ENJEUX À PARTAGER

Comme le soulignait le président de la République, les enjeux de la gestion de l'eau peuvent être décrits en termes sanitaires, alimentaires, sociaux, économiques, financiers, environnementaux mais également, pourrait-on ajouter, en termes politiques et géopolitiques. Les chiffres sont éloquents ^{1 ( * )} .

Des enjeux sanitaires

L'eau est la première cause de mortalité et de morbidité au monde, de façon directe ou indirecte. Trois millions d'enfants meurent chaque année avant l'âge de cinq ans du fait du manque d'accès à une eau potable. Les épidémies de paludisme et de dengue qui affectent plusieurs centaines de millions de personnes sont les plus grandes épidémies mondiales. Ces maladies sont transmises par des moustiques dont les larves se développent dans les eaux stagnantes présentes en grand nombre dans les milieux mal assainis. Elles sont ainsi une conséquence indirecte d'une mauvaise maîtrise de l'eau.

Des enjeux alimentaires

L'eau est un élément essentiel pour la production de cultures vivrières. On estime que 40 % de l'alimentation mondiale est produite par des systèmes d'agriculture irriguée . A l'avenir, la croissance de la population et l'évolution des modes d'alimentation nécessiteront une augmentation de la production agricole qui ne pourra provenir que d'une meilleure utilisation de l'eau en agriculture.

Des enjeux sociaux

Plus d' un milliard d'individus n'ont pas accès à l'eau potable ; 2,4 milliards ne bénéficient pas de structures d'assainissement fiables . Les populations les plus pauvres localisées dans les zones rurales et périurbaines des pays en développement sont les plus touchées. Au sein de ces populations, ce sont les femmes et les enfants qui assurent la plupart du temps la corvée d'eau. Les populations des quartiers défavorisés paient l'eau plus cher, jusqu'à vingt fois le prix payé en centre ville, pour un service de mauvaise qualité.

La poussée urbaine est continue :16 % de la population mondiale en 1900, 45 % en 1990 et près de 320 villes de plus d'un million d'habitants en 2000. Les villes représentent 5 % de la surface du globe pour 25 % des besoins en eau des populations, compte tenu des besoins des industries concentrées dans les zones urbaines.

Des enjeux économiques

Les inondations représentent 32 % des catastrophes naturelles, 55 % de la mortalité et 31 % des coûts liés à ces catastrophes.

La consommation mondiale d'eau payée par les usagers, essentiellement dans les centres urbains, est d'environ 300 milliards de dollars par an, ce qui représente 1 % du produit mondial brut.

Les investissements actuels dans le domaine de l'eau, d'un montant total d'environ 75 milliards d'euros par an sont financés à hauteur de 48 milliards par les gouvernements et le secteur public national, de 14 milliards par le secteur privé national, de 4 milliards par l'aide publique au développement et de 9 milliards par les multinationales.

Or, les besoins de financements totaux sont estimés à 180 milliards d'euros par an pour les 25 prochaines années.

Des enjeux environnementaux

La moitié des grands fleuves et lacs mondiaux sont pollués . La moitié des zones humides a disparu depuis le début du 20ème siècle. La biodiversité a diminué de moitié dans les eaux douces. Les aquifères sont de plus en plus surexploités et pollués. L'eau est une ressource naturelle limitée. Cependant, la demande augmente et la ressource est de plus en plus dégradée. Les perspectives laissent entrevoir une aggravation de ces tendances. Enfin, les problèmes liés aux changements climatiques concerneront au premier chef la ressource en eau.

Des enjeux politiques et géopolitiques

Deux grands fleuves ou aquifères sur trois , soit plus de 300 dans le monde, sont partagés entre plusieurs pays. Deux personnes sur cinq dépendent de ces eaux partagées. 15 % des pays reçoivent plus de 50 % de leur eau de pays situés en amont. Peu d'accords internationaux de gestion existent. Toutefois la Convention de Genève de 1949 interdit toute attaque armée sur des barrages.

L'eau se situe ainsi au coeur des grandes questions auxquelles toute société est confrontée, qu'il s'agisse de la place des femmes, de la participation des populations, de la bonne gouvernance, de l'amélioration de la santé, de l'impact du développement sur l'environnement, de la prévention des conflits, du développement du secteur privé, ou du partenariat public-privé.

Même si les actions dans ce domaine doivent être envisagées aux niveaux régionaux et locaux, l'eau apparaît comme un problème global qui concerne des domaines comme le changement climatique, la sécurité alimentaire mondiale ou encore la santé.

B. LA COOPÉRATION INTERNATIONALE : UNE EXIGENCE MAINTES FOIS RAPPELÉE

La coopération dans le domaine de l'eau et de l'assainissement connaît un fort développement aux niveaux international et européen.

De nombreuses initiatives

En 1972, la conférence de Stockholm fut la première conférence de l'Organisation des Nations Unies à placer l'environnement au centre des débats et à considérer le problème de l'eau. Elle conduisit à la mise en place du Programme des Nations Unies pour l'environnement.

En 1977 , la conférence de Mar del Plata , en Argentine, fut consacrée aux thèmes de l'approvisionnement en eau et de l'assainissement dans les pays en voie de développement. Elle fut la première à poser et reconnaître le problème de la soif dans le monde. En matière d'hygiène et d'environnement, elle retint l'objectif d'« évaluer les conséquences sur l'environnement des diverses utilisations de l'eau, d'appuyer les mesures de lutte contre les maladies d'origine hydrique et de protéger les écosystèmes ».

De 1981 à 1990, la décennie de l'eau potable et de l'assainissement des Nations Unies fut une réponse à la prise de conscience de l'importance de ces questions par l'opinion publique après les périodes de sécheresse des années 70 et le premier exemple de concertation et de coordination des actions, même si les objectifs initiaux n'ont pas été atteints.

Au mois de septembre 1990, la consultation mondiale sur l'eau potable et l'assainissement pour les années 90, organisée à New Delhi, conduisit à l'adoption de politiques en matière d'environnement et de santé, ainsi que des réformes institutionnelles, allant dans le sens d'une prise en considération du rôle des femmes, de la mise en place de services communautaires et d'un financement spécifique.

En janvier 1992, la Conférence internationale sur l'eau et l'environnement de Dublin donna lieu à la Déclaration de Dublin sur l'eau et le développement durable, qui consacre quatre principes directeurs : l'eau douce comme ressource limitée essentielle à la vie, la nécessité d'une approche participative, le rôle des femmes et la valeur économique de l'eau.

En juin 1992, le Sommet Planète Terre à Rio de Janeiro , organisé par l'ONU, a lancé l'Agenda 21, dont le chapitre 18 est consacré à la protection de l'eau douce. Sept domaines d'activité ont été proposés de la gestion intégrée des ressources hydriques aux répercussions des changements climatiques. L' Agenda 21 a ainsi fixé comme objectif général « la protection des ressources en eau douce et de leur qualité » par « l'application d'approches intégrées de la mise en valeur, de la gestion et de l'utilisation des ressources en eau ».

En mars 1994 , la Conférence des ministres sur l'eau potable et l'assainissement de Noordwijk a donné lieu à la rédaction d'un énoncé politique sur la gravité de la situation et d'un plan d'actions en faveur de changements au niveau des comportements, des politiques, des institutions, du financement et du soutien international.

En 1998 , la Conférence internationale de Paris fut centrée sur le thème « Eau et développement durable ». Sept points prioritaires ont été formulés et un programme d'actions a été élaboré.

En 2000 , la Déclaration ministérielle de La Haye a affiché comme objectif « la sécurité de l'eau au XXI ^e siècle » en relevant les défis suivants : satisfaire les besoins fondamentaux, assurer l'approvisionnement alimentaire, protéger les écosystèmes, partager les ressources en eau, gérer les risques, valoriser l'eau et l'utiliser de manière responsable.

En 2000 , la Déclaration du Millénaire des Nations Unies a fixé l'objectif de diviser par deux le nombre de ceux qui n'ont pas accès à l'eau potable d'ici 2015 .

En décembre 2001 , la Conférence ministérielle de Bonn a complété cet objectif par une ambition équivalente sur l'assainissement.

Au mois de septembre 2002, le deuxième Sommet de la Terre, organisé à Johannesburg, a commémoré le dixième anniversaire du Sommet de la planète Terre et fourni aux Etats membres des Nations Unies l'occasion de définir les moyens pour réaliser les objectifs de la déclaration du Millénaire et de la Conférence de Bonn.

Enfin, en mars 2003 , le troisième Forum mondial de l'eau de Kyoto a permis d'aborder le problème de l'eau dans sa globalité.

Le rôle croissant de l'Union européenne

La notion de développement durable fait aujourd'hui partie intégrante des objectifs des politiques de l'Union européenne.

Le Traité d'Amsterdam prévoit « de promouvoir dans l'ensemble de la Communauté un développement harmonieux, équilibré et durable des activités économiques (...), une croissance durable et non inflationniste (...), un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement, le relèvement du niveau et de la qualité de vie ».

L'article 3 du projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe affirme que l'Union « oeuvre pour le développement durable de l'Europe fondé sur une croissance équilibrée, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein-emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement ». Son article 13 fait de l'environnement un domaine de compétences partagées avec les Etats membres.

Le sommet européen de Göteborg de juin 2001 s'est traduit par l'adoption d'une stratégie de développement durable à long terme pour l'Europe . Quatre domaines ont été jugés prioritaires : le changement climatique, les transports, la santé publique et les ressources naturelles.

La politique européenne dans le secteur de l'eau n'en demeure pas moins très fragmentée : une quinzaine de directives concernant l'eau de façon directe, une quinzaine d'autres de façon indirecte ont été adoptées depuis 1975.

La directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau a pour ambition de réorganiser et de simplifier la politique européenne.

Transposée en droit français par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004 , adoptée par le Sénat sur le rapport de notre collègue M. Bruno Sido au nom de votre commission des Affaires économiques, elle établit des règles de gestion par bassin-versant pour tous les Etats de l'Union européenne et fixe des objectifs ambitieux de qualité de l'ensemble des eaux - de surface, souterraines et côtières.

C. LE RÔLE DE LA FRANCE : UN MODÈLE DE GESTION DE L'EAU À DIFFUSER

La coopération internationale dans le domaine de l'eau et de l'assainissement doit être encouragée au nom de l'exigence de solidarité envers les plus démunis mais également de la diffusion du modèle français de gestion de l'eau et du savoir-faire de nos entreprises.

Quatre principes

La politique de gestion de la France repose sur quatre principes :

- une approche globale , également qualifiée d'intégrée, tenant compte des équilibres physiques, chimiques et biologiques des écosystèmes : eaux superficielles et souterraines, quantité et qualité ;

- un territoire adapté à la gestion des ressources en eaux, le bassin hydrographique ;

- une concertation et une participation des diverses catégories d'usagers ;

- des instruments économiques d' incitation fondés sur les principes du pollueur-payeur et de l' usager-payeur .

Elle est actuellement en cours de rénovation , puisqu'un projet de loi portant réforme de la politique de l'eau est en préparation, dont les principaux objectifs consistent, selon le ministère de l'écologie et du développement durable : « à renforcer la transparence, la démocratie et la solidarité dans le service public de l'eau et de l'assainissement, en vue notamment de garantir le droit de chacun d'accéder à l'eau potable pour satisfaire ses besoins vitaux, à mieux appliquer le principe pollueur-payeur et soumettre les programmes pluriannuels des agences de l'eau au contrôle du Parlement, et à améliorer l'exercice de la police de l'eau . »

Une politique partenariale au niveau du bassin

La politique de l'eau est définie en partenariat entre l'Etat, les collectivités territoriales et les usagers.

Au plan national, le comité national de l'eau , constitué d'élus et de représentants des milieux socio-économiques et associatifs, est consulté sur les grandes orientations et les projets de textes législatifs ou réglementaires.

A l'échelle des bassins, les institutions de bassin - comités de bassin et agences de l'eau - regroupent des élus locaux, représentant les communes, les départements et les régions, des représentants des milieux socioprofessionnels et associatifs, ainsi que des agents de l'Etat.

Au niveau des sous-bassins , une commission locale de l'eau , composée majoritairement d'élus mais aussi de représentants des usagers et des administrations, participe à l'élaboration du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) qui précise les objectifs plus détaillés d'utilisation de l'eau.

En France, il existe ainsi six grands bassins hydrographiques dotés chacun d'un comité de bassin , souvent qualifié de « parlement de l'eau », qui constitue un instrument de concertation et d'orientation stratégique, et d'une agence de l'eau , qui a le statut d'établissement public administratif de l'Etat et constitue un outil économique et technique.

Les agences de l'eau prélèvent deux types de « redevances » auprès de tous les utilisateurs de la ressource : les redevances « prélèvement » destinées à financer la gestion quantitative de la ressource et les redevances « pollution » destinées à améliorer la qualité de la ressource. L'argent ainsi collecté reste dans le cycle financier du secteur de l'eau à travers des aides et des prêts accordés par l'agence. Les agences emploient 1.500 personnes, accordent 1,8 milliard d'euros d'aides chaque année mais n'ont aucun pouvoir de police des eaux, ce dernier demeurant du ressort de l'Etat.

Une gestion communale, le plus souvent déléguée

La distribution publique d'eau potable et l'assainissement relèvent de la responsabilité des communes , le cas échéant regroupées au sein d'établissements publics de coopération intercommunale ou de syndicats mixtes, qui exercent ces compétences directement, en régie, ou les délèguent à des sociétés publiques ou privées, dans le cadre de contrats de durée déterminée.

La gestion déléguée , qui représente 75 % de la distribution d'eau en nombre d'usagers et plus de 35 % de l'assainissement , est caractéristique du modèle français. L'intervention d'opérateurs privés dans le secteur de l'eau remonte aux premiers réseaux urbains. Elle a permis d'associer des capitaux et des compétences privés aux objectifs définis par les pouvoirs publics.

La gestion déléguée repose sur un équilibre entre trois partenaires : la collectivité, l'opérateur et l'usager. La relation entre la collectivité et l'opérateur s'établit lors de la négociation et la signature du contrat. Les relations entre collectivité et usager peuvent se faire au travers d'associations de consommateurs au sujet des prestations contractuelles, c'est-à-dire de la qualité de l'eau, de la qualité du service et du prix. La relation entre l'usager et l'opérateur s'organise autour d'un échange marchand. Il appartient aux pouvoirs publics de légitimer la facturation du service public et d'en contrôler les modalités techniques et financières.

Une gestion associative

De tradition ancienne, la gestion associative en France concerne environ 1.800 associations syndicales autorisées d'irrigation regroupant 134.000 adhérents et couvrant une superficie irriguée de 450.000 hectares aménagés et gérés par elles. Le succès de ce mode de gestion, qui prend en charge un tiers du total irrigué en France, tient à son lien direct avec la propriété foncière et à la fiabilité de recouvrement des redevances via la perception de la taxe foncière. L'ancienneté de ce mode de gestion témoigne de sa durabilité.

La création de sociétés d'aménagement régional

Des sociétés d'aménagement régional ont été créées entre 1956 et 1964, sous l'impulsion de l'Etat, pour développer le sud du pays.

Au nombre de cinq, elles couvrent une superficie équipée de l'ordre de 250.000 hectares. Sociétés d'économie mixte, elles se sont impliquées dans la politique de création de ressources en eau et dans des opérations visant à mieux utiliser les ressources existantes.

Elles furent un instrument visant à combler le « retard de développement » dans les régions du sud et du Massif Central, où la fonction structurante de l'eau est primordiale. L'irrigation y tient un rôle très important mais non exclusif. Pour certaines sociétés d'aménagement rural, les usages domestiques et industriels de l'eau sont également importants.

Ces sociétés sont un exemple original de fonctionnement « semi-public ou semi-privé » dans lequel, tout en assumant des missions de service public avec comme objectif premier la durabilité des équipements, est appliqué le principe économique des sociétés privées avec obligation d'équilibre comptable.

C'est sur cette expérience originale, connue et reconnue à l'étranger, et sur tous ceux qui participent à sa mise en oeuvre quotidienne que la France base sa coopération internationale dans le domaine de l'eau.

II. L'UTILITÉ D'UNE INTERVENTION INTERNATIONALE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DES AGENCES DE L'EAU

Les collectivités territoriales, leurs groupements et les agences de l'eau mènent depuis longtemps des actions de coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement. La présente proposition de loi à pour objet de permettre le développement de ces actions en leur donnant une assise juridique plus solide. Approuvant la philosophie de ce texte, votre commission vous propose d'en préciser le contenu.

A. L'INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DES AGENCES DE L'EAU : UNE RÉALITÉ

Les collectivités territoriales et les agences de l'eau apportent une contribution précieuse à la politique de coopération internationale de l'Etat, lorsqu'elles ne suppléent pas ses déficiences.

La consécration de la coopération décentralisée

Les principes de la coopération décentralisée ont été posés par la loi n° 92-12 du 6 février 1992 d'orientation pour l'administration territoriale de la République.

L'article L. 1114-1 du code général des collectivités territoriales ouvre ainsi aux collectivités territoriales françaises et à leurs groupements la possibilité de conclure des conventions avec leurs homologues étrangers « dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France . »

Aux termes des articles L. 1114-2 à L. 1114-4 du même code, cette coopération peut prendre des formes plus intégrées, lorsqu'elle concerne des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales d'Etats membres de l'Union européenne ou d'Etats frontaliers : les collectivités françaises peuvent créer des groupements d'intérêt public avec les premiers et participer à des organismes publics de droit étranger ou au capital de personnes morales de droit étranger avec les seconds.

Diverses raisons conduisent les collectivités locales et leurs groupements à s'engager dans la coopération décentralisée. Il peut s'agir de nouer des relations d'amitié ou de jumelage, de contribuer à promouvoir à l'extérieur l'activité économique ou culturelle des acteurs de leur territoire, de gérer des services publics d'intérêt commun, d'échanger des savoir-faire en matière de gestion publique locale. La coopération décentralisée peut également consister, dans un esprit de solidarité, à apporter une aide technique ou à intervenir dans un but humanitaire auprès de collectivités territoriales, établies ou en émergence, dans certains pays.

Les domaines de l'eau et de l'assainissement constituent d'ores et déjà un champ privilégié de la coopération. Dans un ouvrage sur l'eau en France paru récemment, notre collègue M. Jacques Oudin, président fondateur du Cercle français de l'eau, observe ainsi qu'« en prélevant 0,3 centimes d'euro sur chaque m ³ distribué, le Syndicat des Eaux d'Ile-de-France (SEDIF) participe depuis 1986 au Programme européen Solidarité-Eau. 8,6 millions d'euros ont ainsi été consacrés à des programmes d'aide au développement de réseaux hydrauliques dans des pays d'Afrique et d'Asie francophones. A ce jour, 1,6 millions de personnes ont bénéficié de cette aide, à travers 141 opérations réparties dans 16 pays ^{2 ( * )} . »

Les actions de coopération internationale des agences de l'eau

Les agences de l'eau françaises s'impliquent elles aussi à l'échelle internationale, par le biais de jumelages avec leurs homologues étrangers.

Ainsi, pour ne citer qu'elles, l'agence Adour Garonne a conclu des accords de coopération avec l'agence marocaine du bassin hydraulique de l'Oum Er Rbia et avec l'organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal. Pour sa part, l'agence Rhin-Meuse entretient des relations de coopération avec les organismes polonais de bassin de la baltique et du bassin aval de l'Oder.

Certaines agences réservent en outre une faible part de leur budget au financement d'actions relatives à l'eau potable et à l'assainissement dans des pays en voie de développement . L'action humanitaire qu'elles mènent se traduit par l'attribution d'aides sur dossier en faveur d'associations spécialisées, d'organisations non gouvernementales ou de collectivités territoriales pour les actions qu'elles conduisent sur le terrain.

L'Agence Seine-Normandie consacrait ainsi 1 %o de son budget depuis 1997 à des formations et à des micro-réalisations d'alimentation en eau potable et d'assainissement dans des pays en voie de développement. En décembre 2002, 84 projets étaient réalisés ou en cours de réalisation.

Faute d'une assise légale suffisamment solide, ces opérations ont dû être interrompues en 2003.

B. LA PROPOSITION DE LOI : DONNER UNE BASE LÉGALE À CES PRATIQUES

La présente proposition de loi vise à sécuriser les démarches des collectivités territoriales et des agences de l'eau « en leur offrant un cadre légal et cohérent avec les grandes ambitions affichées par la France dans le domaine de l'eau sur la scène internationale ^{3 ( * )} . »

Le cadre d'intervention des communes et des établissements publics de coopération intercommunale

L' article premier a pour objet d'insérer un article L. 2224-5-1 dans le code général des collectivités territoriales, afin :

- d' autoriser les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à entreprendre, dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, non seulement des actions de coopération décentralisée dans le cadre des conventions conclues avec leurs homologues étrangers prévues par l'article L. 1114-1 du code général des collectivités territoriales mais également des actions d'aide d'urgence ou de solidarité internationale en étant exonérées de l'obligation de signer de telles conventions ;

- de permettre, la prise en charge des dépenses afférentes aux actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité internationale, par les budgets des services publics de l'eau et de l'assainissement , dans la limite de 1 % des ressources qui leur sont affectées.

Le cadre d'intervention des agences de l'eau

L' article 2 a pour objet de compléter l'article L. 213-5 du code de l'environnement, afin de permettre aux agences de l'eau :

- d' intervenir dans le domaine de la coopération internationale , notamment dans celui de la solidarité, le cas échéant en mettant leurs agents à disposition du ministère des Affaires étrangères, d'organismes européens ou internationaux,

- à la triple condition de respecter les engagements internationaux de la France, de rester dans les limites de leurs compétences et de ne pas y consacrer plus de 1 % de leurs ressources .

C. LA POSITION DE LA COMMISSION DES LOIS : ACCEPTER ET PRÉCISER LA PROPOSITION DE LOI

Votre commission considère que les dispositions de la présente proposition de loi répondent à un objectif légitime, posent une question de principe et soulèvent une difficulté juridique. Tout en les acceptant dans leur principe, elle vous propose, dans ses conclusions, de préciser leur contenu.

Des interrogations

L' intérêt de la coopération décentralisée n'est plus à démontrer. Lors d'un colloque organisé sur ce thème au Palais du Luxembourg le 22 octobre 2003, le président du Sénat, M. Christian Poncelet, soulignait ainsi qu'elle peut « encourager la gestion de proximité, facteur d'efficience, et promouvoir la démocratie locale, par un appui institutionnel à la décentralisation. Les partenariats entre collectivités locales peuvent aussi offrir la clé d'un développement intégré dans les pays qui attendent un soutien actif de notre part. Dans tous les cas, la coopération décentralisée contribue à soutenir nos échanges économiques, sociaux et culturels, à renforcer nos liens d'amitié, et donc à favoriser le rapprochement entre les peuples . »

La possibilité offerte aux agences de l'eau d'entreprendre des actions de coopération internationale et aux communes et établissements publics de coopération intercommunale de financer ces actions sur le budget des services publics de l'eau et de l'assainissement s'inscrit dans le droit fil du principe selon lequel « l'eau doit financer l'eau » . Il appartiendra aux responsables de ces collectivités et établissements de justifier l'emploi des crédits auprès de leurs redevables.

Sur le plan juridique, les redevances s'analysent comme la rémunération d'un service rendu au bénéfice exclusif de leurs redevables. L'affectation d'une part du produit des redevances perçues par les services publics de l'eau et de l'assainissement à des actions de coopération internationale est-elle de nature à leur faire perdre cette qualité et à en faire des impositions de toutes natures, à l'instar des redevances perçues par les agences de l'eau ? Votre commission ne le pense pas , compte tenu de l'objet des actions de coopération et du plafonnement des dépenses. Si tel était le cas, il conviendrait d'en tirer la conséquence en fixant dans la loi, et non plus par voie réglementaire, les règles d'assiette et de taux de ces redevances.

Le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau , adopté en première lecture par l'Assemblée nationale sous la précédente législature, le 15 janvier 2002 , mais jamais inscrit à l'ordre du jour du Sénat, comportait un article 30 tendant à autoriser les collectivités ou établissements gérant des services publics de distribution d'eau et d'assainissement à participer à des actions de coopération décentralisée ou à des actions humanitaires dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.

A l'époque, le Conseil d'Etat n'avait pas estimé que ces dispositions, analogues à celles de la présente proposition de loi, encourraient un risque de censure du Conseil constitutionnel.

La situation d' insécurité juridique dans laquelle se trouvent les collectivités territoriales et les agences de l'eau et les conséquences préjudiciables de l'interruption des actions coopération en cours , rendent nécessaire l'adoption de telles dispositions, sans attendre l'examen annoncé d'un nouveau projet de loi portant réforme de la politique de l'eau.

Préciser le cadre d'interventions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes

Votre commission vous propose d' accepter les dispositions de l'article premier de la proposition de loi, sous réserve :

- de leur insertion dans la partie du code général des collectivités territoriales consacrée à la coopération décentralisée ;

- de l' extension aux syndicats mixtes des possibilités reconnues aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale , car ils jouent un grand rôle dans les domaines de l'eau et de l'assainissement ;

- de précisions rédactionnelles.

Préciser le cadre d'interventions des agences de l'eau

Votre commission vous propose également de reprendre l'article 2 de la proposition de loi, sous réserve :

- de les insérer dans l'article L. 213-6 plutôt que dans l'article L. 213-5 du code de l'environnement , car le premier a trait aux missions des agences de l'eau tandis que le second concerne leur organisation ;

- d'encadrer les interventions des agences en prévoyant qu'elles doivent faire l'objet de conventions soumises à l'avis de leur comité de bassin ;

- de préciser la nature et le champ des interventions des agences.

Votre rapporteur souligne, enfin, qu'il ne s'agira que d'une faculté offerte aux communes, à leurs groupements et aux agences de l'eau. Les interventions actuelles sont loin d'atteindre le plafond prévu par la proposition de loi puisque celles de l'agence Seine-Normandie, qui sont les plus importantes, représentent actuellement un pour mille de leur budget.

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi dans la rédaction reproduite à la fin du présent rapport.

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(art. L. 2224-5-1 nouveau du code général des collectivités territoriales)
Financement des actions de coopération décentralisée
dans les domaines de l'eau et de l'assainissement

Cet article a pour objet d'insérer un article L. 2224-5-1 dans le code général des collectivités territoriales afin de permettre aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de financer des actions de coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement au moyen des ressources affectées à ces services publics.

1. Le droit en vigueur

En l'état actuel du droit, les communes et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent déjà mener des actions de coopération décentralisée dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, à la condition de les financer sur leur budget général .

L'article L. 1114-1 du code général des collectivités territoriales, qui devrait devenir l'article L. 1115-1 après l'adoption définitive du projet de loi organique relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales, dispose en effet que : « les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France . »

Leur intervention est ainsi logiquement circonscrite à leur champ de compétences , subordonnée à la conclusion d'une convention de coopération et tenue de respecter les stipulations des traités et accords conclus par la France avec les pays tiers.

Les services publics de l'eau et de l'assainissement relèvent de la compétence des communes . Elles peuvent donc mener des actions de coopération décentralisée dans ces domaines.

Le service public de distribution de l'eau potable a pour objet de fournir à tout usager une eau courante qui doit satisfaire à toutes les exigences la rendant propre à la consommation humaine.

Les communes en ont la responsabilité depuis une loi de 1790. Il s'agit même d'un monopole puisque ce sont elles qui accordent les autorisations d'occupation du domaine public indispensables à tout réseau de distribution d'eau potable.

Comme pour tout service public, la commune doit offrir aux usagers un service régulier et continu, veiller à ce qu'ils soient traités de manière égale et adapter le contenu du service à l'évolution des besoins collectifs.

Aux termes de l'article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales, le maire doit chaque année, avant le 30 juin, présenter au conseil municipal un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public de l'eau .

Il s'expose à la mise en jeu de sa responsabilité pénale si l'eau distribuée par la commune est de mauvaise qualité.

Si la jurisprudence administrative a souligné, il y fort longtemps, que ce service relevait par nature du niveau communal ^{4 ( * )} , elle considère néanmoins que rien n'empêche un département ou une région d'intervenir lorsque l'intérêt général le justifie, soit à titre complémentaire, soit en cas de « carence » de la ou des collectivités concernées ^{5 ( * )} .

Depuis la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, le service public de l'assainissement constitue un service public obligatoire pour les communes , chargé, en tout ou partie, de la collecte, du transport et de l'épuration des eaux usées.

Aux termes de l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, elles ont l'obligation de prendre en charge les dépenses relatives aux systèmes d'assainissement collectif, notamment aux stations d'épuration des eaux usées et à l'élimination des boues qu'elles produisent, et les dépenses de contrôle des systèmes d'assainissement non collectif. En revanche, la prise en charge des dépenses d'entretien des systèmes d'assainissement non collectif constitue une simple faculté qui leur est reconnue.

Aux termes de l'article L. 2224-9, les communes doivent délimiter, après enquête publique :

- les zones d'assainissement collectif où elles sont tenues d'assurer la collecte des eaux usées domestiques et le stockage, l'épuration et le rejet ou la réutilisation de l'ensemble des eaux collectées ;

- les zones d'assainissement non collectif où elles sont tenues, afin de protéger la salubrité publique, d'assurer le contrôle des dispositifs d'assainissement non collectif, et si elles le décident leur entretien ;

- les zones où des mesures doivent être prises pour limiter l'imperméabilisation des sols, assurer la maîtrise du débit et l'écoulement des eaux pluviales et de ruissellement.

Le coût considérable des dépenses ainsi mises à la charge des communes, renchéri par des normes communautaires de plus en plus nombreuses, les conduit le plus souvent à mutualiser leurs moyens au sein d'établissements publics de coopération intercommunale ou de syndicats mixtes .

Le rapport établi par la Cour des comptes en décembre 2003 sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement souligne ainsi que « Le territoire des communes n'est pas toujours d'une taille suffisante et adaptée pour permettre la maîtrise et l'équilibre économique des services. En outre, dans un secteur d'activités dominé par la concentration des entreprises et nécessitant un savoir-faire et une technicité accrue, les collectivités de taille petite ou moyenne ne peuvent rester isolées. Leur dispersion multiplie les contrats avec un même délégataire qui exploite alors un réseau d'alimentation commun dans le cadre de clauses contractuelles et de tarifications pouvant varier substantiellement d'une collectivité à l'autre . »

L'eau, l'assainissement et l'intercommunalité

Plusieurs modalités de coopération intercommunale sont à la disposition des collectivités pour fédérer leurs moyens, qu'elles assurent la gestion directe ou qu'elles aient choisi la gestion déléguée de leurs services d'eau et d'assainissement.

La forme la plus répandue d'intercommunalité en matière d'eau ou d'assainissement est le syndicat intercommunal à vocation unique (SIVU) , spécialisé sur tout ou partie de l'organisation et de la gestion de ces services. Sa compétence peut être limitée à l'alimentation en eau, fournissant la ressource en gros aux communes membres chargées de la distribution, ou couvrir jusqu'à la distribution. En matière d'assainissement, il peut assurer l'ensemble de la chaîne, de la collecte des eaux usées à l'épuration ou, par exemple, n'assurer que le traitement des eaux usées (gestion de la station d'épuration intercommunale).

Le plus important établissement public de production et de distribution d'eau est le syndicat des eaux de l'Ile-de-France (SEDIF), qui groupe 144 communes et dessert 4,2 millions d'habitants avec un régisseur intéressé. D'autres types d'association de collectivités existent, tels des syndicats mixtes exerçant un rôle de péréquation du prix de l'eau (notamment dans l'ouest de la France), ou le syndicat interdépartemental d'assainissement de l'agglomération parisienne (SIAAP) qui exploite, en régie ou en gérance, les quatre stations d'épuration traitant les eaux usées de 8,3 millions d'habitants.

En zone rurale, le syndicat intercommunal à vocation multiple (SIVOM) peut assumer, en sus d'autres attributions, la compétence en matière d'eau ou d'assainissement, voire les deux.

La communauté urbaine est une forme de regroupement réservée désormais aux ensembles urbains de plus de 500.000 habitants (telles les agglomérations de Lyon, Lille, Nantes, Strasbourg...). Elle est obligatoirement compétente en matière de gestion des services d'intérêt collectif tels l'eau et l'assainissement, assurant ainsi un service intégré sur toute l'étendue du territoire communautaire.

La communauté d'agglomération regroupe plusieurs communes sur un territoire d'un seul tenant rassemblant plus de 50 000 habitants autour de l'élaboration d'un projet commun de développement et d'aménagement de l'espace. L'eau et l'assainissement sont pour elle des compétences optionnelles. Cette formule remplace celle du district urbain lorsque cette forme d'association préexistait.

La communauté de communes semble, elle aussi, plus une intercommunalité de projet que de gestion, ce qui ne l'empêche pas de pouvoir choisir l'eau et l'assainissement au titre de ses compétences optionnelles.

51 communautés d'agglomération étaient en place en janvier 2000. A titre optionnel, 16 avaient choisi la compétence eau et 35 la compétence assainissement ⁽¹⁾ . Depuis, outre 14 communautés urbaines, ont été constituées au début de 2002 120 communautés d'agglomération et 2 033 communautés de communes.

Source : Rapport de la Cour des comptes sur la gestion des services publics d'eau et d'assainissement - décembre 2003 - pages 67 et 68.

⁽¹⁾ L'assainissement semble susciter plus d'intérêt commun, d'autant que la gestion directe y a conservé plus d'importance, facilitant la mutualisation des moyens, au contraire de la distribution de l'eau, plus éclatée entre une multiplicité de modes de gestion et de contrats.

L'article L. 1114-1 du code général des collectivités territoriales permet explicitement aux groupements de collectivités territoriales de mener des actions de coopération décentralisée dans les mêmes conditions que les collectivités territoriales.

Bien plus, en vertu du principe d'exclusivité, une commune est immédiatement dessaisie, et ne peut donc plus conduire des actions de coopération décentralisée, dès lors qu'une compétence a été attribuée à un groupement ^{6 ( * )} .

Une circulaire du ministre de l'intérieur et du ministre des affaires étrangères du 20 avril 2001 ^{7 ( * )} précise que « par groupement, il faut entendre tous les établissements publics qui agissent aux lieu et place des collectivités territoriales, à la suite des transferts de compétences que celles-ci leur ont consentis » et en dresse la liste. Il s'agit des établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des institutions ou organismes interdépartementaux et des ententes interrégionale, respectivement créés en application de l'article L. 5421-1 et de l'article L. 5621-1 du code général des collectivités territoriales.

Les actions de coopération décentralisée peuvent prendre des formes diverses : jumelages, « jumelages-coopération », programmes ou projets de développement, échanges techniques.... Elles peuvent intervenir entre collectivités ou autorités territoriales de toutes zones géographiques et de tous profils économiques ou sociaux.

La coopération décentralisée s'insère dans le cadre plus large de l'action extérieure des collectivités territoriales, définie par une circulaire du Premier ministre du 26 mai 1983.

Dans ce cadre, les collectivités territoriales peuvent légalement mener à l'étranger des actions qui n'entrent pas dans la définition de la coopération décentralisée, mais qui répondent à un but d'intérêt local (ainsi la présence à une foire-exposition, des actions de promotion économique, touristique ou culturelle, des actions humanitaires, etc.).

L' exigence d'une convention constitue un garde-fou peu contraignant.

La circulaire précitée du 20 avril 2001 indique que : « Par convention il faut entendre tout contrat ou acte signé entre des collectivités territoriales, françaises et étrangères, et leurs groupements, comportant des déclarations, des intentions, des obligations ou des droits opposables à l'autre partie. Sont visées par la loi aussi bien les conventions ayant un caractère déclaratif que celles pouvant avoir des conséquences matérielles, financières ou réglementaires pour ces collectivités .

« Que la collectivité territoriale soit engagée financièrement, matériellement ou non, la convention caractérise la coopération décentralisée pour tous les types d'intervention. Dès lors que des services, des biens ou des financements sont engagés par une collectivité territoriale ou qu'elle est amenée à en recevoir de l'interlocuteur étranger, il convient que les stipulations de la convention permettent de s'assurer que des engagements réciproques peuvent être définis, qu'un contrôle peut être établi et que les éventuels litiges pourront être réglés . »

La mise en oeuvre de ces actions de coopération peut être confiée à divers opérateurs , qu'il s'agisse d'organisations non gouvernementales, de fondations, de sociétés d'économie mixte ou de groupements d'intérêt public. La circulaire du 20 avril 2001 précise qu'une convention d'objectifs doit être conclue entre la collectivité ou le groupement, d'une part, et le prestataire, d'autre part. Au demeurant, cette obligation est prévue par l'article 10 de la loi du 12 avril 2000 pour toute subvention dont le montant annuel dépasse le seuil de 23.000 euros.

Ainsi, il n'est pas possible de verser des subventions annuelles et automatiques, par lesquelles la collectivité territoriale ou le groupement s'en remettrait au prestataire pour fixer les programmes, leur lieu d'application et les projets qui en découlent. Ce ne serait plus de la coopération décentralisée, et l'on se priverait de l'intérêt que présente ce type de relation, de territoire à territoire, sous la responsabilité des élus.

Le principe du respect des engagements internationaux de la France signifie non pas que les actions de coopération décentralisée des collectivités territoriales et de leurs groupements sont subordonnées à la signature d'un traité ou d'un accord spécifique entre la France et l'Etat concerné mais, simplement , qu'il leur est interdit d'enfreindre les stipulations des engagements souscrits par notre pays .

Le caractère de service public industriel et commercial des services de l'eau et de l'assainissement constitue cependant un frein au développement des actions de coopération décentralisée dans ces domaines.

Les services publics industriels et commerciaux se caractérisent par la nature de leur activité, qui s'apparente à celle d'entreprises industrielles et commerciales privées, par leurs recettes d'exploitation, qui proviennent d'un prix payé par les usagers, et par leurs modalités d'organisation et de fonctionnement, qui découlent des deux caractéristiques précédentes.

Aux termes de l'article L. 2224-1 du code général des collectivités territoriales, les budgets des services publics industriels et commerciaux exploités en régie, affermés ou concédés par les communes, doivent être équilibrés en recettes et en dépenses.

Par ailleurs, l'article L. 2224-2 interdit aux communes de prendre en charge dans leur budget propre des dépenses au titre de ces services sauf, notamment :

- si les exigences du service public amènent la commune à imposer des contraintes particulières de fonctionnement ;

- si le fonctionnement du service exige la réalisation d'investissements qui, en raison de leur importance et eu égard au nombre d'usagers, ne peuvent être financés sans augmentation excessive des tarifs.

La prise en charge ne peut se traduire par la compensation pure et simple d'un déficit de fonctionnement et doit, en tout état de cause, faire l'objet d'une délibération motivée.

Cette interdiction ne s'applique pas aux services de distribution d'eau potable et d'assainissement dans les communes de moins de 3.000 habitants et les groupements de communes dont la population est inférieure à 3.000 habitants. Ces communes peuvent par ailleurs établir un budget unique des services de distribution d'eau potable et d'assainissement si les deux services sont soumis aux mêmes règles d'assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée et si leur mode de gestion est identique. Le budget et les factures émises doivent alors faire apparaître la répartition entre les opérations relatives à la distribution d'eau potable et celles relatives à l'assainissement.

Enfin, l'article L. 2224-4 dispose que les délibérations ou décisions des conseils municipaux et des autorités locales compétentes qui comportent augmentation des dépenses des services publics industriels et commerciaux exploités en régie, affermés ou concédés, ne peuvent être mises en application lorsqu'elles ne sont pas accompagnées du vote de recettes correspondantes.

Dans ces conditions, la circulaire du 20 avril 2001 souligne que : « les actions de coopération décentralisée des services publics industriels et commerciaux sont légales si elles restent limitées à des échanges d'expériences et de savoir-faire, dont on peut supposer qu'ils peuvent bénéficier aussi aux usagers du service. En revanche, elles ne peuvent financer des infrastructures à l'étranger sur les recettes du service. En effet, le financement de ces services (eau, assainissement,...) repose non sur le contribuable mais sur le redevable qui ne doit payer que la contrepartie du service rendu ^{8 ( * )} . De telles actions doivent être financées par contributions financières des communes membres . »

Les activités auxquelles participent financièrement les communes et leurs groupements sont susceptibles de dépasser ce cadre autorisé. Il est donc nécessaire de leur donner une base légale.

2. Les dispositions de la proposition de loi

Le texte proposé par le présent article pour insérer un article L. 2224-5-1 dans le code général des collectivités territoriales a un double objet.

En premier lieu, il tend à autoriser les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à entreprendre, dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, non seulement des actions de coopération décentralisée, dans le cadre des conventions conclues avec leurs homologues étrangers prévues par l'article L. 1114-1 du code général des collectivités territoriales, mais également des actions d'aide d'urgence ou de solidarité internationale en étant exonérées de l'obligation de signer de telles conventions.

Les actions de coopération décentralisée auxquelles il est fait référence sont les actions traditionnelles conduites dans le cadre de conventions de partenariat entre les collectivités territoriales françaises ou leurs groupements et les collectivités territoriales étrangères ou leurs groupements.

En raison de l' urgence , des actions de coopération peuvent être engagées par une collectivité territoriale dans un but humanitaire , par exemple à la suite d'une catastrophe naturelle, sans qu'au préalable une convention ait pu être établie .

La circulaire du 20 avril 2001 précise simplement que : « ces interventions humanitaires d'urgence, si elles doivent se poursuivre, devront rentrer dans le droit commun conventionnel de l'article L. 1112-1, soit au titre d'une compétence d'attribution, soit de la clause générale de compétence. Le cadre conventionnel doit en effet demeurer l'instrument de droit commun de la coopération décentralisée . »

Ainsi, à la suite du récent tremblement de terre d'Al-Hoceima, plusieurs collectivités territoriales françaises ont accordé des aides d'urgence à des collectivités marocaines afin de les aider à pourvoir aux besoins des populations sinistrées et songent désormais à bâtir de véritables partenariats dans le cadre de conventions de coopération.

Enfin, la mention de la possibilité d'entreprendre des actions de solidarité internationale est destinée à permettre aux collectivités territoriales françaises de verser des aides à des organismes étrangers qui, sans avoir cette qualité, jouent un rôle décisif dans les domaines de l'eau et de l'assainissement.

Ainsi les diverses structures de bassin ont un territoire plus vaste que les communes ou même leurs groupements. L'efficacité et la souplesse conduisent à permettre aux collectivités françaises de leur verser directement des aides.

En second lieu, le présent article a pour objet de permettre la prise en charge des dépenses afférentes aux actions de coopération décentralisée, d'aide d'urgence ou de solidarité internationale par les budgets des services de l'eau et de l'assainissement , dans la limite de 1 % des ressources qui leur sont dévolues.

La caractéristique principale des redevances , qui les distingue des taxes fiscales, est de trouver une contrepartie directe dans les prestations fournies par le service qu'elles financent et d'être exclusivement affectées à la satisfaction des besoins des redevables .

Dans sa décision n° 83-166 DC du 29 décembre 1983 sur la loi relative au prix de l'eau en 1984, le Conseil constitutionnel a expressément indiqué que les sommes affectées au financement du service public d'assainissement, dès lors que leur assiette est directement liée au volume de l'eau prélevé par l'usager et que leur produit est exclusivement affecté aux charges de fonctionnement et d'investissement du service, revêtaient le caractère d'un prix versé en contrepartie d'un service rendu.

Dans ces conditions, peut-on considérer que la prise en charge d'actions de coopération décentralisée par les redevances d'eau et d'assainissement aurait pour effet de les dénaturer ? Votre rapporteur ne le pense pas. En effet, les actions ainsi financées :

- auraient un lien étroit avec l'objet des services publics de l'eau et de l'assainissement ;

- présenteraient un intérêt local, en raison de la relation de réciprocité qui serait ainsi créée ;

- resteraient d'une importance modique, puisqu'elles ne pourraient représenter plus de 1 % du budget de ces services.

Si tel était le cas, en perdant leur qualité de redevance, ces recettes devraient être considérées comme des impositions de toutes natures. Elles ressortiraient alors, en application de l'article 34 de la Constitution, du domaine de la loi et non plus de la compétence du pouvoir réglementaire. L'article 72-2 de la loi fondamentale, issu de la réunion du 28 mars 2003,  prévoit cependant que le législateur peut autoriser les collectivités territoriales non seulement à recevoir le produit des impositions de toutes natures mais également à en fixer l'assiette et le taux. Et de nombreuses recettes fiscales sont grevées d'une affectation.

3. La position de votre commission

Votre commission vous propose, dans ses conclusions , de reprendre les dispositions proposées par le présent article, sous réserve :

- de leur insertion dans un article L. 1115-1-1 nouveau du code général des collectivités territoriales car il semble préférable de rassembler l'ensemble des règles relatives à la coopération décentralisée au sein du chapitre qui leur est consacré, le chapitre V du titre unique (« libre administration des collectivités territoriales ») du livre I ^er (« principes généraux de la décentralisation ») de la première partie (« dispositions générales ») de ce code ;

- de l' extension aux syndicats mixtes des possibilités reconnues aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale , car ils jouent un grand rôle dans les domaines de l'eau et de l'assainissement ;

- de précisions rédactionnelles consistant à distinguer, au sein de la coopération décentralisée, les actions de coopération avec des collectivités territoriales et des groupements de collectivités territoriales étrangers, qui doivent s'inscrire dans le cadre des conventions prévues à l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, d'une part, les actions d'aide d'urgence au bénéfice de ces collectivités ou groupements, d'autre part, les actions de solidarité internationale, dont le bénéfice ne serait pas réservé aux collectivités territoriales étrangères, enfin.

Les actions de coopération devraient, sans qu'il soit besoin de le préciser, faire l'objet d'un bilan dans le cadre des rapports annuels du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale sur le prix et la qualité des services publics de l'eau et de l'assainissement prévus par l'article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales. L'exigence de transparence serait ainsi garantie.

Votre commission vous propose d'adopter l'article premier ainsi rédigé .

Article 2
(art. L. 213-5 du code de l'environnement)
Actions de coopération internationale des agences de l'eau dans les domaines de l'eau et de l'assainissement

Cet article a pour objet de compléter l'article L. 213-5 du code de l'environnement afin de permettre aux agences de l'eau, d'intervenir dans le domaine de la coopération internationale, notamment dans celui de la solidarité, le cas échéant en mettant leurs agents à disposition du ministère des Affaires étrangères ou d'organismes européens ou internationaux, à la triple condition de respecter les engagements internationaux de la France, de rester dans les limites de leurs compétences et de ne pas y consacrer plus de 1 % de leurs ressources.

Les agences de l'eau ont été instituées, dans chaque bassin ou groupement de bassins, par la loi sur l'eau du 16 décembre 1964.

Au nombre de six, elles revêtent la forme d' établissements publics de l'Etat à caractère administratif , sont dotées de la personnalité civile et de l'autonomie financière et sont placées sous la tutelle conjointe du ministère de l'écologie et du développement durable et du ministère des finances.

Elles sont administrées par un conseil d'administration composé d'un président nommé par décret, d'un nombre égal de représentants des collectivités territoriales, des usagers de l'eau et de l'Etat, ainsi que d'un représentant de leur personnel.

Leur budget est alimenté à 80 % par le produit des redevances qu'elles perçoivent auprès des différents usagers de l'eau pour la pollution que ceux-ci occasionnent ou pour les prélèvements d'eau qu'ils effectuent. Leur montant s'est élevé à 1,173 milliard d'euros en 2002. En dépit de leur dénomination, le Conseil constitutionnel considère qu'il s'agit d'impositions de toutes natures ^{9 ( * )} . En conséquence, les règles relatives à leur assiette et à leur taux devraient être fixées par la loi et non par voie réglementaire.

Les agences de l'eau sont devenues l'un des principaux acteurs de la politique de l'eau , grâce à leur programme d'intervention pluriannuel dont les orientations principales sont fixées par une lettre de cadrage du Gouvernement.

Dans leur rapport établi au nom du Conseil économique et social en 2000 sur la réforme de la politique de l'eau, MM. René Boué, rapporteur, Francis Vandeweeghe et Claude Miqueu, rapporteurs pour avis, rappelent qu'« à leur création, elles étaient vues comme une partie d'un dispositif à trois pieds : des maîtres d'ouvrage organisés et spécialisés dans la gestion de la ressource ; des comités de bassin, en charge des arbitrages et de la vision à long terme ; et les agences de l'eau, pour le financement et l'animation technique . »

A l'heure actuelle, les agences jouent un rôle, plus large, de vigilance sur l'état des ressources aquatiques et le développement des connaissances sur la gestion de l'eau, de soutien à la fonction de planification du comité de bassin, par l'appui technique et l'organisation des débats, de financement du secteur de l'eau, selon les termes des programmes pluriannuels d'intervention votés par les comités de bassin, d'encadrement technique des acteurs de l'eau sur le terrain, d'information et de formation des usagers et des acteurs de la gestion de l'eau.

Le présent article tend à donner une base légale à des pratiques anciennes , qui ont été interrompues en 2003 à la suite d'observations provisoires de la Cour des comptes constatant, en décembre 2002, que les activités de l'agence Rhin-Meuse méconnaissaient le principe de spécialité de l'établissement public.

Depuis huit ans, trois agences de l'eau au moins (Seine-Normandie, Rhin-Meuse et Adour Garonne) mènent des actions de coopération internationale diverses, consistant dans des jumelages et des accords de coopération technique, des missions d'appui aux réformes institutionnelles mais également des aides humanitaires. Leurs interventions prennent la forme de financements ou de mise à disposition temporaire d'experts.

Selon le ministère de l'écologie et du développement durable, qui a dégagé 0,275 million d'euros pour financer les projets les plus urgents en 2003, les actions envisagées pour 2004 représentaient au total près de deux millions d'euros , dont un million d'euros à la charge de la seule agence de Seine-Normandie.

Considérant que les actions de coopération internationale menées par les agences de l'eau contribuent non seulement à l'effort de solidarité que la France doit réaliser au profit des pays les plus démunis mais également à la diffusion d'un modèle d'organisation et de savoir-faire français dont la valeur est reconnue dans le monde entier, votre commission a retenu les dispositions proposées par le présent article, sous réserve :

- de les insérer dans l'article L. 213-6 plutôt que dans l'article L. 213-5 du code de l'environnement , car le premier a trait aux missions des agences de l'eau tandis que le second concerne leur organisation ;

- d'encadrer les interventions des agences en prévoyant qu'elles doivent faire l'objet de conventions soumises à l'avis de leur comité de bassin . Ainsi l'utilisation des deniers publics sera-t-elle davantage contrôlée. L'avis du comité de bassin devra, en règle générale, être recueilli avant la signature de la convention mais votre commission n'a pas souhaité le spécifier dans la loi, compte tenu des délais de réunion de cet organisme, afin de permettre la mise en oeuvre d'aides d'urgence ; dans ce cas, la convention pourra faire l'objet d'un avis a posteriori ;

- de préciser la nature et le champ des interventions des agences, en indiquant qu'elles consistent dans des actions de coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement pouvant se traduire, le cas échéant et suivant les règles statutaires en vigueur pour chaque catégorie de personnels, par le concours de leurs agents . Même si la mise à disposition constituera sans doute la meilleure formule, l'emploi de ce terme est trop restrictif et inapproprié pour des catégories de personnels ayant pour la plupart un statut de contractuels qui devrait être prochainement actualisé par décret.

Les dépenses engagées pour ce type d'interventions seraient soumises au plafond imposé par l'article premier aux communes et à leurs groupements, soit 1 % du budget des agences, étant précisé qu'elles représentaient en 2002 environ 0,1 % de celui de l'agence Seine-Normandie.

Votre commission vous propose d'adopter l'article 2 ainsi rédigé .

*

* *

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi dans la rédaction reproduite ci-après.

TEXTE PROPOSÉ PAR LA COMMISSION

Proposition de loi relative à la coopération internationale
des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines
de l'alimentation en eau et de l'assainissement

Article 1 ^er

Après l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, tel qu'il résulte de la loi organique n°  du prise en application de l'article 72-2 de la Constitution, relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 1115-1-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 1115-1-1 . - Les communes, les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d'eau potable et d'assainissement peuvent, dans la limite de un pour cent des ressources qui sont affectées aux budgets de ces services, mener des actions de coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans le cadre des conventions prévues à l'article L. 1115-1, des actions d'aide d'urgence au bénéfice de ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement. »

Article 2

L'article L. 213-6 du code de l'environnement est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Dans le respect des engagements internationaux de la France et dans le cadre de conventions soumises à l'avis du comité de bassin, l'agence peut mener des actions de coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, dans la limite de un pour cent de ses ressources, le cas échéant et suivant les règles statutaires en vigueur pour chaque catégorie de personnels, avec le concours de ses agents. »

TABLEAU COMPARATIF

Texte en vigueur ___	Texte de la proposition de loi ___	Conclusions de la commission ___
	Proposition de loi sur la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement	Proposition de loi relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement
	Article 1er Après l'article L. 2224-5 du code général des collectivités territoriales, est inséré un article L. 2224-5-1 ainsi rédigé :	Article 1er Après l'article L. 1115-1 du code général des collectivités territoriales, tel qu'il résulte de la loi organique n°  du prise en application de l'article 72-2 de la Constitution, relative à l'autonomie financière des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 1115-1-1 ainsi rédigé :
Code général des collectivités territoriales « Art. L. 2224-5. -- Le maire présente au conseil municipal ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale présente à son assemblée délibérante un rapport annuel sur le prix et la qualité du service public d'eau potable destiné notamment à l'information des usagers. « Ce rapport est présenté au plus tard dans les six mois qui suivent la clôture de l'exercice concerné.	« Art. L. 2224-5-1. -- Les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale chargés du service de l 'eau potable et de l' assainissement au sens de l'article L. 2224-5 du présent code peuvent mener dans le cadre du budget de ces services et sur les ressources qui y sont affectées, dans la limite de un pour cent de ces ressources :	« Art. L. 1115-1-1. --  Les communes , les établissements publics de coopération intercommunale et les syndicats mixtes chargés des services publics de distribution d' eau potable et d 'assainissement peuvent, dans la limite de un pour cent des ressources qui sont affectées aux budgets de ces services , mener des actions de coopération avec les collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans le cadre des conventions prévues à l'article L. 1115-1, des actions d'aide d'urgence au bénéfice de ces collectivités et groupements, ainsi que des actions de solidarité internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement. »
	« - des actions de coopération décentralisée se rattachant à l'exercice de ces compétences, dans le cadre de l'article L. 1114-1 ;	Alinéa supprimé
	« - des actions d'aide d'urgence ou de solidarité internationale dans les domaines de l'eau et l'assainissement. »	Alinéa supprimé
« Le rapport et l'avis du conseil municipal ou de l'assemblée délibérante sont mis à la disposition du public dans les conditions prévues à l'article L. 1411-13.
« Un décret fixe les indicateurs techniques et financiers figurant obligatoirement dans le rapport prévu ci-dessus ainsi que, s'il y a lieu, les autres conditions d'application du présent article.
« Les services d'assainissement municipaux, ainsi que les services municipaux de collecte, d'évacuation ou de traitement des ordures ménagères sont soumis aux dispositions du présent article. » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
[Aux termes de l'article 1A du projet de loi organique n° 1683 (2003-2004), adopté le 3 juin 2004 par le Sénat et transmis à l'Assemblée nationale, pris en application de l'article 72-2 de la Constitution relatif à l'autonomie financière des collectivités territoriales, les articles L. 1114-1 à L. 1114-7 ci-après deviennent respectivement les articles L. 1115-1 à L. 1115-7]
« Art. L. 1114-1. --  Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères et leurs groupements, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France. « Ces conventions entrent en vigueur dès leur transmission au représentant de l'Etat dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2. Les dispositions de l'article L. 2131-6 sont applicables à ces conventions.
« Art. L. 1114-2. --  Des groupements d'intérêt public peuvent être créés pour mettre en oeuvre et gérer ensemble, pendant une durée déterminée, toutes les actions requises par les projets et programmes de coopération interrégionale et transfrontalière intéressant des collectivités locales appartenant à des Etats membres de l'Union européenne. « Les collectivités locales appartenant à des Etats membres de l'Union européenne peuvent participer aux groupements d'intérêt public visés à l'alinéa précédent.
« Art. L. 1114-3. --  Les collectivités locales appartenant à des Etats membres de l'Union européenne peuvent participer aux groupements d'intérêt public créés pour exercer, pendant une durée déterminée, des activités contribuant à l'élaboration et la mise en oeuvre de politiques concertées de développement social urbain.
« Art. L. 1114-4. --  Dans le cadre de la coopération transfrontalière, les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, dans les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France, adhérer à un organisme public de droit étranger ou participer au capital d'une personne morale de droit étranger auquel adhère ou participe au moins une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d'un Etat européen frontalier ou d'un Etat membre de l'union européenne. Cette adhésion ou cette participation est autorisée par décret en Conseil d'Etat.
« Cette adhésion ou cette participation fait l'objet d'une convention avec l'ensemble des collectivités territoriales étrangères ou de leurs groupements adhérant à l'organisme public en cause ou participant au capital de la personne morale en cause. Cette convention détermine la durée, les conditions, les modalités financières et de contrôle de cette adhésion ou de cette participation. Le total de la participation au capital ou aux charges d'une même personne morale de droit étranger des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements ne peut être supérieur à 50 p. 100 de ce capital ou de ces charges. « La convention prévue à l'alinéa précédent entre en vigueur dès sa transmission au représentant de l'Etat dans le département dans les conditions fixées aux articles L. 2131-1 et L. 2131-2. Les dispositions des articles L. 2131-6 et L. 2131-7 sont applicables à ces conventions. « Les comptes, certifiés par un commissaire aux comptes, ainsi que le rapport d'activité des personnes morales de droit étranger aux capitaux desquels participent les collectivités territoriales et leurs groupements sont chaque année annexés au budget de ces personnes publiques. Il en est de même des comptes et du rapport d'activité des organismes publics de droit étranger auxquels adhèrent les collectivités territoriales et leurs groupements. Cette annexe précise le montant de la participation de chacune de ces personnes publiques.
« Art. L. 1114-5. -- Aucune convention, de quelque nature que ce soit, ne peut être passée entre une collectivité territoriale ou un groupement et un Etat étranger.
« Art. L. 1114-6. -- Il est créé une commission nationale de la coopération décentralisée qui établit et tient à jour un état de la coopération décentralisée menée par les collectivités territoriales. Elle peut formuler toute proposition tendant à renforcer celle-ci.
« Art. L. 1114-7 . --  Des décrets en Conseil d'Etat fixent, en tant que de besoin, les conditions d'application du présent chapitre. »
Code de l'environnement « Art. L. 213-5. -- I. --   Dans chaque bassin ou groupement de bassins, une agence de l'eau, établissement public administratif doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière, est chargée de faciliter les diverses actions d'intérêt commun au bassin ou au groupe de bassins.	Article 2 L'article L. 213-5 du code de l'environnement est complété par un alinéa ainsi rédigé :	Article 2 L'article L. 213-6 du... ...rédigé :
« II. --  Chaque agence est administrée par un conseil d'administration composé :
« 1° D'un président nommé par décret ;
« 2° De représentants des régions et des collectivités locales situées en tout ou partie dans le bassin ;
« 3° De représentants des usagers ;
« 4° De représentants de l'Etat et, le cas échéant, des personnalités qualifiées ;
« 5° D'un représentant du personnel de l'agence.
« III. --  Les catégories visées aux 2°, 3° et 4° du II disposent d'un nombre égal de sièges. »
« Art. L. 213-6 . --  L'agence contribue, notamment par voie de fonds de concours au budget de l'Etat, à l'exécution d'études, de recherches et d'ouvrages d'intérêt commun aux bassins et à la couverture de ses dépenses de fonctionnement.
« L'agence attribue des subventions et des avances remboursables aux personnes publiques et privées pour l'exécution de travaux d'intérêt commun au bassin ou au groupement de bassins directement effectués par elles, dans la mesure où ces travaux sont de nature à réduire les charges financières de l'agence.
	« IV. --  Dans le respect des engagements internationaux de la France et dans les limites de leurs compétences, les agences peuvent intervenir dans le domaine de la coopération internationale , notamment dans celui de la solidarité, dans la limite de un pour cent de leurs ressources. Elles peuvent, dans les mêmes conditions, mettre leurs agents à disposition du Ministère des Affaires étrangères, d'organismes européens ou internationaux. »	« Dans... ... dans le cadre de conventions soumises à l'avis du comité de bassin, l'agence peut mener des actions de coopération internationale dans les domaines de l'eau et de l'assainissement, dans la limite de un pour cent de ses ressources, le cas échéant et suivant les règles statutaires en vigueur pour chaque catégorie de personnels, avec le concours de ses agents. »

* ¹ Les chiffres communiqués ci-après sont extraits des bilans établis par le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD).

* ² L'eau en France : quelle stratégie pour demain ? - Editions Johanet - 2004 - page 31.

* ³ Op. cit. page 32.

* ⁴ Conseil d'Etat, 27 avril 1877 ville de Poitiers et ville de Blois.

* ⁵ Conseil d'Etat, 13 mars 1985 ville de Cayenne.

* ⁶ Conseil d'Etat, 16 octobre 1970, Commune de Saint-Vallier.

* ⁷ Circulaire NOR/INT/B101/00124/C.

* ⁸ Cass. com. 4 juin 1991, Blot c/ trésorier principal de Chinon.

* ⁹ Décision n° 82-124 L du 23 juin 1982.