B. LA DÉFISCALISATION
1. Une aide fiscale à l'investissement
La défiscalisation en outre-mer, si elle a parfois eu « mauvaise presse », est un instrument irremplaçable qui intervient comme complément d'autres dispositifs. Elle présente des avantages sur le plan des principes, rappelés en 1991 par notre ancien collègue député Alain Richard, alors rapporteur général du budget. Il soulignait que la défiscalisation « a tout de même un mérite inestimable », puisque « elle ne correspond pas à une logique d'assistance, mais, au contraire, stimule l'initiative et favorise les adaptations ».
La défiscalisation, si elle n'est pas une réponse à tous les problèmes évoqués plus haut, apparaît comme un élément indispensable du système mis en place pour compenser les handicaps structurels spécifiques. Comme le soulignait un rapport 7 ( * ) de l'inspection générale des finances, « de fait, la défiscalisation est souvent considérée par les acteurs publics locaux comme l'un des outils, au milieu d'un éventail plus large, dont ils disposent pour promouvoir le développement des économies d'outre-mer ».
Elle a été mise en place pour la première fois en 1952 et en 1986 par la « loi Pons » 8 ( * ) sous sa forme actuelle.
Le régime a connu depuis cette date de nombreuses évolutions. Les dispositions de la « loi Pons » ont été successivement modifiées par la loi de finances pour 1992, la loi de finances rectificative pour 1993, la loi de finances pour 1994, la loi de finances pour 1996, la loi de finances pour 1998, la loi de finances pour 1998, la loi de finances pour 1999 et dernièrement par la « loi Paul » issue de l'article 19 de la loi de finances pour 2001 du 30 décembre 2000.
Cette aide vise à compenser les handicaps structurels de l'outre-mer.
Si ces modifications traduisent le souci d'efficacité des pouvoirs publics, elles montrent également l'instabilité du cadre juridique associé à l'outre-mer. Cependant, il apparaît que les grands objectifs n'ont pas varié dans leur philosophie depuis 1986.
L'objectif affiché est de stimuler l'offre. Pour ce faire, la défiscalisation :
- abaisse le coût du capital et par conséquent le seuil de rentabilité des investissements ;
- se substitue de facto à une politique de subvention publique.
Les pouvoirs publics ont instauré un système qui permet de contrôler les différents investissements. Comme la défiscalisation n'est possible que s'il existe préalablement une base imposable, et que la faiblesse des structures économiques ne garantit pas toujours cette condition alors que les anciens TOM ne sont pas, pour leur part, soumis à l'impôt sur le revenu et à l'impôt sur les sociétés, la majorité des investissements se fait de manière « externalisée ». Ils sont alors menés par des « monteurs », c'est-à-dire des cabinets spécialisés qui identifient les besoins d'investissement en outre-mer et proposent à leurs clients métropolitains des montages financiers.
2. Des effets difficiles à mesurer avec précision
Il n'en reste pas moins que si chacun s'accorde à reconnaître que la défiscalisation est un élément primordial du développement outre-mer, il est difficile, voir impossible d'en déterminer avec précision les effets en termes socio-économiques, et ce pour deux raisons :
- une raison technique : de nombreux dispositifs concourent, par différents moyens, à développer l'outre-mer : fonds de garantie spécifique, baisses de charges sociales. Il est par conséquent particulièrement délicat d'isoler les effets propres de la défiscalisation ;
- une raison statistique : les données relatives à l'outre-mer sont pauvres et rares. Ainsi, lorsque qu'un groupe de travail interministériel s'est réuni en 1998 pour réaliser un bilan sur le dispositif de défiscalisation, il n'a pu travailler qu'à partir de données antérieures à 1994. De même, différents rapports de l'inspection générale des finances insistent sur les difficultés méthodologiques rencontrées, notamment dues à la fiabilité toute relative de l'information statistique.
3. Un encadrement communautaire
Les départements d'outre-mer français font partie intégrante de l'Union européenne. Ils bénéficient donc au même titre que les autres des fonds structurels. L'article 299-2 du Traité d'Amsterdam leur reconnaît le statut de régions ultra-périphériques d'Europe. Les mesures appliquées à l'outre-mer doivent donc être approuvées par les institutions communautaires au titre des aides d'Etat 9 ( * ) , la Commission européenne appliquant des critères plus souples qu'en métropole.
Le dispositif précédent introduit par l'article 19 de la loi de finances pour 2001 (la « loi Paul ») avait été présenté à la Commission européenne par courrier du 13 octobre 2000, soit trois semaines après son adoption en Conseil des ministres. La décision finale de la Commission européenne est intervenue le 28 novembre 2001, soit onze mois après l'adoption par le Parlement, cette période ayant été marquée par un abondant échange de courriers et d'informations.
Le présent projet de loi a été notifié à la Commission européenne le 27 février 2003. Afin d'éviter une trop longue attente entre la notification et la prise de décision, les services du ministère de l'outre-mer ont privilégié des rencontres avec les services de la Commission européenne en lieu et place d'échanges de courriers. La procédure devrait s'en trouver sensiblement accélérée, ce dont on ne peut que se féliciter.
Il est possible de formuler deux remarques sur la manière dont les aides s'appliquent dans les régions ultra périphériques :
- les investissements des entreprises peuvent bénéficier d'aides publiques d'une intensité de 75 % en « équivalent subvention nette » pour les petits et moyennes entreprises 10 ( * ) , et de 35 % pour les autres entreprises. La Commission européenne insiste plus particulièrement sur la nécessité de ne pas autoriser un cumul de l'aide fiscale et d'une autre aide qui aurait pour effet de franchir le taux-plafond ;
- les aides à l'investissement ne sont pas limitées aux seuls investissements initiaux, mais peuvent également s'appliquer aux investissements de renouvellement. Elles sont alors assimilées par le droit communautaire à des aides au fonctionnement, mais sont malgré tout autorisées par le 16 de l'article 4 des lignes directrices concernant les aides à finalité régionale.
La Commission européenne se montre ainsi à la fois souple sur les principes et attachée à un contrôle des autorités publiques matérialisé par la procédure de l'agrément 11 ( * ) .
4. La dépense fiscale liée à la défiscalisation
Il est utile de rappeler que le budget du ministère de l'outre-mer s'établit pour 2003 (budget voté en loi de finances initiale) à 1.084 millions d'euros, soit 0,4 % des dépenses du budget général. La somme des dépenses fiscales consenties au titre au titre de la défiscalisation et des exonérations de charges représente 2.515 millions d'euros, soit deux fois et demie le budget du ministère.
Coût pour l'Etat de la dépense fiscale
(en millions d'euros)
|
DFI (en M€) |
10 01 11 |
11 02 10 |
11 30 19 |
11 02 24 |
18 03 03 |
23 01 04 |
32 01 13 |
Total |
|
|
Evaluation 2003 |
205 |
90 |
150 |
75 |
130 |
650 |
|||
|
PLF 2003 |
Evaluation 2002 |
205 |
120 |
150 |
119 |
110 |
704 |
||
|
Résultat 2001 |
205 |
115 |
- |
120 |
85 |
525 |
|||
|
PLF 2002 |
Evaluation 2002 |
244 |
114 |
152 |
76 |
- |
137 |
723 |
|
|
Evaluation 2001 |
213 |
110 |
- |
119 |
- |
76 |
518 |
||
|
Résultat 2000 |
213 |
102 |
- |
119 |
60 |
67 |
561 |
||
Les colonnes du tableau correspondent aux mesures donnant lieu à un avantage fiscal spécifique aux contribuables qui bénéficient de la défiscalisation outre-mer :
- 10 01 11 : pour les contribuables de l' impôt sur le revenu , la déduction du revenu global des investissements réalisés outre-mer dans le cadre d'une entreprise exerçant son activité dans l'un des secteurs éligibles, prévue à l'article 163 tervicies du code général des impôts et qui s'applique aux investissements réalisés avant le 31 décembre 2000 ;
- 11 02 10 : pour les contribuables de l' impôt sur le revenu , la réduction d'impôt au titre des investissements réalisés outre-mer par les personnes physiques dans le domaine du logement et des différents cas de souscription au capital de sociétés prévus aux articles 199 undecies et 199 undecies A du code général des impôts. Jusqu'en 1998, la dépense fiscale correspondant à cette mesure était retracée sous le numéro 11 30 19 ;
- 11 02 24 : pour les contribuables de l' impôt sur le revenu , la réduction d'impôt à raison des investissements réalisés outre-mer dans le cadre d'une entreprise exerçant son activité dans l'un des secteurs éligibles, prévue à l'article 199 undecies B du code général des impôts (le volet impôt sur le revenu de la « loi Paul » ) ;
- 18 03 03 : pour les contribuables de l' impôt sur le revenu , l'imputation sur le revenu global , sur agrément antérieur au 15 septembre 1997, des déficits industriels et commerciaux non professionnels provenant de l'exploitation des investissements effectués dans certains secteurs économiques de l'outre-mer, issue des dispositions du III quater de l'article 238 bis HA du code général des impôts.
* 7 Rapport d'enquête n° 2001-M-020-01 sur les créations d'emplois obtenues grâce au dispositif d'aide à l'investissement dans les départements et territoires d'outre-mer, septembre 2001.
* 8 Introduite par la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986.
* 9 Article 87 du Traité.
* 10 Au sens du droit communautaire, les PME sont les entreprises employant moins de 250 salariés et dont le chiffre d'affaire annuel n'excède pas 40 millions d'euros, ainsi que celles dont le total de bilan annuel n'excède pas 27 millions d'euros et dont le capital n'est pas détenu pour plus de 25 % par une ou plusieurs entreprises de remplissant pas les critères de la PME.
* 11 Voir notre commentaire sur l'article 23 du présent projet de loi pour plus de précision sur la procédure de l'agrément.