B. UN NOUVEAU SOUFFLE POUR LA FONCTION DE SURVEILLANCE ET D'ENCADREMENT
1. Des effectifs optimisés et une pérennisation des missions utiles des emplois-jeunes
L'annonce faite par le ministère de recruter dès la rentrée 2003 16 000 assistants d'éducation (plutôt que les 11 000 initialement prévus, éventuellement complétés par des jeunes sous contrat Civis), n'a toutefois pas apaisé les syndicats d'enseignants et d'étudiants, protestant contre le « déficit » de postes ainsi créé. Dans un communiqué du 16 janvier 2003, le SNUIPP-FSU déplore ainsi que « le compte n'y est pas et, en sous-estimant les besoins en personnel formé, le ministre hypothèque gravement l'avenir ».
Certes, les jeunes adultes assurant les tâches d'encadrement des élèves et d'assistance aux équipes pédagogiques dans les établissements à la rentrée 2003 (au nombre de 82 400 , soit 35 400 surveillants, 31 000 aides éducateurs, 16 000 assistants d'éducation), seront moins nombreux que les 98 000 aides éducateurs et MI-SE actuellement en poste.
Mais s'ils représentent une diminution par rapport au pic atteint en 2002 au plus fort du programme emplois-jeunes, ces effectifs demeureront cependant très supérieurs au nombre des surveillants qui étaient seuls présents dans les collèges et lycées auparavant.
Le ministre de l'éducation nationale reconnaissait ainsi le 16 janvier que le Gouvernement « ne remplaçait pas poste par poste » les départs de surveillants et d'aides éducateurs et que « l'objectif n'avait jamais été de compenser totalement les postes d'aides éducateurs » mis en place par le précédent Gouvernement.
Ces constats quantitatifs ne sont en effet en rien synonymes d'une dégradation de la qualité de la surveillance et de l'encadrement dans les établissements, pas plus que le signe d'un sacrifice du service public de l'éducation nationale.
Au contraire, il faut voir dans les engagements pris une volonté de clarifier la donne actuelle et de rationaliser les effectifs en vue d'une optimisation des compétences de chaque personnel en poste.
Comme le remarquait M. Luc FERRY, le recrutement des aides éducateurs avait été « moins commandé par l'analyse des besoins des établissements scolaires que par la volonté de créer des dizaines de milliers « d'emplois » sur fonds publics » . L'analyse critique de l'implantation des postes révèle en effet que certains sont en surnombre et sous-utilisés dans leur établissement, ou encore que certaines fonctions exercées, parfois aux frontières des compétences respectives de l'Etat et des collectivités territoriales (maintenance informatique, animation d'activités culturelles et sportives...) sont redondantes par rapport à celles confiées à d'autres personnels de l'Etat ou d'autres emplois-jeunes territoriaux ou associatifs.
Cette absence de réflexion préalable au recrutement des aides éducateurs avait déjà été relevée dans le rapport du Sénat établi à partir des travaux d'une commission d'enquête 19 ( * ) :
« Il est en effet légitime de se demander si le recrutement d'autant de personnels nouveaux poursuivait un véritable objectif pédagogique ou bien plutôt un autre objectif, qui ne s'afficherait pas, mais qui serait, pour le Gouvernement, de pouvoir présenter un bilan flatteur en matière de lutte contre le chômage. »
Une meilleure utilisation des ressources humaines est donc non seulement souhaitable mais aussi possible.
La répartition des futurs assistants d'éducation sera donc en meilleure adéquation avec les priorités fixées :
- 6 000 seront affectés dans les collèges et lycées, pour exercer essentiellement des tâches de surveillance ; les 5 600 MI-SE supprimés seront donc intégralement remplacés ;
- 10 000 rempliront d'autres fonctions d'encadrement, dont 5 000 en qualité d'auxiliaires de vie scolaire , ce qui traduit un effort considérable en faveur de l'intégration des élèves handicapés ; même si le nombre d'aides éducateurs sera revu à la baisse (rappelons que les contrats de 20 000 emplois-jeunes de l'éducation nationale arrivent à échéance en 2003, dont les deux tiers exercent au sein d'un établissement primaire), leurs fonctions essentielles seront préservées.
En pérennisant, de fait, presque la moitié des aides éducateurs qui avaient pourtant vocation à disparaître, le nouveau dispositif constitue une réelle victoire.
Cette démarche de rationalisation et de recherche d'efficacité de la dépense publique, est l'écho de l'adhésion du ministère de l'éducation nationale à l'effort de maîtrise budgétaire engagé au moment de la présentation du projet de loi de finances pour 2003. M. Luc Ferry indiquait alors : « Nous avions toujours prévenu que nous jouerions le jeu de la rigueur budgétaire et que nous serions solidaires par rapport à l'effort des autres ministères ».
Le rapport coût-efficacité des assistants d'éducation sera en effet optimisé. Leur rémunération, sur la base de l'indice brut 267 (indice net majoré 271), correspond à un coût d'emploi mensuel total de 1 673,06 € par agent (au 1 er décembre 2002) soit un coût total en année pleine de 327 millions d'euros pour les 16 000 assistants d'éducation.
A titre de comparaison, la rémunération des aides éducateurs de l'éducation nationale fait l'objet d'une financement partagé entre les ministères de l'emploi et de la solidarité et de l'éducation nationale, représentent respectivement pour 2002 757,3 millions d'euros et 163,2 millions d'euros auxquels s'ajoute une dotation de 37,4 millions d'euros en 2002 attribuée aux académies au titre de la professionnalisation et de la formation des emplois-jeunes, soit un coût total de 957,9 millions d'euros.
Le financement du dispositif pour 2003, 109 millions d'euros en tiers d'année, est assuré comme suit : une mesure nouvelle inscrite en loi de finances initiale (LFI) pour 2003 de 14 millions d'euros ; le redéploiement des crédits inscrits par la LFI 2003 pour les aides éducateurs qui démissionnent en 2003 pour 36 millions d'euros ; une ouverture de crédits en loi de finances rectificative de 34 millions d'euros ; l'utilisation des « réserves » financières des établissements actuellement prévues pour les aides éducateurs d'un montant de 25 millions d'euros.
Au total, les missions d'encadrement des élèves, avec une priorité donnée à la surveillance dans les collèges et à l'intégration des élèves handicapés, seront mieux assurées qu'avant grâce à des effectifs rationalisés, répartis de la manière la plus efficace possible.
Le taux d'encadrement des élèves (un surveillant pour 117 élèves en 2003-2004) pourra à l'avenir être conservé sans mettre en péril les finances publiques. Le nombre des emplois d'assistants d'éducation créés fera l'objet d'un débat annuel à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances.
Effectifs comparés des MI-SE, aides éducateurs et assistants d'éducation
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Fin 2002 |
Fin 2003 |
Différence |
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MI-SE (*) |
41 000 |
35 400 |
- 5 600 |
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Aides éducateurs |
57 000 |
31 000 37 000 inscrits en LFI, 6 000 départs supplémentaires non remplacés |
- 26 000 dont : - 20 000 départs en fin de contrat prévus en LFI 2003 |
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Assistants d'éducation |
0 |
16 000 temps plein |
+16 000 temps plein |
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TOTAL (**) |
98 000 |
82 400 (**) |
- 15 600 (**) |
(*) Si le turn-over des MI-SE dépasse 5 600, les départs seront remplacés par des assistants d'éducation. (**) Le nombre total de personnes fin 2003 sera très largement supérieur du fait de la multiplication des mi-temps.
source : ministère de l'éducation nationale
2. Un dispositif de proximité plus souple favorisant l'autonomie des établissements
Le projet de loi inscrit la volonté de proximité au coeur du nouveau dispositif, d'une part en instaurant un recrutement direct des assistants d'éducation par les EPLE (établissements publics locaux d'enseignement) et, d'autre part, en associant plus étroitement les collectivités territoriales.
- L'article 2 du projet de loi prévoit un recrutement direct des assistants d'éducation par les EPLE , afin de favoriser une meilleure adéquation entre les besoins exprimés au niveau de chaque établissement et les effectifs et les profils des personnels embauchés.
Les assistants d'éducation pourront par ailleurs être appelés à exercer leurs fonctions dans un ou plusieurs établissements autres que celui qui les a recrutés, ainsi que, compte tenu des besoins appréciés par l'autorité administrative (en l'espèce l'inspecteur d'académie), dans une ou plusieurs écoles.
Ce recrutement de proximité constitue un changement majeur par rapport au mode de recrutement des MI-SE par les rectorats, et donc un aspect positif compte tenu des critiques, soulignées plus haut, adressées à cette gestion trop rigide ne permettant pas d'être à l'écoute des besoins spécifiques et concrets exprimés au sein de chaque établissement.
Il ne s'agit pas toutefois d'une innovation radicale, dans la mesure où ce mode de recrutement par les EPLE est la reprise du mécanisme déjà mis en place pour le recrutement des aides éducateurs, pour lequel il existe néanmoins une régulation académique.
S'agissant des écoles , qui n'ont pas la personnalité morale, elles ne peuvent procéder directement au recrutement des assistants d'éducation. Comme cela a déjà été expérimenté dans le cadre des aides éducateurs, c'est un établissement du second degré de la circonscription d'enseignement, leur « collège de rattachement », qui se chargera de recruter et gérer les assistants d'éducation affectés dans les établissement du premier degré, dans une procédure associant les directeurs d'écoles.
Votre rapporteur estime qu'il s'agit d'une mesure positive, qui manifeste la reconnaissance du rôle et de la responsabilité des chefs d'établissement , et témoigne de la confiance placée en eux pour oeuvrer dans le sens de la concrétisation des priorités sociales et éducatives fixées au niveau national, et des intérêts propres à leur établissement.
Cette disposition aura en outre une influence positive sur leur autorité auprès des assistants d'éducation. Cette proximité de recrutement conduira, il n'en faut pas douter, à une plus grande implication personnelle des personnels de surveillance dans leurs fonctions, à une plus grande assiduité, et, par conséquent, à un travail plus efficace. Elle contribuera également à renforcer la stabilité des équipes , souci principal des chefs d'établissement pour mener un travail de profondeur et de qualité dans la continuité, dans la mesure où ce critère de confiance entrera probablement en grande part dans les choix de recrutement. Rappelons que les MI-SE occupent en moyenne leurs fonctions pendant trois ans, et qu'ils peuvent servir dans plusieurs établissements différents sur cette même période, ce qui n'est guère une garantie de continuité du travail auprès des élèves et de stabilité dans les contacts noués tant avec les enfants qu'avec l'équipe pédagogique.
Certes, cette disposition pourrait s'accompagner d'une régulation au niveau du rectorat, afin de mutualiser et centraliser les candidatures, et garantir ainsi, par l'anonymat de la gestion académique, une plus grande sérénité dans les choix de recrutement. Les chefs d'établissement disposent en effet de peu d'outils afin de lancer des appels à candidatures, et pourraient en outre se voir exposer à des pressions, notamment dans des secteurs difficiles, en cas de refus de certaines candidatures. Toutefois, leurs compétences et leur sens des responsabilités contribueront à surmonter ces difficultés éventuelles.
Enfin, il est positif que l'Assemblée nationale ait introduit une précision complémentaire concernant la procédure de recrutement des assistants d'éducation affectés dans les écoles. En inscrivant dans le texte de loi que « les directeurs d'école peuvent participer à la procédure de recrutement » , l'amendement adopté apporte la garantie que le nombre et les profils des personnels recrutés seront adaptés aux besoins des écoles.
- De plus, le nouveau dispositif associe plus étroitement les collectivités territoriales à l'organisation et à l'encadrement des activités périscolaires, dans la mesure où « les assistants d'éducation peuvent être mis à la disposition des collectivités territoriales ». Cela conduit à optimiser les compétences des assistants d'éducation, en les faisant participer à un champ plus large d'activités périscolaires. Ce partenariat améliore en outre l'articulation entre temps scolaire et temps hors école, les assistants d'éducation assurant une continuité entre les deux.
Une convention entre la collectivité locale et l'établissement précisera le nombre et les fonctions des assistants d'éducation mis à disposition des écoles ou établissements scolaires, qui auront la qualité d'agents territoriaux mais qui resteront sous l'autorité fonctionnelle du chef d'établissement ou du directeur d'école.
Cette disposition a pour effet d'étendre à des agents publics non titulaires une possibilité déjà ouverte aux agents de l'Etat 20 ( * ) .
En effet, des professeurs des écoles peuvent être invités à exercer sous la responsabilité des collectivités à qui il incombe d'assumer leur rémunération, des fonctions telles que la surveillance des études dirigées ou de la cantine.
Si un cofinancement entre l'Etat et les collectivités territoriales avait été envisagé dans un premier temps 21 ( * ) , cette éventualité à été écartée, par souci de clarification financière.
Il n'en reste pas moins que le rôle des collectivités territoriales dans l'éducation nationale, en particulier dans l'organisation du temps périscolaire, est renforcé , ce qui place le projet de loi en phase avec les débats actuels relatifs à l'approfondissement de la décentralisation, notamment en matière d'éducation.
3. Une priorité à l'intégration des élèves handicapés
Comme le ministre l'avait annoncé dès la présentation des grandes lignes du dispositif le 27 novembre 2002, les assistants d'éducation seront affectés en priorité à l'aide à la scolarisation des élèves handicapés. A cet égard, l'Assemblée nationale a ajouté à la définition des fonctions des assistants d'éducation les missions « d'aide à l'accueil et à l'intégration scolaire des élèves handicapés ».
Ces missions sont actuellement assurées par les auxiliaires de vie scolaire (AVS), dans le cadre du dispositif emplois-jeunes, mais aussi par de nombreuses associations de parents d'enfants et adolescents souffrant d'un handicap, et qui oeuvrent au quotidien en faveur de leur meilleure insertion en milieu scolaire.
En affirmant expressément le caractère prioritaire de cette mission, et en lui donnant, au sein du statut des assistants d'éducation, un cadre dérogatoire, le présent projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, adresse un signal fort aux familles concernées et reconnaît le rôle considérable joué par les associations spécialisées.
Cet engagement de l'Etat s'inscrit dans le renforcement et la poursuite du Plan « Handiscol », et dans la volonté affirmée par le Président de la République de faire de l'intégration des personnes handicapés, qualifiée d' « exigence civique », l'un de ses chantiers prioritaires.
Rappelons que 3 200 jeunes adultes (2 100 relevant d'associations et 1 100 aides éducateurs à temps plein ) sont aujourd'hui chargés d'accompagner les élèves handicapés, en leur apportant une aide à la fois matérielle (pour leurs déplacements, les repas...) et éducative (prise de note, reformulation des consignes...). Face aux inquiétudes des familles et des associations quant au devenir des auxiliaires de vie scolaire, le ministère a mis en place en octobre 2002 des ateliers destinés à « étudier les modalités de mise en oeuvre d'une pérennisation du dispositif des auxiliaires de vie scolaire ».
Le nouveau dispositif apporte ainsi, en réponse à ces inquiétudes, des garanties solides et constitue une avancée conséquente vers la professionnalisation de la fonction.
Outre l'effort conséquent en faveur de l'intégration des handicapés accompli, puisque le nombre d'auxiliaires de vie scolaire est porté à 5 000 pour la rentrée 2003 , les auxiliaires de vie scolaire bénéficieront au sein du statut d'assistant d'éducation de dispositions dérogatoires prenant en compte la spécificité des fonctions exercées, notamment l'exigence de qualification et de continuité dans le service. Ainsi, il s'agira en priorité de postes à temps plein, occupés par des personnels ne répondant pas à un profil étudiant, et qui se verront dispenser une formation spécifique. Les AVS pourront déroger aux conditions de diplôme fixées, s'ils font valoir une expérience préalable, ce qui apporte la garantie que les compétences acquises par les personnels travaillant actuellement au sein des associations spécialisées ou en qualité d'emploi-jeunes seront valorisées et réutilisées.
Enfin, l'Assemblée nationale a inséré un nouvel article L. 351-3 dans le code de l'éducation, qui prévoit une gestion et un recrutement dérogatoire, dans le cadre d'une organisation des AVS par les services d' l'éducation nationale au niveau départemental. Les assistants d'éducation auxquels seront confiées ces fonctions seront recrutés par l'inspecteur d'académie, et accompagneront un ou plusieurs enfants pour lesquels une aide individualisée aura été reconnue nécessaire par décision de la commission départementale de l'éducation spéciale.
Cela apporte la garantie d'une adaptation spécifique à l'élève et d'une continuité dans le soutien qui lui sera apporté par son assistant d'éducation.
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* *
Le statut d'assistant d'éducation constitue une profonde rénovation du « pionnicat ». Dans un cadre rationalisé, mais ne remettant toutefois pas en cause les enseignements majeurs des dispositifs existants, les assistants d'éducation rempliront leurs missions de façon certainement plus efficace. Le projet de loi est donc un texte salvateur dans une situation qui n'avait pas prévu d'avenir pour le système de surveillance, et un texte qui scelle des avancées majeures en matière d'aide sociale et d'insertion scolaire des enfants handicapés .
Votre rapporteur interrogera cependant le ministre lors des débats en séance publique. Il lui demandera des précisions et des garanties sur les modalités réglementaires d'application du texte concernant notamment les procédures de recrutement, la priorité dont bénéficieront les étudiants boursiers et le régime dérogatoire des assistants d'éducation qui auront la mission d'aider à l'intégration scolaire des enfants handicapés.
En outre, il sera attentif, lors de l'examen de la prochaine loi de finances, à ce que les effectifs des assistants d'éducation répondent aux besoins des établissements.
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* 19 « Mieux gérer, mieux éduquer, mieux réussir. Redonner sens à l'autorisation budgétaire », Rapport n°328 (1998-1999), fait par MM. Adrien GOUTEYRON, Francis GRIGNON, Jean-Claude CARLE et André VALLET, au nom de la commission d'enquête sur la situation et la gestion des personnels des écoles et des établissements du second degré.
* 20 articles L. 216-1 et L. 212-15 du code de l'éducation
* 21 Lors de la conférence de presse du 16 janvier 2003, le ministre indiquait que : « les collectivités locales pourront compléter l'effort de l'Etat en participant au financement d'assistants d'éducation supplémentaires. Elles le feront probablement dans les secteurs relevant de leurs compétences ou dans le prolongement de leurs compétences : utilisation des nouvelles technologies, animation culturelle et sportive, temps périscolaire, etc. »