B. LA SÉCURITE DES ÉPARGNANTS ET DES ASSURÉS
1. La réforme du démarchage
La réglementation actuelle du démarchage bancaire et financier constitue un dispositif complexe, peu cohérent et obsolète , issu de trois lois du 28 mars 1885, du 28 décembre 1966 et du 3 janvier 1972. La nécessité d'une refonte complète fait l'objet d'un large consensus depuis de nombreuses années, et des projets de réforme ont été successivement élaborés. Votre rapporteur avait lui-même déposé une proposition de loi à sujet il y a plusieurs années 22 ( * ) .
Les dispositions du présent projet de loi sont ainsi largement inspirées des propositions du rapport d'Emmanuel Rodocanachi , remis au gouvernement en juillet 2000, qui soulignait déjà que la rénovation des règles du démarchage financier était un sujet de préoccupation pour les pouvoirs publics depuis la fin des années quatre-vingt. Les recommandations du rapport précité ont été reprises dans le volet relatif au démarchage du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier - déposé au Sénat le 30 mai 2001 mais qui n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour - qui constitue aujourd'hui l'essentiel de la réforme proposée.
La réforme du démarchage bancaire et financier, qui constitue un sujet complexe et doit respecter un difficile compromis entre effectivité et exhaustivité des situations potentielles à couvrir, répond à quatre impératifs :
- proposer une définition du démarchage qui soit cohérente avec l'évolution des techniques de vente, repose sur des critères précis et préserve la capacité commerciale des établissements financiers ;
- identifier plus clairement les démarcheurs et le champ des produits et services qu'ils sont susceptibles de proposer ;
- mieux protéger les épargnants personnes physiques ou morales des dérives constatées au cours de la période récente, et conforter leur capacité de jugement dans une relation plus équilibrée avec les démarcheurs ;
- préciser les obligations et responsabilités des démarcheurs comme de leurs mandants.
Dans un but de sécurisation de l'épargnant, le projet du gouvernement, qui constitue l' article 39 du présent projet de loi, se structure ainsi selon les principaux axes suivants :
- une définition du démarchage selon des critères d'action (démarche non sollicitée), d'objet, de lieu et de produits (les plus risqués étant interdits de démarchage). Les personnes habilitées à y procéder sont également clairement identifiées, et tous les moyens techniques sont envisagés ;
- une architecture reposant sur un système de mandats successifs explicites, avec une forte responsabilité du mandant et une procédure d'enregistrement des démarcheurs auprès des autorités de régulation (AMF, CECEI ou CEA), qui tiendront un fichier centralisé et consultable des démarcheurs ;
- des conditions d'exercice renforcées par rapport à la situation actuelle et des principes plus étendus de bonne conduite et d'information de la personne démarchée ;
- des délais de rétractation (quatorze jours) et de réflexion (deux jours) protecteurs, ainsi que des sanctions disciplinaires et pénales plus homogènes pour les démarcheurs.
2. Le nouveau statut des conseillers en investissements financiers
Dans un champ connexe à celui du démarchage, le présent projet de loi innove, à l' article 42 , en proposant un nouveau statut du conseiller en investissements financiers, qui ne fait aujourd'hui l'objet d'aucun texte - contrairement à ce qui prévaut chez certains de nos partenaires et en particulier au Royaume-Uni - et accèderait donc au statut de profession réglementée . Il s'agit tant de moraliser cette profession aux caractéristiques variées, en précisant son objet strictement limité au conseil et ses obligations déontologiques (notamment les conditions de compétence des conseillers et les devoirs d'information sur l'offre de conseil ou la situation financière du client), que de définir son organisation interne. Le nouveau statut traduit ainsi le choix d'une autorégulation au sein des associations professionnelles, qui seraient toutefois encadrées par l'AMF.
3. Les dispositions diverses relatives à l'épargne et à la protection des déposants
La sécurité des épargnants et le souci d'une meilleure compétitivité de l'industrie française de la gestion suscitent également plusieurs dispositions relatives aux organismes de placement collectif en valeurs mobilières ( OPCVM ) cohérentes avec la réglementation et les pratiques communautaires : insertion des dépôts dans la liste des actifs éligibles et confirmation de la faculté d'utiliser des dérivés de crédit ( article 45 ), suppression de l'obligation d'émettre des parts ou actions à tout moment de la vie du fonds ( article 46 ), étanchéité financière des compartiments ( article 47 ) et suppression, à compter du 13 février 2004, des sociétés de gestion collective à objet exclusif ( article 48 ).
La protection des déposants fait l'objet de mesures variées tendant à renforcer le cadre réglementaire de certaines professions et activités et à sécuriser les flux financiers , notamment au regard de la lutte contre le blanchiment des capitaux. Figurent ainsi dans le titre II du présent projet de loi : l'adhésion, prévue à l' article 49 , de l'ensemble des entreprises d'investissement (hormis les sociétés de gestion de portefeuille) au Fonds de garantie, une dérogation limitée au monopole bancaire au profit des gestionnaires de moyens de paiement, notamment les émetteurs de monnaie électronique ( article 50 ), la mise en place de sanctions disciplinaires et pécuniaires plus dissuasives à l'encontre des changeurs manuels ( article 51 ), l'extension des possibilités d'échange d'information sur les groupes financiers et mixtes entre les autorités de régulations françaises et étrangères ( article 52 ), l'amélioration du contrôle de la structure capitalistique des entreprises d'investissement ( article 53 ), un meilleur encadrement des conditions de cession anticipée d'activité des établissements de crédit et entreprises d'investissement ( article 54 ) et la possibilité pour le Fonds de garantie des dépôts de garantir, sur invitation de la commission bancaire, le paiement de l'administrateur provisoire ou du liquidateur d'un établissement de crédit ou d'une entreprise d'investissement ( article 55 ).
4. Le Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages
La création d'un Fonds de garantie des assurances obligatoires de dommages (FGAO) s'inscrit dans la lignée des fonds de garantie (des dépôts bancaires, des cautions, des titres et des assurances de personnes) créés en 1999 dans la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière. Ce nouveau fonds de garantie a pour objet de garantir les assurés qui ont souscrit une assurance obligatoire, contre les conséquences de la défaillance de l'entreprise d'assurance. On recense une centaine d'assurances obligatoires. Il s'agit, le plus souvent, d'assurances de responsabilité civile pour les professionnels, mais aussi de l'assurance de dommage dite « dommage ouvrage » ( article 57 ).
* 22 Proposition de loi n° 225, relative à l'activité et au contrôle des entreprises d'investissement et portant transposition de la directive n° 93/22 du Conseil des communautés européennes du 10 mai 1993 concernant les services d'investissement dans le domaine des valeurs mobilières, enregistrée à la Présidence du Sénat le 16 février 1995, et présentée par MM. Philippe Marini, Jean Arthuis, Philippe Adnot, Bernard Barbier, Ernest Cartigny, Jean Clouet et Jacques Oudin.