Projet de loi de finances rectificative de finances rectificative pour 2002

Rapport n° 97 (2002-2003) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 13 décembre 2002

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N° 97

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 12 décembre 2002

Enregistré à la Présidence du Sénat le 13 décembre 2002

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances rectificative pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

RAPPORTEUR GÉNÉRAL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 382 , 444 , 448 et T.A 46

Sénat : 95 (2002-2003)

Lois de finances rectificatives.

INTRODUCTION

Le second projet de loi de finances rectificative pour 2002 a pour objet de contenir la dégradation des finances publiques au niveau constaté en juin 2002 par l'audit de MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse.

En raison de 2,46 milliards d'euros d'annulations de crédits et malgré 1,55 milliard d'euros de moins-value fiscales, le déficit budgétaire pour 2002 aura été difficilement contenu au niveau des 46 milliards d'euros établi par la loi de finances rectificative du 6 août 2002. Il s'élève en effet, dans le présent collectif transmis au Sénat, à 46,98 milliards d'euros soit 16,54 milliards d'euros supplémentaires par rapport au montant figurant dans le projet de loi de finances initiale pour 2002, sonnant ainsi le glas de la « grande illusion budgétaire » du précédent gouvernement.

Votre rapporteur général tenait par ailleurs à déplorer la brièveté des délais imposés au Sénat pour examiner sur le fond, le présent collectif. Adopté le 11 décembre 2002 par l'Assemblée nationale, il a été examiné par votre commission des finances le 12 décembre 2002 afin d'être délibéré en séance publique le 16 décembre 2002. Cet examen a été d'autant plus difficile à mener, que aux 40 articles initiaux, 30 articles additionnels ont été ajoutés lors de la discussion en première lecture à l'Assemblée nationale, dont la plupart proviennent, directement ou indirectement, du gouvernement et auraient donc pu aisément figurer dans le projet initial.

Votre commission des finances n'observe malheureusement aucune évolution dans l'attitude du gouvernement par rapport à ses prédécesseurs, à l'égard du collectif de fin d'année qui demeure un exercice de « voiture-balai » législatif, et qui traduit toujours une grande désinvolture de l'administration à l'égard du Parlement.

Elle souhaite donc vivement qu'une telle attitude « cavalière » ne se renouvelle pas à l'avenir.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. UNE CROISSANCE ÉCONOMIQUE DE 1 % EN 2002

A. LE RALENTISSEMENT DE L'ÉCONOMIE FRANÇAISE DEPUIS LE DÉBUT DE L'ANNÉE 2001

1. Une croissance de trimestre à trimestre en baisse régulière

La croissance de l'économie française, particulièrement faible depuis le début de l'année 2001, diminue depuis le début de l'année 2002, comme le montre le graphique ci-après.

Croissance du PIB en France

(en %, par rapport au trimestre précédent)

Source : Insee

Ainsi, en rythme trimestriel, la croissance n'a été que de 0,2 % au troisième trimestre de l'année 2002.

2. Les causes du ralentissement

Ce ralentissement s'explique notamment par la chute des marchés boursiers, la remontée des prix du pétrole et l'absence de restockage des entreprises. La demande des entreprises est restée atone, même si la demande des ménages résistait légèrement mieux que dans les autres pays européens.

B. UNE CROISSANCE ESTIMÉE À 1 % EN 2002

1. L'absence d'hypothèse de croissance associée au présent collectif budgétaire

Le « rapport sur l'évolution de la situation économique et budgétaire » du présent projet de loi de finances rectificative se contente de renvoyer pour l'appréciation de la conjoncture au rapport économique, social et financier associé au projet de loi de finances pour 2003.

Or, certains des éléments de celui-ci ne sont plus d'actualité, comme la prévision du taux de croissance en 2002 (de 1,2 %). Selon le gouvernement, cela n'aurait cependant pas d'incidence sur les recettes et les dépenses.

2. Un consensus autour d'une croissance de l'ordre de 1 %

Il existe actuellement un consensus selon lequel la croissance du PIB français en l'an 2002 serait de l'ordre de 1 % , comme l'indique le tableau ci-après .

Principales prévisions de croissance du PIB de la France en 2001

(en points de PIB)

Organisme	Prévision de croissance
Gouvernement
Loi de finances initiale pour 2002	2,5 % (fourchette de 2,25 % à 2,75 %).
Loi de finances pour 2003	1,2 %
Instituts indépendants
Conférence économique de la Nation (octobre)	1,1 %
Insee (octobre)	1 %
Consensus Forecasts (novembre)	1 %
Organismes internationaux
OCDE	1 %
Commission européenne	1 %

Ainsi, la croissance de l'économie française atteindrait en 2002 son plus faible taux depuis 1993, année de croissance négative.

La croissance du PIB français (en volume) depuis 1994

(par rapport à l'année précédente, en %)

Source : Insee

II. D'IMPORTANTES RÉVISIONS DE RECETTES EN COURS D'ANNÉE

A. UNE RÉVISION À LA BAISSE DES RECETTES DÈS LA PREMIÈRE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE

Une première révision des recettes pour l'année 2002 a été réalisée avec le vote de la loi de finances rectificative du 6 août 2002, qui a fait suite aux conclusions de l'audit des finances publiques réalisé par MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse et a pris en compte la réduction de 5 % de l'impôt sur le revenu.

1. La prise en compte des résultats de l'audit « Bonnet-Nasse » : - 8,64 milliards d'euros de recettes fiscales et non fiscales

Pour 2002, le précédent gouvernement avait initialement retenu une hypothèse de croissance du PIB en volume de 2,5 % (4,2 % en valeur). Les recettes nettes du budget général devaient progresser de 2,3 % à structure constante, avec une hausse spontanée de 2,5 % pour les recettes fiscales nettes et un « bond » presque sans précédent de 13,4 % pour les recettes non fiscales. Les recettes du budget général hors recettes d'ordre devaient s'élever ainsi à 233,9 milliards d'euros, soit une hausse de 1,7 % par rapport à l'exécution 2001.

Lors de l'examen du projet de loi de finances initiale pour 2002, votre rapporteur général avait critiqué tant les évaluations de recettes fiscales que le « formidable bond » des recettes non fiscales . Parmi les évaluations de recettes fiscales, il avait notamment mis en doute les chiffres concernant la TVA. La progression attendue de son produit devait suivre la prévision de consommation des ménages en 2002 (+ 4,3 %), malgré la dégradation de l'indice de confiance de ces ménages au cours du dernier trimestre 2001.

La loi de finances rectificative précitée du 6 août 2002 a confirmé ces observations puisqu'elle a retenu une moins-value de 5,37 milliards d'euros pour les recettes fiscales et de 3,27 milliards d'euros pour les recettes non fiscales, soit au total - 8,64 milliards d'euros.

Les moins-values fiscales concernaient presque exclusivement deux impôts : la TVA (- 2,95 milliards d'euros) et l'impôt sur les sociétés (- 2,54 milliards d'euros). Les moins-values en recettes non fiscales concernaient essentiellement le report du versement de l'UNEDIC (1,22 milliard d'euros) et la diminution du dividende versé par les entreprises publiques (- 1,6 milliard d'euros, dont - 0,9 milliard d'euros pour EDF, dont le dividende était artificiellement gonflé). Par ailleurs, France Telecom a versé en 2002 son dividende sous forme d'actions et non de numéraire, ce qui conduit inévitablement à une « moins-value » budgétaire dont le coût dépendra du cours en bourse de ladite société.

2. Une réduction d'impôt sur le revenu de 2,55 milliards d'euros

Outre les moins-values chiffrées par l'audit, la loi de finances rectificative précitée du 6 août 2002 a pris en compte la baisse de 5 % de l'impôt sur le revenu pour un coût de 2,55 milliards d'euros. Cet allègement s'ajoutant aux moins-values fiscales et non fiscales de 8,7 milliards d'euros et à la plus-value de 1,9 milliard d'euros réalisée sur le prélèvement européen, au total, le collectif d'août 2002 a enregistré une diminution des recettes nettes du budget général de 9,3 milliards d'euros.

3. Des révisions à la baisse confirmées lors de la présentation du projet de loi de finances initiale pour 2003

Les évaluations révisées pour 2002 attachées au projet de loi de finances initiale pour 2003 ont repris les estimations de la loi de finances rectificative du 6 août 2002, hormis deux points : les prévisions de TVA ont été une nouvelle fois revues à la baisse (- 700 millions d'euros) en raison de l'affaiblissement de la croissance, alors que les estimations de TIPP ont été révisées à la hausse (+ 300 millions d'euros) pour tenir compte des résultats des derniers mois de recouvrement ^{1 ( * )} .

En définitive, selon les données révisées pour 2002 associées au projet de loi de finances pour 2003, les recettes du budget général hors recettes d'ordre devaient s'élever à 225,4 milliards d'euros en 2002, soit une diminution de 1,9 % par rapport à l'exécution 2001. Cette diminution des recettes nettes de l'Etat serait la première depuis plusieurs années.

Cette inflexion des recettes en 2002 s'explique par la contraction des rentrées fiscales, amplifiée par la hausse des prélèvements sur recettes, essentiellement au profit des collectivités locales, et modérée par la mobilisation importante de recettes non fiscales.

B. UNE DIMINUTION DE RECETTES AMPLIFIÉE DANS LE PRÉSENT COLLECTIF

1. Une nouvelle moins-value fiscale de 1,55 milliard d'euros

a) Des recettes fiscales en baisse de 1,55 milliard d'euros

Dans le présent collectif budgétaire, les recettes fiscales sont révisées à la baisse de 1,55 milliard d'euros par rapport à l'estimation de la loi de finances rectificative du 6 août 2002. Par rapport aux estimations révisées associées au projet de loi de finances pour 2003, les variations concernent :

- l'impôt sur le revenu, avec une moins-value de 500 millions d'euros, justifiée par une baisse du revenu imposable ;

- la taxe intérieure sur les produits pétroliers, en baisse de 150 millions d'euros ;

- l'impôt sur les sociétés net, révisé à la baisse de 300 millions d'euros, ceci se justifiant par des restitutions supérieures aux prévisions ;

- la TVA nette en baisse de 600 millions d'euros. Cela s'expliquerait, selon le ministère, par la montée en charge courant 2002 de la Direction des grandes entreprises.

b) Des recettes non fiscales révisées à la baisse

Le collectif budgétaire enregistre un versement supplémentaire de 568 millions d'euros de recettes non fiscales par rapport à l'estimation révisée associée au projet de loi de finances pour 2003. Par rapport au précédent collectif du 6 août 2002, l'accroissement s'élève à 976 millions d'euros (en intégrant la diminution de 38 millions d'euros des recettes d'ordre).

Il s'agit essentiellement :

- du versement de dividendes et de remboursement d'avances par des sociétés d'autoroutes pour environ 130 millions d'euros ;

- de recettes d'intérêt liées aux consolidations de dettes affectant le compte de prêt n° 903-17 pour 422 millions d'euros .

Ces recettes non fiscales inscrites sur la ligne 409 correspondent au montant des intérêts des prêts faits par l'intermédiaire de la Banque de France, de Natexis ou de l'Agence française de développement (AFD) refinancés dans l'année.

L'évolution à la hausse de 422 millions d'euros de la ligne 409 des recettes non fiscales résulterait :

- d'une part, d'une ouverture de crédits au titre du refinancement de la dette du Nigéria. Cette ouverture se traduit par une dégradation sur la charge nette du compte de prêt n° 903-17 à hauteur de 152,24 millions d'euros compensée par une augmentation à due concurrence des recettes sur le budget général ;

- d'autre part, d'une demande d'ouverture de crédits au titre du refinancement de la dette de la République démocratique du Congo. Cette ouverture se traduit par une dégradation de la charge nette du compte de prêt n° 903-17 à hauteur de 284,54 millions d'euros. En contrepartie, l'accord avec la République démocratique du Congo devant intégrer le refinancement d'une dette contractée par ce pays auprès de l'Agence française de développement, celle-ci reverse dès 2002 au budget général la somme de 270 millions d'euros .

c) Des prélèvements sur recettes en légère diminution

Par rapport à l'estimation révisée associée au projet de loi de finances pour 2003, les prélèvements sur recettes diminuent de 66 millions d'euros au titre du prélèvement au profit de l'Union européenne. Cette diminution est de 322 millions d'euros par rapport au précédent collectif précité du 6 août 2002.

Au total, au terme des deux collectifs budgétaires de l'année 2002 , les recettes nettes du budget général de l'Etat inscrites en loi de finances initiale auront été revues à la baisse de 9,5 milliards d'euros (dont 7 milliards d'euros hors impact de la diminution d'impôt sur le revenu), correspondant à des moins-values de recettes fiscales nettes de l'Etat pour 9,47 milliards d'euros et au léger différentiel entre les moins-values de recettes non fiscales pour 2,25 milliards d'euros et la réduction des prélèvements sur recettes pour 2,22 milliards d'euros, réduction essentiellement imputable au moindre prélèvement au profit des communautés européennes.

En définitive, les recettes nettes du budget général hors recettes d'ordre devaient s'élever à 224,4 milliards d'euros en 2002, soit une diminution de 2,4 % par rapport à l'exécution 2001.

Ressources du budget général en 2002

(en millions d'euros)

	LFI (1)	Collectif du 6 août 02 (2)	Collectif d'hiver (3)	Evaluations révisées = (1)+(2)+(3)
RECETTES FISCALES
Impôt sur le revenu	53.970	- 2.550	- 500	50.920
Autres impôts directs perçus par voie d'émission de rôles	9.000			9.000
Impôt sur les sociétés	49.410	- 3.238	+ 500	46.672
Impôt sur les sociétés net des restitutions	39.960	- 2.538	- 300	37.122
Autres impôts directs et taxes assimilées	16.576	+ 24	+ 310	16.910
Taxe intérieure sur les produits pétroliers	24.090		+ 110	24.200
Taxe sur la valeur ajoutée	143.564	- 3.764	- 1.000	138.800
Taxe sur la valeur ajoutée nette des remboursements	111.254	- 2.954	- 1.300	107.000
Enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes	16.471	- 541	+ 169	16.099
Totaux pour les recettes fiscales brutes (a)	313.081	- 10.069	- 411	302.601
A déduire :
- Restitutions d'impôt sur les sociétés	9.450	- 700	+ 800	9.550
- Remboursements de TVA	32.310	- 810	+ 300	31.800
- Autres remboursements et dégrèvements	20.950	- 639	+ 39	20.350
Totaux pour les remboursements et dégrèvements (b)	62.710	- 2.149	+ 1.139	61.700
Recettes fiscales nettes (A=a-b)	250.371	- 7.920	- 1.550	240.901
RECETTES NON FISCALES
Recettes d'ordre	2.716	- 14	- 38	2.664
Autres recettes non fiscales	35.162	- 3.263	+ 1.014	32.913
Totaux pour les recettes non fiscales nettes des opérations d'ordre (B)	35.162	- 3.263	+ 1.014	32.913
PRELEVEMENTS SUR LES RECETTES DE L'ETAT
Prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des collectivités locales	34.747		- 42	34.705
Prélèvements sur les recettes de l'Etat au profit des communautés européennes	16.870	- 1.900	- 280	14.690
Totaux pour les prélèvements sur les recettes de l'Etat (C)	51.617	- 1.900	- 322	49.395
RESSOURCES TOTALES NETTES DU BUDGET GENERAL HORS RECETTES D'ORDRE (A+B-C)	233.916	- 9.283	- 214	224.419

2. Une conséquence de l'imprévoyance du précédent gouvernement, la diminution de « l'élasticité » des recettes fiscales à la croissance

L'an dernier, le précédent gouvernement avait mis en valeur son « évaluation prudente » des recettes fiscales, puisque l'élasticité des recettes fiscales au PIB était ramenée à 1 contre 1,6 en 2001 et 1,9 en 2000. La baisse de l'élasticité en 2002 résultait largement des prévisions d'évolution de l'impôt sur les sociétés.

Les prévisions de recettes fiscales 2000-2002

	2000	2001	2002
Elasticité au PIB nominal	1,9	1,6	1,0
PIB (variation aux prix courants)	4,0 %	3,9 %	4,2 %

Source : rapport économique, social et financier pour 2002

Cependant, votre rapporteur général avait souligné les éléments suivants : « si l'élasticité en volume des recettes fiscales s'est révélée bien supérieure à 1 depuis 1999, elle était comprise entre 0,4 et 0,6 de 1994 à 1996 et plus récemment en 1998 . Sans remonter aux années d'élasticité négative (1992 et 1993), force est de constater que l'affaiblissement de la croissance s'est souvent accompagné d'une diminution sensible de l'élasticité des recettes fiscales alors que la période de forte croissance en 1999 et 2000 avait vu au contraire une « explosion » du coefficient d'élasticité fiscale ».

Ces remarques se sont malheureusement vérifiées, puisque le coefficient d'élasticité fiscale en 2002 devrait, selon les données fournies par le gouvernement dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2003, s'établir à seulement 0,3.

Les prévisions de recettes fiscales 2002

	LFI 2002	Révisé 2002
Elasticité au PIB nominal	1	0,3
PIB (variation aux prix courants)	4,2 %	2,9 %
Evolution des recettes fiscales	+ 4,2 %	+ 1 %

Source : rapport économique, social et financier pour 2003 - tome I

L'an dernier, votre rapporteur général notait également que la prévision du PIB nominal avait un caractère « volontariste », puisque la progression du PIB en valeur devait atteindre 4,2 % en 2002 contre 4,0 % en 2001 et 3,9 % en 2000. Cette prévision a été revue également à la baisse, de 4,2 % à 2,9 %.

Au total, en prenant en compte tant la révision de la croissance que la forte réduction du coefficient d'élasticité des recettes à la croissance, le pourcentage d'évolution des recettes fiscales en 2002, à législation inchangée, sera passé de 4,2 % à 1 %...

Cette situation est d'ailleurs confirmée par les chiffres issus de la dernière situation mensuelle budgétaire disponible, celle à fin octobre, ainsi que cela ressort du tableau ci-dessous :

(en millions d'euros)

			Niveau à la fin octobre		Variation
	EXE 2001	PLFR 2002 ^(2)	2001	2002	PLFR 2002 / EXE 2001	oct. 2002 / oct. 2001
Recettes fiscales	244.850	240.900	207.540	201.200	- 1,6 %	- 3,1 %
Impôt sur le revenu	53 460	50 920	48 910	45 260	- 4,8%	-7,5%
Impôt sur les sociétés - net	40 700	37 120	32 550	29 490	- 8,8%	-9,4%
Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP)	23 410	24 200	19 440	19 810	3,4%	1,9%
Taxe sur la valeur ajoutée (TVA) - nette ^(3)	105 160	107 000	87 490	89 190	1,7%	1,9%
Autres recettes fiscales - nettes	22 120	21 660	19 150	17 450	- 2,1%	- 8,9%
Recettes non fiscales	31 210	32 910	23 020	22 970	5,4%	-0,2%
Prélèvements sur recettes	- 46 210	- 49 400	- 37 910	- 40 730	6,9%	7,4%
Recettes du budget général	229 850	224 420	192 650	183 440	-2,4%	-4,8%

III. UNE LÉGÈRE CONTRACTION INITIALE DES DÉPENSES ACTANT LA DÉGRADATION DU NIVEAU DES RECETTES

L'exercice 2002 aura été marqué par deux temps très différents en ce qui concerne la gestion des crédits budgétaires :

- le premier aura été celui du dérapage sans contrôle de la dépense publique, dont les effets ne sont pas encore totalement épuisés dans le présent collectif. Le montant des ouvertures de crédits dans les deux collectifs de 2002 aura atteint le niveau, sans précédent depuis quatre années, malgré un contexte économique alors autrement plus porteur, de 7,5 milliards d'euros. A titre de comparaison, les ouvertures de crédit en cours d'année se sont établies en 1999 à 6,4 milliards d'euros, en 2000 à 5,7 milliards d'euros et en 2001 à 3,6 milliards d'euros. Par ailleurs, un certain nombre de crédits dont l'ouverture est demandée dans le présent collectif correspondent à des dotations qui ont été sous-évaluées en loi de finances initiale et qui n'ont pu être définitivement estimées à l'occasion du précédent collectif celui du 6 août 2002.

Montant des ouvertures de crédits en cours d'année entre 1999 et 2002

(en millions d'euros)

Au total, les dépenses nettes du budget général devraient s'élever en 2002 à 273,9 milliards d'euros qui doivent être comparés aux 269,1 milliards d'euros votés en loi de finances initiale.

- le second temps, qui ne peut être évidemment analysé que par rapport au premier, est celui d'un réel effort de maîtrise des dépenses. Le présent projet de loi de finances rectificative marque la volonté du gouvernement d'accomplir un réel effort volontariste sur la dépense, qui est la condition indispensable pour que le solde budgétaire ne soit pas trop dégradé. Conformément à ses engagements, les économies qu'il réalise permettent de « gager » intégralement le « coût » budgétaire de la réduction de l'impôt sur le revenu de 5 % pour 2002 (2,55 milliards d'euros).

Si les annulations proposées ne vont pas aussi loin que les mesures de gel de crédits prises le 12 août 2002, le montant des crédits gelés ayant atteint 3,8 milliards d'euros, si elles n'atteignent pas le montant des économies potentielles, de 3,4 milliards d'euros, signalées par l'audit de juin 2002 de MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse, votre commission donne acte au gouvernement d'un réel effort de maîtrise de la dépense dans un contexte qui appelle certaines précautions quant à de réelles coupes budgétaires. L'effort de maîtrise des dépenses est ainsi réparti avec prudence entre les différents budgets ministériels. Certains sont contributeurs nets dans la recherche d'économies présentée par le présent collectif, tandis que d'autres doivent supporter des dépenses supplémentaires.

Les six ministères supportant les plus importantes variations nettes de crédits,
à la hausse et à la baisse

(en millions d'euros)

A. UN EFFORT DE DIMINUTION DES DÉPENSES NETTES DU BUDGET GÉNÉRAL

1. 154 millions d'euros de diminution nette initiale des dépenses

Compte tenu du ralentissement de la croissance économique, le présent collectif enregistre des moins-values de recettes nettes à hauteur de - 252 millions d'euros. Prenant acte de cette dégradation dont l'ampleur ne pouvait être prévue par le collectif précité du 6 août 2002, le gouvernement en tire les conséquences en termes de dépenses publiques. La variation nette des crédits présentée dans le présent projet de collectif est en effet de - 154 millions d'euros pour le budget général. Concrètement, les annulations de crédit prises en compte à l'article d'équilibre du présent collectif, à hauteur de 2.464 millions d'euros sur le budget général, sont supérieures aux ouvertures de crédits nets (hors dégrèvements et remboursements d'impôts) qui s'élèvent à 2.310 millions d'euros. Les ouvertures de crédits correspondant aux dégrèvements et remboursements s'établissent à 1.139 millions d'euros.

Variation nette des dépenses dans le présent projet de collectif par type de crédit

(en millions d'euros)

2. La répartition des ouvertures et annulations de crédits

Cette variation nette des crédits, qui intègre le décret d'avances et le décret d'annulation gageant les ouvertures de crédit du 8 novembre 2002 doit être décomposée pour le budget général en trois points :

- en ce qui concerne les dépenses ordinaires civiles , hors dégrèvements et remboursements, la « balance » entre ouvertures et annulations de crédits est nettement positive, de 362 millions d'euros. Les ouvertures de crédits, hors remboursements et dégrèvements, s'élèvent à 1.825 millions d'euros et les annulations n'atteignent que 1.463 millions d'euros. Cette balance, qui certes prend en compte une dégradation sensible de la charge de la dette, illustre bien la rigidité à la baisse des titres III et IV ;

- en ce qui concerne les dépenses civiles en capital , la situation est inversée : c'est en effet sur ce poste que s'opère l'ajustement des dépenses du collectif. Pour 186 millions d'euros de crédits de paiement ouverts, 679 millions sont annulés. La variation nette des crédits de paiement au titre des dépenses en capital est ainsi négative de 493 millions d'euros ;

- en ce qui concerne les dépenses militaires , il convient de se féliciter que celles-ci soient relativement épargnées par le présent collectif, même si les dépenses en capital supportent un effort, en matière de dépenses en capital, que ne consentent pas les dépenses ordinaires. Sont ouverts 88 millions d'euros de dépenses ordinaires et 211 millions d'euros de dépenses en capital tandis que sont annulés des crédits de paiements pour investissement à hauteur de 321 millions d'euros. Au total, l'ajustement demandé, de 22 millions d'euros, est modeste, surtout si on le rapproche des pratiques de régulation budgétaires antérieures. En effet, les annulations de crédits en cours d'année sur les dépenses militaires ont atteint 1.425 millions d'euros en 1999, 971 millions d'euros en 2000, 926 millions d'euros en 2001, et seulement donc 321 millions d'euros en 2002 :

Annulations de crédits en cours d'année sur dépenses militaires
entre 1999 et 2002

(en millions d'euros)

Par ailleurs, la charge nette des comptes spéciaux du Trésor, au titre des opérations temporaires, s'aggrave de 656 millions d'euros. Pour les comptes de commerce, le solde du compte de gestion active de la dette est en baisse de 45 millions d'euros tandis que le solde du compte de liquidation d'établissements publics est réévalué de 12 millions d'euros. Le compte d'avances aux collectivités locales voit sa charge nette accrue de 186 millions d'euros. Enfin, le compte de prêt aux Etats étrangers enregistre une augmentation de sa charge nette de 437 millions d'euros en raison d'opérations de consolidation de la dette du Nigéria et de la République démocratique du Congo.

Récapitulatif des annulations et ouvertures de crédits contenues dans le présent projet de loi de finances rectificatif

(en millions d'euros)

Dépenses ordinaires civiles
Ouvertures
Mesures sociales	797
Mesures économiques	247
Concours aux collectivités locales	123
Interventions internationales, administratives et culturelles	86
Mesures relatives à la sécurité publique	46
Fonctionnement des administrations et des pouvoirs publics	248
Dette et remboursements et dégrèvements	1 417
Total ouvertures	2 964
Annulations	- 1 463
Variation nette des dépenses ordinaires civiles	+ 1 501
Variation nette des dépenses ordinaires civiles (hors dégrèvements et remboursements)	+ 362
Dépenses civiles en capital
Ouvertures	AP	CP
Mesures économiques	1 461	96
Interventions internationales et environnementales	13	25
Equipements administratifs	87	56
Divers	6	9
Total ouvertures	1 567	186
Annulations	- 874	- 679
Variation nette des dépenses en capital civiles	+ 693	- 493
Dépenses militaires
Ouvertures
Dépenses ordinaires		88
Dépenses en capital	4 651	211
Annulations
Dépenses en capital		- 321
Variation nette des dépenses militaires	+ 4 651	- 22
VARIATION NETTE DES DÉPENSES DU BUDGET GÉNÉRAL	-154

Ce tableau ne comprend pas, sur les 2.485 millions d'euros d'annulations de crédits, celles qui ne figurent pas au tableau d'équilibre, soit 22,7 millions d'euros qui concernent des crédits reportés et des fonds de concours.

B. DES ANNULATIONS DE CRÉDITS À HAUTEUR DE 2,464 MILLIARDS D'EUROS

Les annulations de crédits présentées dans le cadre du présent collectif s'élèvent à 2.485 millions d'euros. N'impactent pas le solde de la loi de finances pour 2002, 22 millions d'euros ^{2 ( * )} correspondant à des crédits reportés ou à des fonds de concours : les annulations de crédits pris en compte dans l'article d'équilibre s'élèvent donc à 2.464 millions d'euros.

Sur la forme, une innovation importante mérite d'être signalée : les annulations de crédits qui constituent le corollaire de tout collectif budgétaire de fin d'année, plutôt que d'être jointes à l'examen du texte sous forme d'arrêtés ou de décrets d'annulation à prendre ultérieurement comme ce fut le cas pour les collectifs précédents, sont directement intégrées au projet de loi de finances rectificative. Il y a là un effort de sincérité qui facilite l'examen du projet de loi de finances rectificative et permet d'apprécier la politique budgétaire du gouvernement dans sa globalité .

1. Des économies globalement en phase avec l'audit Bonnet-Nasse et les gels de crédits d'août 2002

En juin 2002, l'audit précité de MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse chiffrait « à environ 3,4 milliards d'euros les économies réalisables » sur l'exercice 2002. Le présent collectif ne retient pas ce chiffre. Sans doute le gouvernement a-t-il préféré ne pas ajouter, dans un contexte de ralentissement conjoncturel, la « crise à la crise » et préféré différer à 2003 les économies les plus « douloureuses » sur le plan social.

C'est ce qui explique également que les gels de crédits opérés le 12 août 2002 par le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, M. Alain Lambert, afin de permettre le respect des engagements du gouvernement en matière de déficits publics n'ait pas tous été convertis en annulations de crédits. La régulation d'août 2002, effectuée de manière forfaitaire, en excluant les dépenses inéluctables, reposait sur un gel de crédits en dépenses ordinaires/crédits de paiement de 3,8 milliards d'euros, auquel s'ajoutait un objectif de report, hors gel, de 6,5 milliards d'euros.

Un certain nombre de dégels « techniques », selon l'expression du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, ont dû être opérés. Les plus importants d'entre eux concernent la défense, pour 433 millions d'euros, la recherche, pour 296,7 millions d'euros, et l'agriculture, pour 222,6 millions d'euros.

Au total 2,1 milliards d'euros sur les 3,8 milliards d'euros gelés en août 2002 n'ont pas été annulés. En contrepartie, 823 millions d'euros d'annulations supplémentaires sont proposées dans le présent collectif.

Le dispositif d'août 2002

(en millions d'euros)

	LFI AP	LFI DO/CP	Gel AP	Gel DO/CP	Reports vers 2003 hors crédits gelés
Affaires étrangères	3729,2	3629,6	106,1	160,1	103,4
Agriculture et pêche	240,3	5106,7	1,7	299,3	531,4
Aménagement du territoire	269,2	285,1	5,5	123,6	50,8
Anciens combattants	0,0	3630,9	0,0	110,9	1,2
Charges communes	0,0	106997,4	0,0	15,1	0,0
Culture et communication	567,8	2610,0	143,7	89,5	462,8
Défense	13009,4	37665,5	700,0	700,0	366,0
Economie, finances et industrie	1256,7	14441,8	129,6	220,7	689,1
Emploi	85,1	16753,8	3,0	447,9	270,5
Enseignement scolaire	131,1	52688,7	35,5	175,3	107,8
Enseignement supérieur	904,5	8735,9	76,0	106,1	432,5
Environnement	423,2	769,4	80,3	76,1	318,0
Equipements, transports et logement, services communs	78,6	4230,3	9,4	38,6	114,0
Intérieur et décentralisation	2137,7	17623,6	4,1	40,1	1617,5
Jeunesse et sports	15,9	540,5	0,0	41,0	20,3
Justice	362,5	4688,4	13,0	40,0	176,4
Mer	89,7	1019,0	4,9	11,7	67,3
Outre-mer	443,8	1078,1	32,9	32,5	125,3
Plan	0,8	26,7	0,0	1,7	7,1
Recherche	2266,1	6208,5	119,7	375,1	77,0
Santé et solidarité	274,5	14801,1	34,0	119,0	131,0
Services généraux du premier ministre	45,0	1164,6	0,0	33,3	89,8
SGDN	32,9	39,4	4,0	2,5	3,7
Tourisme	14,3	74,7	0,0	6,4	6,9
Transports et sécurité routière	2340,1	9281,1	455,8	199,4	513,8
Urbanisme et logement	2141,9	7302,9	201,7	295,7	138,6
Ville	228,7	368,9	55,0	110,7	61,4
Total	31088,8	321762,4	2215,8	3872,0	6483,1
			7,10 %	1,20 %	2 %

2. L'objet des annulations : économies de constatation et ajustement sur les dépenses en capital

Tous les ministères se trouvent concernés, dans des proportions variables, par les mesures d'annulation de crédit. Les budgets les plus « sollicités » sont ceux de l'emploi (259 millions d'euros), des anciens combattants (140 millions d'euros), des affaires étrangères (121 millions d'euros) et de l'économie et des finances (114 millions d'euros). L'effort est néanmoins inégalement réparti et les montants exposés ci-dessus ne traduisent pas tous la même participation à la maîtrise de la dépenses publique.

D'une part, la réduction de crédits n'est évidemment pas proportionnelle aux crédits initiaux dont est doté chaque ministère. D'autre part sont enregistrés sur certains ministères des économies qui ne sont que des économies de constatation sur des crédits non consommés.

a) Des économies de constatation

Le présent collectif présente sur certains chapitres, notamment ceux dotés de crédits évaluatifs, des économies de constatation. Votre rapporteur général ne souhaite pas en faire la liste exhaustive mais mettre en exergue les principaux.

La principale économie de constatation est celle enregistrée au chapitre 31-94 du budget des charges communes qui constitue le chapitre réservoir permettant de provisionner d'éventuelles augmentations du point « fonction publique ». Les éventuels crédits non utilisés sur ce chapitre sont normalement annulés en loi de règlement. Contrairement à l'usage, 330 millions d'euros sont annulés dans le présent collectif : cette annulation est une contribution utile au maintien du solde budgétaire à un niveau proche de celui fixé par le collectif du 6 août 2002.

De même, mais pour des montants moindres, sont ajustés les crédits d'un certain nombre de chapitres à des besoins qui se sont révélés au cours de l'exercice 2002 moins importants que prévu en loi de finance initiale. Il en est ainsi des crédits du chapitre dédié à la formation professionnelle du ministère du travail, qui font l'objet d'une annulation de 200 millions d'euros, laquelle n'est en définitive que la conséquence de flux d'entrée en contrats d'apprentissage et en contrats de qualification plus faibles que prévu.

39 millions d'euros sont annulés pour les mêmes raisons sur le chapitre 44-03 du budget de l'outre-mer en raison de l'excédent de crédits par rapport aux besoins.

Ces économies de constatation ont au moins une vertu, en plus d'éviter la dégradation du solde budgétaire, celle d'empêcher la constitution de reports trop importants sur 2003. Tel est ainsi l'objectif de l'annulation de 58 millions d'euros sur le budget de la ville qui abondent un chapitre dont la sous-consommation des crédits est notoire depuis plusieurs années.

b) Un ajustement sur les dépenses en capital

Sans méjuger les économies réalisées sur les titres III et IV, mais qui ont pour contrepartie des ouvertures de crédits d'un montant supérieur, il convient de remarquer, que comme chaque année en collectif de fin d'exercice, l'ajustement des crédits porte pour l'essentiel sur les dépenses en capital, le présent projet de collectif constituant une exception seulement dans la mesure où les investissements militaires apparaissent relativement préservés.

Les annulations sur les crédits de paiement des dépenses en capital du ministère de la défense représentent 321 millions d'euros. En comparaison avec les années antérieures, cette réduction de crédits est modeste. Il n'empêche que les dépenses en capital supportent la totalité de la contribution du ministère de la défense à la maîtrise des dépenses.

Au sein des dépenses civiles en capital, qui supportent des mesures d'annulation à hauteur de 874 millions d'euros en autorisations de programme, et de 679 millions d'euros en crédits de paiement ce sont les crédits liés à l'urbanisme et au logement (prêt à l'accession à la propriété, Agence nationale à l'amélioration de l'habitat...) qui subissent la « régulation » la plus sévère avec 225 millions d'euros de crédits annulés. Le budget de la recherche supporte 94 millions d'euros, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, de réduction de dépenses. Cette réduction concerne les crédits d'équipement de divers organismes de recherche. Enfin, 56 millions d'euros de crédits de paiement sont annulés sur le budget de l'enseignement supérieur au chapitre « construction et équipement » qui concentre aujourd'hui des reports très importants.

Crédits annulés par ministère (hors défense)

(en millions d'euros)

	Dépenses ordinaires	Dépenses en capital
		AP	CP
Affaires étrangères	72,1	24,0	49,1
Agriculture et pêche	69,8	2,3	18,7
Aménagement du territoire et environnement
I. Aménagement du territoire II. Environnement	41,2 26,2	6,0 38,8	6,9 13,2
Anciens combattants	140,5
Charges communes	344,0
Culture et communication	17,0	11,8	23,6
Economie, finances et industrie	76,4	88,9	37,8
Education nationale :
I. Enseignement scolaire	25,5	8,3	7,8
II. Enseignement supérieur	4,9	56,7	56,7
Emploi et solidarité :
I. Emploi	259,2
II. Santé et solidarité	49,1	34,0	17,2
III. Ville	60,1	55,0	5,0
Equipement, transports et logement :
I. Services communs	15,8	6,0	8,3
II. Urbanisme et logement	12,7	138,0	224,8
III. Transports et sécurité routière	34,0	288,7	82,5
IV. Mer	28,4	4,0	2,1
V. Tourisme	0,7
Total	91,6	436,7	317,8
Intérieur et décentralisation	20,6	184,0	19,2
Jeunesse et sports	31,3
Justice	71,7	3,3	7,7
Outre-mer	42,1	13,5	4,1
Recherche	6,0	94,6	94,0
Services du Premier Ministre :
I. Services généraux	12,0
II. Secrétariat général de la défense nationale
III. Conseil économique et social
IV. Plan	1,2
Total général	1.463,2	874,0	678,6

C. EN « CONTREPARTIE », DES OUVERTURES DE CRÉDITS INITIALES À HAUTEUR DE 2,310 MILLIARDS D'EUROS

Les ouvertures de crédits bruts demandées dans le présent collectif correspondent à 3.448 millions d'euros. En retranchant les dégrèvements et remboursements, au titre desquels sont demandés 1.139 millions d'euros de crédits supplémentaires, les ouvertures de crédits nets peuvent être chiffrées à 2.310 millions d'euros. Ces ouvertures se concentrent en priorité sur quatre budgets :

- le budget des charges communes pour 458 millions d'euros (hors remboursements et dégrèvements) ;

- le budget de la santé et de la solidarité pour 385 millions d'euros ;

- le budget du travail pour 346 millions d'euros ;

- le budget de l'agriculture pour 193 millions d'euros.

Ces ouvertures de crédits, qui correspondent pour près d'un tiers au financement de mesures sociales, constituent moins le reflet d'une politique de la dépense conforme aux projets du gouvernement, que la dégradation subie des comptes de l'Etat, qu'il s'agisse de l'alourdissement de la charge nette de la dette, de dépenses insuffisamment évaluées en loi de finances initiale par le précédent gouvernement ou des conséquences budgétaires du ralentissement économique sur l'année 2002. Pour une large part, ces ouvertures de crédits n'ont pas d'impact sur le solde budgétaire au sens de Maastricht car elles correspondent à des flux entre administrations publiques.

1. L'alourdissement de la charge nette de la dette : + 290 millions d'euros

Le présent collectif retrace une dégradation de la charge nette de la dette de 290 millions d'euros par rapport à la loi de finances rectificative précitée du 6 août 2002. Le tableau ci-après en détaille les composantes :

Variation de la charge nette de la dette de collectif à collectif

(en millions d'euros)

OAT	+ 55
BTAN	+ 243
BTF	- 38
Rémunération des dépôts	+ 113
Rémunération des placements	- 116
Ajustements divers	+ 33
Total	+ 290

En ce qui concerne les OAT (Obligations assimilables du Trésor), l'augmentation de la charge de 55 millions d'euros par rapport à la prévision en collectif du 6 août 2002 s'explique par un surcroît d'inflation dans la zone euro qui se répercute sur la charge d'indexation des OAT€i (obligations assimilables du Trésor indexées sur l'inflation de la zone euro).

Pour les BTAN (bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel), le supplément de charge de 243 millions d'euros est du au coût des rachats de titres opérés, à la baisse des taux qui mécaniquement diminue les recettes de coupons courus pour les émissions de fin d'année et au prolongement des émissions sur la ligne de juillet 2007 alors qu'il était prévu initialement de basculer sur une ligne janvier 2008.

La baisse des taux joue en sens inverse pour les BTF (bons du Trésor à taux fixe et à intérêts précomptés ) qui en bénéficient immédiatement, ce qui allège la charge de la dette au titre de ces bons du Trésor de 38 millions d'euros.

Les mouvements enregistrés sur la rémunération des placements et la rémunération des dépôts au Trésor sont pour l'essentiel techniques. Il convient néanmoins de mentionner la prolongation des dépôts du Fonds de réserve des retraites (FRR) jusqu'à la fin 2002 contrairement à ce qui avait été prévu en juillet 2002.

2. Le dérapage de certains postes de dépenses, séquelle d'une évaluation insuffisante en loi de finances initiale

Sans entrer dans le détail de toutes les ouvertures de crédit, il convient de signaler que certains postes de dépenses subissent encore les séquelles d'une évaluation insuffisante des crédits en loi de finances initiale.

Il est ainsi par exemple du programme « nouveaux services - nouveaux emplois », qui bénéficie dans le présent collectif d'une ouverture de 51 millions d'euros en raison d'un nombre de recrutement d'emplois-jeunes supérieurs aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2002 et d'une concentration de ces recrutements, faut-il s'en étonner, en début d'année 2002.

Il en est de même pour les contrats territoriaux d'exploitation (CTE) dont le coût est mal maîtrisé. L'absence de préparation dans l'introduction du dispositif a conduit à minorer en loi de finances initiale le nombre de contrats susceptibles d'être signé en 2002. 95 millions d'euros sont ouverts à ce titre sur le budget du ministère de l'agriculture.

Par ailleurs, la dégradation de la situation de l'emploi pèse sur le budget du ministère du travail. Un surplus de crédits sur le chapitre consacré au fonds national de chômage est demandé dans le présent collectif à hauteur de 202,5 millions d'euros.

Enfin, sur le budget de la santé, le présent collectif enregistre les effets ex post de la dernière tranche du protocole hospitalier. Cette dépense, qui n'a pas été incluse en loi de finances initiale, alors qu'elle était prévisible, a été supportée en trésorerie durant toute l'année par les établissements de santé et est compensée en fin d'exercice, dans le présent texte, grâce à une ouverture de crédits de 304 millions d'euros.

3. Un financement des priorités du gouvernement pour des montants limités

Le montant des ouvertures de crédits qui correspondent aux priorités du gouvernement ne peut dès lors qu'être limité. Pour mémoire, les concours budgétaires aux collectivités locales bénéficient d'un ajustement positif de 118,9 millions d'euros.

Parmi les priorités du gouvernement, la mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure (LOPSI) trouve dans le présent collectif une traduction budgétaire avec l'ouverture de 46 millions d'euros sur les crédits dédiés aux moyens de fonctionnement de la police nationale.

La défense, relativement préservée des annulations de crédits, bénéficie d'ouverture de crédits à hauteur de 88 millions d'euros pour les dépenses ordinaires, correspondant pour la quasi-totalité au fonctionnement des armées. En investissement, 211 millions d'euros de crédits de paiement sont ouverts. Ils correspondent pour 181 millions d'euros au transfert opéré chaque année en cours de gestion au Centre national d'études spatiales (CNES). 4.651 millions d'euros d'autorisations de programme sont ouvertes dont 3.114 millions d'euros pour le programme Rafale et 1.326 millions d'euros au titre des coûts de développement du missile M51.

En ce qui concerne les dépenses en capital, qui font l'objet d'annulations bien supérieures aux ouvertures de crédits, il convient néanmoins de relever l'ouverture de 186 millions d'euros de crédits de paiement, dont 56 millions d'euros afin de réparer les dommages causés par les inondations dans le sud-est de la France et d'autres intempéries, 31 millions d'euros pour des projets ferroviaires comme la ligne Perpignan - Figueiras et 56 millions d'euros au titre de divers équipements administratifs. Les ouvertures au titres des autorisations de programme, qui s'élèvent à 1.567 millions d'euros, concernent pour 1.080 millions d'euros les fonds structurels européens.

Crédits ouverts par ministère (hors défense)

(en millions d'euros)

	Dépenses ordinaires	Dépenses en capital
		AP	CP
Affaires étrangères	47,9		1,5
Agriculture et pêche	191,3	31,4	1,4
Aménagement du territoire et environnement
I. Aménagement du territoire II. Environnement			4,6
Anciens combattants
Charges communes (hors dégrèvements)	457,9	1.080,1
Culture et communication	20,1		0,1
Economie, finances et industrie	64,0	13,0	23,4
Education nationale :
I. Enseignement scolaire	85,0
II. Enseignement supérieur	1,5	12,4	12,4
Emploi et solidarité :
I. Emploi	336,0	10,5	10,1
II. Santé et solidarité	382,3	46,4	3,0
III. Ville			0,5
Equipement, transports et logement :
I. Services communs	6,9	6,5	5,1
II. Urbanisme et logement	0,2		4,0
III. Transports et sécurité routière		231,3	30,9
IV. Mer	1,4	9,4	9,0
V. Tourisme		13,5	6,1
Total	8,4	260,7	55,1
Intérieur et décentralisation	179,9	139,9	52,9
Jeunesse et sports		0,6	0,6
Justice	2,5	3,3	3,3
Outre-mer	11,4	1,1	4,2
Recherche
Services du Premier Ministre :
I. Services généraux	36,0	6,3	5,0
II. Secrétariat général de la défense nationale	0,7	7,7	7,5
III. Conseil économique et social
IV. Plan
Total général	1.825,0	1.567,1	185,6

D. UNE AUGMENTATION DE LA DÉPENSE VOTÉE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Au cours de l'examen du présent collectif, des ouvertures de crédits supplémentaires ont été adoptées à l'Assemblée nationale sur l'initiative du gouvernement. Celles-ci, qui représentent pour l'essentiel 225 millions d'euros de crédits ouverts sur le titre IV du budget de la santé et de la solidarité ne sont « gagées » par aucun effort d'économie supplémentaire. Votre commission des finances le regrette vivement. Les ouvertures visent principalement à financer la « prime de Noël ».

Certes, en inscrivant la « prime de Noël » au collectif de fin d'année, le gouvernement rompt avec une facilité curieuse du précédent gouvernement qui consistait à ne pas la financer : selon le ministre délégué du budget et à la réforme M. Alain Lambert, le nouveau gouvernement aura été amené depuis son arrivée au pouvoir à financer trois « primes de Noël » : deux laissées en héritage par le précédent gouvernement et une pour Noël 2002 ! L'effort de sincérité budgétaire est donc réel. Néanmoins, en l'absence d'économies, la diminution nette des crédits constatée dans le texte initial a laissé la place à une augmentation nette.

Par ailleurs, une diminution des annulations de crédits, à hauteur de 7 millions d'euros, est observée sur les dépenses ordinaires civiles. Au cours de l'examen du présent collectif, l'Assemblée nationale, sur l'initiative du gouvernement, est donc revenue sur certaines mesures d'économies. Ces 7 millions d'euros de minorations d'annulations de crédits ont été compensées par des majorations d'annulations de crédits à due concurrence, toutes imputées sur les dépenses civiles en capital.

IV. UN DÉFICIT BUDGÉTAIRE DIFFICILEMENT CONTENU AU NIVEAU D'AOÛT DERNIER : - 46,981 MILLIARDS D'EUROS

Pour la seconde fois en 2002, le niveau du déficit budgétaire a été révisé : après avoir été fixé à 46,004 milliards d'euros par la loi de finances rectificative du 6 août 2002, contre 30,445 milliards d'euros en loi de finances initiale, le présent projet de loi de finances rectificative tel que transmis au Sénat le chiffre à un niveau globalement proche de celui acté au cours de l'été dernier : 46,981 milliards d'euros.

Il s'accroît encore malgré tout de 977 millions d'euros comme le montre le tableau ci-après :

Equilibre des lois de finances pour 2002

(en millions d'euros)

	Loi de finances initiale	Loi de finances rectificative du 6 août 2002	Collectif d'hiver transmis au Sénat	Variation de collectif à collectif
Solde des opérations définitives	- 32.430	- 46.675	- 46.991	- 316
Solde des opérations temporaires	1.985	671	10	- 661
Solde général	- 30.445	- 46.004	- 46.981	- 977

A. UNE EXÉCUTION BUDGÉTAIRE POUR 2002 DIFFICILE

1. Les derniers chiffres de l'exécution budgétaire pour 2002

L'examen de la dernière situation budgétaire diffusée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, soit celle du 31 octobre 2002, fait apparaître une dégradation très notable du déficit budgétaire. En effet, le déficit mesuré est supérieur de 22,58 milliards d'euros à celui enregistré l'année dernière à la même période et est même beaucoup plus élevé que le niveau prévu pour la fin d'année par le collectif du 6 août 2002.

L'exécution budgétaire au 31 octobre 2002

(en milliards d'euros)

Exécution cumulée au 31 octobre 2000	Exécution cumulée au 31 octobre 2001	LFI 2002	Collectif 6 août 2002	Exécution cumulée au 31 octobre 2002
- 28,03	- 30,09	- 30,45	- 46	- 52,67

2. Un déficit des opérations définitives initialement stabilisé au prix de 2,464 milliards d'euros d'annulations de crédits

Présentation simplifiée du collectif initial d'hiver 2002 en « emplois-ressources »

(en millions d'euros)

Ressources		Emplois
Annulations de crédits	2.464	Ouvertures de crédits	2.310
Accroissement des recettes non fiscales	976	Moins-values fiscales	1.550
Baisse des prélèvements sur recettes	322	Dégradation du solde des CST (opérations temporaires)	656
Augmentation du déficit budgétaire	754

a) Un effort de réduction des charges nettes du budget général...

En effet, si 2,310 milliards  d'euros de dépenses ont été ouvertes au titre du budget général, en contrepartie, l'effort d'annulation porte sur 2,464 milliards d'euros de crédits : le solde « positif » s'établit donc à 154 millions d'euros.

b) ... qui vient opportunément compenser 1,550 milliard d'euros de moins-values de recettes fiscales

Les prévisions de recettes fiscales diminuent en effet de 1,550 milliard d'euros, principalement au titre de la TVA nette (- 1.300 millions d'euros), de l'impôt sur le revenu (- 500 millions d'euros) et de l'impôt net sur les sociétés (- 300 millions d'euros) ^{3 ( * )} .

Cette moins-value est compensée pour partie, tant par l'accroissement du produit des recettes non fiscales (976 millions d'euros) que par la baisse des prélèvements sur recettes (322 millions d'euros).

3. Une nouvelle forte dégradation du solde des opérations temporaires

Evolution du solde des opérations temporaires

(en millions d'euros)

A l'évidence, le solde des opérations temporaires avait été mal estimé en loi de finances initiale pour 2002 : alors chiffré à 1.985 millions d'euros, contre - 576 en exécution pour 2001, il a été réduit une première fois en août dernier de 1.314 millions d'euros et une seconde fois dans le présent collectif de 656 millions d'euros.

En l'espèce, cette dernière réduction provient essentiellement de la dégradation de 437 millions d'euros du solde du compte « Consolidation des prêts accordés aux Etats étrangers », ainsi que de l'ajustement de 900 millions d'euros à 714 millions d'euros de l'excédent du compte d'avances des impositions locales.

Cela explique donc, arithmétiquement, l'essentiel de la progression du déficit budgétaire (+ 754 millions d'euros) figurant dans le présent collectif, et cela nonobstant l'effort d'annulation des crédits opéré au titre des opérations définitives du budget général.

4. Une aggravation supplémentaire du déficit de 223 millions d'euros à l'issue de l'examen par l'Assemblée nationale

A l'issue de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale, le déficit budgétaire a été accru de 223 millions d'euros. Cette dégradation résulte pour l'essentiel de l'aggravation supplémentaire du déficit des opérations définitives ^{4 ( * )} , aggravation qui est passée de - 98 millions d'euros à  316 millions d'euros. Cet accroissement de 218 millions d'euros correspond pour l'essentiel au financement, à hauteur de 225 millions d'euros de la « prime de Noël » qui n'a pas été compensée par des annulations de dépenses du même montant.

Au total, dans le présent collectif budgétaire tel que transmis au Sénat, le déficit budgétaire s'élève donc à - 46.981 millions d'euros contre  46.004 millions d'euros dans le collectif du 6 août 2002 et - 30.445 millions d'euros dans la loi de finances initiale.

B. UN HÉRITAGE SINGULARISANT TOUJOURS LA FRANCE EN EUROPE

1. Un déficit public estimé à 2,7 points de PIB en 2002 par la Commission européenne

La France connaît depuis longtemps un niveau de déficit public supérieur à celui de ses principaux partenaires à l'exception notable de l'Allemagne. Toutefois, son « désavantage compétitif » ne s'est pas réduit par rapport à ses principaux partenaires européens. Ainsi, sur 2002-2003, elle devrait connaître, selon la Commission européenne, un niveau de déficit supérieur de près d'un point de PIB à celui de la moyenne de l'Union européenne.

Solde financier des administrations publiques

(en points de PIB nominal)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	Prévisions 2002	Prévisions 2003
Allemagne	- 3,5	- 3,4	- 2,7	- 2,2	-1,5	1,1	- 2,8	- 3,8	- 3,1
France	- 5,5	- 4,1	- 3,0	- 2,7	- 1,6	-1,3	- 1,4	- 2,7	- 2,9
Italie	- 7,6	- 7,1	- 2,7	- 2,8	- 1,8	- 0,5	- 2,2	- 2,4	- 2,2
Royaume-Uni	- 5,8	- 4,4	- 2,0	0,2	1,1	3,9	0,8	- 1,1	- 1,3
Union européenne	- 5,2	- 4,2	- 2,4	- 1,6	- 0,7	1,0	- 0,8	- 1,9	- 1,8

Source : commission européenne - novembre 2002

Evolution comparée des déficits publics français, allemand et de l'Union européenne

(en points de PIB)

2. Une dette proche du plafond des 60 % du PIB

Selon la Commission européenne, le niveau d'endettement de la France la situait, avec 59,3 % du PIB, en 1997, au 4 ^ème rang au sein de l'Union européenne dont le ratio d'endettement moyen était alors de 71,1 %. Néanmoins, sa situation relative par rapport à l'ensemble de ses principaux partenaires naguère favorable n'a pas cessé de se dégrader depuis très régulièrement.

En 2003, selon les dernières indications disponibles, la France ne devrait se situer qu'au 10 ^ème rang ^{5 ( * )} avec un poids de la dette rapportée au PIB de 59,3 % contre une moyenne de 62,5 % au sein de l'Union européenne.

Cela est d'autant plus préoccupant que les modalités de recapitalisation de France Telecom ne manqueront pas de peser sur le niveau de la dette publique au sens de Maastricht et, cela, à hauteur d'environ 0,6 point de PIB.

a) Une situation correcte en apparence

En 2003, la France devrait donc compter parmi les 10 pays sur les 15 que comporte l'Union européenne à avoir une dette des administrations publiques inférieure au plafond de 60 % du PIB fixé par le traité de Maastricht.

Dette publique au sens du traité de Maaschtricht

(en points de PIB)

								Prévisions
	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
Allemagne	57,1	59,8	60,9	60,7	61,1	60,3	59,8	60,9	61,8
Espagne	64,0	68,1	66,7	64,6	63,3	60,4	57,2	55,0	53,2
France	54,0	57,1	59,3	59,7	58,6	57,8	57,7	58,6	59,3
Italie	123,3	122,1	119,8	116,2	115,1	110,6	109,4	110,3	108
Pays-Bas	77,0	75,2	70,0	66,6	62,9	56,0	52,0	51,0	50,1
Royaume-Uni	52,1	52,7	51,1	48,0	45,7	42,4	39,0	38,5	38,1
Moyenne de l'Union européenne	70,2	72,2	71,1	69,0	67,5	64,3	62,9	63,0	62,5
Zone euro-12*	72,9	75,4	75,3	73,6	72,7	70,3	69,2	69,6	69,1

Source : commission européenne - novembre 2002

* La zone euro-12 inclut l'ensemble des pays de l'Union européenne sauf le Royaume-Uni, le Danemark et la Suède.

b) Une dégradation par rapport à la moyenne de nos partenaires en Europe

Comme le montre le graphique ci-après, notre « différentiel » par rapport à la moyenne de l'Union européenne s'est ainsi très significativement réduit : alors qu'il était, selon les derniers chiffres de la Commission européenne, de 16,2 points de PIB en 1995, il ne devrait plus être, en 2003, que de 3,2 points de PIB. De même, l'écart par rapport à la moyenne de la zone euro-12 s'est, lui aussi, considérablement réduit en notre défaveur : il était de 18,9 points de PIB en 1995 et est estimé à 9,8 points pour 2003.

L'évolution de la dette publique française
par rapport à la moyenne de nos partenaires européens

(en points de PIB)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
France	54,0	57,1	59,3	59,7	58,6	57,8	57,7	58,6	59,3
Moyenne de l'Union européenne	70,2	72,2	71,1	69,0	67,5	64,3	62,9	63,0	62,5
Moyenne de la zone euro-12	72,9	75,4	75,3	73,6	72,7	70,3	69,2	69,6	69,1
Ecart France-moyenne de l'Union européenne	- 16,2	- 15,1	- 11,8	- 9,3	- 8,9	- 6,5	- 5,2	- 4,4	- 3,2
Ecart France-moyenne de la zone euro-12	- 18,9	- 18,3	- 16,0	- 13,9	- 14,1	- 12,5	- 11,5	- 11,0	- 9,8

Source : commission européenne - novembre 2002

L'avantage comparatif de la France en terme de dette publique continue de se réduire

(en points de PIB)

Les perspectives des finances publiques à l'horizon 2007, selon la délégation du Sénat pour la planification

Dans son rapport (n° 66, 2002-2003), notre collègue Joël Bourdin, président de la délégation du Sénat pour la planification, a présenté deux scénarios couvrant la période 2003-2007, reposant, l'un sur l'hypothèse d'une croissance de l'économie française au rythme de sa croissance potentielle, soit 2,2 % par an, et l'autre détaillant les conditions d'une croissance de 3 % par an, à partir de 2004.

S'agissant du premier scénario, il en tire deux enseignements majeurs : non seulement une croissance de 2,2 % par an n'est pas suffisante pour résorber le chômage qui se maintient à un niveau élevé (9,3 %), mais elle ne peut permettre un retour à l'équilibre des finances publiques, même en retenant des hypothèses strictes en matière d'évolution des dépenses publiques. Cela plaide en faveur de l'adoption de réformes structurelles destinées à améliorer le fonctionnement du marché du travail, et à élever le niveau de croissance potentielle de l'économie.

Dans le scénario reposant sur une croissance à 3 %, une forte baisse du chômage (6,8 % en 2007) se produit, et la progression dynamique des recettes publiques permet d'atteindre un quasi-équilibre des finances publiques à l'horizon de la projection. Ce scénario est cependant soumis à des conditions exigeantes (une baisse du taux d'épargne des ménages, un endettement accru des entreprises et un abaissement du taux de chômage structurel doivent intervenir) qui sont autant d'orientations de politique économique à mettre en oeuvre. En effet, si ce scénario n'est pas le plus probable, il peut néanmoins être atteint et implique pour cela une politique économique inspirant confiance aux agents, garantissant la poursuite d'une croissance riche en emplois et libérant l'offre.

S'agissant des finances publiques, le rapport montre que la réduction nécessaire des déficits et des prélèvements obligatoires suppose de limiter la croissance du volume des dépenses publiques. Dans le scénario à 3 %, l'équilibre est atteint en 2007, mais avec une croissance à 2,2 %, il subsiste un déficit de 1,8 point de PIB. Limiter les dépenses publiques ne se décrète pas et suppose une relance de l'évaluation des services et des politiques publiques, qui demande de profondes réformes du fonctionnement des institutions.

Enfin, notre collègue Joël Bourdin estime nécessaire de refonder le pacte de stabilité et de croissance européen (PSC) afin de mieux prendre en compte la situation conjoncturelle dans l'appréciation des positions budgétaires des Etats et d'assurer une meilleure gouvernance économique de l'Europe.

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE :

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

ARTICLE PREMIER

Liquidation des opérations liées à la responsabilité particulière des comptables supérieurs du Trésor mise en jeu dans le cadre de leur activité de collecte de l'épargne

Commentaire : le présent article propose, dans le cadre de l'arrêt de l'activité de tenue de comptes de fonds particuliers par les comptables supérieurs du Trésor depuis le 31 décembre 2001, de liquider la responsabilité particulière des comptables supérieurs du Trésor dans le cadre de cette activité et d'en transférer les droits et obligations à l'Etat, sans préjudice de la mise en jeu préalable des assurances déjà souscrites.

I. LA FIN DE LA COLLECTE ET DE LA GESTION DE L'ÉPARGNE DES PARTICULIERS PAR LES TRÉSORIERS PAYEURS GÉNÉRAUX

Par une survivance issue d'un arrêté du 7 novembre 1814, les Trésoriers payeurs généraux étaient habilités à exercer une activité de collecte et de gestion de l'épargne auprès des particuliers, à titre privé et sous leur propre responsabilité. L'activité de gestion de ces fonds particuliers concernait une majorité de personnes physiques, mais aussi des sociétés commerciales, des associations, des personnes protégées par la loi, des fondations etc.

A l'occasion de la réforme de l'activité d'épargne du Trésor public, il a été décidé de renforcer les segments d'épargne d'intérêt général (dépôts de fonds au Trésor, professions juridiques et institutionnels d'intérêt général dans le cadre de la relation de préposé de la Caisse des dépôts et consignations) et de désengager le Trésor public de la gestion des fonds particuliers, puisqu'il s'agissait là d'une activité entrant totalement dans le champ concurrentiel.

L'arrêté du 2 février 2001 relatif à l'activité de service de dépôt de fonds particuliers exercée par les Trésoriers payeurs généraux, a ainsi mis fin, le 31 décembre 2001, à l'activité de service de dépôts de fonds particuliers exercée par les Trésoriers payeurs généraux. L'arrêt de l'ouverture de comptes à de nouveau clients était déjà effective depuis le 1 ^er février 2000.

Pour organiser le transfert des comptes et avoirs des particuliers, huit établissements financiers ont signé une convention avec le Trésor public pour la métropole : Banque Populaire, BNP-Paribas, Caisse d'épargne, CIC, Crédit Lyonnais, Crédit mutuel, La Poste, Société générale. La liste de ces établissements et leurs propositions tarifaires ont été communiquées à la clientèle courant avril 2001 : les déposants ont ainsi pu opter pour l'un de ces établissements dans des conditions privilégiées, étant précisé qu'ils conservaient évidemment la liberté de transférer leurs comptes et avoirs vers l'établissement bancaire de leur choix.

Au 30 septembre 2001, ce sont 240.425 comptes à vue qui ont été transférés dans le cadre du dispositif d'accompagnement, soit un taux d'adhésion de 50 % par rapport à l'ensemble des comptes éligibles.

Il convient de signaler que la gestion de ces fonds particuliers ne représentait qu'une petite partie de l'activité « épargne » du Trésor public et que celle-ci est amenée à se développer à l'avenir dans deux directions : la collecte et la gestion des dépôts de fonds au Trésor concernant les organismes assujettis à une obligation de dépôts (établissements publics, régies de recettes et de dépenses des collectivités publiques) d'une part et, d'autre part, la tenue des comptes par les comptables publics, en tant que préposés de la Caisse des dépôts et consignations.

Répartition des montants gérés par le Trésor public
au titre de l'activité d'épargne en 2001

(en millions d'euros)

		Comptes à vues		Comptes à terme
		30/06/01	Rappel 31/12/00	30/06/01	Rappel 31/12/00
Fonds particuliers		2.025	2.779	88	329
Dépôts de fonds au trésor		5.880	5.772	4	Données non disponibles
Préposé de la Caisse des dépôts		18.734	19.516	3.031	3 . 080

Source : infocentre au 30/6/2001 sauf CAV et CAT de la Caisse des dépôts au 31/5/2001

II. DES CONSÉQUENCES À TIRER EN TERME DE RESPONSABILITÉ PÉCUNIAIRE DES TRÉSORIERS PAYEURS GÉNÉRAUX

Le dispositif proposé par le présent article vise à liquider la responsabilité particulière des comptables supérieurs du Trésor dans le cadre de la gestion des fonds particuliers et d'en transférer les droits et obligations à l'Etat, sans préjudice de la mise en jeu préalable des assurances déjà souscrites.

La jurisprudence du Conseil d'Etat, établie par un arrêt du 23 février 2000 considère que dans la gestion des dépôts des particuliers qui leur sont confiés, les Trésoriers payeurs généraux agissent pour leur compte propre et sous leur responsabilité personnelle . Il s'ensuit dès lors une couverture financière de la responsabilité particulière des Trésoriers payeurs généraux reposant sur trois éléments, qui doivent être reconsidérés à l'aune de la fin de la gestion des fonds particuliers depuis le 31 décembre 2001.

Les trésoriers payeurs généraux ont dû premièrement souscrire une assurance spécifique pour couvrir d'éventuels sinistres.

Un fonds de garantie géré par l'association de garantie des comptables supérieurs du Trésor a ensuite été créé pour assumer la couverture complémentaire des risques.

Enfin, la mise en jeu de la responsabilité particulière des comptables supérieurs du Trésor a pu conduire à la prise en charge, sur leurs deniers propres, d'une partie de la régularisation des sinistres déterminée par le fonds de garantie.

Les sinistres occasionnés par l'activité de collecte de l'épargne étant pour la plupart soumis à une prescription trentenaire, il convient d'organiser les modalités de gestion et de liquidation des opérations liés à la mise en jeu de la responsabilité particulière des comptables supérieurs du Trésor public. Les droits et obligations liés à cette responsabilité ainsi que les fonds et dépôts de garantie constitués au 31 décembre 2002 en vue de sa couverture seraient transférés à l'Etat. La liquidation de cette mise en jeu interviendrait après mise en jeu des garanties souscrites auprès des assurances par les Trésoriers payeurs généraux et après prise en charge par ces derniers, le cas échéant, d'une fraction des sommes dues. Les conditions d'application de l'ensemble de ce dispositif seraient définies par décret.

III. UN TRANSFERT FINANCIER SUR LE COMPTE DE COMMERCE N° 904-14

Concrètement, les recettes et dépenses correspondant à la liquidation des opérations liées à la responsabilité particulière des comptables supérieurs du Trésor mise en jeu dans le cadre de leur activité de collecte de l'épargne seraient imputées au compte de commerce n° 904-14 « Liquidation d'établissements publics de l'Etat et d'organismes para-administratifs ou professionnels et liquidation diverses ». Ceci se traduit en 2002 par une recette supplémentaire sur ce compte de 12 millions d'euros qui correspond aux montants dont disposait le fonds de garantie géré par l'association de garantie des comptables supérieurs du Trésor qui n'a plus lieu d'être.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 2

Equilibre général

Commentaire : le présent article chiffre le montant du déficit budgétaire pour 2002 à 46,981 milliards d'euros.

I. UNE AUGMENTATION INITIALE DU DÉFICIT DE 754 MILLIONS D'EUROS PAR RAPPORT AU COLLECTIF DU 6 AOÛT 2002

Le solde général du présent collectif tel qu'il figurait au sein du texte initial du présent article s'élevait à - 46,758 milliards d'euros contre - 46,004 milliards d'euros dans le collectif d'été et - 30,445 milliards d'euros dans la loi de finances initiale pour 2002.

A. LE SOLDE DES OPÉRATIONS DEFINITIVES ÉTAIT DÉGRADÉ DE 98 MILLIONS D'EUROS

1. 252 millions d'euros de diminution des ressources nettes du budget général

Les prévisions de recettes fiscales diminuent de 1.550 millions d'euros par rapport au collectif du 6 août 2002 en raison, notamment, de la révision à la baisse du taux de croissance du PIB. Ainsi les principales baisses portent sur le rendement escompté de la TVA nette (- 1.300 millions d'euros), sur celui de l'impôt sur le revenu (- 500 millions d'euros) ainsi que sur celui de l'impôt net sur les sociétés (- 300 millions d'euros). A l'inverse, le produit de la TIPP est révisé à la hausse (+ 110 millions d'euros) ainsi que celui des autres impôts directs et taxes assimilés (+ 310 millions d'euros) et de la rubrique « Enregistrement, timbre, autres contributions et taxes indirectes (+ 169 millions d'euros).

Par ailleurs, le niveau prévisionnel des recettes non fiscales (y compris 38 millions d'euros de diminution des recettes d'ordre) devrait s'accroître de 976 millions d'euros et les prélèvements sur recettes se réduire de 322 millions d'euros.

Au total, les ressources nettes (y compris la baisse de 38 millions d'euros des recettes d'ordre) diminuent donc de 252 millions d'euros par rapport au précédent collectif, celui du 6 août 2002.

2. Un effort initial de réduction des charges nettes du budget général de 154 millions d'euros

En effet, 2.310 millions d'euros de crédits ont été ouverts et 2.464 millions d'euros de crédits ont été annulés : le solde « positif » s'établit donc à 154 millions d'euros.

B LE SOLDE DES OPÉRATIONS TEMPORAIRES SE RÉDUISAIT ENCORE DE 656 MILLIONS D'EUROS

La dégradation du solde des opérations temporaires des comptes spéciaux du Trésor s'élève à 656 millions d'euros.

Ce solde excédentaire à hauteur de 1.958 millions d'euros dans la loi de finances initiale a été réduit de 1.314 millions d'euros dans le collectif du 6 août 2002 pour s'établir à 671 millions d'euros. Compte tenu d'une nouvelle réduction de 656 millions d'euros, il n'est donc plus désormais excédentaire qu'à hauteur de 15 millions d'euros.

II. L'EXAMEN À L'ASSEMBLÉE NATIONALE : L'AGGRAVATION DU DÉFICIT PORTÉE DE 754 MILLIONS D'EUROS À 977 MILLIONS D'EUROS

A l'issue de l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale, le plafond des dépenses ordinaires civiles a été rehaussé de 230 millions d'euros, principalement afin de financer pour 225 millions d'euros la « prime de Noël ».

De ce fait, en l'absence d'annulations supplémentaires, la dégradation du solde des opérations définitives s'est, compte tenu des mouvements intervenus sur les dépenses civiles en capital, accrue de 218 millions d'euros supplémentaires. La dégradation est ainsi passée de - 98 millions d'euros à - 316 millions d'euros.

La dégradation du solde des opérations temporaires n'a, elle pratiquement pas été modifiée  : elle se situe à - 661 millions d'euros contre - 656 millions d'euros dans le texte initial.

La dégradation du solde général s'établit donc au total à 977 millions d'euros, ce qui signifie que le déficit budgétaire est désormais chiffré à 46,981 milliards d'euros, contre 46,004 milliards d'euros dans le collectif du 6 août 2002.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

DEUXIÈME PARTIE :

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER :

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 2002

I. - OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF

A. - Budget général

ARTICLE 3

Dépenses ordinaires des services civils. Ouvertures

Commentaire : le présent article propose d'ouvrir, au titre des dépenses ordinaires des services civils pour 2002, des crédits supplémentaires s'élevant à la somme totale de 3.188.851.390 euros.

Le détail des crédits dont l'ouverture est demandée au titre des dépenses ordinaires des services civils est donné à l'état B annexé au présent projet de collectif. L'analyse de ces ouvertures figure dans la partie générale du présent rapport consacré aux dépenses.

L'Assemblée nationale a majoré, sur l'initiative du gouvernement, les ouvertures de crédit de 225.000.000 euros, portant les ouvertures du présent projet de loi de finances rectificative de 2.963.851.390 euros à 3.188.851.390 euros. Ces ouvertures de crédits supplémentaires correspondent à la reconduction décidée par le gouvernement de la « prime de Noël » attribuée notamment aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion. Les crédits nécessaires, qui s'élèvent à 225 millions d'euros, sont imputés sur le chapitre 46-83 « Prestations de solidarité » article 20 « Revenu minimum d'insertion » du titre IV du budget de la santé et de la solidarité.

La « prime de Noël » est de 150 euros par personne bénéficiaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 4

Dépenses ordinaires des services civils. Annulations

Commentaire : le présent article propose d'annuler, au titre des dépenses ordinaires des services civils pour 2002, des crédits s'élevant à la somme totale de 1.461.681.773 euros.

Le détail des crédits dont l'annulation est demandée au titre des dépenses ordinaires des services civils est donné à l'état B' annexé au présent projet de collectif. L'analyse de ces annulations figure dans la partie générale du présent rapport consacré aux dépenses.

L'Assemblée nationale a minoré, sur l'initiative du gouvernement, les annulations de crédit des dépenses ordinaires des services civiles de 1.468.710.999 euros à 1.461.681.773 euros. Elle correspond aux mouvements de crédits détaillés ci-dessous.

Une annulation de crédits a été minorée de 4.054.000 euros sur le chapitre 37-06 « Actions en faveur des droits de l'homme et du développement de la citoyenneté » du budget des services généraux du Premier ministres afin de permettre dès l'exercice 2002 le versement de subventions à plusieurs associations et fondations oeuvrant en faveur des droits de l'homme et du développement de la citoyenneté. Cette annulation est compensée par une annulation supplémentaire sur les crédits du chapitre « Moyens de fonctionnement des services » du même budget à hauteur de 54.000 euros. Une autre annulation figure à l'état C' annexé à l'article 6 du présent projet de collectif à hauteur de 4.000.000 euros. Elle concerne des crédits d'investissement du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Une annulation de crédits a été minorée de 3.000.000 euros sur le chapitre 43-20 « Interventions culturelles d'intérêt national » du budget de la culture et de la communication. Ce mouvement est compensé par une annulation supplémentaire de crédits de 3.000.000 euros sur le titre V du même budget qui figure à figure à l'état C' annexé à l'article 6 du présent projet de collectif.

Enfin, une dernière annulation de crédits a été minorée de 29.226 euros sur le chapitre 43-04 « Subventions pour la recherche dans le domaine stratégique et des relations internationales » du budget des services généraux du Premier ministre pour préserver l'ensemble des crédits de subventions à l'Institut français des relations internationales et à l'Institut des relations internationales et stratégiques. Cette annulation est compensée sur le titre V du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie par une annulation supplémentaire qui figure à l'état C' annexé à l'article 6 du présent projet de collectif.

Au total, les annulations sur les dépenses ordinaires civiles s'élèvent dès lors à 596.162.207 euros sur le titre III et à 851.519.566 euros sur le titre IV.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 5

Dépenses en capital des services civils. Ouvertures

Commentaire : le présent article propose d'ouvrir, au titre des dépenses en capital des services civils pour 2002, des autorisations de programme et des crédits de paiement s'élevant respectivement à 1.567.097.280 euros et 185.593.044 euros.

Le détail des crédits dont l'ouverture est demandée au titre des dépenses en capital des services civils est donné à l'état C annexé au présent projet de collectif. L'analyse de ces ouvertures figure dans la partie générale du présent rapport consacré aux dépenses.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6

Dépenses en capital des services civils. Annulations

Commentaire : le présent article propose d'annuler, au titre des dépenses en capital des services civils pour 2002, des autorisations de programme et des crédits de paiement s'élevant respectivement à 882.047.047 euros et à 707.835.047 euros.

Le détail des crédits dont l'annulation est demandée au titre des dépenses en capital des services civils est donné à l'état C' annexé au présent article. L'analyse de ces annulations figure dans la partie générale du présent rapport consacré aux dépenses.

L'Assemblée nationale a majoré, sur l'initiative du gouvernement, les annulations de crédits sur les dépenses en capital des services civils, portant celles-ci pour les autorisations de programme de 874.047.047 euros à 882.047.047 euros et, pour les crédits de paiement, de 695.805.821 euros à 707.835.047 euros. Ces annulations supplémentaires permettent de « gager » les réductions d'annulation de crédits constatées sur les dépenses ordinaires des services civils.

Sur le chapitre 56-20 « Patrimoine monumental » du budget de la culture et de la communication, une majoration de l'annulation de crédits est opérée à hauteur de 3.000.000 euros tant pour les autorisations de programme que pour les crédits de paiement. Elle « gage » la minoration d'une annulation de crédits de 3.000.000 euros sur le chapitre 43-20 « Interventions culturelles d'intérêt national » du même budget.

Sur le chapitre 57-90 « Equipements administratifs et techniques » du budget de l'économie, des finances et de l'industrie a lieu une majoration de l'annulation de crédits à hauteur de 4.029.226 euros en crédits de paiement qui « gage » pour partie une minoration de l'annulation de crédits de 4.054.000 euros sur le chapitre 37-06 « Actions en faveur des droits de l'homme et du développement de la citoyenneté » du budget des services généraux du Premier ministre et entièrement une minoration de l'annulation de crédits de 29.226 euros sur le chapitre 43-04 « Subventions pour la recherche dans le domaine stratégique et des relations internationales » du budget des services généraux du Premier ministre.

Enfin, sur le budget des transports et de la sécurité routière, pour « gager » une ouverture de crédits sur le compte de prêts n° 903-05 « Prêts du fonds de développement économique et social » de 5 millions d'euros destinés à Air Littoral, des annulations de crédits supplémentaires, tant en autorisations de programme qu'en crédits de paiement, sont prévues, à hauteur de 1.900.000 euros sur le chapitre 53-47 « Développement des infrastructures, organisation des transports, sécurité, expérimentations et études générales » et à hauteur de 3.100.000 euros sur le chapitre 63-43 « Subventions d'investissement aux transports urbains ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 7

Dépenses ordinaires des services militaires. Ouvertures

Commentaire : le présent article a pour objet d'ouvrir 88,1 millions d'euros de crédits au titre des dépenses ordinaires des services militaires pour 2002.

Les 88,1 millions d'euros qu'il est proposé d'ouvrir au titre de l'exercice 2002 par le présent article, correspondent :

1) au financement des surcoûts de fonctionnement consécutifs aux opérations extérieures à raison de 22,4 millions d'euros sur le chapitre 34-03 armée de l'air.fonctionnement de 13,9 millions d'euros sur le chapitre 34-04, armée de terre.fonctionnement ainsi que de 13,3 millions d'euros sur le chapitre 34-05, marine.fonctionnement soit un total de 49,6 millions d'euros ;

2) à des crédits supplémentaires d'un montant de 31,5 millions d'euros sur le chapitre 34-06, gendarmerie.fonctionnement , qui viennent s'ajouter au 68 millions d'euros déjà obtenus dans le cadre de la loi de finances rectificative du 6 août 2002. Il s'agit d'un « rebasage » des crédits de cette arme destiné à financer les mesures prises en matière de rémunération et de casernement. Si l'on ajoute les 4 millions d'euros du chapitre 34-10 alimentation , l'on aboutit à un surcroît de 31,5 millions d'euros pour le fonctionnement courant ;

3) au règlement des arriérés dus à l'OTAN pour un montant de 7 millions d'euros qui sont inscrits au chapitre 36-01 Subventions de fonctionnement et participation aux dépenses de fonctionnement de divers organismes .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 8

Dépenses en capital des services militaires. Ouvertures

Commentaire : le présent article a pour objet d'ouvrir au titre des dépenses en capital des services militaires pour 2002, 4,65 milliards d'autorisation de programme et 210,56 millions d'euros de crédits de paiement.

Les ouvertures de crédits de paiement d'un montant de 210,56 millions d'euros correspondent :

1) à une dotation complémentaire de 190,56 millions d'euros au chapitre 53-81, Equipement des armées , afin de compenser les transferts intervenus en cours de gestion en faveur du Centre national d'études spatiales (CNES). En dépit de la lettre du rapport annexé à la précédente loi de programmation militaire, les dotations relevant du budget civil de recherche et de développement BCRD étaient inscrites en loi de finances initiale au budget d'équipement de la défense pour être transférées en cours de gestion. La présente inscription vient opportunément faire cesser cette pratique de « bourrage d'enveloppe » ;

2) à l'inscription de 20 millions d'euros au chapitre 55-11, Soutien des forces , afin de compenser les crédits inscrits au budget 2002 en vue de permettre à la marine d'assumer les nouvelles responsabilités, notamment en matière de gestion des pièces de rechange, qu'elle a été amenée à assumer par suite de la transformation de la direction des constructions navales en société nationale en application de l'article 78 de la loi de finances rectificative pour 2001.

Les ouvertures d' autorisations de programme d'un montant de 4,65 milliards d'euros s'analysent de la façon suivante :

1) à 3,114 milliards d'euros ouverts au chapitre 53-71, Equipements communs interarmée et de la gendarmerie , pour la commande de 46 avions de combat Rafale (46 pour l'armée de l'air et 13 pour la marine), qui viennent s'ajouter aux 51 appareils déjà commandés, ce qui porte le total de la commande à 110 appareils (82 pour l'armée de l'air et 28 pour la marine) ;

2) à 1,326 milliard d'euros inscrits au chapitre 51-71, Forces nucléaires pour le développement du missile M 51. Cette ouverture semble avoir été rendue nécessaire par la nécessité d'éviter de placer la délégation générale à l'armement de signer avant la fin de l'année le contrat portant sur la première tranche conditionnelle et donc d'éviter le paiement d'indemnités de retard ;

3) aux ouvertures d'autorisations de programme correspondant aux 210 millions d'euros de crédits de paiements sus-mentionnés relatifs au remboursement du budget civil de la recherche et du développement et aux conséquences pour la marine du changement de statut de la direction des chantiers navals.

Au total, le montant des autorisations de programme ouvertes en 2002 va atteindre 17,132 milliards d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9

Dépenses en capital des services militaires. Annulations

Commentaire : le présent article a pour objet d'annuler 321 millions d'euros de crédits de paiement au titre des dépenses en capital des services militaires pour 2002.

Les annulations proposées d'un montant total de 321 millions d'euros, porteraient sur les chapitres suivants :

- chapitre 51-61 Espace systèmes d'information et de communication : 41 millions d'euros ;

- chapitre 51-71 Forces nucléaires : 66 millions d'euros ;

- chapitre 52-81 Etudes : 81 millions d'euros ;

- chapitre 53-71 Equipements communs, interarmées et de la gendarmerie : 61 millions d'euros

- chapitre 54-41 Infrastructures : 70 millions d'euros ;

- chapitre 66-50 Participation à des travaux d'équipements civils et subventions d'équipement social intéressant la collectivité militaire : 1,6 million d'euros ;

- chapitre 67-10 Subventions aux organismes sous tutelle : 0,45 million d'euros.

Compte tenu des 100 millions d'euros inscrits au chapitre 55-21 Entretien programmé des matériels , le solde net des mouvements se monte à - 221 millions d'euros.

Comme permet de le constater le tableau ci-dessus, les annulations représentent 0,8 % de l'ensemble des crédits ouverts et 2,6 % des crédits d'équipement. Ce pourcentage est relativement réduit, puisqu'il a été compris entre 7 % et 11 % au cours des années 1998 à 2001.

On peut se demander si, avec la reprise des paiements constatée en 2002, les prélèvements répartis sur les différents chapitres ne pourraient pas faire apparaître des tensions en exécution.

Les 321 millions de crédits de paiement annulés sur le titre V correspondent à 21 millions d'annulations de crédits d'études au chapitre 52-81 effectivement disponibles, ainsi qu'à 300 millions d'euros qui s'analysent comme des prélèvements sur la trésorerie du budget de l'équipement du ministère et dont on a toutes les raisons de croire qu'ils ont vocation à être réouverts au plus tôt en 2003.

En fait, il s'agit d'annulations qui ont été déterminées et négociées en fonction des perspectives réelles de consommation des crédits anticipées par les services pour la fin de l'année , compte tenu de divers éléments de fait tels les dates de livraison et de réception des matériels. A titre de référence on peut rappeler que 300 millions d'euros correspondent à une semaine de paiement du mois de décembre.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - Opérations à caractère définitif des comptes d'affectation spéciale

ARTICLE 9 bis (nouveau)

Abondement du fonds de réserve des retraites (FRR) par le biais du compte d'affectation spéciale n° 902-24

Commentaire : le présent article propose d'affecter au fonds de réserve des retraites (FRR) des recettes issues du compte d'affectation spéciale des produits de cession de titres n° 902-24 dans la limite d'un montant cumulé de 1,6 milliard d'euros pour 2002 et 2003.

I. LE FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES, UN FONDS DONT LES BESOINS FINANCIERS SONT ÉNORMES

Le fonds de réserve pour les retraites (FRR), institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, a constitué la seule mesure concrète du précédent gouvernement en matière de retraites. L'engagement du précédent gouvernement, que l'actuel gouvernement a repris à son compte, était de mettre en réserve 152 milliards d'euros d'ici 2020 , ce qui n'a pas manqué de susciter le scepticisme de nombre d'observateurs. Le FRR a en effet été mis en place avec retard, les versements au fonds irréguliers et, jusqu'à présent, en-deçà des objectifs annoncés.

Les différentes catégories de ressources du fonds de réserve, mentionnées à l'article L. 135-7 du code de la sécurité sociale, sont les suivantes :

- une fraction du solde du produit de la contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés (C3S) ;

- le versement de tout ou partie des excédents du Fonds de Solidarité Vieillesse ;

- le versement de l'excédent de la CNAVTS au titre du dernier exercice clos, une partie de ce versement pouvant être anticipée en cours d'exercice ;

-  une fraction égale à 65 % du prélèvement social de 2 % portant sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ;

-  le versement du produit des licences UMTS (téléphonie mobile de 3 ^ème génération) affecté au fonds ;

- toute autre ressource affectée au FRR, soit, actuellement,  une partie des recettes liées à l'ouverture du capital des autoroutes du sud de la France (ASF), l'affectation du produit de la vente des actifs des caisses d'épargne  et des ressources secondaires, créées par la loi du 19 février 2001 sur l'épargne salariale ;

- les produits des placements financiers effectués jusqu'en 2020.

La gestion administrative du fonds est assurée par la Caisse des dépôts et consignations, sous l'autorité d'un directoire composé de trois membres, présidé par le directeur général de la Caisse des dépôts et consignations.

La situation financière du FRR a évolué de la façon suivante depuis 1999 :

Récapitulatif de la situation financière du Fonds de réserve des retraite

(en millions d'euros)

	1999	2000	2001	2002	2003	Evolution 2003/2002 en %
RECETTES
Contribution sociale de solidarité à la charge des sociétés	304,9
Excédent FSV (N-1)			286,6	0	0	-
Excédent CNAVTS (N-1)		767,4	483,5	1.518,3	1.652,9	+ 8,9
Prélèvement de 2 % sur les revenus du capital		890	971,9	1.248,7	1.277,3	+ 2,3
Caisses d'épargne		718,2	718,2	718	492,5	- 31,4
Versement Caisse des dépôts et consignations (CDC)	457,3	457,3				-
UMTS				1.238,50	619,2	-
Recettes de privatisation					1.240
Contribution de 8,2 % sur la part de l'abondement de l'employeur au PPESV, supérieure à 2.300 euros
Sommes issues de l'application du titre IV du livre IV du code du travail et reçues par la CDC au terme du délai de prescription
Réserves de la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte					75	n.s.
Intérêts de placements	1,5	33,1	163,3	230	503,3	+ 118,8
Produits sur cessions de titres				5,0		-
Total recettes	306,4	2.866	3.862	5.579,3	4.000,9	- 28,3
DÉPENSES
Frais de gestion administrative				2	5	+ 150
Fiscalité	0,1	3,4	15,7	-		-
Charges sur cessions de titres			6,2	3,7
Total dépenses	0,1	3,4	21,9	5,7	5	- 12,3
Résultat année N	306,2	2.862,7	3.840,1	5.573,6	4.995,9	- 10,4
Cumul au 31/12/N	306,2	3.168,9	7.009	12.582,7	16.578,6	+ 31,8

Source : projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 - Annexe f

Fin 2002, le montant cumulé des réserves du FRR devrait s'élever à 12,6 milliards d'euros. Le montant prévu par le précédent gouvernement, soit 13,2 milliards d'euros, ne sera pas atteint, compte tenu de la souscription d'un seul opérateur - contre deux prévus - aux licences de téléphonie mobile de 3ème génération (UMTS).

Dès lors, le présent article adopté à l'Assemblée nationale sur l'initiative du gouvernement, propose de relever le montant des recettes susceptibles de provenir du compte d'affectation spéciale n° 902-24 dit de privatisation et de profiter de « l'aubaine » de la recette exceptionnelle tirée de la vente de la part de l'Etat dans le Crédit Lyonnais.

II. LA RECETTE EXCEPTIONNELLE TIRÉE DE LA VENTE DE LA PART DE L'ETAT DANS LE CRÉDIT LYONNAIS

Le gouvernement a mis aux enchères dans la journée du 23 novembre 2002 ^{6 ( * )} les 10,9 % que détenait encore l'Etat dans le Crédit Lyonnais. Aux termes de la journée d'enchères, quatre sociétés avaient répondu. L'assureur AGF, filiale du groupe Allianz, a présenté une offre sur seulement 3,5 % du capital du Crédit Lyonnais. La Société Générale a répondu à l'appel d'offres avec une offre de 1,79 milliard d'euros et le Crédit Agricole avec une offre de 1,67 milliard d'euros. BNP Paribas a proposé 2,2 milliards d'euros pour la participation de l'Etat.

Les « tergiversations » autour de la vente de la dernière part de l'Etat dans le Crédit Lyonnais ont donc cessé grâce à ces enchères de 24 heures, le samedi 24 novembre 2002. Cette opération est assurément une « belle affaire » pour le budget de l'Etat et donc pour le compte d'affectation spéciale n° 902-24. Le cours de 58 euros l'action que BNP a accepté de payer a permis à l'Etat d'engranger, non une plus-value car le produit de la cession des parts de l'Etat dans le Crédit Lyonnais doit être rapproché du coût budgétaire de la structure de défaisance de l'ex-banque publique, mais une recette bienvenue de 2,2 milliards d'euros. Par comparaison, la cession de juillet 1999 opérée par le précédent gouvernement n'avait rapporté que 1,56 milliard d'euros, pour un montant par action d'un peu plus de 26 euros...

Sur le plan patrimonial, force est de reconnaître que l'affaire a été bien menée et que sa conclusion est plutôt inespérée après l'année d'hésitation entre les aspirations des membres du Groupement d'actionnaires partenaires (GAP), les velléités d'indépendance du management et les ambitions industrielles du gouvernement.

Si comme l'a indiqué le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, l'Etat n'est « plus concerné par l'évolution du capital du Crédit Lyonnais », l'avenir du Crédit Lyonnais manque encore aujourd'hui de visibilité. Une nouvelle bataille entre groupes bancaires se déroule sur la place de Paris sans que le secteur bancaire français n'en sorte vraiment renforcé.

Répartition du capital du Crédit Lyonnais au 25 novembre 2002

III. UN ABONDEMENT DU FONDS DE RÉSERVE DES RETRAITES PAR LE COMPTE DE PRIVATISATION DANS LA LIMITE D'UN MONTANT CUMULÉ DE 1,6 MILLIARD D'EUROS EN 2002 ET 2003

L'article 34 de la loi de finances pour 2002 du 28 décembre 2001 a autorisé le gouvernement à affecter des recettes issues des privatisations au Fonds de réserve des retraites (FRR) dans la limite d'un montant de 1,24 milliard d'euros. Concrètement, cette nouvelle source de financement du Fonds de réserve des retraites a été ajoutée pour pallier à la disparition en 2002 de la « manne UMTS », qui par le biais du compte d'affectation spéciale n° 902-33 de provisionnement des charges de retraite, devait apporter une forte contribution au FRR et n'a pas répondu aux attentes excessives du précédent gouvernement. Les moins-values de recettes sur l'UMTS, qui se sont chiffrées en 2002 à 1,24 milliard d'euros, ont donc dû être compensées par le gouvernement de l'époque grâce à l'ouverture de capital d'Autoroutes du Sud de la France et à l'affectation d'une fraction des recettes au FRR.

Sur 1,8 milliard d'euros de recettes issues de l'ouverture de capital d'ASF, 1,1 ont été affectés en 2003 au FRR.

Le gouvernement souhaite tirer partie de la recette exceptionnelle issue de la vente de la part de l'Etat dans le Crédit Lyonnais pour affecter 500 millions d'euros, sur les 2,2 milliards d'euros qui seront reçus, au FRR.

Ce seront donc au total 1,6 milliard d'euros cumulés qui seront versés au FRR par le biais du compte d'affectation spéciale n° 902-24 pour 2002 et 2003. Ce type de versement à partir du compte d'affectation spéciale étant dérogatoire, il convient que le Parlement autorise le versement de recettes de privatisations au FRR, dans la limite d'un montant cumulé de 1,6 milliard d'euros pour 2002 et 2003.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise à satisfaire les engagements du gouvernement précédent et du gouvernement actuel sur les dotations réalisées année après année au Fonds de réserve des retraites. Il respecte la logique selon laquelle des cessions d'actifs doivent financer des opérations de type patrimonial, les engagements de retraite constituant une dette de la Nation qu'il est possible de solder ainsi.

Il appelle deux séries de remarques. La première tend à constater que les besoins en dotation en capital des entreprises publiques s'élèveront, selon les estimations du gouvernement, à 8 milliards d'euros. Si le gouvernement a préparé un ambitieux programme de privatisation, sa réalisation sera conditionnée en partie par l'état des marchés financiers. La diminution de recettes de 500 millions d'euros qui est ici proposée pourrait, en cas d'instabilité persistante des marchés financiers, accroître l'effet de ciseau entre le besoin de financement des entreprises publiques et les produits de cessions de titres.

La seconde tend à considérer que les recettes tirées des privatisations et affectées au FRR constituent 1 % des montants attendus sur ce fonds d'ici 2020. Elles n'apportent pas de réponse à la hauteur des besoins financiers du FRR. Elles constituent des recettes de poche, exceptionnelles et non reconductibles, pour un fonds dont les besoins de financement sont durables.

Le Fonds de réserve des retraites n'apporte d'ailleurs, quant à lui, pas l'ensemble des réponses à un problème des retraites qui est beaucoup plus large et dont les enjeux financiers sont beaucoup plus élevés.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II. - OPÉRATIONS À CARACTÈRE TEMPORAIRE

ARTICLE 10

Dépenses des comptes d'avances. Ouverture

Commentaire : le présent article propose d'ouvrir, au titre des dépenses du compte d'avance n° 903-54 « Avances sur le montant des impositions revenant aux départements, communes, établissements et divers organismes » un crédit de 1.486.000.000 euros.

L'ouverture de crédit sur le compte d'avances aux collectivités locales résulte de la prise en compte des taux effectivement votés par les collectivités et des bases déclarées. Celle-ci induit mécaniquement des dépenses supplémentaires de 1.486 millions d'euros sur le compte d'avances précité. En contrepartie, les recouvrements attendus par l'Etat en 2002 ne seraient que de 1.300 millions d'euros. L'excédent du compte serait donc diminué de 186 millions d'euros dans le présent projet de collectif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11

Dépenses des comptes de prêts. Ouverture

Commentaire : le présent article a pour objet d'ouvrir sur le compte de prêt n° 903-17 un crédit de 594,74 millions d'euros destiné à permettre le refinancement de la dette du Nigéria, et à compléter l'ouverture de crédit du projet de loi de finances pour 2003 au titre du refinancement de la dette de la République Démocratique du Congo.

Il a également pour objet d'ouvrir sur le compte de prêt n° 903-05 un crédit de 5 millions d'euros en faveur de la société Air Littoral (nouvel alinéa II introduit par le gouvernement).

I. LES DISPOSITIONS DES PRETS AU NIGERIA ET A LA REPUBLIQUE DEMOCRATIQUE DU CONGO

A. UN ACCROISSEMENT DE LA CHARGE NETTE DE 437 MILLIONS D'EUROS

Le crédit ouvert par le présent article induit un accroissement de la charge nette du compte spécial du Trésor n° 903-17 « Prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation de leurs dettes envers la France » de 437 millions d'euros . Cette charge nette résulte de la différence entre :

- d'une part, des dépenses correspondant au capital des prêts accordés par le Trésor à des pays étrangers pour la consolidation de leurs dettes envers la France . Ces prêts refinancent les sommes rééchelonnées en Club de Paris (réunion des créanciers publics multilatéraux) dans le cadre d'accords dits de flux ou de stocks. Dans les accords de flux sont rééchelonnés tout ou partie des arriérés dus à la date de l'accord, ainsi que les échéances en capital et en intérêts qui sont dues pendant la période couverte par l'accord, alors que seuls tout ou partie des encours dus à la date de l'accord, y compris les arriérés, sont rééchelonnés dans les accords de stocks ;

- d'autre part, des recettes correspondant aux remboursements en capital effectués par les pays débiteurs sur ces prêts .

L'évolution de la charge nette de ce CST dépend en grande partie des accords conclus en Club de Paris et de la nature des créances refinancées (créances primaires ou créances déjà consolidées). Cette charge nette est compensée par des ressources susceptibles d'être inscrites en recettes non fiscales sur la ligne 409 (intérêts des prêts refinancés dans l'année) ou en recettes du compte de prêts n° 903-07 (capital) « Prêts du Trésor à des Etats étrangers et à l'Agence française du développement en vue de favoriser le développement économique et social ».

B. UNE CERTAINE ASYMETRIE DE TRAITEMENT POUR LES DEUX OPERATIONS DE REFINANCEMENT

Le présent accroissement de charge nette enregistrée sur le CST n° 903-17 dans le projet de loi de finances rectificative résulte de deux opérations, l'une avec la République Démocratique du Congo qui figure dans la zone de solidarité prioritaire, l'autre avec le Nigéria qui n'en fait pas partie, selon la ventilation suivante : (en millions d'euros)

	NIGERIA	RDC	TOTAL
Dépenses	310,2	284,54	594,64
Recettes	157,96	0	157,96
Charge nette	152,24	284,54	436,78

L'ouverture de crédits au titre du refinancement de la dette du Nigéria est justifiée par l'accord bilatéral trouvé avec ce pays au début du second semestre de cette année en application de l'accord du Club de Paris du 13 décembre 2000. La compensation en est intégrale puisque l'augmentation des recettes non fiscales sur la ligne 409 du budget général se fait à due concurrence.

L'ouverture de crédits au titre du refinancement de la dette de la République Démocratique du Congo vise à compléter celle effectuée dans le projet de loi de finances pour 2003, les termes de l'accord conclu le 13 septembre 2001 dans le cadre du Club de Paris appelant un niveau de refinancement dans le cadre de l'accord bilatéral d'application supérieur à celui prévu initialement. L'accroissement de dépenses de 284,54 millions d'euros comprend un refinancement minoritaire « pré-date butoir » d'environ 35 millions d'euros sur 30 ans, et un refinancement « post-date butoir » sur 7 à 8 ans pour le solde, faisant l'objet d'échéances de paiement semestrielles et progressives. La fraction minoritaire pourrait à moyen terme faire l'objet d'une annulation dans le cadre de l'initiative pour les pays pauvres très endettés (PPTE), si la République Démocratique du Congo, qui est inscrite dans le processus, venait à passer le point d'achèvement. L'ensemble constitue le refinancement d'un stock ancien de créances impayées détenues par l'Agence française de développement (AFD), qui ont été en grande partie provisionnées par l'Agence (100 % pour les intérêts et 85 % pour le capital). Le montant global du refinancement pourrait toutefois être élargi si la créance de l'AFD sur la société minière GECAMIN, d'environ 40 millions d'euros, venait à être intégrée ^{7 ( * )} .

L'opération de refinancement au profit de la République Démocratique du Congo est en grande partie compensée par le reversement en recettes non fiscales de la provision constituée par l'AFD sur cette créance , soit 270 millions d'euros représentant une provision globale à hauteur de 94,9 %.

Il convient toutefois de considérer que la République Démocratique du Congo constitue un risque-pays majeur, de telle sorte que la probabilité que la nouvelle dette, bien que rééchelonnée, ne soit pas ou partiellement remboursée est loin d'être négligeable. On peut de ce fait estimer que l'Etat a opportunément préempté une recette non fiscale en intégrant la provision de l'AFD, en contrepartie d'une dépense nette incertaine mais qui pourrait se concrétiser si la République Démocratique du Congo venait à faire à nouveau défaut.

II. LE CONTEXTE DU PRÊT À LA SOCIETE AIR LITTORAL

Un nouvel alinéa, tendant à a ouvrir un crédit de 5 millions d'euros dans le cadre d'un prêt à Air Littoral, par l'intermédiaire du compte de prêt n° 903-05 « Prêts du Fonds de développement économique et social », a été inséré par le gouvernement à l'occasion de l'examen par l'Assemblée nationale.

Air Littoral est une société anonyme dont le capital de 15 millions d'euros est intégralement détenu par M. Marc Dufour. Elle connaît de graves difficultés commerciales (forte diminution de douze points du coefficient de remplissage) et financières, ces dernières ayant été amplifiées par la défaillance fin 2001 de Swissair , qui en était l'actionnaire principal avec 49 % du capital. L'exercice 2001 s'est ainsi soldé par un résultat d'exploitation négatif de - 64,8 millions d'euros, qui a toutefois été compensé par un résultat exceptionnel positif de 80,3 millions d'euros, lié à l'abandon de créances et contributions volontaires de Swissair et à la reprise d'une provision pour restructuration, devenue sans objet.

En 2002, Air Littoral a mis en place un plan de redressement comportant divers volets : cessions d'actifs, action en justice contre le groupe Swissair en vue de récupérer 30 millions d'euros de créances, réduction de sa flotte de cinq appareils et fermeture des lignes les moins rentables, plan social portant sur 185 salariés, et sollicitation, à titre d'aide « implicite » de l'Etat, d'un moratoire de longue durée sur ses dettes fiscales et sociales de 2002, accordé par la Commission des chefs des services financiers (COCHEF), a l'instar de ce qui avait déjà été prévu pour Air Lib. Une réflexion est également en cours sur la stratégie et le positionnement d'Air Littoral.

Le prêt accordé par l'Etat, d'un montant global réel de 7,5 millions d'euros et dont les modalités (taux et échéance en particulier) ne sont pas encore arrêtées, doit permettre de remédier à la crise de trésorerie de la compagnie et de prolonger sa survie. Il s'agit également de soutenir le bassin d'emploi languedocien où Air Littoral est particulièrement implanté, dans un contexte de chômage déjà élevé (14 %) dans l'agglomération de Montpellier. La société bénéficie à ce titre d'aides des collectivités locales et chambres de commerce, sous forme de garanties d'un montant équivalent à celui du prêt de l'Etat. Il conviendra toutefois de demeurer vigilant sur la capacité de remboursement d'Air Littoral, ainsi que sur l'avis de la Commission européenne sur cette aide publique , selon les orientations qu'elle a définies en 1994. L'examen de la Commission s'effectue ainsi en deux étapes :

- la Commission examine en premier lieu si l'aide publique (apport de capital, prêt ou garantie) constitue une aide d'Etat au sens des articles 87 et 88 du Traité, ou si elle peut être assimilée à une opération commerciale normale d'un actionnaire privé ;

- si l'aide publique est reconnue comme aide d'Etat, son approbation par la Commission est soumise à cinq conditions cumulatives : l'aide doit faire partie d'un programme global de restructuration et être limitée dans le temps, elle ne doit être accordée qu'une fois, le programme doit prévoir des réductions de capacités si cela se révèle nécessaire au rétablissement de la rentabilité de l'entreprise, le programme ne doit pas viser l'expansion, et enfin le gouvernement ne doit pas intervenir dans la gestion de la compagnie.

Considérant la situation dégradée d'Air Littoral, on peut estimer probable une validation de la Commission, sous réserve cependant que le moratoire sur les dettes fiscales et sociales ne soit pas considéré comme une première aide publique (mais ce moratoire n'a pas été notifié à Bruxelles). Il convient également de rappeler que si l'aide accordée à Air Lib a reçu l'assentiment de la Commission, cette dernière n'autorise désormais l'octroi de ces aides qu'en tant que mesures d'exception. La Commission a ainsi récemment invalidé l'aide accordée par l'Etat grec à la compagnie Olympic Airways, qui doit par conséquent rembourser 194 millions d'euros, de même qu'une partie du régime d'aide d'urgence octroyé en France aux compagnies nationales pour compenser les pertes subies par les interruptions de trafic aérien du 11 au 14 septembre 2001.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

III. - AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 12

Ratification de décret d'avance

Commentaire : le présent article a pour objet de ratifier le décret d'avance du 8 novembre 2002.

I. UN DÉCRET D'AVANCE TOUJOURS PLACÉ SOUS LE RÉGIME DE L'ORDONNANCE ORGANIQUE DU 2 JANVIER 1959

A. LE DÉCRET D'AVANCE RESTE SOUS LE RÉGIME DE L'ANCIENNE ORDONNANCE

La procédure du décret d'avance est toujours régie par l'article 11 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

L'ouverture de crédits doit être justifiée par une condition d'urgence ; l'équilibre défini par la dernière loi de finances ne doit pas être modifié et la ratification du décret d'avance est demandée dans la plus prochaine loi de finances.

En 2006 entrera en vigueur le nouveau régime prévu par l'article de la LOLF : les décrets d'avance seront transmis sept jours avant publication aux commissions des finances du Parlement et pourront faire l'objet au préalable d'un avis transmis au Premier ministre.

En revanche, le décret d'annulation qui constitue le « gage » du décret d'avances est lui déjà, régi par la loi organique précitée du 1 ^er août 2001. En effet, depuis le 1 ^er janvier 2002, le décret d'annulation, qui remplace l'ancien arrêté d'annulation, est régi par le I de l'article 14 de la loi organique précitée. Des crédits peuvent être ainsi annulés soit en cas de détérioration de l'équilibre budgétaire défini par la précédente loi de finances, soit parce qu'ils sont devenus sans objet. Les projets de décrets d'annulation sont communiqués aux commissions des finances et aux commissions compétentes du Parlement avant leur publication au Journal officiel.

B. UN DÉCRET D'AVANCE QUI SATISFAIT AUX CONDITIONS POSÉES PAR LA DITE ORDONNANCE

Le décret d'avance du 8 novembre 2002 présente la particularité d'avoir fait l'objet d'un rapport de la Cour des comptes. En effet, en vertu de l'article 58-6 de la loi organique précitée du 1 ^er août 2001, la Cour des Comptes est tenue de déposer un rapport conjoint au dépôt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans ledit projet de loi de finances.

Ce rapport conclut au respect de la régularité formelle du décret d'avance et des conditions de fond posées par l'ordonnance organique. En ce qui concerne les conditions de fond, la Cour des Comptes relève que l'urgence de l'ouverture des crédits, qui justifie l'ouverture du décret d'avances du 8 novembre 2002 est avérée. En effet, elle relève une insuffisance prévisionnelle, à la fin de l'exercice, du chapitre 31-97 du budget de l'enseignement scolaire particulièrement importante par rapport aux années précédentes. Elle conclut : « il était impossible d'attendre le vote de la loi de finances rectificative pour abonder ce chapitre des sommes nécessaires, puisque ce chapitre sert au versement des rémunérations et que ces dépenses ne peuvent être différées. Il en résulte que la seule solution pour assurer le paiement des rémunérations consistait effectivement en l'utilisation d'un décret d'avance (...). Le décret d'avances revêtait donc bien un caractère urgent et impérieux ». Elle constate par ailleurs que l'équilibre financier prévu par la dernière loi de finances est respecté car l'ouverture des crédits autorisée par décret d'avances est gagée par l'annulation de crédits de paiement pour un même montant, même si elle indique que certaines annulations proposées par le décret d'annulation du 8 novembre 2002 risquent d'entraîner en 2003 des efforts de gestion.

II. LE CONTENU DU DÉCRET D'AVANCE ET DU DÉCRET D'ANNULATION

Le décret d'avance du 8 novembre 2002 ouvre sur le chapitre 31-97 « autres personnels enseignants non titulaires - rémunérations » du budget de l'enseignement scolaire des crédits pour 2002 à hauteur de 130 millions d'euros.

En contrepartie, le décret d'annulation du 8 novembre 2002 annule 130 millions d'euros de crédits de paiement se répartissant comme suit :

a) sur le budget de l'enseignement scolaire :

36-71 « établissements scolaires et de formation. Dépenses pédagogiques et subventions de fonctionnement » : 56 millions d'euros ;

36-80 « formation professionnelle et actions de promotion » : 1,94 million d'euros ;

37-83 « actions pédagogiques dans l'enseignement primaire et plan d'accès à l'autonomie des élèves handicapés » : 6,5 millions d'euros ;

37-91 « frais de justice et réparations civiles » : 2,59 millions d'euros

41-02 « dépenses d'éducation dans les territoires et collectivités d'outre-mer » : 0,77 million d'euros ;

43-71 « bourses et secours d'études » : 13,7 millions d'euros ;

56-01 « administration général et établissements d'enseignement à la charge de l'Etat » : 4 millions d'euros ;

56-37 « dépenses pédagogiques. Technologies nouvelles : premier équipement en matériel » : 14,5 millions d'euros.

Sur le budget de l'enseignement supérieur :

43-71 « bourses, secours d'études et contribution de l'Etat aux transports collectifs parisiens » : 30 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général ne peut que partager l'avis du rapporteur spécial de votre commission des finances, notre collègue Roger Karoutchi qui, dans son rapport spécial sur le budget de l'enseignement scolaire, considère que ce décret d'avance fait apparaître une anomalie , puisque les crédits de rémunération inscrits en loi de finances initiale ont du être abondés à hauteur de 130 millions d'euros sur le chapitre 31-97 afin de payer les enseignants non titulaires en novembre et en décembre 2002. Il indique : « il s'agit là de manière conjoncturelle de la traduction budgétaire des dépassements observés par l'IGAENR dans la plupart des académies dès décembre 2001 ^{8 ( * )} , et de manière plus structurelle de la résultante des effets conjugués de la rigidité croissante de la gestion des personnels ^{9 ( * )} et de la mauvaise gestion des vacataires et contractuels ^{10 ( * )} . Ces constats confirment le diagnostic formulé en 1999 par la commission d'enquête du Sénat sur la gestion des personnels enseignants, ainsi que les observations formulées par la Cour des Comptes dans son rapport particulier sur la fonction publique de l'Etat d'avril 2001 selon lesquelles " aucune des académies contrôlées n'est en mesure de fournir à une date donnée le nombre exact des enseignants qu'elle est chargée de gérer et leur répartition en fonction de leur affectation et de leur discipline. Cette méconnaissance - qui fait écho à celle existant au niveau central - est révélatrice d'un système qui n'est ni maîtrisé, ni contrôlé ». En outre, les indicateurs, les méthodes, les outils et même le vocabulaire de gestion demeurent fragmentés et isolés, ce que le plan pluriannuel de modernisation de la gestion précité expliquait en relevant notamment que des « modifications de structure [ont] minoré la place du contrôle de gestion dans l'organisation du ministère " ».

La Cour des Comptes dans son rapport sur le décret d'avance précité ne dit pas autre chose quand elle écrit : « il apparaît que [en ce qui concerne la rémunération des agents non titulaires], même si une partie de ce dépassement de crédits avait une source exogène, cette situation aurait pu être évité par une prévision plus réaliste ainsi que par des actions visant à contenir le recours aux personnels non titulaires ».

Malheureusement, il semble que le problème révélé par le décret d'avance dont la ratification est proposée par le présent article, à la lecture des hypothèses qui fondent le budget de l'enseignement scolaire pour 2003, reste intact.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 bis (nouveau)

Ajout à l'état F du chapitre 08 « Versements au Fonds de réserve pour les retraites » du compte d'affectation spéciale n° 902-24

Commentaire : le présent article propose d'ajouter à l'état F annexé à la loi de finances pour 2002 le chapitre 08 « Versements au Fonds de réserve pour les retraites » du compte d'affectation spéciale n° 902-24.

Le présent article adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement constitue un dispositif conséquence de l'article 9 bis du présent collectif qui a la même origine. Il permet de prendre en compte l'éventualité selon laquelle le produit de la vente de la part de l'Etat dans le Crédit Lyonnais pourrait être versé dès 2002, et donc que la fraction de recettes perçue, 500 millions d'euros sur un total de 2,2 milliards d'euros, destinée au Fonds de réserve des retraites, pourrait être versée également en 2002.

Dès lors, techniquement, puisque les dépenses prévues sur le chapitre 08 « Versements au Fonds de réserve pour les retraites » du compte d'affectation spéciale n° 902-24 s'élevaient au maximum à 1,24 milliard d'euros en 2002, il convient d'inscrire ledit chapitre au titre F annexé à la loi de finances pour 2002 qui recense l'ensemble des crédits évaluatifs.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

TITRE II :

DISPOSITIONS PERMANENTES
I. - MESURES CONCERNANT LA FISCALITÉ

ARTICLE 13

Transposition de la directive relative au commerce électronique

Commentaire : afin de lutter contre certaines distorsions de concurrence, dans les échanges internationaux, la directive 2002/38/CE du 27 mai 2002, transposée par le présent article, modifie les règles de territorialité applicables, en matière de TVA, aux services de radiodiffusion et de télévision et à ceux fournis par voie électronique.

I. UN DISPOSITIF OPPORTUN

A. LES PRINCIPES DU RÉGIME DE TVA ACTUELLEMENT APPLICABLE AUX ÉCHANGES DE SERVICES IMMATÉRIELS

1. Une définition restrictive des services immatériels

La directive précitée, du 27 mai 2002, modifie un précédent texte communautaire (n° 77/388/CEE du 17 mai 1977) sur l'harmonisation des taxes sur le chiffre d'affaires (TVA), à l'origine des dispositions actuelles des articles 259 à 259 C du code général des impôts (CGI).

Il en résulte des dérogations au droit commun fiscal en vigueur, s'agissant des règles de territorialité et de recouvrement, applicables à l'imposition à la TVA d'échanges internationaux de certains services « immatériels ».

Ces services présentement énumérés à l'article 259 B du CGI, comprennent notamment :

- le traitement de données et la fourniture d'informations ;

- les services rendus par des intermédiaires intervenant au nom et pour le compte d'autrui ;

- des prestations de télécommunications.

Mais ils n'incluent pas la radiodiffusion, la télévision ou les échanges électroniques.

Normalement, selon l'article 259 du CGI, une prestation de services donne lieu, actuellement, au paiement de la taxe dans le pays dans lequel elle est « réputée » se situer, c'est-à-dire en France, lorsque le prestataire y possède, soit le siège de son activité ou un établissement stable à partir duquel le service est rendu, soit son domicile ou sa résidence habituelle.

2. Des exceptions aux règles de territorialité habituelle

Une telle prestation peut cependant, par exception, être taxée également en France, alors même que le prestataire est établi à l'étranger , à condition :

- qu'il s'agisse de services immatériels (hors radiodiffusion, télévision et commerce électronique) ;

- que le client soit une entreprise ^{11 ( * )} assujettie à la TVA française ou un particulier , domicilié dans notre pays, qui utilise en France le service concerné. Dans les deux cas, le client, dit « preneur », doit avoir, indépendamment de son assujettissement ou non à la TVA française, un lien particulier avec notre pays (domicile ou résidence habituelle, siège d'activité ou établissement stable). Dans la première situation évoquée (entreprise cliente assujettie), le prestataire doit être implanté dans un Etat-membre de la Communauté européenne.

Ainsi, lorsqu'il s'agit de prestations « immatérielles », des critères propres aux preneurs (lieu d'assujettissement, de résidence et d'utilisation du service) l'emportent parfois, dans notre droit fiscal actuel, sur d'autres relatifs aux prestataires, auxquels il est fait habituellement référence.

La directive précitée, de 1977, considère comme prestation de services tout ce qui ne relève pas du transfert du pouvoir de disposer d'un bien corporel comme propriétaire ou toute opération qui ne consiste pas en la livraison d'un tel bien.

Il conviendrait alors de définir la liste et la nature des services fournis par voie électronique.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES À LA TVA SUR LES SERVICES DE RADIODIFFUSION ET DE TÉLÉVISION OU FOURNIS PAR VOIE ÉLECTRONIQUE

1. La nécessité de mettre fin à des distorsions de concurrence

Dans notre droit fiscal actuel, une entreprise assujettie à la TVA en France, réalise des opérations taxables dans notre pays au titre de l'hébergement de sites Internet ou de stockage de bases de données, même quand ses clients sont domiciliés à l'étranger.

En revanche, sa concurrente américaine, non assujettie à la TVA française :

- n'est pas taxée en France à raison de services rendus à un particulier qui y est domicilié (selon l'article 259 du CGI, les services rendus par un prestataire non établi dans notre pays n'y sont pas imposables) ;

- n'est pas non plus imposée aux Etats-Unis où n'existe pas de TVA et où a été instauré un moratoire concernant la taxation des services fournis par voie électronique ^{12 ( * )} .

Un prestataire non établi dans la Communauté européenne est ainsi fiscalement avantagé par rapport à un concurrent assujetti à la TVA dans un Etat-membre, quel que soit le lieu où le service est rendu.

2. Les changements résultant de la nouvelle directive de mai 2002

a) Les principes de la réforme

Afin de mettre fin aux distorsions de concurrence évoquées ci-avant, les dispositions, transposées, de la nouvelle directive de mai 2002, visent à :

- intégrer les services de radiodiffusion, de télévision et d'échanges électroniques dans la liste des prestations de services immatérielles ouvrant droit à des dérogations au droit commun de la territorialité en matière de TVA ;

- se réfèrent à certains critères propres au preneur, tels que la référence nationale attachée à son adresse Internet.

Ainsi, pourrait être taxé en France un service rendu à un preneur qui y est domicilié, même si celui-ci utilise hors du territoire français son adresse Internet française (en congé ou en voyage d'affaires) et si le prestataire est établi hors de la Communauté : c'est ce que révèle la lecture du tableau ci-après.

b) Le nouveau régime proposé

Le tableau ci-après résume les principaux changements apportés par la transposition de la directive de 2002 au régime de TVA applicable aux services de radiodiffusion et de télévision ou fournis par voie électronique.

Les principales modifications sont les suivantes :

- lorsque le prestataire et le preneur sont installés en France , le service est taxé dans le pays d'établissement du preneur, si ce dernier est assujetti à la TVA française et établi dans un Etat-membre de la Communauté, ou s'il est établi dans un Etat extérieur à la Communauté. L'utilisation du service en France n'est exigée, pour la soumission à la TVA française, qu'en ce qui concerne la radiodiffusion et la télévision (prestataire établi en France, preneur assujetti à la TVA française ou non assujetti mais établi dans un Etat-membre de la Communauté);

- quand le prestataire est établi à l'étranger , l'opération est désormais imposable en France dans les cas suivants :

• preneur assujetti et établi en France lorsque le prestataire se trouve dans la Communauté européenne,

• preneur, assujetti ou non, établi en France, lorsque le prestataire est situé en-dehors de la Communauté européenne.

Le service est taxable dans le pays du preneur et non plus du prestataire, s'agissant des situations où :

• le prestataire est établi dans la Communauté européenne, ainsi que le preneur qui se trouve cependant assujetti à la TVA en France ;

• le prestataire est situé en-dehors de la Communauté mais le preneur y est implanté et imposé à la TVA (ailleurs qu'en France).

Lorsque le preneur est établi en-dehors de la Communauté européenne, l'opération est imposable dans le pays d'établissement du preneur si le prestataire est établi en France ou dans la Communauté européenne (cas des services rendus depuis l'Europe à un client américain).

c) Les réaménagements de la fiscalité française

Le présent article :

- inclut les services de radiodiffusion et de télévision et les services fournis par voie électronique (dans des conditions fixées par des décrets) dans la liste des prestations de services dématérialisés figurant à l'article 259 B du CGI, dont les règles de territorialité peuvent déroger aux principes généraux fixés par l'article 259 ;

- introduit, dans le même code général des impôts, un nouvel article 259 D relatif, plus particulièrement, aux services fournis par voie électronique dont une liste, indicative seulement (donc susceptible d'être complétée par les Etats membres), figure dans l'annexe ci-dessous à la directive de 1977 modifiée en 2002.

Annexe L à la directive n° 77/388/CEE du 17 mai 1977,
modifiée en l'espère par la directive n° 2002/38/CE du 7 mai 2002

Liste indicative des services fournis par voie électronique

1) Fourniture et hébergement de sites informatiques, maintenance à distance de programmes et d'équipement.

2) Fourniture de logiciels et mise à jour de ceux-ci.

3) Fourniture d'images, de textes et d'informations, et mise à disposition de bases de données.

4) Fourniture de musique, de films et de jeux, y compris les jeux de hasard ou d'argent, et d'émissions ou de manifestations politiques, culturelles, artistiques, sportives, scientifiques ou de divertissement.

5) Fourniture de services d'enseignement à distance.

Lorsqu'un fournisseur de services et son client communiquent par courrier électronique, cela ne signifie pas en soi que le service fourni est un service électronique.

Cette liste est à la fois :

- extensive (elle ne se limite pas aux seuls services qui ne pourraient pas être rendus sous une forme autre qu'électronique. Elle inclut donc, par exemple, les journaux en ligne, la fourniture de musique à distance...) ;

- restrictive en ce qui concerne l'application du taux réduit de TVA auquel les services fournis par voie électronique continuent à ne pas avoir droit, contrairement à la livraison matérialisée de biens identiques (presse, livres...). Ainsi se trouve confortée l'interprétation habituelle française du droit communautaire.

S'agissant des services fournis par voie électronique, l'article 259 D, introduit par le présent article dans le code général des impôts, rend redevable de la TVA, en France, le prestataire établi en-dehors de la Communauté européenne qui vend des services réputés se situer en France (Etat du preneur). Il est donc tenu, ce qui peut poser problème à de petites entreprises intervenant dans plusieurs Etats-membres de la Communauté, de faire accréditer auprès des services fiscaux français un représentant assujetti établi en France.

d) Les conséquences de la mise en oeuvre d'un régime communautaire spécial

La directive précitée, du 7 mai 2002, a prévu la mise en oeuvre d'un régime spécial, intégré, de TVA, concernant les services rendus électroniquement, par un assujetti non établi dans la Communauté européenne, en faveur d'une personne qui y est domiciliée mais non assujettie.

En effet, le prestataire peut s'identifier dans un seul Etat-membre et y être taxé. Cet Etat verse aux autres membres la part de TVA qui leur revient, à raison de services rendus à des clients qui ont leur domicile sur leur territoire.

Le présent article introduit un nouvel article 298 sexdecies F dans le code général des impôts, afin de permettre à un prestataire de pouvoir demander à être identifié en France dans le cadre de ce régime européen ^{13 ( * )} .

*
* *

En résumé :

- les services non consommés dans la Communauté européenne seront facturés par les opérateurs communautaires sans TVA ;

- les opérateurs tiers, fournissant, par voie électronique, des services à des consommateurs résidant dans la Communauté européenne seront redevables de la TVA, au taux normal, en vigueur dans l'Etat-membre de consommation, selon le régime spécial décrit ci-dessus qui leur permet de s'acquitter « électroniquement » de leurs obligations fiscales via le portail de leur choix.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif communautaire proposé, transposé par le présent article dans notre droit fiscal, propose, fort opportunément, de mettre fin à des distorsions de concurrence qui handicapent les entreprises françaises et européennes dans le domaine primordial des prestations de services par voie électronique.

Le rattrapage de notre retard dans l'utilisation des technologies de l'information et de la communication ne peut que s'en trouver facilité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 bis (nouveau)

Adaptation des redevances de mise à disposition et de gestion de fréquences dues par les exploitants de réseaux de télécommunications par satellites ouverts au public

Commentaire : le présent article tend à forfaitiser les redevances auxquelles est soumis l'usage des technologies d'accès à haut débit à Internet par satellite, afin d'en favoriser le développement.

I. UNE MESURE QUI DONNE SA CHANCE À L'INTERNET HAUT DÉBIT PAR SATELLITE

A. LES OBSTACLES ACTUELS À L'UTILISATION D'UNE TECHNOLOGIE PROMETTEUSE

1. Une technologie prometteuse

L'absence de technologies à un coût abordable expliquait l'échec des offres d'accès à Internet par satellite avant 2001. Deux avancées majeures ont, depuis lors, rendu attractives les propositions haut débit dans ce domaine :

- la voie de retour, qui transmet les informations relatives aux attentes de l'utilisateur vers le fournisseur, peut désormais être fournie non plus par voie filaire mais par le satellite lui-même ;

- une antenne de 60 centimètres de diamètre seulement suffit à accéder au service considéré.

Il apparaît ainsi possible d'équiper en haut débit les zones du territoire les moins accessibles aux autres modes d'accès (ADSL, fibre optique, réseaux câblés co-axiaux...).

Quatre des six opérateurs de réseaux fixes par satellite les plus récents (dont Eutelsat et les filiales d'Astra et du groupe américain Hugnes...) sont aujourd'hui sur les rangs.

Dans un premier temps, ces offres ne concerneront cependant pas directement les particuliers (en raison de leur coût) mais pourront s'adresser à des petites entreprises ou à des fournisseurs d'accès en zone rurale.

2. Des prélèvements dissuasifs

En l'état actuel de notre droit fiscal, les opérateurs concernés subiraient les mêmes prélèvements que ceux que supportent les réseaux satellitaires privés des grands groupes.

Il s'agit de deux redevances, créées par un décret du 3 février 1993 modifié, dues par les titulaires des autorisations d'exploitation délivrées en application des articles L. 33-1 et L. 33-2 du code des postes et télécommunications.

Elles sont relatives à :

- la « mise à disposition » des fréquences utilisées par les opérateurs intéressés,

- la « gestion » desdites fréquences.

Cette dernière redevance de gestion repose sur le principe d'une taxation par site (305 euros), incompatible avec la multiplication des antennes paraboliques bidirectionnelle (de faible puissance ^{14 ( * )} par rapport à celles des réseaux des grandes entreprises) que suppose une couverture optimale du territoire.

B. DES MODIFICATIONS OPPORTUNES

1. Une proposition réitérée

La mesure prévue par le présent article avait été préconisée à l'origine par notre collègue député Patrice Martin-Lalande auquel s'est ralliée ensuite la commission des finances de l'Assemblée nationale. Elle avait déjà été présentée lors de la discussion, au Palais-Bourbon, du projet de loi de finances initiale pour 2003. Puis, nos collègues Pierre Hérisson et Gérard Larcher l'avaient reprise à leur compte, lors de l'examen du même texte par le Sénat.

Cette disposition avait, là encore, été discutée sans être finalement soumise au vote, le gouvernement, tout en exprimant son accord sur le principe, ayant demandé à disposer d'un « délai de réflexion » jusqu'au dépôt du présent projet de loi de finances rectificative.

2. Un dispositif bienvenu

Le dispositif ici proposé soumettrait à des redevances forfaitaires les exploitants de réseaux de télécommunication par satellite ouverts au public proposant du haut débit. Le montant du forfait et les modalités techniques de sa détermination seraient fixés par décret après avis de l'ART (Autorité de régulation des télécommunications).

La taxation par site, inadaptée au mode considéré de diffusion de l'Internet, serait ainsi évitée, la redevance de gestion étant calculée sur une base métropolitaine ou régionale, selon la zone de couverture des exploitants.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable à cette disposition que nos collègues Pierre Hérisson et Gérard Larcher avaient déjà présentée lors du débat sur le projet de loi de finances initiale pour 2003. Elle est, en effet, en harmonie avec l'utilisation des autres technologies disponibles, facilite l'accès de zones isolées, en tout point du territoire, à l'Internet haut débit, dans des délais rapides.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14

Transposition de la directive relative à la simplification, la modernisation et l'harmonisation des conditions imposées à la facturation en matière de taxe sur la valeur ajoutée

Commentaire : le présent article a pour objet la transposition dans le droit français de la directive du Conseil du 20 décembre 2001 destinée à simplifier et harmoniser les conditions de facturation en matière de taxe sur la valeur ajoutée.

I.  SIMPLIFIER ET HARMONISER LES RÈGLES DE FACTURATION EN MATIÈRE DE TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

Le Conseil européen a adopté , le 20 décembre 2001, une directive ^{15 ( * )} importante en matière de facturation modifiant sensiblement la 6 ^ème directive TVA de 1977 ^{16 ( * )} .

L'objectif de cette directive est triple : harmoniser, simplifier et moderniser les conditions d'établissement et de validité d'une facture au regard de la TVA.

L'adoption de cette directive doit en effet permettre à tous les opérateurs établis au sein de l'Union européenne de disposer d'un cadre juridique commun.

Les simplifications prévues par la directive vont notamment se traduire par la possibilité de recourir à l'autofacturation , c'est-à-dire l'émission de la facture par le client du fournisseur, ou à la sous-traitance de la facturation (émission de la facture par une tierce personne).

Le recours , sous certaines conditions, à une facturation périodique pour les assujettis qui réalisent de nombreuses opérations avec un même client sur une courte période devrait également simplifier les obligations imposées aux assujettis.

Ces pratiques , déjà autorisées en France , sous certaines conditions, sont donc désormais reconnues au niveau communautaire.

La directive prévoit en outre, pour ces agents économiques, dans le cadre de leurs échanges internes ou communautaires, la possibilité de transmettre leurs facture par voie électronique selon deux normes autorisées : la signature électronique avancée et l'échange de données informatisées (EDI).

On doit signaler que le France est précurseur dans ce domaine , puisque dès 1991 un dispositif de dématérialisation et de télétransmission des factures basé sur les fonctionnalités de la norme EDI a été mis en place. L'adoption de normes communes en la matière devrait favoriser le développement de la transmission des factures par voie électronique au sein du marché européen, l'objectif étant également de permettre son utilisation plus large pour les PME/PMI.

Enfin, le recours à des nouvelles procédures de facturation accentuera l'évolution, déjà constatée, des techniques d'émission et de conservation des documents qui conduit les entreprises et les contribuables à dématérialiser de plus en plus fréquemment les pièces, factures, registres et autres documents conservés.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Il est proposé de procéder à l'adaptation rédactionnelle de certaines dispositions du livre des procédures fiscales pour mieux prendre en compte ces évolutions.

Les modalités de la transposition sont les suivantes :

- il est proposé de modifier en profondeur les articles 289 et 289 bis du code général des impôts et de créer un article L.102 C dans le livre des procédures fiscales ;

- il est également proposé de procéder à l'adaptation de certains articles du code général des impôts et du livre des procédures fiscales afin de tenir compte des modifications importantes évoquées ci-dessus.

Le délai de transposition de la directive expire le 1 ^er janvier 2004.

Le gouvernement propose d'anticiper cette date et de retenir comme date d'entrée en vigueur du présent article le 1 ^er juillet 2003 et cela afin de répondre, selon les informations communiquées à votre rapporteur général, aux demandes émanant de nombreux professionnels. Toutefois, afin de se prémunir contre d'éventuelles réclamations d'entreprises n'ayant pas eu le temps de procéder aux aménagements nécessaires , le gouvernement a déclaré être disposé à s'engager, lors de la discussion devant le Sénat, à donner des consignes de bienveillance à l'administration fiscale jusqu'au 1 ^er janvier 2004.

Il conviendra que, lors de la discussion devant le Sénat du présent projet de loi de finances rectificative, un tel engagement puisse être réitéré.

L'Assemblée Nationale n'a pas apporté de modifications au présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 15

Exonération de taxe sur la valeur ajoutée des locations de logements meublés

Commentaire : le présent article propose de soumettre à la taxe sur la valeur ajoutée les locations en meublés effectuées, à titre professionnel, dans des conditions similaires à celles des établissements d'hébergement à caractère hôtelier.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. LES DISPOSITIONS DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Les locations occasionnelles, permanentes ou saisonnières de logements meublés ou garnis à usage d'habitation sont en principe exonérées de TVA sans possibilité d'option, en application du 4° de l'article 261 D du code général des impôts.

Toutefois, l'exonération ne s'applique pas :

- aux prestations d'hébergement fournies dans les hôtels de tourisme classés , dans les villages de vacances agréés, et dans les villages résidentiels de tourisme et résidences de tourisme classés loués pour une durée au moins égale à neuf ans à un exploitant, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat ;

- à la mise à disposition d'un local meublé ou garni lorsque l'exploitant offre, en plus de l'hébergement, des prestations parahôtelières (le petit déjeuner, le nettoyage quotidien des locaux, la fourniture du linge de maison, la réception de la clientèle) et qu'il est immatriculé au registre du commerce et des sociétés au titre de cette activité.

La fourniture de prestations annexes (petit déjeuner, blanchissage du linge personnel, téléphone, etc.) demeure imposable à la TVA dans les conditions de droit commun, sous réserve de l'application de la franchise en base prévue à l'article 293 B du code général des impôts.

Ces dispositions sont l'application en droit national des deux dispositions communautaires figurant à l'article 13 de la directive n° 77/388/CEE du 17 mai 1977 et qui disposent que :

- les Etats membres exonèrent, dans les conditions qu'ils fixent « l'affermage et la location de biens immeubles » ;

- mais l'exonération ne s'applique pas aux « opérations d'hébergement telles qu'elles sont définies dans la législation des Etats membres qui sont effectuées dans le cadre du secteur hôtelier ou de secteurs ayant une fonction similaire, y compris les locations de camps de vacances ou de terrains aménagés pour camper ».

B. DES DISPOSITIONS NON COMPATIBLES AVEC LE DROIT COMMUNAUTAIRE SELON UN ARRET DU CONSEIL D'ETAT

Par un arrêt du 11 juillet 2001 (n° 217675, Lejeune), le Conseil d'Etat a considéré que le 4° de l'article 261 D du code général des impôts était incompatible avec les objectifs de l'article 13 de la directive précitée de 1977 en tant qu'il subordonne l'assujettissement à la TVA des exploitants de logements meublés à des conditions trop restrictives en matière de prestations accessoires.

En effet, le Conseil d'Etat a relevé que les dispositions communautaires imposent aux Etats membres de maintenir hors du champ de l'exonération de TVA des locations de logements meublés les locations qui « correspondent à des opérations d'hébergement, soit hôtelières, soit assimilables à ces dernières ».

Or les dispositions de l'article 261 D du code général des impôts ont pour effet d'inclure dans le champ de l'exonération toute mise à disposition d'un local meublé qui n'est pas assortie de l'offre, par l'exploitant, de chacun des quatre services mentionnés (fourniture du petit déjeuner, nettoyage quotidien des locaux, fourniture du linge de maison et réception de la clientèle).

Ces dispositions peuvent ainsi entraîner l'exonération de locations de logements meublés du seul fait de l'absence de l'une de ces prestations accessoires , alors même que des entreprises hôtelières n'assurant pas l'une de ces prestations seraient assujetties à la taxe, ce qui crée une rupture de concurrence.

Cet arrêt est conforme au principe de neutralité de la TVA selon lequel les opérations analogues à celles du secteur économique concurrentiel - au cas d'espèce, les locations meublées consenties dans des conditions proches de celles actuellement applicables dans le secteur hôtelier - doivent être assujetties à la TVA.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

L'arrêt précité du 11 juillet 2001 du Conseil d'Etat invite à mieux prendre en compte dans le code général des impôts les locations de logements meublés qui correspondent à des opérations hôtelières , et doivent donc être exclues de l'exonération.

La définition de ces opérations hôtelières revient à la législation nationale selon les termes de la directive de 1977, qui laisse donc une marge de manoeuvre importante. Le présent article vise donc à réécrire l'article 261 D du code général des impôts.

La nouvelle rédaction entend tirer strictement les conséquences de l'arrêt du 11 juillet 2001 du Conseil d'Etat, qui concernait le cas d'un hôtelier n'offrant que trois des services visés au b du 4° de l'article 261 D du code général des impôts, et qui était assujetti à la TVA, alors même que la location d'un logement meublé dans les mêmes conditions n'implique pas l'assujettissement de son exploitant.

Le I du présent article propose donc que la réunion de seulement trois d'entre les quatre critères relatifs aux services puisse impliquer l'assimilation de la location d'un logement meublé à une opération hôtelière et, en conséquence, son assujettissement à la TVA. Les quatre services seraient les suivants :

- le petit déjeuner ;

- le nettoyage régulier des locaux. Pour ce critère, il est proposé de substituer le qualificatif de « régulier » à celui de « quotidien » ;

- la fourniture de linge de maison ;

- la réception, même non personnalisée, de la clientèle. Il s'agit de tenir compte du fait que certains services hôteliers mettent en oeuvre la réception des clients par des systèmes automatiques sans personnel.

Si la réunion de trois des quatre critères peut désormais impliquer l'assujettissement à la TVA, les prestations correspondantes doivent aussi être « rendues dans des conditions similaires à celles proposées par les établissements d'hébergement à caractère hôtelier exploités de manière professionnelle ».

Il est également précisé que l'exclusion du champ de l'exonération concerne les prestations de mise à disposition d'un local meublé ou garni effectuées « à titre onéreux et de manière habituelle ».

Enfin, il ne sera plus tenu compte du critère de l'inscription de l'exploitant au registre du commerce et des sociétés.

Le II du présent article prévoit qu'il entre en vigueur le 1er janvier 2003.

Les conséquences de cette modification de la législation devraient être, pour les locations en meublé offrant les caractéristiques de prestations hôtelières, une imposition à la TVA des locations mais qui ouvrirait droit à une récupération étendue de la TVA grevant l'immeuble (s'il est neuf) et le mobilier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16

Taxation au tonnage des entreprises de transport maritime

Commentaire : le présent article prévoit d'introduire un nouveau mode de taxation des entreprises d'armement au commerce, optionnel, en substitution à l'impôt sur les sociétés, et à l'instar des régimes de taxation pratiqués par une grande partie des Etats-membres de l'Union européenne.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

A. UNE AVANCÉE RÉPONDANT À UNE DEMANDE DU SÉNAT

L'année dernière, à l'initiative de notre collègue Jacques Oudin, le Sénat avait adopté en première lecture ce mécanisme fiscal (ensuite supprimé à l'Assemblée nationale en lecture définitive) qui présente de nombreux avantages pour la profession :

- il va dans le sens de l'harmonisation fiscale avec la plupart des Etats-membres de l'Union européenne, qui l'ont déjà retenu ^{17 ( * )} ;

- il favorise la sécurisation de l'environnement économique et social des entreprises d'armement , qui pourront déterminer leurs impôts à l'avance ;

- pour l'Etat, il permet une meilleure anticipation de l'impôt à recouvrer.

Enfin, et de manière plus générale, l'adoption d'une telle mesure renforce le dispositif de soutien à la flotte de commerce française dont la stagnation à 210 navires, depuis 1996, s'avère préoccupante.

B. LE DISPOSITIF

1. Le champ d'application

Le I du présent article propose l'insertion au code général des impôts d'un article 209-0 B pour mettre en oeuvre le régime de la taxation au tonnage des bénéfices imposables provenant de l'exploitation ou des navires armés au commerce dans le cadre de l'impôt sur les sociétés.

Les dispositions du I déterminent les conditions d'éligibilité des navires, précisées dans l'encadré ci-dessous. Ces conditions visent principalement, soit à encadrer le dispositif par les mêmes normes que nos voisins européens ^{18 ( * )} , soit à se garantir contre tout effet d'incitation à ou encore à éviter les effets d'optimisation ou d'aubaine fiscaux.

CONDITIONS D'ÉLIGIBILITÉ DES NAVIRES

1) Les navires éligibles sont ceux dont la jauge brute est supérieure à 100 unités de jaugeage universel (UMS).

2) Ils sont éligibles quel que soit leur mode de gestion (pleine propriété, copropriété ou affrètement), à l'exclusion des navires donnés en affrètement coque nue ^{19 ( * )} à une société non liée au propriétaire de navire.

3) Les marins doivent être affectés au transport de personnes, ou de biens, au remorquage en haute mer, au sauvetage ou à d'autres activités d'assistance maritime, et à des opérations de transport en relation avec l'exercice de toutes autres activités nécessairement fournies en mer.

4) La gestion stratégique et commerciale des navires éligibles doit être assurée à partir de la France.

5) Les navires éligibles ne doivent pas avoir été acquis pendant la période d'application du présent régime auprès de sociétés liées au sens du 12 de l'article 39 du code général de l'impôt.

6) Les navires affrétés à temps qui ne battent pas pavillon d'un des Etats-membres de l'Union européenne ne pourront bénéficier de ce régime fiscal s'ils représentent plus de 75 % du tonnage net de la flotte exploitée par l'entreprise.

2. Le barème

Le II de l'article 209-0 B est relatif au mode de calcul de la taxation.

Le résultat imposable serait déterminé par l'application du barème suivant, à chacun des navires éligibles, par jour et par tranche de jauge nette de 100 unités du système de jaugeage universel UMS, arrondi à la centaine d'unités supérieures.

Tonnage (en unités du système de jaugeage universel)	Jusqu'à 1.000	De 1.000 à 10.000	De 10.000 à 25.000	Plus de 25.000
Montant en euros	0,93	0,71	0,47	0,24

Ce barème est très proche des barèmes de nos voisins.

A titre d'exemple, le barème britannique est le suivant :

Jusqu'à 1.0000 UMS	0,94
De 1.000 à 10.000 UMS	0,71
De 10.000 à 25.000 UMS	0,47
Au-dessus	0,24

3. Un régime optionnel

Le régime de la taxation au tonnage est optionnel dans les conditions prévues au III de l'article 209-0 B.

Le IV récapitule les cas de cessation anticipée du régime de taxation au tonnage, du fait de l'entreprise.

Le V précise les conséquences fiscales, notamment les sanctions d'une telle cessation.

C. LE COÛT DU DISPOSITIF

Les évaluations du coût de cette mesure se sont succédées dans le temps, ne se ressemblant jamais, au gré de la qualité de ceux qui les proposent.

Emanant de notre collègue Jacques Oudin, qui l'avait proposée l'année dernière, elle avait été estimée à 15 millions d'euros. Adoptée dans un premier temps par le Sénat, elle avait été supprimée par le gouvernement en lecture définitive.

Cette année, les services de la direction de la législation fiscale ont considérablement révisé leurs estimations, annonçant dans un premier temps un coût de 7 millions d'euros, puis une fourchette de 7 millions d'euros à 11 millions d'euros, pour finir par consacrer à la mesure l'hypothèse haute, soit 11 millions d'euros.

On ne peut que déplorer la discordance des évaluations faites au sujet de ce dispositif, tant elle semble témoigner de l'incertitude des méthodes utilisées, voire de la désinvolture avec laquelle le Parlement est trop souvent traité. La question se pose toujours de recourir à une instance d'évaluation moins sensible à l'opportunité du moment...

II. LES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Lors de l'examen à l'Assemblée nationale du présent article, trois amendements ont été adoptés :

- notre collègue député Jean-Yves Besselat, rapporteur pour avis du budget de la mer, a proposé de substituer au seuil de 100 UMS celui de 50 UMS afin de renforcer la portée du texte ;

- notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, a proposé de retenir la date de levée de l'option comme point de départ de la durée de détention du navire, pour le calcul des plus-values taxables en cas de cession d'un navire éligible à la taxe au tonnage. Il s'agit à nouveau de conforter le dispositif gouvernemental.

- notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, a par ailleurs proposé un amendement rédactionnel.

III.  LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne peut que souscrire à une mesure susceptible d'enrayer le déclin de la flotte française. Rappelons, en effet, que la France, qui dispose de la troisième superficie maritime mondiale, n'occupe plus que le 28 ^ème rang mondial en termes de flotte, alors qu'elle occupait en 1945 un quatrième rang plus conforme à son statut de puissance maritime. Ce nouveau régime fiscal, qui promet d'être d'autant plus avantageux que les navires exploités par l'armateur ont une plus forte valeur ajoutée, devrait en effet constituer pour les armateurs un encouragement à se doter de navires modernes.

Par ailleurs, un avantage majeur de la taxe au tonnage réside dans sa simplicité pour les armateurs , puisqu'il n'existe qu'un seul barème applicable à tous les navires éligibles, quels que soient leur activité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 bis (nouveau)

Régime d'imposition des pénalités de retard

Commentaire : le présent article tend à rattacher les produits et charges correspondant aux pénalités, dues en cas de retard dans la livraison des marchandises ou l'exécution de prestations de services, à l'exercice de leur encaissement et de leur paiement.

I. LE DISPOSITIF PRÉVU

La loi du 2 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques (NRE) a transposé la directive européenne du 29 juin 2000 contre les retards de paiement dans les transactions commerciales.

L'article 53 de cette loi prévoit ainsi que le délai de règlement des sommes dues est fixé au trentième jour suivant la date de réception des marchandises ou d'exécution de la prestation demandée ^{20 ( * )} .

Des pénalités de retard sont exigibles le jour suivant la date de règlement figurant sur la facture.

Malgré ces dispositions, les fournisseurs sont encore trop souvent victimes du non respect par leurs clients de leurs obligations légales en matière de délais de paiement.

Il en découle pour eux un préjudice fiscal dans la mesure où l'article 38 du code général des impôts prévoit que les produits, correspondant à des créances sur la clientèle, sont rattachés à l'exercice au cours duquel intervient la livraison des biens ou l'achèvement des prestations de services.

Afin de ne pas léser fiscalement les victimes de retards de paiement, le présent article tend à ce que les produits et charges, correspondant aux pénalités de retard versées, soient rattachés à l'exercice de leur encaissement et de leur paiement, pour la détermination du résultat imposable à l'impôt sur le revenu ou à l'impôt sur les sociétés.

Il s'agit d'une disposition figurant dans un amendement de notre collègue député Marc Laffineur, auquel s'était ralliée la commission des finances de l'Assemblée nationale qui l'a votée, avec l'accord du gouvernement, insérant ainsi le présent article dans le présent projet de loi de finances rectificative.

Cette mesure est provisoire : elle s'applique de la date d'entrée en vigueur de la loi NRE jusqu'au 31 décembre 2004, dans l'espoir d'une « moralisation »  d'ici cette échéance, des pratiques commerciales condamnables en cause.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances n'a aucune raison de s'opposer à cette mesure de justice fiscale, acceptée par le gouvernement. Elle s'en félicite au contraire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17

Simplification des modalités de paiement de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires

Commentaire : le présent article propose diverses modifications du code général des impôts et du livre des procédures fiscales visant à donner des bases légales au parachèvement d'ici 2004 de l'interlocuteur fiscal unique pour les entreprises en matière d'impôt sur les sociétés et de taxe sur les salaires.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article traduit la volonté exprimée par M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie lors du comité technique paritaire de son ministère du 7 octobre 2002, de parachever d'ici 2004 la mise en place pour les entreprises d'un interlocuteur fiscal unique en matière d'impôt sur les sociétés et de taxe sur les salaires.

Il vise en effet à donner une base légale au transfert d'ici le 1 ^er janvier 2005 du recouvrement de la taxe sur les salaires (TS), de l'impôt sur les sociétés (IS) et des taxes recouvrées dans les mêmes conditions que l'impôt sur les sociétés (imposition forfaitaire annuelle, contribution sociale sur l'impôt sur les sociétés, contribution sur l'impôt sur les sociétés, contribution annuelle sur les revenus locatifs des personnes morales) des comptables de la direction générale de la comptabilité publique (DGCP) à la direction générale des impôts (DGI), afin de pouvoir engager dès maintenant les chantiers informatiques nécessaires.

Concrètement, cela se traduirait par un changement des modalités de recouvrement de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires, l'avis de mise en recouvrement utilisé par les comptables de la DGI se substituant au rôle utilisé, en principe, par les comptables de la DGCP pour réclamer le montant de l'impôt et en poursuivre le recouvrement (le recouvrement par voie de rôle ne s'appliquant toutefois en pratique que dans peu de cas, puisque les impôts concernés doivent normalement être calculés par les redevables eux-mêmes et spontanément versés au percepteur).

Pour ce faire, le présent article propose :

- de remplacer les termes « comptable du Trésor » ou « comptable du Trésor chargé du recouvrement des impôts directs » par les termes « comptable de la direction générale des impôts » dans les articles 220 septies , 234 duodecies , 234 terdecies , 234 quaterdecies, 1668, 1668 A et 1668 B du code général des impôts (CGI) ;

- de remplacer la référence au rôle par celle à l'avis de mise en recouvrement dans les articles 1668 A et 1679 bis du CGI ;

- de supprimer la référence au Trésor et à la détention du rôle dans l'article 1680 du CGI, qui prévoit que « les impôts et taxes... sont payables en argent, dans la limite de 3.000 euros, à la caisse du comptable direct du trésor chargés du recouvrement des impôts directs détenteur du rôle ... » ;

- de supprimer le mot « directs » et la référence à la taxe sur les salaires dans le 1 de l'article 1731 du CGI, qui prévoit que « tout retard dans le paiement des impôts, droits, taxes, redevances ou sommes quelconques qui doivent être versés aux comptables de la direction générale des impôts ou le paiement tardif aux comptables directs du Trésor des sommes dues au titre de la taxe sur les salaires mentionnée à l'article 1679 B ou au titre de la retenue à la source mentionnée à l'article 1671 B donne lieu au versement de l'intérêt de retard mentionné à l'article 1727 et d'une majoration de 5 % du montant des sommes dont le versement à été différé ».

Par ailleurs, le 9° du I du présent article propose de substituer pour l'ensemble des impôts et taxes dont le recouvrement est transféré de la DGCP à la DGI le régime de sanction en cas de défaut ou d'insuffisance de versement prévu par les articles 1727 et 1731 du CGI et applicable ordinairement aux impôts recouvrés par la DGI (majoration de 5 % du montant des sommes dont le versement a été différé et intérêt de retard au taux annuel de 9 %), à celui prévu par l'article 1762 du CGI et applicable ordinairement aux impôts recouvrés par la DGCP (majoration de 10 % des sommes dont le versement a été différé).

Diverses mesures de coordination complètent le présent article :

- le 3° du I du présent article propose de préciser que le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à la taxe sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage perçue dans la région Île-de-France sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires « jusqu'au 31 décembre 2003 », ce qui revient à préciser, de manière un peu complexe, que les modalités de recouvrement de la taxe sur les bureaux, actuellement alignées sur celles de la taxe sur les salaires, demeureront inchangées ;

- le 4° du I du présent article propose de mettre en cohérence deux dispositions du CGI. En effet, le CGI prévoit actuellement que les acomptes d'IS sont exigibles avant le 20 des mois de février, mai, août et novembre, mais que la date-limite de paiement sans sanction est le 15 des mois de mars, juin, septembre et décembre, soit vingt-cinq jours plus tard. Il est donc proposé d'aligner la date d'exigibilité des acomptes d'IS sur la date-limite de paiement sans sanction prévue par le 3 de l'article 1762 du CGI. Cette dernière date étant plus tardive, cette modification rédactionnelle n'emporte aucune conséquence concrète pour les redevables concernés ;

- le II du présent article propose d'effectuer deux modifications aux articles L. 104 et L. 105 du livre des procédures fiscales, afin de maintenir la possibilité de délivrer certains documents relatifs à la situation fiscale d'un contribuable à celui-ci sa demande ou, pour l'article L. 105, sur leur demande à celles des personnes auxquelles le paiement de l'impôt peut être demandé à sa place.

Enfin, le III du présent article prévoit que les dispositions précédentes entreront en vigueur à des dates fixées par décret et au plus tard au 1 ^er janvier 2005 .

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances se félicite de la volonté affirmée par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie de mettre en place d'ici à la fin de 2004 un interlocuteur fiscal unique en matière d'impôt sur les sociétés et de taxe sur les salaires.

Cela traduit en effet une démarche nécessaire consistant à moderniser et à simplifier l'administration de l'impôt au service des contribuables et, en l'espèce, en faveur de la compétitivité des entreprises françaises.

On peut d'ailleurs se réjouir de ce que les annonces effectuées le 7 octobre 2002 par le ministre se soient d'ores et déjà traduites par l'insertion du présent article dans le présent collectif pour 2002 .

On pourrait s'interroger sur la rédaction du III du présent article, qui prévoit que ses dispositions entreront en vigueur à des dates qui seront fixées par décret tout en demeurant en tout état de cause antérieures au 1 ^er janvier 2005.

Cette procédure d'entrée en vigueur à des dates fixées par décret s'inscrit toutefois en l'espèce dans le cadre d'une démarche pragmatique : d'un côté, l'administration a besoin d'un cadre légal pour engager les chantiers informatiques et organisationnels nécessaires ; de l'autre, il n'apparaissait pas opportun de figer des dates qui devront logiquement dépendre de l'avancement concret de ces chantiers comme des conclusions des consultations engagées à ce sujet avec les représentants des contribuables concernés.

Cette démarche tranche d'ailleurs heureusement avec celle qui avait été retenue au cours des années précédentes pour le développement des procédures de télédéclaration et de télérèglement.

On peut ainsi rappeler que votre commission des finances s'était interrogée, lors de l'examen de l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 2000, sur l'opportunité de rendre obligatoires, sous peine de sanctions, les déclarations et les règlements par voie électronique pour certains contribuables, et que le Sénat avait adopté à l'initiative de votre commission des finances un amendement visant à instaurer un moratoire pour l'application de ces sanctions jusqu'au 1 ^er janvier 2004.

Ces inquiétudes avaient été écartées par Mme Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, puis par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture. Pourtant, à la demande des entreprises, plusieurs instructions successives ont par la suite reporté l'entrée en vigueur du dispositif. Ainsi, dès le 23 février 2001, soit moins de deux mois après les débats précités, un communiqué du ministre, confirmé par une instruction du 23 mars 2001, annonçait un premier report du délai de télédéclaration électronique pour les entreprises qui avaient clôturé leur exercice comptable entre le 31 décembre 2000 et le 28 février 2001 inclus, ainsi qu'une suspension des pénalités jusqu'au 1 ^er septembre pour les entreprises qui ne respecteraient pas leurs obligations de télédéclaration et de télépaiement de la TVA. Ces reports se sont multipliés d'instruction en instruction tout au long de l'année 2001, une instruction du 9 juillet 2001 repoussant ainsi une nouvelle fois - au 1 ^er janvier 2002 - la date d'application des pénalités sanctionnant le non-respect de l'obligation de télédéclaration et de télérèglement de la TVA ^{21 ( * )} . Au total, les délais inscrits dans les dispositions législatives proposées par la direction générale des impôts s'étaient donc avérées inapplicables, ce qui n'a guère contribué au nécessaire respect du à la loi.

Ce précédent justifie au fond la démarche pragmatique retenue pour l'entrée en vigueur des dispositions du présent article.

Par ailleurs, comme le relevait notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale ^{22 ( * )} , la mise en vigueur d'une loi par voie réglementaire n'est pas sans précédent , puisqu'elle fut notamment déjà admise pour la modification par l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 1999 de l'article L. 80 D du livre des procédures fiscales relative au délai minimum de trente jours entre la notification d'une sanction fiscale au contribuable et sa mise en oeuvre.

Au delà de ces observations relative au texte même du présent article, votre rapporteur général s'interroge toutefois sur les conséquences qui seront tirées de la mise en place de l'interlocuteur fiscal unique en termes de moyens respectifs de la DGI et de la DGCP.

En effet, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a annoncé que le transfert du recouvrement de l'IS et de la taxe sur les salaires de la DGCP à la DGI s'effectuerait sans transferts de moyens en personnels de la DGCP vers la DGI, notamment parce qu'il s'accompagnerait du transfert en sens inverse de la DGI à la DGCP des activités actuellement exercées par les centres départementaux d'assiette de la DGI, afin de rassembler au sein de la DGCP la mission d'expertise au profit des collectivités locales.

On peut toutefois observer que le projet de budget des services financiers pour 2003 prévoit de supprimer 639 emplois budgétaires à la DGI, contre 453 à la DGCP.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 18

Aménagement du régime fiscal des biocarburants

Commentaire : le présent article vise à tirer les conséquences du renouvellement de l'autorisation donnée à la France par les autorités communautaires de mettre en oeuvre un dispositif de réduction de TIPP sur les biocarburants incorporés dans des carburants et des combustibles.

I. LE DROIT EXISTANT

La question des biocarburants est très liée, comme du reste l'ensemble de la réglementation relative aux droits d'accises sur les huiles minérales, au droit des Communautés européennes.

Ainsi, les dispositions de la directive n° 92/81/CE du Conseil du 19 octobre 1992 concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur les huiles minérales sont notamment transposées dans le 3 de l'article 265 du code des douanes, selon lequel un biocarburant est soumis à la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) au taux appliqué au carburant ou au combustible auquel il est incorporé.

Or, les coûts de production des biocarburants sont relativement élevés : il s'agit en effet de produits issus de la production agricole, incorporés à un produit pétrolier raffiné destiné à être utilisé comme carburant ou comme combustible.

C'est pour cette raison, et eu égard aux atouts des biocarburants, en particulier en matière de protection de l'environnement, que la France, depuis 1992, conduit une politique visant à opérer une défiscalisation partielle applicable aux biocarburants , dans le but de favoriser leur développement.

Les atouts des biocarburants

La combustion des biocarburants engendre de faibles volumes d'émission en dioxyde de soufre et en dioxyde de carbone, comparativement aux carburants « classiques ».

De surcroît, les biocarburants sont issus de cultures agricoles françaises ou communautaires, et contribuent donc à l'indépendance énergétique de la France et de la Communauté européenne.

Enfin, les biocarburants constituent une alternative à la valorisation de la production agricole par les filières alimentaires et agroalimentaires.

Ainsi, l'article 32 de la loi de finances pour 1992, modifiée en 1993, avait prévu que certains produits d'origine agricole, utilisés en substitution ou incorporés à certains carburants ou combustibles, bénéficieraient d'une exonération de TIPP ^{23 ( * )} .

La Commission européenne a toutefois considéré que la législation française relative aux biocarburants constituait une aide d'Etat, prohibée par l'article 92 du Traité, et a engagé une procédure contentieuse contre ces dispositions.

Néanmoins, la Commission et la France sont parvenues à un accord sur un dispositif d'exonération partielle de TIPP pour les biocarburants incorporés à certains carburants et combustibles. La France a ainsi été autorisée, par décision de la Commission en date du 28 avril 1997, à mettre en place une exonération partielle de la TIPP sur les esters méthyliques d'huiles végétales (EMHV) incorporés au fioul domestique et au gazole, et sur l'éthanol incorporé sous forme d'éthyltertiobutylether (ETBE) aux essences.

Cet accord a reçu une traduction dans notre droit national, avec l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997.

Cette politique s'est révélée efficace puisque la France est le premier producteur européen de biocarburants, avec une production de l'ensemble des filières de 400.000 tonnes en 2001 représentant environ 1 % de la consommation de carburants. Par ailleurs, la dépense fiscale à ce titre est passée de 155,5 millions d'euros en 1998 à 181 millions d'euros en 2001.

Toutefois, la décision d'autorisation de la Commission européenne a été invalidée par le tribunal de première instance des Communautés européennes , le 27 septembre 2000, qui a notamment considéré que cette autorisation ne pouvait être assimilée à une incitation au développement de projets pilotes, condition posée par la directive 92/81/CE du Conseil précitée.

Il convient toutefois de souligner que la décision du tribunal de première instance a annulé la seule partie de la décision d'autorisation portant sur l'ETBE.

L'annulation de cette décision d'autorisation de la Commission européenne a eu pour conséquence de priver l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997 de fondement juridique communautaire : la réduction de TIPP appliquée à la mise à la consommation d'ETBE incorporé aux essences et aux supercarburants n'avait plus de fondement légal.

C'est cet arrêt du tribunal de première instance des Communautés européennes qui est à l'origine des dispositions du présent article.

II. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Suite à l'arrêt du tribunal de première instance des Communautés européennes, la France a obtenu du Conseil des ministres de l'Union, le 25 mars 2002, une nouvelle autorisation pour octroyer des agréments permettant l'application de taux d'accises différenciés aux mélanges composés de fioul domestique ou de gazole et d'EMHV, et d'essences et d'ETBE. Les agréments aux unités qui produisent ces mélanges doivent être donnés au plus tard le 31 décembre 2003, et ont une durée de validité de six ans au maximum.

Cette décision du 25 mars 2002 pose trois conditions à la fixation des montants des réductions des taux d'accises :

- ces montants ne peuvent excéder 35,06 euros par hectolitre pour les EMHV incorporés dans le fioul domestique ou le gazole, et 50,23 euros par hectolitre pour les ETBE incorporés dans les essences ;

- la France est tenue de procéder à des révisions régulières des montants des réductions des taux d'accises appliqués aux biocarburants, en fonction de l'évolution des cours des matières premières entrant dans leur composition et compte tenu de l'évolution des prix de vente des carburants et des combustibles auxquels ces biocarburants sont incorporés ;

- les taux d'accises applicables aux mélanges - et non aux biocarburants eux-mêmes - des EMHV et du fioul domestique ou du gazole et aux mélanges des ETBE et des supercarburants doivent respecter les taux minimaux applicables au fioul domestique, au gazole ou aux supercarburants.

Il convient de noter que la décision du 25 mars 2002 est applicable entre le 1 ^er novembre 1997 et le 31 décembre 2003 : elle permet donc de valider rétroactivement les dispositions de l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997 précitée, sur la base desquelles avaient été délivrés les agréments et avaient été appliqués les taux réduits de TIPP aux biocarburants.

Le présent article tend à transposer dans notre droit national les dispositions de l'accord du 25 mars 2002. Il vise ainsi à insérer un nouvel article dans le code des douanes, l'article 265 bis A, qui met en place un dispositif de réduction des taux de TIPP applicables aux EMHV incorporés dans le fioul domestique ou le gazole, et au contenu en alcool des ETBE dont la composante alcool est d'origine agricole incorporés dans les supercarburants.

Le 1. de l'article 265 bis A que le présent article propose d'insérer dans le code des douanes pose le principe de cette réduction de TIPP, et en fixe, pour 2003, le montant à 33 euros par hectolitre pour les EMVH incorporés au fioul domestique ou au gazole, et à 34,2 euros par hectolitre pour le contenu en alcool des ETBE incorporés aux supercarburants dont la composante alcool est d'origine agricole.

Le 2. indique que « cette réduction [de TIPP] est révisée annuellement » selon des modalités retranscrites dans des formules de calcul complexes (R1 pour les EMHV et R2 pour les ETBE), mais dont le principe général, posé dans la décision du 25 mars 2002 susmentionnée, est de moduler le montant des réductions de TIPP en fonction de l'évolution des cours des matières premières, en vue de ne pas surcompenser les coûts additionnels liés à la production des biocarburants.

Dans les faits, ces formules de calcul se traduisent par une diminution des montants de la réduction de TIPP par rapport aux montants pratiqués jusqu'à présent : R1 devrait être inférieur de 5,88 % au montant auquel il se substitue, et R2 de 31,91 %.

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, explique ainsi ce phénomène : « il est possible que durant ces années, l'absence d'un dispositif de modulation des montants de réduction de TIPP appliquée aux biocarburants a pu conduire parfois à créer un avantage comparatif au bénéfice des biocarburants, au-delà d'une simple incitation à les substituer aux produits pétroliers raffinés » ^{24 ( * )} .

Le 2. du nouvel article 265 bis A du code des douanes précise également que cette réduction de TIPP ne peut excéder 35,06 euros par hectolitre pour les EMHV et 50,23 euros par hectolitre pour les ETBE.

Le 3. de cet article dispose que, pour bénéficier de la réduction de TIPP, les unités de production d'EMHV et d'ETBE doivent être agréées avant le 31 décembre 2003 par le ministre chargé du budget après avis du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé de l'industrie, sur procédure d'appel à candidatures publiée au Journal officiel des Communautés européennes, tandis que le 4. précise que la durée de validité des agréments délivrés, qui ne sont pas renouvelables, ne peut excéder six ans. Ces deux dispositions reprennent celles de la décision du 25 mars 2002.

III. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a formulé plusieurs critiques à l'égard des dispositions du présent article.

Elle a notamment observé que ce dernier ne prévoyait pas d'abroger l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997, alors que le nouvel article 265 bis A du code des douanes vise à s'y substituer. Le maintien de l'article 25 précité apparaît toutefois comme délibéré, dans la mesure où certains agréments ont été délivrés à ce titre, qui plus est pour une durée de neuf ans, alors que le présent article prévoit une durée de six ans.

De surcroît, elle a attiré l'attention sur « une incertitude relative au gain pour les finances publiques issu de la mise en oeuvre du présent article ».

Ce gain budgétaire est estimé à 42 millions d'euros, alors que les informations précises concernant les volumes de biocarburants qui seront agréés en 2003 n'ont pas été fournies. Notre collègue député Gilles Carrez, dans son rapport précité, estime dès lors que « l'évaluation faite dans l'exposé des motifs du présent article d'une économie budgétaire d'un montant de 42 millions d'euros en 2003 ne peut pas constituer une évaluation fiable, le gouvernement considérant lui-même que l'une des deux variables retenues pour calculer cette économie budgétaire, celle portant sur les volumes, n'était pas fixée à la date du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative ».

Il convient toutefois de rappeler que la réglementation communautaire relative au régime fiscal des biocarburants fait l'objet d'un réexamen complet, en cours.

En effet, la Commission européenne a transmis au Conseil, le 17 décembre 2001, deux propositions de directives portant sur les biocarburants concernant, pour l'une, l'harmonisation des règles fiscales applicables aux biocarburants et, pour l'autre, la promotion de l'usage des biocarburants dans les transports sur la période 2005-2010.

La première proposition de directive, qui a fait l'objet d'un accord politique lors du Conseil des ministres des finances du 20 juin 2002, devrait permettre de donner un statut fiscal pérenne aux biocarburants, sous réserve d'un accord préalable du Conseil sur la seconde proposition de directive, visant à promouvoir l'utilisation des biocarburants dans les transports.

Dès lors, les dispositions du présent article revêtent un caractère essentiellement transitoire, dans l'attente de l'adoption d'un cadre communautaire global pour les biocarburants.

L'Assemblée nationale a adopté trois amendements sur le présent article.

Le premier, considérant que la réduction de TIPP proposée paraissait excessive, modifie les montants de cette réduction fixés par le 1. de l'article 265 bis A qu'il est proposé d'insérer dans le code des douanes.

Nos collègues députés Philippe Auberger, Charles de Courson, Xavier Bertrand et Hervé Mariton proposaient de porter le montant de la réduction à 35,06 euros par hectolitre pour les EMHV, au lieu de 33 euros, et celui de la réduction bénéficiant aux ETBE à 41,80 euros par hectolitre, au lieu de 34,2 euros. Néanmoins, après un long débat au cours duquel le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a expliqué que les taux proposés aboutiraient à surcompenser la différence de coût de production entre les hydrocarbures et les cultures et permettraient à certaines entreprises de réaliser des bénéfices sur les aides de l'Etat, ce que les institutions communautaires ne manqueraient pas de condamner, l'Assemblée nationale a adopté un amendement fixant à 35 euros par hectolitre la réduction de TIPP pour les EMHV et à 38 euros celle bénéficiant aux ETBE, ainsi qu'un amendement oral du gouvernement supprimant le 2. du nouvel article 265 bis A du code des douanes.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie évalue le montant de la moindre recette engendrée par le vote de l'Assemblée nationale à une fourchette comprise entre 15 millions d'euros et 30 millions d'euros.

Le troisième amendement, présenté par nos collègues Charles de Courson, Xavier Bertrand et Hervé Mariton, substitue, s'agissant de l'incorporation directe des biocarburant, l'ensemble des dérivés de l'alcool éthylique aux seuls ETBE, dans le but de favoriser le développement du bioéthanol.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances partage les inquiétudes de l'Assemblée nationale, suscitées par les dispositions du présent article, même si ces inquiétudes se trouvent largement apaisées par la position équilibrée à laquelle a abouti l'Assemblée nationale.

Elle est toutefois bien consciente que ces dispositions, qui visent à tirer les conséquences de la décision du juge communautaire, ne constituent pas le dispositif fiscal national définitif applicable aux biocarburants. Par ailleurs, ces dispositions sont évidemment fortement dépendantes des négociations que le gouvernement a conduites sur le sujet avec les institutions communautaires, et l'argumentation développée par le ministre à l'Assemblée nationale lui paraît fondée.

Néanmoins, elle ne manquera pas d'attirer l'attention du gouvernement, lors de l'examen du présent article en séance publique, sur les difficultés qu'il pose, et l'interrogera sur quatre aspects afin d'obtenir des informations plus précises : les conséquences économiques pour la filière de la baisse du montant des réductions de TIPP, bien que moins importante que prévu suite au vote de l'Assemblée nationale ; les effets juridiques éventuels de la non-abrogation de l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 1997 ; le volume des biocarburants que le gouvernement entend agréer en 2003 ; et les modalités de calcul du gain budgétaire engendré par les dispositions du présent article.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19

Aménagement du dispositif d'exonération de taxes intérieures de consommation sur les combustibles utilisés pour la cogénération

Commentaire : le présent article vise à inciter au développement de la cogénération et à rétablir la concurrence inter-énergies sur les combustibles utilisés en cogénération.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 266 quinquies A du code des douanes est issu de l'article 108 de la loi de finances pour 2000, mais le dispositif qu'il propose résulte des dispositions de l'article 23 de la loi de finances pour 1993 plusieurs fois modifié.

Ce dernier, modifié dès la loi de finances rectificative pour 1992, avait prévu d'exonérer de la taxe intérieur sur les produits pétroliers (TIPP) et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel (TICGN), les livraisons de fioul lourd d'une teneur en soufre inférieure ou égale à 2 % et de gaz naturel destinées à être utilisées dans des installations entièrement nouvelles de cogénération pour la production combinée de chaleur et d'électricité ou de chaleur et d'énergie mécanique ^{25 ( * )} .

L'article 82 de la loi de finances pour 1996 a modifié l'article 23 modifié de la loi de finances pour 1993, notamment en ajoutant le gaz de raffinerie ^{26 ( * )} à la liste des combustibles dont la livraison peut ouvrir le bénéfice de l'exonération, limité jusqu'alors au fioul lourd d'une teneur en soufre inférieure à 2 % et au gaz naturel.

L'article 108 de la loi de finances pour 2000, qui, rappelons-le, a inséré le dispositif présenté ci-dessus l'article 266 quinquies A dans le code des douanes, a également reculé du 31 décembre 2000 au 31 décembre 2005 la date avant laquelle doit être mise en servie une installation de cogénération, afin de bénéficier de l'exonération prévue.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose plusieurs modifications à l'article 266 quinquies A du code des douanes.

L'article 266 quinquies A du code des douanes

Les livraisons de fioul lourd d'une teneur en soufre inférieure ou égale à 2 %, de gaz naturel et de gaz de raffinerie destinés à être utilisés dans des installations de cogénération, pour la production combinée de chaleur et d'électricité ou de chaleur et d'énergie mécanique, sont exonérées des taxes intérieures de consommation prévues aux articles 265 et 266 quinquies pendant une durée de cinq années à compter de la mise en service des installations.

Cette exonération s'applique aux installations mises en service, au plus tard, le 31 décembre 2005.

La nature et la puissance minimale de ces installations ainsi que le rapport entre les deux énergies produites sont fixés par décret en Conseil d'Etat.

Le 1° du I du présent article vise à étendre le champ des combustibles dont les livraisons peuvent donner lieu à l'exonération prévue par l'article 266 quinquies A du code des douanes au gaz naturel et à toutes les huiles minérales, alors que, jusqu'à présent, n'étaient concernés que le gaz naturel, le fioul lourd d'une teneur en soufre inférieure ou égale à 2 % et le gaz de raffinerie. L'objectif recherché est notamment de favoriser des équipements de cogénération utilisant le gaz de pétrole liquéfié (GPL) et le fioul domestique.

Le 2° du I du présent article porte à 10 ans au lieu de 5 ans, la durée d'exonération pour les livraisons de fioul lourd d'une teneur en soufre supérieure à 1 % utilisé dans les installations de cogénération équipées de dispositifs de désulfuration des fumées.

Le 3° du I du présent article prévoit que les installations de cogénération utilisant une autre huile minérale que le fioul lourd et les gaz de raffinerie ne bénéficieront de l'exonération que si elles ont été mises en service entre le 1 ^er janvier 2003 et le 31 décembre 2005. Les installations nouvelles bénéficieront seules de l'exonération, dans le but d'en améliorer leur rentabilité potentielle.

Le 4° du I du présent article est de nature rédactionnelle.

Le II du présent article précise que le dispositif proposé entre en vigueur le 1 ^er janvier 2003.

Le coût de la mesure est évalué à 2,3 millions d'euros en 2004. En effet, en 2003, n'est prévue aucune mise en service d'une installation de cogénération éligible au bénéfice du dispositif de l'article 266 quinquies A du code des douanes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20

Aménagement de la taxe générale sur les activités polluantes

Commentaire : le présent article propose plusieurs aménagements de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) et notamment :

- l'exonération pour les déchets d'amiante-ciment,

- l'exonération pour les déchets inertes,

- le doublement des tarifs de la TGAP sur le décollage des avions,

- la possibilité de télédéclarer la TGAP,

- un mécanisme de taxation d'office des compagnies aériennes qui ne s'acquittent pas de leur TGAP, avec possibilité de maintenir les avions au sol.

I. AMÉNAGEMENTS RELATIFS À LA TGAP SUR LES DÉCHETS (A DU I DU PRÉSENT ARTICLE)

A. ETAT ACTUEL DU DROIT

Le 1 du I de l'article 266 sexies du code des douanes prévoit que « tout exploitant d'une installation de stockage des déchets ménagers et assimilés ou tout exploitant d'une installation d'élimination de déchets industriels spéciaux par incinération, coïncinération, stockage, traitement physico-chimique ou biologique non exclusivement utilisés pour les déchets que l'entreprise produit » est redevable de la TGAP. Le fait générateur de la taxe est la réception des déchets par ces exploitants et le montant de la taxe est calculé en considérant le poids des déchets reçus et la catégorie de l'installation considérée.

Des exonérations sont actuellement prévues au 1 du II de l'article 266 sexies du code des douanes. Par exemple, les installations d'élimination des déchets industriels spéciaux exclusivement affectés à la valorisation comme matière sont exonérées de TGAP.

B. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Dans le présent article, le gouvernement propose, pour des raisons écologiques, deux nouvelles exonérations en matière de TGAP sur les déchets.

1. L'exonération des installations d'élimination de déchets exclusivement affectées à l'amiante-ciment

Dans le 1° du A du I du présent article , le gouvernement propose de prévoir un nouveau cas d'exonération de la TGAP sur les déchets, en faveur des « installations d'élimination de déchets exclusivement affectées à l'amiante-ciment ».

Il est en effet aujourd'hui paradoxal de renchérir le coût d'élimination de l'amiante-ciment, déchet qui n'est actuellement pas convenablement éliminé. Le plus souvent, il est abandonné dans des décharges sauvages, où il pollue très vite sols, cours d'eau et nappes phréatiques. En effet, sa mise en décharge entraîne le paiement d'une TGAP particulièrement élevée. Il convenait donc, pour favoriser sa mise en décharge, de supprimer le coût de son élimination en supprimant la TGAP qui s'applique à ce type de déchet.

2. L'exonération de 20 % des déchets inertes reçus par une installation

Dans le 2° du A du I du présent article , il est proposé d'exonérer de TGAP les déchets inertes reçus par une installation, dans la limite de 20 % de la quantité annuelle totale de matériaux ou déchets reçus par cette installation.

Le texte du présent article précise la définition d'un déchet inerte : « sont considérés comme déchets inertes les déchets qui ne se décomposent pas, ne brûlent pas et ne produisent aucune réaction physique ou chimique, ne sont pas biodégradables et ne détériorent pas d'autres matières avec lesquelles ils entrent en contact, d'une manière susceptible d'entraîner une pollution de l'environnement ou de nuire à la santé humaine » ^{27 ( * )} .

Il s'agit ici de la même question que pour l'amiante-ciment : les déchets inertes, taxés lors de leur mise en décharge, sont le plus souvent abandonnés « dans la nature ». Pour favoriser leur mise en décharge, il convient de ne pas leur appliquer la TGAP.

II. AMÉNAGEMENTS RELATIFS À LA TGAP SUR LE BRUIT (B, C ET D DU I DU PRÉSENT ARTICLE)

A. ETAT ACTUEL DU DROIT

Le 1 du I de l'article 266 sexies du code des douanes prévoit que « tout exploitant d'aéronef ou, à défaut, leur propriétaire » est redevable de la TGAP. Le fait générateur de la taxe est le décollage d'aéronefs dans les grands aéroports du territoire français ^{28 ( * )} .

Le montant de la taxe due est le produit de trois éléments :

1- le logarithme décimal ^{29 ( * )} de la masse maximale au décollage de l'aéronef ;

2- un taux fixé en euros qui varie selon la catégorie ^{30 ( * )} d'appartenance de l'aéroport de décollage :

- la quotité des aérodromes du groupe 1 (Paris-Orly et Paris-Charles de Gaulle) est fixée à 10,37 euros par tonne ;

- la quotité des aérodromes du groupe 2 (Nice-Côte d'Azur, Marseille-Provence, Toulouse-Blagnac, Bordeaux-Mérignac, Mulhouse-Bâle, Nantes-Atlantique et Strasbourg-Entzheim) est fixée à 3,81 euros par tonne ;

- la quotité du seul aérodrome du groupe 3 (Lyon-Saint-Exupéry) est fixée à 0,76 euro par tonne ;

3- un coefficient de modulation qui « prend en compte, dans un rapport de un à cinquante, l'heure de décollage et les caractéristiques acoustiques de l'appareil » ; ces coefficients sont fixés par décret.

B. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Dans les B et C du I du présent article , il est proposé plusieurs modifications de la TGAP relative au décollage des aéronefs. Ces modifications substantielles du droit existant devraient aboutir à quintupler le produit attendu de ce « compartiment » de TGAP.

1. Elargissement de la fourchette des coefficients de modulation

Dans le 2° du B du I du présent article , il est proposé de faire passer la fourchette des coefficients de modulation de « 1 à 50 » à « 0,5 à 120 ». Cette possibilité ouverte au pouvoir réglementaire de fixer des coefficients de modulation quatre fois supérieurs à ceux qui existent aujourd'hui devrait inciter les compagnies aériennes à éviter d'autant plus les décollages de nuit ou les appareils bruyants.

2. Classement des aérodromes en deux catégories

Dans le 1° du C du I du présent article , le gouvernement propose de classer désormais les aérodromes en deux (et non plus trois) catégories. Le groupe 1 regrouperait les aéroports parisiens et le groupe 2 les autres gros aéroports français (y compris Lyon-Saint-Exupéry qui était le seul aérodrome du groupe 3, supprimé).

Le 3° du C du I du présent article propose une mesure de coordination rédactionnelle dans le code des douanes pour prendre en compte la réduction à deux du nombre de catégories d'aérodromes.

3. Augmentation des quotités de TGAP

Le 2° du C du I du présent article vise à augmenter sensiblement les quotités applicables aux deux nouvelles catégories d'aérodromes.

La quotité du groupe 1 (aéroports parisiens) passerait de 10,37 euros par tonne à 22 euros par tonne et celle du groupe 2 (autres gros aéroports) de 3,8 euros par tonne à 8 euros par tonne, ce qui correspond à des augmentations respectives de 112 % et de 110 %. Pour l'aéroport de Lyon, qui change de catégorie et subit le relèvement de la quotité de sa nouvelle catégorie, la hausse est de 953 % (passage d'une quotité de 0,76 euro par tonne à 8 euros par tonne).

L'ensemble des modifications proposées par le gouvernement sur la TGAP relative au décollage des aéronefs devrait permettre aux recettes annuelles issues de ce compartiment de TGAP de passer de 10 millions d'euros à 50 millions d'euros. Ces recettes supplémentaires ne seront perçues par le FOREC qu'en 2004 car les modifications proposées s'appliqueront aux éléments d'assiettes des déclarations déposées en 2004, au titre de l'année 2003.

4. Lutte contre les « mauvais payeurs »

a) Une procédure de taxation d'office

Dans le troisième alinéa du texte proposé par le 2° du D du I du présent article , il est créé une procédure de taxation d'office des redevables de la TGAP relative au décollage des aéronefs.

Cette procédure serait applicable en cas d'absence de déclaration dans les délais légaux (au plus tard le 10 avril de l'année, pour la taxe due au titre de l'année précédente). Dans ce cas, les services des douanes avertiraient le redevable qu'à défaut de régularisation sous trente jours à compter de l'avertissement, il serait procédé à une taxation d'office. A l'expiration du délai de trente jours et à défaut de déclaration, la taxe serait établie d'office par le comptable des douanes. Le montant de cette taxation serait égal « au produit de la taxe appliquée à l'aéronef le plus fortement taxé par le service des douanes au cours de l'année civile précédente, tous redevables confondus, par le nombre de décollages relevés pour le redevable concerné ». Cette taxation d'office serait adressée au redevable et deviendrait exigible dès la date de réception de cette liquidation Le paiement interviendrait au plus tard sous dix jours à compter de cette réception.

Le cinquième alinéa du texte proposé par le 2° du D du I du présent article prévoit que la taxation d'office deviendrait, en outre, la base de calcul des acomptes dus au cours de l'année pendant laquelle le redevable n'a pas effectué sa déclaration.

Il s'agit, pour le gouvernement, de tenter de limiter le nombre de redevables de la TGAP relative au décollage des aéronefs qui ne se s'acquittent pas de la taxe due. Un tiers des redevables de la taxe (environ 300) seraient dans cette situation. Il s'agit le plus souvent de petits débiteurs de la taxe difficiles à localiser (il ne s'agit bien évidemment pas des grandes compagnies aériennes).

b) Un droit de retenue

Pour renforcer ce dispositif et le rendre encore plus incitatif au paiement de la taxe, il est prévu , dans le quatrième alinéa du texte proposé par le 2° du D du I du présent article , un droit de retenue, par maintien au sol contraint des aéronefs exploités par les redevables qui n'auraient pas acquitté la taxe.

Il est ainsi précisé qu' « en cas de non paiement, de paiement insuffisant ou de non paiement des acomptes dus au titre de l'année en cours », le service des douanes mettrait en demeure le redevable de régulariser sa situation sous trente jours.

Une fois cette mise en demeure réalisée, le service des douanes pourrait (c'est une faculté) « requérir les autorités responsables de la circulation aérienne sur les aérodromes fréquentés par les aéronefs du redevable afin que ceux-ci y soient retenus provisoirement jusqu'à consignation ou paiement du montant des sommes en litige, pour une durée ne pouvant excéder douze heures ». Il est précisé que « les frais inhérents à cette retenue seront à la charge du redevable ». Bien entendu, « le paiement de la créance entraîne main-levée immédiate de la mesure de retenue ».

Dans son rapport sur le présent projet de loi, notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, a émis quelques réserves sur le dispositif, relevant que sa nature étant indistincte et qu'il constituait une importante atteinte à la libre disposition des biens. Il a souhaité qu'une « réflexion approfondie soit menée sur les modalités permettant de préciser et d'améliorer ce dispositif ».

Votre rapporteur général partage en tous points ces craintes.

Le dispositif du droit de retenue est en effet un dispositif qui apparaît disproportionné par rapport aux sommes en jeu, dont l'efficacité est sujette à question (que se passe-t-il la 13 ^e heure ?), qui échappe totalement aux garanties classiques du code civil et qui pourrait en outre affecter nos relations diplomatiques.

Il convient donc de supprimer ce dispositif et de réfléchir à des procédures plus classiques (en particulier celles aux articles L. 256 et suivants du Livre des procédures fiscales sur le recouvrement forcé des impôts recouvrés par les comptables de la direction générale des impôts et de la direction générale des douanes et droits indirects) pour aboutir au même résultat, à savoir obtenir le paiement de la TGAP de la part de quelques redevables négligents.

A titre de comparaison, on peut utilement étudier les caractéristiques d'une taxe qui pèse également sur les exploitants d'aéronefs, la taxe de l'aviation civile, et dont les modalités de recouvrement sont beaucoup plus « classiques » que celles envisagées pour la TGAP sur le bruit.

Quelques éléments sur la taxe de l'aviation civile ^{31 ( * )}

La taxe de l'aviation civile est exigible pour chaque vol commercial. Elle est assis sur le nombre de passagers et de tonnes de fret ou de courrier embarqués de France. A l'instar de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), elle repose sur un système déclaratif mensuel.

Les modalités de recouvrement de la taxe de l'aviation civile ont été prévues par l'article 302 bis K du code général des impôts. Les compagnies doivent envoyer leur déclaration et paiement aux agents comptables du budget annexe de l'aviation civile au plus tard le dernier jour du mois suivant les vols commerciaux ayant embarqué en France des passagers, du fret ou du courrier. Les agents comptables comptabilisent les encaissements et informent les ordonnateurs respectifs des montants collectés. Le service des affaires financières de la DGAC procède ensuite à l'émission de titres de régularisation correspondant à la part revenant au budget annexe de l'aviation civile et à celle revenant au compte d'affectation spéciale n° 902-25 (FIATA), conformément à la clef de répartition fixée par la loi de finances. Le même service est chargé des opérations de contrôle d'assiette (traitement des défauts, retards de dépôt et insuffisance de déclarations). Les versements effectués par les compagnies à la suite de ces contrôles sont répartis selon les mêmes modalités entre le BAAC et le FIATA.

Les insuffisances de déclaration constatées à l'issue des contrôles effectués par les services de la DGAC sont notifiées aux compagnies aériennes, qui disposent alors d'un délai de 30 jours pour présenter d'éventuelles observations . A l'issue de ce délai, le directeur général de l'aviation civile émet, s'il y a lieu, un titre exécutoire comprenant les droits supplémentaires assortis des pénalités prévues à l'article 1729 du code général des impôts ^{32 ( * )} . A défaut de déclaration dans les délais, il est procédé à la taxation d'office sur la base des capacités d'emport offertes par les aéronefs utilisés pour l'ensemble des vols du mois de départ de chaque aérodrome.

L'entreprise peut toutefois, dans les 30 jours suivant la notification du titre exécutoire, déposer une déclaration qui se substitue à ce titre, s'agissant des droits qui sont alors assortis des pénalités mentionnées plus haut.

III. AMÉNAGEMENTS RELATIFS AUX MODALITÉS DE DÉCLARATION ET DE RECOUVREMENT DE LA TGAP (D DU I DU PRÉSENT ARTICLE)

A. MODALITÉS DE DÉCLARATION ET DE PAIEMENT EN CAS DE CESSATION DÉFINITIVE D'ACTIVITÉ TAXABLE

Dans le premier alinéa du 2° du D du I du présent article , le gouvernement propose de prévoir les obligations du redevable qui cesse définitivement son activité taxable. Le redevable devrait alors déposer sa déclaration de TGAP, éventuellement accompagnée du paiement, dans les trente jours qui suivent la date de la fin d'activité. La taxe due serait immédiatement établie.

B. MODALITÉS DE DÉCLARATION PAR VOIE ÉLECTRONIQUE

Dans le deuxième alinéa du 2° du D du I , il est proposé de préparer la législation relative à la TGAP à la possibilité de procéder à la déclaration annuelle par voie électronique.

Les redevables qui choisiraient ce mode de déclaration ^{33 ( * )} seraient dispensés de joindre à cette déclaration certains documents. Il est préciser qu'ils devront « néanmoins pouvoir les présenter à première réquisition du service des douanes ».

On notera en outre que le 1° du D du I du présent article supprime une phrase du code des douanes relative aux acomptes de la taxe acquittés en 2002, devenue sans objet.

Le II du présent article est relatif à l'entrée en vigueur des dispositions du I et prévoit qu'elles s'appliqueront à compter du 1 ^er janvier 2003 .

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel proposé par sa commission des finances.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 21

Étalement des dates limites de dépôt de la déclaration d'ensemble des revenus souscrite par voie électronique

Commentaire : le présent article vise à prévoir un étalement des dates limites de dépôt des déclarations d'impôt sur le revenu transmises par voie électronique.

I. LA DÉCLARATION D'IMPÔT SUR LE REVENU PAR VOIE ÉLECTRONIQUE : ENJEUX ET PERSPECTIVES

A. UNE GÉNÉRALISATION DES TÉLÉPROCÉDURES AU MINEFI

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie s'est fortement engagé dans le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Elles facilitent, d'une part, le traitement des données des administrations fiscales et permettent d'améliorer la productivité de celles-ci. Elles permettent, d'autre part, de simplifier un certain nombre de procédures pour le contribuable, à la condition évidemment que celui-ci bénéficie d'un équipement informatique et d'une connexion à Internet.

Dans un premier temps ont été mis en ligne sur le site Internet du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie un grand nombre de formulaires de déclarations fiscales. Ainsi, au titre de la campagne 2001 de l'impôt sur le revenu, 463 606 contribuables ont « téléchargé » les formulaires et leurs notices, tandis que plus de 3,1 millions de connexions ont été enregistrées pour les simulations de calcul de l'impôt sur le revenu. Depuis le 8 décembre 2000 par ailleurs, les formulaires et les notices relatifs à la fiscalité patrimoniale sont disponibles sur Internet (déclaration de succession, déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune...). 19.524 formulaires de déclarations d'impôt de solidarité sur la fortune ont été téléchargés au cours de la campagne 2001.

Dans un second temps ont été développées des procédures, dites téléprocédures, de déclaration d'impôt, et même de paiement sécurisé de l'impôt, par Internet. Les investissements les plus importants ont été consentis dans le champ des relations entre les administrations fiscales et les entreprises. Ainsi les entreprises peuvent-elles payer leurs impôts sur rôle, taxe professionnelle et taxes foncières, et leurs impôts sans rôle, impôt sur les sociétés et taxe sur les salaires, de manière dématérialisée via le minitel et internet.

Les entreprises relevant de la Direction des Grandes Entreprises (DGE) ont l'obligation de payer, via cette téléprocédure, leur impôt sur les sociétés et leur taxe professionnelle.

Par ailleurs, il existe un dispositif dit de « TéléTVA », ouvert depuis le 23 avril 2001, qui permet aux entreprises de remplir leurs obligations déclaratives, quel que soit le régime de TVA (réel, normal, réel simplifié, mini-réel et allégé) et de payer la TVA grâce à un échange informatisé unique et sécurisé avec la direction générale des impôts (DGI). Les entreprises relevant de la direction des grandes entreprises (DGE) doivent acquitter la TVA dont elles sont redevables par voie électronique.

B. L'ENJEU SPÉCIFIQUE DES PROCÉDURES ÉLECTRONIQUES RELATIVES À L'IMPÔT SUR LE REVENU

L'impôt sur le revenu, par son caractère symbolique, mais aussi parce qu'il fait l'objet d'une déclaration par chaque ménage français et parce qu'il mobilise une part importante des effectifs des administrations fiscales, doit désormais être au coeur de l'investissement mené en matière de téléprocédures.

Après des expérimentations menées en 2000 et 2001 qui avaient conduit respectivement 4.514 et 16.619 contribuables à déclarer leur impôt sur le revenu par Internet, un nouveau système informatique a été développé qui permet à chaque contribuable de télédéclarer son impôt sur le revenu, d'en gérer les modalités de paiement et de consulter à tout moment son dossier fiscal de manière sécurisée, grâce à un certificat électronique. Ce certificat permet au contribuable de signer sa feuille d'impôt « électroniquement » avec les mêmes effets juridiques qu'une signature sur papier.

La possibilité désormais offerte de déclarer et de payer son impôt sur le revenu via internet a fait l'objet d'une mobilisation importante de la part de l'administration fiscale. La loi de finances initiale pour 2002 a ainsi prévu des allègements des obligations déclaratives dès lors que les contribuables déposent leur déclaration des revenus par voie électronique. Ceux-ci peuvent être, à titre expérimental, de 2002 à 2004, dispensés de joindre à cette déclaration les justificatifs de versement des dons ainsi que les justificatifs de versement des cotisations syndicales.

Pour la campagne 2002 de l'impôt sur le revenu, le succès a été au rendez-vous. 117.472 contribuables ont déclaré leur impôt sur le revenu via Internet. Le système informatique a été victime, non de ce succès, mais d'une concentration des déclarations dans les derniers jours, voire les dernières heures, avant la date-limite pour déclarer ses revenus. 25.000 déclarations ont été effectuées sur Internet dans la dernière journée. Il s'en est suivi, faute d'un dimensionnement conséquent des capacités informatiques des administrations fiscales, des lenteurs telles que certains contribuables se sont découragés et que d'autres ont procédé avec retard à leur télédéclaration, subissant ainsi les pénalités d'usage.

B. UN AJUSTEMENT TECHNIQUE POUR DÉCLARER L'IMPÔT SUR LE REVENU VIA INTERNET

Pour remédier à ces problèmes techniques, outre les investissements déjà consentis pour mettre à niveau le système informatique, le présent article propose de repousser la date limite pour déclarer ses revenus, fixée au 1 ^er mars par l'article 175 du code général des impôts, au 20 mars en ce qui concerne les télédéclarants. Concrètement, les dates limites de déclaration des revenus via Internet seraient étalées selon un calendrier et des modalités fixés par arrêté.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Si le présent article rompt l'égalité de traitement entre contribuables, il convient d'indiquer que l'actuel article 175 du code général des impôts propose déjà des cas particuliers. Il prévoit en effet un report des délais pour les commerçants, industriels et exploitants agricoles placés sous un régime réel d'imposition, ainsi que pour les personnes exerçant une activité non commerciale, qui bénéficient d'une possibilité de report de leur déclaration jusqu'au 30 avril.

Le report de la date-limite de déclaration pour les contribuables qui souhaitent accomplir leurs obligations via Internet prend par ailleurs en compte les difficultés techniques intrinsèques à tout nouveau système informatique.

Il constitue aussi, et cela constitue sans doute un de ses objectifs, une incitation réelle à l'utilisation des téléprocédures, le contribuable français ayant en effet tendance à déposer sa déclaration de revenu le plus tardivement possible.

La date-limite du 20 mars pourrait devenir à terme la date de droit commun tant les téléprocédures liées à l'impôt sur le revenu rencontrent un succès grandissant auprès des contribuables.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22

Reconduction du dispositif favorisant le don par les entreprises de matériels informatiques à leurs salariés

Commentaire : le présent article propose de reconduire sur la période 2003-2005 le régime de faveur temporaire institué pour la période 2001-2002 par l'article 4 de la loi de finances initiale pour 2001 pour les avantages en nature résultant pour les salariés du don ou de la mise à disposition par leur entreprise d'équipements et services informatiques destinés à leur usage privé.

I. LE RÉGIME DE FAVEUR TEMPORAIRE INSTITUÉ PAR L'ARTICLE 4 DE LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2001

A. LE RÉGIME GÉNÉRAL DES AVANTAGES EN NATURE

Le don ou la mise à disposition gracieuse d'équipements par une entreprise à ses salariés pour un usage exclusivement personnel est en principe assimilable à un avantage en nature , et à ce titre :

- cet avantage est soumis aux cotisations sociales salariés et employeurs, à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), conformément aux articles L. 136-2 et L. 242-1 du code de la sécurité sociale et à l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 ;

- cet avantage est réintégré dans l'assiette des prélèvements sociaux annexes (participation des employeurs à la construction, taxe d'apprentissage, versement transport, contribution au titre du financement de la formation professionnelle) ;

- cet avantage est ajouté, en principe pour sa valeur réelle, au revenu imposable des salariés bénéficiaires, dans la catégorie des traitements et salaires ;

- les charges engagées à cette occasion constituent en contrepartie une charge déductible pour l'entreprise.

B. LE RÉGIME DÉROGATOIRE TEMPORAIRE INSTITUÉ PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2001 POUR LE DON OU LA MISE À DISPOSITION D'ÉQUIPEMENTS INFORMATIQUES

L'article 4 de la finances initiale pour 2001 (loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) codifié au 11 de l'article 39 du code général des impôts, avait prévu, par exception au régime général des avantages en nature :

- d'un côté, que l'avantage afférent à « l'attribution ou la mise à disposition gratuite par une entreprise à ses salariés de matériels informatiques neufs, de logiciels et de la fourniture gratuite de prestations de services liés directement à l'utilisation de ces biens »  soit exclu de l'assiette des cotisations de sécurité sociale, de la contribution sociale généralisée (CSG) et de la contribution pour remboursement de la dette sociale (CRDS), et ne soit pas ajouté au revenu imposable des salariés concernés ;

- de l'autre, en contrepartie, que les charges engagées par une entreprise à l'occasion de l'octroi de cet avantage, par exemple l'achat ou la location des équipements mis à disposition des salariés concernés, soient rapportées au résultat imposable des exercices au cours desquels intervient l'attribution des équipements ou l'achèvement des prestations de services concernés. En d'autres termes, les charges engagées par l'entreprise qui attribue gratuitement des équipements informatiques à ses salariés pour leur usage privé ne sont pas considérées comme des charges déductibles, et sont donc assujetties, selon le régime fiscal de l'entreprise concernée, soit à l'impôt sur les sociétés, soit à l'impôt sur le revenu de l'entrepreneur.

Au total, ce régime renverse , pour les seuls matériels informatiques, les modalités d'imposition de l'avantage en nature : au lieu d'être assujetti aux prélèvements sociaux et à l'impôt sur le revenu pour le salarié, mais déductible du résultat fiscal de l'entreprise, l'avantage est exonéré de prélèvements sociaux et d'impôt sur le revenu du salarié, mais non déductible du résultat de l'entreprise, donc assujetti à l'impôt sur les sociétés ou à l'impôt sur le revenu de l'entrepreneur.

Cette dernière disposition s'inscrit dans le cadre du principe selon lequel une charge ne peut être déduite du résultat fiscal d'une entreprise que si elle est exposée dans l'intérêt de l'exploitation, c'est-à-dire si elle se rattache à « une gestion normale », ce qui ne semble pas pouvoir être le cas des coûts de mise à disposition d'équipements informatique aux salariés pour leur usage personnel.

Par ailleurs, comme le précise l'instruction 4 C-5-01 du 3 juillet 2001, la TVA afférente aux biens et services informatiques attribués gratuitement aux salariés pour leur usage personnel n'est pas récupérable . Cela résulte de l'application de deux principes convergents : la TVA ayant grevé les biens et services acquis par les redevables n'est déductible que si ces achats ont été exposés dans l'intérêt de l'exploitation, d'une part ; la TVA n'est pas récupérable sur des opérations à titre gratuit, d'autre part.

Malgré ces deux dernières dispositions, ce régime d'exception pour les équipements informatiques est globalement beaucoup plus favorable que le régime général des avantages en nature.

Ce régime est d'ailleurs soumis à deux limites .

En premier lieu, le 2° du 11 de l'article 39 du code général des impôts limite le bénéfice de ce régime de faveur aux opérations de don ou d'attribution de matériels informatiques effectuées « dans le cadre d'un accord conclu, selon les modalités prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 du code du travail », concernant les accords d'entreprise ou de groupe relatifs à la participation des salariés aux résultats de l'entreprise ^{34 ( * )} . Cette condition répond à un double objectif de protection des salariés et de transparence , notamment vis à vis de l'administration fiscale.

En second lieu, le bénéfice de régime de faveur est plafonné, pour chacun des salariés concernés , à un avantage équivalent à 1.525 euros « sur l'ensemble de la période couverte par l'accord ».

Cela étant, le champ d'application du dispositif est relativement large .

En effet, le régime de faveur proposé s'applique aussi bien aux entreprises assujetties à l'IS qu'à celles imposées sur le revenu.

En outre, la rédaction du 2° de du 11 de l'article 39 du code général des impôts, et plus particulièrement la référence aux accords conclus « selon les modalités prévues aux articles L. 442-10 et L. 442-11 du code du travail », ouvre la possibilité du régime de faveur, aussi bien aux entreprises de moins de 50 salariés, pour lesquelles les régimes de participation visés aux articles L. 442-10 et L. 442-11 du code du travail ne sont pas obligatoires, qu'aux entreprises publiques à statut.

S'agissant par ailleurs des biens et services concernés, le régime de faveur s'applique aux biens d'équipements informatiques (ordinateurs, périphériques) et aux logiciels, mais aussi « aux prestations de service liées directement à l'utilisation de ces biens », comme les abonnements internet, la maintenance ou la formation des utilisateurs.

Enfin, ce régime de faveur trouve également à s'appliquer dans le cas où une entreprise met à disposition de ses salariés, pour leur usage personnel, des équipements ou prestations informatiques moyennant une contribution inférieure au coût de revient de ces biens ou services pour leur entreprise. Dans ce cas, seul le montant correspondant à l'écart entre le coût de revient pour l'entreprise et la participation financière demandée aux salariés est rapporté au résultat imposable de l'entreprise, d'une part, est pris en compte pour le plafond de 1.525 euros, d'autre part.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES SUR LA PROLONGATION DE CE DISPOSITIF SUR LA PÉRIODE 2003-2005

Le dispositif institué par l'article 4 de la loi de finances initiale pour 2001 était temporaire , comme il était logique pour un régime qui visait à accélérer la diffusion d'un certain type d'équipements.

Ce dispositif ne devait ainsi s'appliquer qu'aux accords conclus entre le 1 ^er janvier 2001 et le 31 décembre 2002, la mise à disposition des équipements ou le début de la prestation des services devant s'effectuer dans un délai d'un an après la conclusion de l'accord précité (les prestations de service, par exemple dans le cadre d'un contrat de maintenance, pouvant néanmoins poursuivre ses effets au-delà de ce délai).

Le présent article propose toutefois proroger le régime de trois années, de manière à ce qu'il trouve à s'appliquer aux opérations conclues dans le cadre d'un accord d'entreprise ou d'un accord de groupe conclu jusqu'au 31 décembre 2005 .

Votre commission des finances estime que cette prorogation est opportune , car, comme elle le soulignait dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2001, ce dispositif est relativement équilibré pour les finances publiques, tout en répondant à la demande de certaines entreprises et en présentant incontestablement des avantages pour les salariés concernés et pour leurs familles.

En permettant aux salariés de s'acclimater à l'ordinateur et à Internet dans un cadre ludique et familial, la mesure est d'ailleurs « gagnant - gagnant » pour les entreprises et leurs salariés, tout en soutenant le développement du capital humain de la Nation, en facilitant le rattrapage de la France en matière de diffusion d'équipements informatiques et en contribuant à la réduction de la fracture numérique entre les salariés les plus qualifiés, souvent déjà familiers avec l'informatique, et les salariés les moins qualifiés, qui voient souvent avec appréhension la diffusion des ordinateurs.

Cette mesure s'inscrit ainsi dans la continuité des orientations exposées par M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, lors de la déclaration de politique générale du gouvernement du 3 juillet 2002 : après avoir constaté « la nécessité d'ancrer notre pays dans la société de l'information » et que « la diffusion des technologies de l'information, et tout particulièrement de l'internet, est indispensable à la construction d'une société de l'intelligence et [que] ces outils, bien utilisés, sont des facteurs de notre compétitivité et de la création d'emplois », il avait souligné sa volonté de « lutter contre les retards, les inégalités et les fractures sociales et territoriales, qu'elles concernent l'équipement ou l'accès au haut débit ».

En effet, même si l'administration fiscale ne dispose pas de données précises en la matière, il semble que, comme l'escomptait votre commission, ce dispositif se soit avéré relativement efficace . En particulier, selon les informations transmises à votre rapporteur général, 114.000 salariés d'EDF-GDF et 94.000 salariés de Vivendi-Universal en auraient bénéficié.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23

Adaptation du code général des impôts aux cas de résidence des enfants en alternance

Commentaire : le présent article tend à adapter une série d'articles du code général des impôts pour tenir compte de l'adoption de la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale en matière de résidence alternée des enfants chez l'un et l'autre de leurs parents séparés, divorcés ou en instance de l'être.

La loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 a introduit dans le code civil, à l'article 373-2-9, une disposition prévoyant que « la résidence de l'enfant peut être fixée en alternance au domicile de chacun des parents ou au domicile de l'un d'entre eux » .

Comme annoncé par le ministre du budget en première lecture du projet de loi de finances pour 2003 à l'Assemblée nationale, ce texte tire les conséquences fiscales de cette novation juridique.

I. LA NÉCESSITÉ D'ADAPTATION DE LA RÈGLE FISCALE

La novation importante de la loi précitée du 4 mars 2002 est d'avoir fait disparaître de notre droit toute référence aux droits et aux devoirs de garde dans la définition de l'autorité parentale.

Déjà, en 1987, le législateur avait rompu le lien entre droit de garde et détention de l'autorité parentale. Le concept de garde subsistait, certes, mais comme un des éléments constitutifs de l'autorité parentale.

L'autre changement important est la reconnaissance de la résidence alternée dans la loi. Bien que celle-ci n'ait jamais été formellement interdite par le texte, le fait que le Code civil fasse référence à la notion de résidence habituelle rendait les juges peu enclins à prévoir ce mode de partage de la résidence entre les deux parents.

En premier lieu, il importait de tirer les conséquences de ce texte qui révèle une évolution de la société dans le droit fiscal. En effet, pour l'application du quotient familial, il était fait référence à la notion d'enfant à charge, qui était elle-même définie par référence à la notion de garde.

En second lieu, un avis du Conseil d'État en date du 14 juin 2002 , a fait savoir que la notion de charge effective d'entretien et d'éducation devait être prise en compte pour l'attribution des majorations de quotient familial prévues à l'article 194 du Code général des impôts.

L'avis précise, d'une part, que lorsque la charge effective est répartie de façon inégale, l'avantage est acquis au parent qui justifie en supporter la part principale, quelles que soient les modalités de résidence de cet enfant et le mode d'exercice de l'autorité parentale ; il indique, d'autre part, que le bénéfice du quotient familial est attribué à celui des parents désignés par la convention judiciaire ou, en son absence, réputée répartie à parts égales entre les parents.

II. LES MODALITÉS D'ADAPTATION DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

Le présent article, d'une rare complexité, s'agissant d'un dispositif applicable aux familles, traduit dans le code général des impôts le changement de législation civile en explicitant le lien entre résidence et charges d'entretien de l'enfant.

Si les modifications apportées à l'article 194 du code général des impôts par le II du présent article constituent le « coeur » du nouveau dispositif, elles prennent appui sur l'explicitation au I de la notion de personnes à charge.

Les III et IV ne constituent que des mesures de coordination tendant à appliquer le principe de répartition de l'avantage fiscal entre les deux parents en cas de résidence alternée dans tous les cas où il est fait mention du nombre d'enfants à charge, qu'il s'agisse du calcul de l'impôt sur le revenu, mais aussi de l'application d'autres fiscalités.

1. La nouvelle définition de la charge d'entretien au I de l'article 194

Le I du présent article tend à introduire un nouvel article 193 ter dans le code général des impôts afin d'expliciter la notion de personnes ou d'enfants à charge.

Sur la base de critères de fait, l'enfant ou la personne à charge est défini comme celui ou celle dont l'entretien est assuré à titre exclusif ou principal par le contribuable.

Il faut noter qu'on se place au niveau des dépenses et que le fait de verser une pension ne suffit pas à faire considérer que le contribuable assure la charge de l'entretien de l'enfant ou de la personne.

A l'heure actuelle, les enfants mineurs ne peuvent être rattachés qu'à un seul foyer fiscal qui est le lieu de résidence de l'enfant ou celui qui est fixé d'un commun accord par les parents. En l'absence d'accord, le quotient familial est accordé à celui qui dispose des revenus les plus élevés. Ce principe est à la fois conforme à l'idée selon laquelle c'est le parent qui a les revenus les plus élevés qui contribue à l'entretien de l'enfant, et à la volonté de l'administration d'adopter une attitude favorable aux intéressés en leur permettant de bénéficier au maximum des avantages liés au quotient familial.

La nouvelle rédaction du 3 ^e alinéa du I de l'article 194 est explicite : elle pose le principe que jusqu'à preuve contraire, l'enfant est considéré comme étant à la charge du parent chez lequel il réside à titre principal.

Elle indique également qu'en cas de résidence alternée, et sauf dispositions contraires dans la convention homologuée par le juge, les enfants mineurs sont réputés être à la charge égale de l'un ou de l'autre parent, étant précisé que cette présomption peut être écartée s'il est justifié que l'un d'entre eux assume la charge principale de l'entretien de l'enfant.

Ce nouveau dispositif appelle les commentaires suivants.

D'une part, le rattachement de l'enfant au foyer fiscal est fondé sur le critère de résidence et non plus sur celui de la garde juridique, sous réserve de preuve contraire , ce qui confirme l'évolution faisant prévaloir les critères de fait sur toute autre considération.

D'autre part, en ce qui concerne tout particulièrement la résidence alternée, on note que si le principe est le partage de la charge d'entretien , et donc de l'avantage fiscal , il ne s'agit là que d'une règle de principe pouvant être écartée par le juge ou, d'un commun accord, par les parents . Il s'agit, pour ainsi dire, d'une sorte de régime légal, à défaut de décision expresse.

2. Les conséquences pour l'application du quotient familial

Le paragraphe II du présent article ne se contente pas de redéfinir les principes de rattachement de l'enfant par référence à la notion de charge d'entretien et, pour tirer les conséquences de l'introduction d'un régime de droit commun que serait la résidence alternée, il précise les conséquences de cette dernière novation en matière de quotient familial.

D'une part, les enfants à charge égale entre les parents donnent lieu, comme le précise le texte, à la moitié de l'avantage de droit commun, c'est-à-dire :

- 0,25 part pour chacun des deux premiers et 0,5 part à compter du troisième, lorsque par ailleurs le contribuable n'assume la charge exclusive ou principale d'aucun enfant ;

- 0,25 part pour le premier et 0,5 part à compter du deuxième, lorsque par ailleurs le contribuable assume la charge exclusive ou principale d'un enfant ;

- 0,5 part pour chacun des enfants, lorsque par ailleurs le contribuable assume la charge exclusive ou principale d'au moins deux enfants.

Toujours au même paragraphe II du présent article, sont prévus les cas où il est fait application de la majoration spécifique attribuée aux personnes élevant seules leurs enfants.

Le texte prévoit que cette majoration est de 0,25 pour un seul enfant, et de 0,5 si les enfants sont au nombre de deux ou plus. Il est précisé que ces dispositions s'appliquent même en cas de perception d'une pension alimentaire versée en application d'une décision de justice.

3. Les autres mesures de coordination

Les paragraphes III et IV du présent article tirent les conséquences, à différents niveaux du code général des impôts, des changements intervenus dans le cadre du II.

En matière d'impôt sur le revenu , outre des dispositions de coordination, dues à la suppression de la notion de garde, des adaptations ont été nécessaires aux articles :

- 199 quater D , relatif à la réduction d'impôt pour frais de garde de jeunes enfants à l'extérieur du domicile ;

- 199 quater F , relatif aux réductions d'impôts pour les enfants poursuivant des études ;

- 199 sexies , concernant la réduction d'impôt liée aux intérêts payés pour l'acquisition d'une résidence principale ;

- 199 septies , relatif à la majoration pour enfant à charge dans le calcul de la réduction au titre d'assurance vie ;

- 200 quater , relatif à la prise en compte des charges de famille dans la réduction d'impôt pour l'acquisition de gros équipements de matériaux d'isolation et d'appareils de chauffage ;

- 200 sexies , relatif à la prime pour l'emploi : le revenu fiscal de référence serait majoré d'un quart de part en cas de résidence alternée.

En dernier lieu , la coordination porte également sur d'autres impôts que l'impôt sur le revenu . Il s'agit  :

- à l'article 150 B, de la prise en compte des charges de famille pour le calcul des plus-values immobilières ;

- à l'article 885 V, de la prise en compte des charges de famille pour le calcul de l'impôt de solidarité sur la fortune ;

- ainsi qu'aux articles 1411, 1414 A et 1417, de la prise en compte des charges de famille pour le calcul de la taxe d'habitation.

L'Assemblée nationale n'a apporté à cet article que des modifications rédactionnelles, ainsi qu'un amendement tendant à ce que les revenus des enfants soient répartis par moitié pour la détermination du revenu imposable de leurs parents.

On note que l'entrée en vigueur de ce dispositif est prévue à compter de 2003 pour les mesures intéressant l'impôt sur le revenu, et de 2004 pour les autres dispositions fiscales.

Votre commission des finances vous proposera un amendement de coordination explicitant l'application des principes ci-dessus de division de l'avantage fiscal en cas de rattachement au foyer fiscal d'une personne majeure ayant des enfants à charge soumis au régime de la résidence alternée .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 24

Mise en conformité avec le droit communautaire de la réduction d'impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants

Commentaire : le présent article a pour objet, en vue de mettre en conformité la législation française au droit communautaire, d'étendre le bénéfice de la réduction d'impôt pour frais de garde des jeunes enfants aux sommes versées à des personnes ou établissements situés dans un autre État-membre de la communauté européenne, sous réserve de l'existence d'une réglementation équivalente.

L'article 199 quater D du code général des impôts prévoit que les frais de garde des jeunes enfants donnent lieu à une réduction d'impôt égale à 25 % des dépenses engagées, dans la limite de 2.300 euros par enfant.

On peut préciser que ne peuvent être prises en compte que les dépenses effectuées auprès d'un assistant, ou d'une assistante, maternel agréé en application de l'article 80 sexies du code général des impôts ou dans un établissement de garde répondant aux conditions prévues à l'article L.224-1 du code de la santé publique, c'est-à-dire les crèches, garderies, etc.

En pratique, les autorisations ne sont accordées qu'à des personnes ou des établissements situés en France.

La Commission européenne a adressé à la France, le 18 septembre 2002, un avis motivé lui signifiant que la législation française est incompatible, tant avec la libre prestation de services qu'avec la liberté d'établissement prévues à l'article 49 du traité.

Le nouveau dispositif prévoit que la réduction d'impôt sera accordée lorsque l'enfant sera confié à des personnes ou des établissements établis dans un autre État-membre qui satisfont à des réglementations équivalentes.

On soulignera la rapidité de réaction du gouvernement qui tire les conséquences de l'avis motivé dès 2003 pour des revenus perçus en 2002.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 24 bis (nouveau)

Imputation des pertes constatées sur les titres d'une société en liquidation judiciaire

Commentaire : le présent article, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, permet aux personnes physiques détentrices de parts de sociétés, d'imputer les moins-values constatées sur leurs titres dès l'année du jugement ordonnant la cession de l'entreprise ou prononçant la liquidation judiciaire, sans devoir attendre, comme c'est le cas aujourd'hui, l'annulation des titres lors de la cession effective de l'entreprise ou du jugement de clôture de la liquidation judiciaire.

I. LE DROIT EXISTANT

Actuellement, lorsque les titres d'une société en très grandes difficultés n'ont plus aucune valeur sur le marché, ses détenteurs ne peuvent pas imputer leurs pertes de la même façon selon qu'il s'agit de personnes morales ou de personnes physiques :

- les personnes morales peuvent constater dans leurs comptes une provision pour pertes, qu'elles réintégreront à leur bénéfice imposable en cas de retour à meilleure fortune ;

- en revanche, les personnes physiques, qui ne disposent pas de comptabilité, ne peuvent imputer leurs pertes que lorsque celles-ci sont considérées comme définitives.

Le code général des impôts prévoit ainsi que, pour les personnes physiques, deux conditions doivent être remplies : l'annulation juridique des titres et l'aboutissement de la procédure judiciaire (c'est à dire soit le jugement de clôture de la liquidation judiciaire, soit la cession définitive de la société).

Lorsque ces deux conditions sont réunies, deux mécanismes de déduction s'offrent à la personne physique :

- déduction des pertes du revenu global , dans la limite annuelle de 15.250 euros ^{35 ( * )} , en cas de souscription au capital d'une société constituée à compter du 1 ^er janvier 1994 ou d'une société ^{36 ( * )} procédant à une augmentation de capital de capital dans le cadre d'un plan de redressement organisant la continuation de l'entreprise, qui se trouve en cessation de paiement dans les huit ans qui suivent la date de sa constitution ou de son plan de redressement ^{37 ( * )} ;

- imputation des moins-values constatées sur d'éventuelles plus-values de même nature réalisées au cours de la même année ou des cinq années suivantes ^{38 ( * )} .

Les conditions requises pour permettre ces déductions ou imputations sont particulièrement contraignantes pour les actionnaires concernés. En effet, la cession définitive de la société peut intervenir quelques 3 à 5 ans après le dépôt de bilan, et le jugement de clôture de la liquidation judiciaire quelques 10 ans plus tard.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article est issu d'un amendement de notre collègue député Charles de Courson, qui a reçu l'avis favorable du rapporteur général du budget et du gouvernement.

Notre collègue député, sensibilisé aux difficultés rencontrées par les actionnaires de Moulinex (dont la cession est intervenue en 2001 mais pourrait ne devenir définitive qu'en 2004), avait déposé un premier amendement à l'occasion de l'examen de la première partie du projet de loi de finances pour 2003. Celui-ci avait suscité l'intérêt, tant de la commission des finances de l'Assemblée nationale, que du gouvernement, qui s'était engagé à poursuivre la réflexion sur ce sujet avant le présent projet de loi de finances rectificative.

Le présent article permettrait désormais ^{39 ( * )} aux seules personnes physiques qui en feraient l'option expresse ^{40 ( * )} , de déclarer leurs pertes (pour les déduire de leur revenu global ou les imputer sur d'éventuelles plus-values de même nature, selon le cas) « à compter de l'année au cours de laquelle intervient le jugement ordonnant la cession de l'entreprise (...), en l'absence de tout plan de continuation, ou prononçant sa liquidation judiciaire » ^{41 ( * )} .

Ces nouveaux critères permettront d'avancer de plusieurs années la déclaration des pertes.

L'option devra concerner tous les titres de la société détenus par un même actionnaire, en bloc.

Il est également prévu trois mécanismes de reprise de la perte imputée ou reportée :

- « en cas d'infirmation du jugement ^{42 ( * )} ou de résolution du plan de cession » ; cette reprise aurait lieu « au titre de l'année au cours de laquelle intervient cet événement » ^{43 ( * )} ;

- si le dirigeant est pénalement condamné pour agissements frauduleux, postérieurement à la déduction de la perte qu'il a subie en tant qu'actionnaire ; cette reprise aurait lieu « au titre de l'année de la condamnation ^{44 ( * )} » ; le code général des impôts prévoit en effet que le dirigeant ainsi condamné ne peut bénéficier des actuels mécanismes d'imputation et de réduction d'impôt ;

- au cas où l'actionnaire recevrait en contrepartie des titres pour lesquels il a exercé l'option, des « sommes ou valeurs » ; celles-ci seraient imposables « au titre de l'année au cours de laquelle elles sont reçues », quel que soit le montant des cessions réalisées ^{45 ( * )} .

L'ensemble de ces nouvelles dispositions serait applicable ^{46 ( * )} pour l'imposition des revenus des années 2003 et suivantes, et pour les jugements intervenus à compter du 1 ^er janvier 2000 ^{47 ( * )} . Le coût budgétaire du présent article ne sera donc perceptible qu'en 2004, mais la prise en compte de jugements antérieurs permettra un phénomène de rattrapage.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 25

Simplification des modalités d'exonération ou de dégrèvement de la taxe d'habitation au profit des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés et des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion

Commentaire : le présent article tend à inscrire dans la loi l'exonération de taxe d'habitation dont bénéficient, depuis 1980, les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) et de transmettre à l'administration fiscale la liste des titulaires de cette allocation ainsi que du revenu minimum d'insertion (RMI), afin que l'exonération ou le dégrèvement de taxe d'habitation leur soient automatiquement accordés.

I. LE DROIT ACTUEL

Les articles 1414 et suivants du code général des impôts prévoient de nombreux dégrèvements et exonérations d'office de la taxe d'habitation afférente à leur habitation principale, au profit des contribuables répondant à certaines conditions. Ces exonérations sont généralement soumises au respect de la condition de cohabitation visée à l'article 1390 du code général des impôts, qui implique que les personnes occupent leur habitation principale soit seules, soit avec des personnes limitativement désignées

A. LES EXONÉRATIONS

1. Les locaux exonérés

Le II de l'article 1407 du code général des impôts exonère expressément de la taxe d'habitation les locaux suivants :

- les locaux qui ne font pas partie de l'habitation personnelle du contribuable et qui sont passibles de la taxe professionnelle ;

- les bâtiments servant aux exploitations rurales ;

- les locaux destinés au logement des élèves dans les écoles et les pensionnats ;

- les bureaux des fonctionnaires publics ;

- les résidences universitaires gérées par les Centres régionaux des oeuvres universitaires scolaires (CROUS) et celles dont la gestion est assurée par tout autre organisme mettant des locaux à disposition des étudiants dans des conditions financières et d'occupation analogues à celle des CROUS.

2. Les personnes exonérées

Le II de l'article 1408 du code général des impôts prévoit l'exonération des locaux occupés par les établissement publics scientifiques, d'enseignement et d'assistance (universités, hôpitaux publics, caisses de crédit municipal...).

Par ailleurs, sont exonérés : les ambassadeurs et agents diplomatiques de nationalité étrangère pour leur seule résidence officielle, si les pays qu'ils représentent concèdent des avantages analogues aux ambassadeurs et agents diplomatiques français ; les consuls et agents consulaires peuvent également être exonérés, conformément aux conventions intervenues avec les pays représentés, pour leur seule résidence officielle.

Enfin, il est prévu que les habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts directs, après accord de l'agent de l'administration fiscale, sont exonérés en totalité de la taxe d'habitation.

Le I de l'article 1414 du code général des impôts accorde des exonérations de taxe d'habitation à des catégories de personnes spécifiques, sous réserve de respecter les conditions de cohabitation prévues par l'article 1390 du code général des impôts :

- les titulaires de l'allocation supplémentaire mentionnée à l'article L. 815-2 ou à l'article L. 815-3 du code de la sécurité sociale, mesure qui a été étendue aux titulaires de l'allocation adulte handicapés, sous réserve que le montant de leur revenu n'excède pas la limite prévue au I de l'article 1417 du code général des impôts ;

- les contribuables qui sont âgés de plus de soixante ans, ainsi que les veufs et veuves, et les contribuables « atteints d'une infirmité ou d'une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l'existence » , à la condition que leur revenu fiscal de référence n'excède pas celui défini à l'article 1417 du code général des impôts, et que ces contribuables ne soient pas redevables, l'année précédant celle de l'imposition, de l'impôt de solidarité sur la fortune.

L'exonération est également applicable aux personnes qui bénéficient du maintien des dégrèvements prévus au III de l'article 17 de la loi de finances pour 1968 (n° 67-1114 du 21 décembre 1967).

Le bénéfice de cette exonération est réservé aux personnes qui répondent aux conditions de revenu fixée par l'article 1417 du code général des impôts : leur montant du « revenu fiscal de référence » de 2001 ne doit pas excéder en métropole 6.928 euros pour la première part de quotient familial. Ce montant est majoré de 1.851 euros pour chaque demi-part supplémentaire ^{48 ( * )} .

L'ensemble des exonérations concerne plus de 3,5 millions de personnes, pour un coût estimé à 1,105 milliard d'euros en 2001 et à 1,112 milliard d'euros en 2002.

Nombre de bénéficiaires des exonérations prévues à l'article 1414-I du code général des impôts en 2001 (hors départements d'outre-mer)

Catégories d'exonération	Nombre de bénéficiaires en 2001
Articles L. 815-2 et L. 815-3 du code de la sécurité sociale	144.300
Droits acquis depuis 1967	-
Contribuables de plus de 60 ans et non imposables à l'impôt sur le revenu	2.965.127
Conjoints remplissant la condition d'âge ou d'invalidité	15.133
Infirmes et invalides non imposables à l'impôt sur le revenu	268.843
Veufs et veuves non imposables à l'impôt sur le revenu	155.548
Total	3.548.951

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. LES DÉGRÈVEMENTS D'OFFICE

1. Les dégrèvements intégraux

Le législateur a prévu plusieurs mesures de dégrèvement d'office de la taxe d'habitation.

Ainsi, le II de l'article 1414 du code général des impôts prévoit un dégrèvement d'office intégral de la taxe d'habitation pour :

- les gestionnaires de foyers de jeunes travailleurs, de foyers de travailleurs migrants et des logements-foyers dénommés résidences sociales, à raison des logements situés dans ces foyers ;

- les organismes agréés qui louent des logements en vue de leur sous-location ou de leur attribution à titre temporaire aux personnes défavorisées.

S'agissant des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI), ils sont dégrevés d'office de la taxe d'habitation afférente à leur habitation principale. Ce dégrèvement d'office est maintenu au titre de l'année suivant celle au cours de laquelle le redevable cesse d'être bénéficiaire du RMI.

Enfin, les contribuables de plus de 60 ans ainsi que les veufs et veuves qui disposent de revenus modestes et occupent leur habitation avec leurs enfants majeurs bénéficient d'un dégrèvement d'office de la taxe d'habitation lorsque leurs enfants sont inscrits comme demandeurs d'emploi et ne disposent pas de ressources supérieures au RMI.

2. Les dégrèvements partiels accordés en fonction du revenu

Les autres contribuables peuvent bénéficier, sous certaines conditions, du plafonnement de la taxe d'habitation en fonction de leur revenu. L'article 1414 A du code général des impôts prévoit que les contribuables peuvent être dégrevés d'office de la fraction de leur cotisation de taxe d'habitation afférente à leur habitation principale qui excède 4,3 % de leur revenu, si leur « revenu fiscal de référence », diminué d'un abattement, n'excède pas, pour 2001, en métropole, la somme de 16.290 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 3.806 euros pour la première demi-part et de 2.994 euros pour chaque demi-part supplémentaire.

Ils doivent, pour bénéficier de cette disposition, occuper le local imposé à la taxe d'habitation à titre d'habitation principale, et ne pas être redevable, l'année précédant celle de l'imposition, de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Evolution du coût des dégrèvements de la taxe d'habitation

(en millions d'euros)

Catégories bénéficiant des dégrèvements	2000	2001	2002	2003
RMI	217	198	227	239
Cotisations inférieures à 12 euros	1	2	2	2
Autres	293	236	245	259
Gestionnaires de foyers	4	6	6	6
Dégrèvement suppression part régionale (réforme)	951	-	-	-
Dégrèvement total (art. 1414 A) (réforme)	408	411	419	442
Dégrèvement partiel (art. 1414 A) (réforme)	1.559	1.576	1.645	1.722
Plafonnement revenu (art. 1414 C) (réforme)	76	60	46	23
Total	3.509	2.489	2.590	2.693

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

C. LES MODALITÉS PRATIQUES D'EXONÉRATION ET DE DÉGRÈVEMENT DE LA TAXE D'HABITATION POUR LES TITULAIRES DU RMI ET DE L'AAH

1. Les titulaires du RMI

On rappellera que les titulaires du RMI bénéficient d'un dégrèvement d'office de la taxe d'habitation en vertu des dispositions du II de l'article 1414 du code général des impôts.

Dans le droit actuel, la Caisse nationale d'allocations familiales (CNAF) transmet aux services fiscaux la liste des bénéficiaires du RMI, en vertu de l'article L. 98 A du livre des procédures fiscales, qui prévoit que « les organismes débiteurs du revenu minimum d'insertion sont tenus de fournir à l'administration, avant le 15 février de chaque année, la liste des personnes auxquelles l'allocation a été versée ou supprimée entre le 1 ^er octobre de l'année précédente et le 31 janvier de l'année et, avant le 15 octobre de chaque année, la liste des personnes auxquelles l'allocation a été versée ou supprimée entre le 1 ^er février et le 30 septembre de l'année ».

Les fichiers transmis aux services fiscaux comportent les noms et les adresses des bénéficiaires du RMI, mais ne sont pas codés de manière à en permettre le traitement par l'administration fiscale. Ils sont donc « retraités » par l'administration centrale des impôts, puis transmis aux différents services pour assurer la mise en oeuvre du dégrèvement.

2. Les titulaires de l'AAH

On rappellera que les titulaires de l'AAH bénéficient d'une exonération de la taxe d'habitation en vertu d'une instruction fiscale de 1980 étendant les dispositions prévues au I de l'article 1414 du code général des impôts au profit des titulaires de l'allocation supplémentaire mentionnée à l'article L. 815-2 ou à l'article L. 815-3 du code de la sécurité sociale

Il n'existe pas aujourd'hui de base légale permettant la transmission des fichiers des titulaires de l'AAH à l'administration fiscale par la CNAF. L'exonération de la taxe d'habitation n'est donc délivrée aux titulaires de l'allocation que lorsque ces derniers en font la demande auprès de leur centre des impôts. Pour les années suivantes, ils sont automatiquement exonérés de la taxe d'habitation. S'ils viennent à perdre le bénéfice de l'allocation adulte handicapés, ils doivent en informer leur centre des impôts afin de mettre fin à l'exonération dont ils bénéficiaient.

Selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 103.339 titulaires de l'AAH ont bénéficié d'une exonération de la taxe d'habitation en 2001.

L'allocation adulte handicapés (AAH)

L'allocation adulte handicapés est une prestation non contributive, créée par la loi n° 75-534 du 30 juin 1975. Elle s'est substituée à l'allocation aux handicapés adultes ainsi qu'à certaines allocations d'aide sociale, à compter du 1 ^er janvier 1978.

Le montant au taux plein de l'AAH est égal au douzième du montant global de l'allocation des vieux travailleurs salariés (AVTS) et de l'allocation supplémentaire du fonds de solidarité vieillesse (FSV) en vigueur durant la période d'ouverture du droit, soit le minimum vieillesse. L'AAH est revalorisée chaque année en fonction de l'évolution du minimum vieillesse et son montant à taux plein s'élève, en 2002, à 569,38 euros.

En 2001, le nombre de bénéficiaires de l'allocation adulte handicapés (AAH) s'élevait à 732.000, soit une hausse de 12,8 % par rapport à l'année 1997, et de 30,0 % par rapport à 1992.

Au cours de la même période, les dotations budgétaires relatives à l'AAH ont fortement augmenté, de près de 2 milliards d'euros, passant de 2,53 milliards d'euros en 1992 à 4,53 milliards d'euros dans le projet de loi de finances pour 2003, soit une hausse de 79,1 %.

Evolution des dotations budgétaires relatives à l'AAH depuis 1992

(en millions d'euros)

Source : loi de finances pour 2003, rapport spécial « Santé, famille, personnes handicapées et solidarité » d'Adrien Gouteyron, n° 68, Tome III, annexe 36

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article tend à insérer un 1 bis dans l'article 1414 du code général des impôts, inscrivant dans la loi l'exonération de la taxe d'habitation dont bénéficient depuis 1980 les titulaires de l'allocation adulte handicapés (AAH) dont les revenus sont inférieurs au revenu fiscal de référence défini au I de l'article 1417 du code général des impôts.

L'exonération de taxe d'habitation des titulaires de l'allocation adulte handicapés (AAH) était déjà prévue par une instruction fiscale du 23 avril 1980 (6-D-3-80). Par conséquent, le I du présent article ne fait qu'inscrire dans la loi une pratique qui existe depuis plus de 20 ans.

Le II du présent article tend à préciser les obligations de transmission, par les organismes débiteurs, de la liste des bénéficiaires de l'allocation adulte handicapés et du revenu minimum d'insertion. Ces dispositions visent à automatiser, et donc, à simplifier, les modalités d'attribution de l'exonération ou du dégrèvement de la taxe d'habitation pour les bénéficiaires de l'AAH et du RMI.

Un arrêté devra prévoir les conditions dans lesquelles les organismes concernés fourniront ces informations à l'administration. Il permettra à l'administration fiscale, après consultation de la Commission nationale informatique et libertés (CNIL), d'intégrer directement, après « recodification », les noms et coordonnées des titulaires de l'AAH et du RMI, figurant sur la liste fournie par la CNAF. Il s'agit d'éviter des retraitements inutiles et de permettre une mise à jour automatique des fichiers des titulaires de l'AAH et du RMI exonérés de la taxe d'habitation.

Le 1° du II prévoit la transmission automatique à l'administration fiscale, par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), de la liste des bénéficiaires de l'allocation adulte handicapés au 1 ^er janvier de l'année d'imposition.

Ainsi, les bénéficiaires de l'AAH n'auront plus besoin de faire une demande auprès de leur centre des impôts afin de bénéficier de l'exonération de la taxe d'habitation.

Le 2° du II du présent article tend à prévoir la transmission automatique à l'administration fiscale, par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), de la liste des bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, au 1 ^er janvier ou au cours de l'année d'imposition, ainsi que la liste des personnes ayant cessé de percevoir le RMI au cours de l'année précédente.

La transmission des données relatives aux bénéficiaires du RMI ne se ferait plus en deux temps, ainsi que le prévoit l'article L. 98 A du livre des procédures fiscales, mais par une transmission annuelle, unique et automatique.

Le III du présent article prévoit que ces mesures s'appliquent à compter du 1 ^er janvier 2003.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances considère que le présent article constitue une mesure de simplification intéressante en matière de procédures d'exonération et de dégrèvement de la taxe d'habitation au profit des titulaires de l'AAH et du RMI.

Nul n'est censé ignorer la loi. Cependant, il est vraisemblable, s'agissant de personnes dans une situation sociale difficile, que certains des titulaires de l'AAH ne réclamaient pas l'exonération de taxe d'habitation auprès de leur service fiscaux, par méconnaissance de leur droit. Dès lors que l'exonération est de droit, il est évidemment souhaitable de rendre automatique sa prise en compte par les services fiscaux.

L'inscription automatique des titulaires de l'allocation adulte handicapés conduira vraisemblablement à augmenter légèrement le montant total des exonérations de la taxe d'habitation, puisque des personnes qui ne demandaient pas le bénéfice de l'exonération dans le système déclaratif bénéficieront d'office de celle-ci dans le nouveau système.

Pour les titulaires du RMI, l'article L. 98 A du livre des procédures fiscales prévoyait que « les organismes débiteurs du revenu minimum d'insertion sont tenus de fournir à l'administration, avant le 15 février de chaque année, la liste des personnes auxquelles l'allocation a été versée ou supprimée entre le 1 ^er octobre de l'année précédente et le 31 janvier de l'année et, avant le 15 octobre de chaque année, la liste des personnes auxquelles l'allocation a été versée ou supprimée entre le 1 ^er février et le 30 septembre de l'année ». Lorsque l'inscription des personnes au RMI était tardive, ce système ne permettait pas de les prendre en compte, alors que le bénéfice du dégrèvement est valable dès lors qu'une personne bénéficie du RMI, y compris « au cours de l'année d'imposition ». Les personnes qui étaient tardivement bénéficiaires du RMI au cours de l'année pouvaient se voir contraintes d'effectuer une démarche auprès des services fiscaux, afin de demander le dégrèvement total de la taxe d'habitation auquel ils ont droit.

Dans le cadre de la nouvelle procédure prévue par le présent article, la transmission des fichiers pourra être effectuée à une date très proche de celle de la taxation, ce qui permettra d'intégrer un maximum de bénéficiaires du RMI.

La simplification de la procédure pour les bénéficiaires de l'AAH et du RMI est réelle. Elle devrait rendre inutile, pour la quasi-totalité d'entre eux, la moindre démarche auprès de leurs services fiscaux pour obtenir le bénéfice de leur dégrèvement ou de leur exonération de la taxe d'habitation.

Enfin, la simplification des procédures de traitement des fichiers, en particulier, la possibilité pour l'administration fiscale d'utiliser les fichiers transmis par la CNAF sans retraitement, devrait permettre de réaliser l'économie de quelques heures de travail dans les services des impôts.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26

Validation de délibérations prises en matière de fiscalité directe locale

Commentaire : le présent article tend à valider les délibérations relatives à la taxe professionnelle des cinémas d'art et d'essai et au droit additionnel perçu par les chambres de métiers, intervenues tardivement en 2002 en raison des modifications apportées par la loi de finances pour 2002.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LA TAXE PERÇUE PAR LES CHAMBRES DE MÉTIERS

1. Le régime de la taxe additionnelle

L'article 1601 du code général des impôts prévoit que « une taxe additionnelle à la taxe professionnelle est perçue au profit des chambres de métiers, des chambres régionales de métiers et de l'assemblée permanente des chambres de métiers.

« Cette taxe est acquittée par les chefs d'entreprises individuelles ou les sociétés soumis à l'obligation de s'inscrire au répertoire des métiers ou qui y demeurent immatriculés ».

Cette taxe se compose d'un droit fixe, d'un montant maximum fixé à 101 euros par l'article 139 de la loi de finances pour 2002, et d'un droit additionnel à la taxe professionnelle, dont le produit ne peut excéder en principe 50 % du produit du droit fixe.

L'instruction fiscale 6 F-2-02 du 18 juin 2002 relative à la taxe pour frais des chambres de métiers rappelle que « dans la législation en vigueur jusqu'en 1996, le produit du droit additionnel voté chaque année par chaque chambre de métiers ne pouvait excéder 50 % du produit du droit fixe. Toutefois, à partir de 1997, à titre exceptionnel, les chambres pouvaient être autorisées à arrêter ce produit au-delà de 50 % et dans la limite de 60 % (de 1997 à 1999) puis de 75 % (de 2000 à 2001) de celui du droit fixe, afin de mettre en oeuvre des actions ou réaliser des investissements dans le cadre de conventions, qui pouvaient être pluriannuelles, conclues avec l'Etat. (...)

« L'article 139 de la loi de finances précitée autorise désormais les chambres de métiers à porter le produit du droit additionnel jusqu'à 85 % du produit du droit fixe, afin de mettre en oeuvre des actions ou de réaliser des investissements, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

« Il ressort de cette nouvelle rédaction que le caractère exceptionnel de l'autorisation de dépassement du droit additionnel est supprimé ».

Pour l'année 2001, ce droit a été acquitté par environ 633.000 contribuables, et s'est élevé, en moyenne, à 76 euros.

2. La situation particulière de l'année 2002

Le premier alinéa de l'article 1639 A du code général des impôts prévoit que « sous réserve des dispositions de l'article 1639 A bis, les collectivités locales et organismes compétents font connaître aux services fiscaux, avant le 31 mars de chaque année, les décisions relatives soit aux taux, soit aux produits, selon le cas, des impositions directes perçues à leur profit ».

Le décret portant application de l'article 1601 du code général des impôts relatif au produit du droit additionnel de la taxe pour frais de chambre de métiers, qui fait suite au vote de l'article 139 de la loi de finances pour 2002, a été publié au Journal Officiel du 26 avril 2002.

Ce décret n° 2002-585 du 24 avril 2002 prévoit :

- que le dépassement du droit additionnel est subordonné à la signature d'une convention conclue avec l'Etat. La convention mentionne les actions ou les investissements à réaliser et les engagements correspondants de la chambre. De plus, aucun dépassement ne peut être accordé en l'absence d'une telle convention ou si les engagements de la chambre au titre de la convention précédente n'ont pas été respectés ;

- que l'autorité compétente pour autoriser le dépassement du produit additionnel et signer la convention est le préfet du département dans lequel la chambre des métiers concernée a son siège.

Ce décret ayant été publié postérieurement à la date du 31 mars 2002, qui constitue le délai légal pour prendre les décisions relatives au taux ou au produit des impositions directes perçues par les chambres de métiers, il était matériellement impossible à celles-ci de prendre leurs décision dans les délais fixés par la loi.

Par conséquent, un délai exceptionnel leur a été accordé, par simple décision ministérielle, jusqu'au 30 juin 2002.

B. LES EXONÉRATIONS DE TAXE PROFESSIONNELLES VOTÉES PAR LES COLLECTIVITÉS LOCALES

1. Le régime des exonérations de taxe professionnelle accordées par les collectivités locales

L'article 1464 A du code général des impôts prévoit que « les collectivités locales et leurs groupements peuvent, par une délibération de portée générale prise dans les conditions définies à l'article 1639 A bis, exonérer de taxe professionnelle » une ou plusieurs catégories d'entreprises de spectacle dont la liste figure dans l'article (spectacles vivants tels que les théâtres, les concerts symphoniques, autres orchestres et chorales, cabarets artistiques et cirques, à l'exclusion des établissements où il est d'usage de consommer pendant les séances).

Par ailleurs, les collectivités locales et leurs groupements peuvent exonérer, « dans la limite de 66 % les établissements de spectacles cinématographiques situés dans les communes de moins de 100.000 habitants qui, quel que soit le nombre de leurs salles, réalisent en moyenne hebdomadaire moins de 2.000 entrées ; dans la limite de 33 %, les autres établissements de spectacles cinématographiques ».

L'article 110 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001) a étendu le régime d'exonération facultative de taxe professionnelle en faveur des cinémas d'art et d'essai réalisant moins de 5.000 entrées par semaine. Par conséquent, les collectivités locales et leurs groupements peuvent désormais exonérer, « dans la limite de 100 %, les établissements de spectacles cinématographiques qui, quel que soit le nombre de leurs salles, réalisent en moyenne hebdomadaire moins de 5.000 entrées et bénéficient d'un classement « art et essai » au titre de l'année de référence ».

2. La situation particulière de l'année 2002

Les dispositions de l'article 1639 A bis du code général des impôts prévoient que « sous réserve des dispositions de l'article 1466, les délibérations des collectivités locales et des organismes compétents relatives à la fiscalité directe locale, autres que celles fixant soit les taux, soit les produits des impositions et que celles instituant la taxe d'enlèvement des ordures ménagères doivent être prises avant le 1 ^er juillet pour être applicables l'année suivante ».

Or, le décret pris en application de l'article 110 de la loi de finances pour 2002, portant définition et classement des établissements de spectacles cinématographiques, n'a été publié que le 24 avril 2002.

Extraits du décret du 22 avril 2002 portant définition et classement des établissements de spectacles cinématographiques d'art et d'essai

Le Premier ministre décrète (...) :

Art. 1 ^er . - Les établissements de spectacles cinématographiques d'art et d'essai sont ceux présentant des oeuvres répondant à l'une au moins des caractéristiques suivantes :

1° oeuvres cinématographiques ayant un caractère de recherche ou de nouveauté dans le domaine cinématographique ;

2° oeuvres cinématographiques présentant d'incontestables qualités mais n'ayant pas obtenu l'audience qu'elles méritaient;

3° oeuvres cinématographiques reflétant la vie de pays dont la production cinématographique est assez peu diffusée en France ;

4° oeuvres cinématographiques de reprise présentant un intérêt artistique ou historique, et notamment oeuvres cinématographiques considérées comme des « classiques de l'écran » ;

5° oeuvres cinématographiques de courte durée tendant à renouveler par leur qualité et leur choix le spectacle cinématographique.

Peuvent être exceptionnellement considérées comme oeuvres cinématographiques d'art et d'essai :

1° des oeuvres cinématographiques récentes ayant concilié les exigences de la critique et la faveur du public et pouvant être considérées comme apportant une contribution notable à l'art cinématographique ;

2° des oeuvres cinématographiques d'amateur présentant un caractère exceptionnel.

Art. 2 - La liste des oeuvres cinématographiques visées à l'article 1 ^er est établie par décision du directeur général du Centre national de la cinématographie après consultation de professionnels du cinéma et de personnalités du secteur culturel.

Il semble que cette parution tardive n'a pas permis aux collectivités locales et à leurs groupements de délibérer en pleine connaissance de cause avant le 1 ^er juillet 2002 . En effet, l'article 110 de la loi de finances pour 2002 a modifié plusieurs conditions permettant aux établissements cinématographiques de bénéficier des exonérations de taxe professionnelle : d'une part, le seuil de 2.000 entrées a été relevé à 5.000 entrées par semaine et d'autre part, l'établissement ne doit plus seulement disposer d'au moins un écran classé « art et essai », mais bénéficier en tant que tel du classement « art et essai ».

La plupart des collectivités locales et de leurs groupements n'ont pas été en mesure, en deux mois, de prendre la mesure des modifications ainsi apportées, et, en particulier, de calculer les éventuelles pertes de produit de la taxe professionnelle qui pourraient en résulter.

Une instruction fiscale (Bulletin officiel des impôts 6 E-2-02 n° 115 du 2 juillet 2002) a donc prévu que « à titre exceptionnel, pour 2002, les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre pourront délibérer jusqu'au 15 septembre ».

Encadrement de possibilités d'exonération de la taxe professionnelle des établissements cinématographiques par les collectivités locales

Année d'imposition	Année de référence	Date de délibération	Champ de l'exonération
			Condition : entrées	Condition : classement « art et essai »
2002	2000	Avant le 15/09/2001 pour 2002 *	< 2.000	Un écran classé en 2000
2003	2001	Avant le 15/09/2002 pour 2003 et les années suivantes	< 5.000	Un écran classé en 2001
2004	2002	Avant le 01/07/2003 pour 2004 et les années suivantes	< 5.000	Un établissement classé en 2002
2005	2003	Avant le 01/07/2004 pour 2005 et les années suivantes	< 5.000	Un établissement classé en 2003

* cette délibération devient caduque à compter de la taxe professionnelle 2003

Source : bulletin officiel des impôts 6-E-2-02 du 2 juillet 2002

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article tend à régulariser les décisions prises par les chambres de métiers entre le 30 mars et le 30 juin 2002, « sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, et seulement en tant qu'elles seraient contestées par le moyen tiré de l'expiration du délai prévu au premier alinéa du I de l'article 1639 A du code général des impôts ».

Cette formule est classique pour les mesures de validation législative.

Il s'agit de valider les décisions prises par les chambres de métiers, en l'absence de fondement légal. Sans la présente mesure de validation, ces décisions pourraient en effet être contestées et l'Etat pourrait être conduit à prendre en charge les dégrèvements correspondants de la taxe additionnelle.

Le II du présent article tend à régulariser les délibérations prises entre le 30 juin et le 15 octobre 2002 par les collectivités territoriales ou par leurs groupements dotés d'une fiscalité propre, relatives au 4° de l'article 1414 A du code général des impôts. Ces décisions sont, « sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée », « réputées régulières en tant qu'elles seraient contestées par le moyen tiré de l'expiration du délai prévu ».

Il s'agit là encore de valider les délibérations des collectivités locales et de leurs groupements. On notera que le présent article prévoit la validation des délibérations des collectivités locales et de leurs groupements intervenues jusqu'au 15 octobre 2002, alors que l'instruction fiscale citée plus haut indiquait qu'ils ne pouvaient délibérer que jusqu'au 15 septembre 2002. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, certaines collectivités n'auraient pas été en mesure de délibérer avant la date du 15 septembre, notamment parce que le conseil municipal ne se réunissait qu'à la fin du mois de septembre. La mesure étend donc le délai exceptionnel mentionné par l'instruction fiscale du 2 juillet 2002, afin de ne pas exclure du champ de la validation les collectivités qui n'ont pas été en mesure de prendre leurs délibérations avant le 15 septembre.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances constate qu'il s'agit de mesures de validation très limitées dans leur objet et dans le temps, visant à régulariser une situation qui n'était pas régulière seulement en raison du non-respect des délais imposés par la loi.

La méthode employée n'est pas exempte de tout reproche, puisqu'il s'agit de déroger à la loi par une simple instruction fiscale, ce qui n'a aucune valeur juridique, puis de régulariser postérieurement cette dérogation en faisant voter une mesure de validation législative. Il ne s'agit donc pas d'une validation législative destinée à réparer une erreur ou un oubli de l'Etat, comme c'est généralement le cas, mais d'une validation prévue, dès le départ, permettant de déroger à la loi par une simple décision ministérielle. Votre commission des finances relève que cette méthode constitue, d'un point de vue strictement juridique, un détournement de la règle du parallélisme des formes, qui veut que seule une loi peut défaire ce que la loi a fait.

Cela peut avoir des conséquences néfastes. Dès lors que la mesure de validation législative éteint toutes les procédures de justice n'ayant pas donné lieu à une décision de justice passée en force de chose jugée, toute procédure judiciaire engagée à l'encontre d'une décision manifestement illégale - comme l'étaient les décisions des chambres de métiers prises après le 31 mars et celles des collectivités locales et de leurs groupements prises après le 1 ^er juillet - devient sans objet, puisque ces décisions et délibérations « sont réputées régulières en tant qu'elles seraient contestées par le moyen tiré de l'expiration du délai prévu (...) ».

Ce type de méthodes peut donc conduire des requérants à engager, inutilement, des procédures contentieuses éventuellement coûteuses.

Dans le cas visé par le présent article, les dispositions faisant l'objet des mesures de validation portent sur des montants financiers limités, et la méthode utilisée se justifie par la volonté d'appliquer rapidement les lois, ce qui n'est pas toujours le cas.

Les difficultés rencontrées en 2002 du fait de la parution tardive des décrets d'application des dispositions de la loi de finances pour 2002 illustrent, du moins pour celles relatives à l'exonération de taxe professionnelle des salles de cinéma, le bien fondé de l'article additionnel adopté par le Sénat à l'occasion de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003, qui reporte du 1 ^er juillet au 1 ^er octobre la date avant laquelle les collectivités locales doivent prendre leurs délibérations en matière d'exonérations d'impôts directs locaux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 bis (nouveau)

Neutralisation du dispositif de réduction des bases de taxe professionnelle écrêtées en faveur des communautés de communes soumises au régime de la taxe professionnelle unique

Commentaire : le présent article a pour objet de lever un obstacle à l'adoption du régime fiscal de la taxe professionnelle unique par les communautés de communes, en leur permettant de bénéficier de la réduction de l'écrêtement de leurs bases de taxe professionnelle au profit des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, dont bénéficiaient auparavant certaines de leurs communes membres.

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement et de la commission des finances, d'un amendement présenté par notre collègue député Didier Migaud.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LES PRINCIPES DE L'ECRÊTEMENT DES BASES COMMUNALES ET INTERCOMMUNALES AU PROFIT DES FDPTP

L'article 1648 A du code général des impôts, relatif aux Fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) est, de tous les articles que comporte ce code, l'un des moins lisibles.

Le premier alinéa du I de cet article prévoit que, lorsque dans une commune les bases d'imposition d'un établissement, divisées par le nombre d'habitants, excèdent deux fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant constatée au niveau national, il est perçu directement, au profit d'un Fonds départemental de la taxe professionnelle, un prélèvement égal au produit du montant des bases « excédentaires » par le taux en vigueur dans la commune.

Ce prélèvement est connu sous le nom d' « écrêtement ».

Le 1 du I ter de l'article 1648 A du code général des impôts prévoit que les bases établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) faisant application des dispositions du II de l'article 1609 quinquies C, c'est-à-dire du régime fiscal de la taxe professionnelle de zone, sont écrêtées dans les mêmes conditions.

Le a du 2 du I ter dispose que les bases des EPCI faisant application du régime fiscal prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts, c'est-à-dire le régime fiscal de la taxe professionnelle unique, sont également écrêtées au profit des FDPTP.

Le b du 2 du I ter prévoit une dérogation aux dispositions du a en disposant que, à compter de l'entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines à taxe professionnelle unique ne sont plus écrêtées mais fond l'objet d'un prélèvement au profit du FDPTP. Le montant du prélèvement correspond à la somme des écrêtements des communes regroupées l'année précédant le passage à la taxe professionnelle unique.

Ce régime dérogatoire constitue une mesure d'incitation au regroupement au sein de ces deux catégories d'EPCI, soumises au régime fiscal de la taxe professionnelle unique. Leur application se traduit par un manque à gagner pour les FDPTP puisque l'augmentation des bases des établissements exceptionnels depuis le 12 juillet 1999 n'entraîne pas d'augmentation corrélative des ressources des Fonds.

Les EPCI à fiscalité additionnelle sont également écrêtés, en application des dispositions du I quater de l'article 1648 A du code général des impôts.

B. LA RÉDUCTION DE L'ECRÊTEMENT DES COMMUNES MEMBRES DE SYNDICATS

Le troisième alinéa du I de l'article 1648 A du code général des impôts dispose que, dans le cas où une commune « écrêtée » appartient à un établissement public de coopération intercommunale auquel elle versait, avant le 1 ^er mai 1991, une contribution budgétaire, il est appliquée sur les bases de cette commune, pour le calcul de l'écrêtement, une réduction correspondant au montant des sommes en cause. En d'autres termes, le montant des bases écrêtées d'une commune membre d'un syndicat est réduit du montant des contributions budgétaires versées à ce syndicat.

Bien que l'article 1648 A du code général des impôts ne le prévoie pas explicitement, il faut déduire de ces dispositions que, lorsque le syndicat disparaît, les contributions budgétaires disparaissent également et, corrélativement, la réduction de l'écrêtement dont bénéficiait la commune est supprimée.

Par conséquent, en théorie, lorsque le syndicat se transforme en EPCI à fiscalité propre, les contributions budgétaires des communes disparaissent et le montant de l'écrêtement ne devrait plus être réduit. Afin, selon l'expression employée en 1999 par notre collègue Michel Mercier, rapporteur pour avis au nom de notre commission des finances de la loi du 12 juillet 1999, « de lever un frein à l'intercommunalité » et d'inciter les syndicats à se transformer en EPCI à fiscalité propre, cette loi a introduit des dérogations au principe de suppression de la réduction de l'écrêtement en cas de disparition de la charge pour les communes que constituent les contributions budgétaires à un syndicat :

- afin d'inciter les syndicats à se transformer en EPCI à taxe professionnelle unique, à l'initiative de l'Assemblée nationale, le a du 2 du I ter de l'article 1648 A du code général des impôts prévoit que, en cas de transformation du syndicat en EPCI à taxe professionnelle unique, l'avantage dont bénéficiaient les communes est conservé, mais transféré à l'EPCI puisque les communes ne perçoivent plus la taxe professionnelle. Cette disposition ne s'applique qu'aux transformations postérieures à l'entrée en vigueur de la loi de 1999 ;

- afin de ne pas décourager la transformation des syndicats en EPCI à fiscalité additionnelle, à l'initiative de votre commission des finances, le quatrième alinéa du I de l'article 1648 A précité prévoit que, en pareil cas et lorsque la transformation intervient postérieurement à la date d'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999, les communes conservent le bénéfice de la réduction de leur écrêtement, mais que cette réduction est réduite de 10 % par an à compter de la date de la transformation.

Il ressort de ces dispositions que :

- le lien entre l'avantage et son « fait générateur » - les contributions budgétaires à un syndicat - est maintenu lorsque les syndicats se transforment en EPCI à fiscalité additionnelle , puisque l'avantage disparaît progressivement. Son maintien temporaire n'est destiné qu'à atténuer l'impact de la transformation du syndicat en EPCI à fiscalité propre ;

- s'agissant des EPCI à TPU , le lien entre l'avantage accordé et les contributions budgétaires versées à un syndicat disparaît. La réduction de l'écrêtement n'a plus comme fondement que la volonté d'accorder un avantage financier pour inciter les EPCI à adopter le régime fiscal de la taxe professionnelle unique.

Trois cas ne sont pas explicitement envisagés par le code général des impôts mais se déduisent d'une lecture en creux de l'article 1648 A du code général des impôts :

- lorsqu'une commune membre d'un syndicat, auquel elle verse des contributions budgétaires, adhère par ailleurs à un EPCI à fiscalité additionnelle , elle continue d'être écrêtée et donc de bénéficier de la réduction de l'écrêtement. Si le syndicat disparaît ou si la commune quitte le syndicat, elle perd le bénéfice de cette réduction ;

- lorsqu'une commune membre d'un syndicat, et bénéficiant à ce titre de la réduction de l'écrêtement, adhère par ailleurs à une communauté de communes à taxe professionnelle unique , elle ne perçoit plus la taxe professionnelle et n'est donc plus écrêtée. Par conséquent, elle ne bénéficie plus de la réduction du montant de l'écrêtement. En l'absence de disposition législative expresse, et même si la commune continue de verser au syndicat des contributions budgétaires, l'EPCI qui perçoit la taxe professionnelle à la place de la commune ne se voit pas transféré le bénéfice de la réduction du montant de l'écrêtement ;

- en revanche, lorsqu'une commune membre d'un syndicat, auquel elle verse des contributions budgétaires, appartient également à une communauté d'agglomération ou une communauté urbaine à taxe professionnelle unique , la réduction d'écrêtement est mécaniquement transférée à la communauté d'agglomération ou à la communauté urbaine. En effet, la loi du 12 juillet 1999 a remplacé, pour ces catégories d'EPCI, l'écrêtement par un prélèvement correspondant au montant de l'écrêtement des communes membres constaté l'année précédant le passage à la taxe professionnelle unique. Comme l'écrivait en 1999 notre collègue Michel Mercier, « le montant du prélèvement forfaitaire [est] calculé sur la base d'un écrêtement réduit ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Ce dispositif a pour objet de modifier le régime juridique de la réduction d'écrêtement des communes membres de syndicats qui adhèrent par ailleurs à une communauté de communes à taxe professionnelle unique.

Il est proposé que, à l'occasion de l'adoption du régime fiscal de la taxe professionnelle unique, la communauté de communes qui perçoit désormais la taxe professionnelle à la place des communes conserve le bénéfice de la réduction d'écrêtement dont pouvaient bénéficier certaines de ces dernières .

Quand bien même une commune cesserait de verser des contributions au syndicat, l'EPCI continuerait de bénéficier de la réduction d'écrêtement.

A l'initiative du gouvernement, l'Assemblée nationale a précisé que ces dispositions, introduites après le premier alinéa du a du 2 du I ter de l'article 1648 A du code général des impôts, ne s'appliqueraient qu'aux EPCI qui adopteront le régime fiscal de la taxe professionnelle unique à compter de l'année 2003.

Par conséquent, les réductions d'écrêtement dont le bénéfice a été perdu en 2000, 2001 et 2002 du fait de l'intégration des communes qui y avaient droit à des EPCI ayant, au cours de ces trois années, adopté le régime fiscal de la taxe professionnelle unique seraient perdues pour toujours.

En d'autres termes, en 2000, 2001 et 2002, l'intégration des communes bénéficiant de la réduction d'écrêtement à des EPCI à taxe professionnelle unique a eu pour effet d'accroître le montant des écrêtements au profit des FDPTP . A compter de 2003, les Fonds ne pourraient plus accroître leurs ressources par ce biais. Les manques à gagner qui en résulteraient pour les FDPTP devraient cependant porter sur des montants modiques.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mesure proposée, outre qu'elle ajoute un alinéa abscons à un article du code général des impôts incompréhensible pour qui ne sait pas ce que le législateur a voulu dire, et qu'elle crée un manque à gagner pour les Fonds départementaux, contribue à distendre un peu plus le lien entre l'avantage (une réduction de l'écrêtement) et l'origine de l'avantage (le versement de contributions budgétaires à un syndicat). La réduction de l'écrêtement est un peu plus conçue comme une incitation financière à l'adoption du régime fiscal de la taxe professionnelle unique, et un peu moins comme la contrepartie d'une charge pour les communes.

Si les dispositions du présent article devaient entrer en vigueur, les seules communes membres d'EPCI qui pourraient encore perdre le bénéfice de la réduction de l'écrêtement serait celles qui seraient membres d'un syndicat, qui auraient par ailleurs adhéré à un EPCI à fiscalité additionnelle et qui, plus tard, cesseraient de verser des contributions budgétaires au syndicat.

Par ailleurs, les communes membres de syndicats qui se sont transformés depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999 en EPCI à fiscalité additionnelle perdent progressivement le bénéfice de la réduction d'écrêtement, à raison de 10 % par an.

Au total :

- l'adhésion à des EPCI à fiscalité additionnelle de communes bénéficiant de la réduction d'écrêtement se traduit, lorsqu'elles cessent de verser des contributions aux syndicats, par une perte de recettes pour les communes et une augmentation des recettes des FDPTP ;

- l'adhésion à des EPCI à taxe professionnelle unique de communes bénéficiant de la réduction d'écrêtement se traduit, même lorsqu'elles cessent de verser des contributions aux syndicats, par un maintien des ressources perçues par ces communes et ces EPCI, et une stabilisation des recettes des FDPTP.

Du point de vue de l'équilibre financier des communautés de communes à taxe professionnelle unique, la mesure proposée a un sens . En effet, lorsqu'elle adopte la taxe professionnelle unique, la communauté de communes calcule le montant de l'attribution qu'elle reverse aux communes (l'attribution de compensation) en faisant la différence entre le produit de taxe professionnelle antérieurement perçu par la commune (et désormais transféré à la communauté de communes) et le coût des charges transférées par la commune.

Si, comme c'est le cas actuellement, le montant de l'écrêtement auquel est soumis la communauté de communes est supérieur à celui qui était antérieurement appliqué aux communes membres du fait de la perte de la réduction d'écrêtement dont bénéficiaient certaines communes, la communauté de communes percevra un produit de taxe professionnelle inférieur au montant dont elle a besoin pour exercer les compétences transférées par les communes, et sera peut-être conduite à financer ces compétences en recourant à la « fiscalité mixte », c'est-à-dire faisant appel à la fiscalité « ménages » (la taxe d'habitation et les taxes foncières).

Le transfert au FDPTP des sommes correspondant à la réduction d'écrêtement dont bénéficiaient les communes avant leur intégration à une communauté de communes à taxe professionnelle unique peut donc se traduire par une augmentation de la fiscalité intercommunale, sans que les taux communaux, départementaux ou régionaux soient simultanément réduits. En d'autres termes, l'augmentation des ressources destinées à la péréquation à l'échelle départementale serait financée par une augmentation de la pression fiscale pesant sur le contribuable intercommunal.

Par ailleurs, le dispositif proposé permet un alignement, au moins du point de vue du traitement de cette réduction d'écrêtement, du régime applicable aux communautés de communes à taxe professionnelle unique sur celui dont bénéficient les communautés d'agglomération et les communautés urbaines à taxe professionnelle unique, pour lesquelles le montant du prélèvement forfaitaire (qui remplace l'écrêtement) est calculé sur la base de l'écrêtement des communes membres l'année précédant l'adoption du régime fiscal de la taxe professionnelle unique, donc à partir de bases réduites du montant des versements aux syndicats.

Il importe de préciser que le dispositif proposé par le présent article ne modifie en rien le principe de l'écrêtement des communautés de communes à taxe professionnelle unique au profit des FDPTP. Il ne s'agit en aucun cas d'une extension aux communautés de communes à taxe professionnelle unique du régime du prélèvement dont bénéficient les communautés d'agglomération et les communautés urbaines à taxe professionnelle unique.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 ter (nouveau)

Institution de la taxe de séjour sur délibération des syndicats d'agglomération nouvelle

Commentaire : le présent article tend à permettre aux syndicats d'agglomération nouvelle d'instituer la taxe de séjour sans requérir l'accord unanime des organes délibérants des communes membres.

Contrairement au régime de droit commun des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), l'institution de la taxe de séjour dans les syndicats d'agglomération nouvelle requiert l'accord unanime de l'ensemble des communes membres. Cette exigence a des conséquences dommageables qu'illustre l'exemple du secteur IV de Marne-la-Vallée. En effet, dans ce secteur, les hôtels dont l'activité est liée au parc Eurodisney, sont situés sur deux des cinq communes du syndicat d'agglomération. Lesdites communes accaparent par conséquent l'intégralité du produit de la taxe de séjour, ce qui leur a permis de réduire les taux d'imposition pesant sur les ménages, et donc, en raison des règles de liaison des taux, le taux de la taxe professionnelle. Cela a pour effet de réduire les ressources du syndicat d'agglomération nouvelle, qui pourtant assume la charge du financement des équipements des communes. Le présent article vise ainsi à aligner le régime desdits syndicats sur le droit commun des EPCI, en supprimant l'exigence de l'unanimité des communes pour l'affectation de la taxe de séjour à la structure intercommunale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 quater (nouveau)

Institution d'une taxe spéciale d'équipement au profit de l'établissement public foncier local de la région grenobloise

Commentaire : le présent article a pour objet d'instituer une taxe spéciale d'équipement, dont le plafond est fixé à 6 millions d'euros, au profit de l'établissement public foncier local de la région grenobloise.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DROIT APPLICABLE AUX ÉTABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS LOCAUX

1. Le rôle des établissements publics fonciers locaux

Pour la réalisation des opérations d'aménagement foncier, le code de l'urbanisme mentionne quatre organismes d'exécution :

1° - les établissements publics d'aménagement (articles L. 321-1 à L. 321-9 du code de l'urbanisme) ;

2° - les associations foncières urbaines (articles L. 322-1 à L. 322-11) ;

3° - les établissements publics fonciers locaux (articles L. 324-1 à L. 324-10) ;

4° - l'établissement public d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (articles L. 325-1 à L. 325-4).

Les établissements publics fonciers locaux créés en application des articles L. 324-1 à L. 324-10 du code de l'urbanisme sont des établissements publics locaux à caractère industriel et commercial.

Ils sont compétents pour réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières ou de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement.

Ces établissements interviennent sur le territoire des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale qui en sont membres et, à titre exceptionnel, ils peuvent intervenir à l'extérieur de ce territoire pour des acquisitions nécessaires à des actions ou opérations menées à l'intérieur de celui-ci.

Ces établissements publics peuvent exercer, par délégation de leurs titulaires, des droits de préemption et agir par voie d'expropriation . Aucune opération de l'établissement public ne peut être réalisée sans l'avis favorable de la commune sur le territoire de laquelle l'opération est prévue. Cet avis est réputé être donné dans un délai de deux mois à compter de la saisine de la commune.

2. La création des établissements publics fonciers locaux

En application de l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme, l'établissement public foncier est créé par le préfet au vu des délibérations concordantes des organes délibérants d'établissements publics de coopération intercommunale , qui sont compétents en matière de schéma de cohérence territoriale, de réalisation de zones d'aménagement concerté et de programme local de l'habitat, ainsi que, le cas échéant, de conseils municipaux de communes non-membres de l'un de ces établissements.

Les délibérations fixent la liste des membres de l'établissement, les modalités de fonctionnement, la durée, le siège et la composition de l'assemblée générale. L'assemblée générale élit en son sein un conseil d'administration.

3. Les ressources financières

Les recettes de l'établissement public comprennent notamment :

1° le produit de la taxe spéciale d'équipement mentionnée à l'article 1607 bis du code général des impôts ;

2° la contribution prévue à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation ^{49 ( * )} ;

3° les contributions qui lui sont accordées par l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics ainsi que toutes autres personnes morales publiques ou privées intéressées ;

4° les emprunts ;

5° la rémunération de ses prestations de services, les produits financiers, le produit de la gestion des biens entrés dans son patrimoine et le produit de la vente des biens et droits mobiliers et immobiliers ;

6° le produit des dons et legs.

L'assemblée générale vote le produit de la taxe spéciale d'équipement à percevoir dans l'année à une majorité comprenant plus de la moitié des délégués présents ou représentés des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale. Le plafond de la taxe est fixé par la loi de finances en application de l'article 1607 bis du code général des impôts.

B. LA SITUATION ACTUELLE

Les établissements publics fonciers locaux sont aujourd'hui au nombre de deux : il s'agit de l'établissement public foncier du Puy-de-Dôme et de l'établissement public d'action foncière d'Argenteuil-Bezons.

En application de l'article 97 de la loi de finances pour 1998, le plafond de la taxe perçue au profit de l'établissement public d'action foncière d'Argenteuil-Bezons est fixé à 3,81 millions d'euros, et celui de la taxe perçue au profit de l'établissement public foncier du Puy-de-Dôme à 2,744 millions d'euros en vertu de l'article 88 de la loi de finances pour 2001.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Didier Migaud.

L'établissement public foncier local de la région grenobloise a été créé à la suite des délibérations du conseil de la communauté d'agglomération de Grenoble-Alpes-Métropole du 25 octobre 2002 et du conseil général de l'Isère du 28 octobre 2002. Cette création a fait l'objet de l'arrêté préfectoral du 31 octobre 2002, en application de l'article L. 324-2 du code de l'urbanisme.

Le présent article vise donc à permettre à l'assemblée générale du nouvel établissement public foncier local de la région grenobloise d'instituer une taxe spéciale d'équipement en 2003, en fixant le plafond de la taxe par la loi de finances, comme le prévoit l'article 1607 bis du code général des impôts.

Le présent article fixe ainsi le plafond de la taxe à 6 millions d'euros.

Le montant de la taxe devra être arrêté et notifié avant le 31 mars 2003.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27

Aménagement du régime de la tolérance de revente au détail des tabacs manufacturés

Commentaire : le présent article tend à donner un fondement légal au régime de tolérance de revente au détail des tabacs manufacturés et aménage certaines de ses conditions d'exercice.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME DE LA TOLÉRANCE DE REVENTE...

L'article 568 du code général des impôts prévoit que le monopole de vente au détail est confié à l'administration qui l'exerce par l'intermédiaire de débitants désignés comme ses préposés et tenus à redevances, ou par l'intermédiaire des titulaires du statut d'acheteur-revendeur.

Toutefois, l'administration des douanes a accepté un aménagement de ce monopole, que l'on appelle régime de la tolérance de revente , et dont l'économie générale est définie par une instruction du 5 juillet 2000.

Ce système permet aux consommateurs d'acheter des tabacs dans certains lieux non couverts par le réseau des débitants, notamment dans les débits de boissons, restaurants ou discothèques, mais aussi dans les stations-service hors agglomération situées sur les autoroutes ou sur les liaisons assurant la continuité du réseau autoroutier ou encore dans les stations-service en agglomération situées sur les voies classées en tant que voies rapides en milieu urbain. Le régime de tolérance de revente peut également bénéficier aux établissements pénitentiaires et à certains établissements militaires.

Il existe plus de 80.800 revendeurs susceptibles de bénéficier du régime de tolérance, dont l'immense majorité est constituée de titulaires d'une licence de vente de boissons.

Le régime de la tolérance de revente implique que le revendeur s'approvisionne auprès du débit de tabac géographiquement le plus proche. Ce système implique des obligations réciproques : le débit de rattachement doit notamment informer l'administration des douanes de la situation et de l'identité du revendeur auquel elle fournit un carnet de revente agréé, tandis que le revendeur est lui aussi tenu à un certain nombre d'obligations ^{50 ( * )} .

Enfin, il convient de noter que le régime de la tolérance de revente apporte une dérogation aux principes posés par l'article 572 du code général des impôts selon lequel le prix de détail des tabacs manufacturés est unique pour l'ensemble du territoire. Le régime de la tolérance de revente permet une majoration des prix, sous réserve que celle-ci, qui est habituellement de 15 %, soit reversée intégralement au personnel chargé d'effectuer la revente. Cette condition est bien évidemment extrêmement difficile à respecter et contrôler.

B. ... N'A PAS DE FONDEMENT LÉGAL

Saisi d'un recours pour excès de pouvoir, le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 15 janvier 1997, a noté que le régime de la tolérance de revente reposait uniquement sur des bases réglementaires, en l'occurrence l'instruction du 5 juillet 2000 précitée. Il a dès lors estimé que les décisions que l'administration était, le cas échéant, amenée à imposer aux débits de tabacs comme aux revendeurs étaient dépourvues de fondement légal.

Par ailleurs, cette situation explique que le régime de la tolérance de revente place les revendeurs et les débitants de tabacs dans une situation différente en matière de contrôle et de lutte contre la fraude. Ce système est donc davantage propice à la contrebande ou à la fraude fiscale.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le A du I du présent article, tirant les conséquences de l'arrêt du Conseil d'Etat précité, vise à donner une base législative au régime de la tolérance de revente. Il modifie par conséquent l'article 568 du code général des impôts de manière à faire participer les revendeurs à l'exercice du monopole de vente au détail des tabacs manufacturés au même titre que les débitants ou que les acheteurs-revendeurs.

Dès lors, les revendeurs seraient, en cas de fraude, soumis aux mêmes sanctions que celles applicables aux débitants ou acheteurs-revendeurs ^{51 ( * )} .

Le B du I du présent article vise à permettre aux revendeurs de fixer librement leurs prix, dès lors que ceux-ci ne sont pas inférieurs aux prix minimums homologués au niveau national pour chaque produit.

Le C du I du présent article modifie l'article 573 du code général des impôts afin de préciser que la publicité est interdite en faveur des tabacs chez les revendeurs.

Enfin, le D du I du présent article vise à une nouvelle rédaction de l'article 575 H du code général des impôts qui inclut les revendeurs parmi les personnes qui peuvent obtenir une dérogation à l'interdiction de détenir plus de 10 kilogrammes de tabacs manufacturés.

Le II du présent article prévoit que les dispositions exposées ci-dessus entrent en vigueur au 1 ^er janvier 2003.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel sur le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 bis (nouveau)

Renforcement des peines applicables en cas d'infraction à la réglementation douanière en matière de fabrication, de détention et de vente des tabacs manufacturés

Commentaire : le présent article tend à renforcer les peines applicables en cas d'infraction à la réglementation douanière en matière de fabrication, de détention et de vente des tabacs manufacturés.

Le présent article est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par nos collègues députés Bruno Gilles et François Goulard, auquel la commission des finances avait donné un avis défavorable, considérant que « les sanctions proposées seraient disproportionnées et qu'il convenait d'éviter d'appliquer les mêmes peines aux petits revendeurs et aux gros trafiquants » ^{52 ( * )} .

Il vise, selon son exposé des motifs, à lutter contre « la revente à la sauvette des tabacs manufacturés au détail », qui connaîtrait une forte progression et propose à cette fin de renforcer les sanctions pénales relatives à la contrebande de tabacs manufacturés.

Le 10° de l'article 1810 du code général des impôts prévoit que la fabrication de tabacs, la détention frauduleuse en vue de la vente, la vente ou le transport en fraude de tabacs fabriqués, quelles que soient l'espèce et la provenance de ces tabacs, constituent des infractions punies d'une peine de six mois d'emprisonnement, qui est obligatoirement prononcée en cas de récidive, les moyens de transport étant saisis et confisqués, ainsi que les récipients, emballages, ustensiles, mécaniques, machines ou appareils.

Il dispose également que sont considérés et punis comme fabricants frauduleux :

- les particuliers chez lesquels il est trouvé des ustensiles, machines ou mécaniques propres à la fabrication ou à la pulvérisation et, en même temps, des tabacs en feuilles ou en préparation, quelle qu'en soit la quantité, ou plus de 10 kilogrammes de tabacs fabriqués non revêtus des marques de l'administration ;

- ceux qui font profession de fabriquer pour autrui ou fabriquent accidentellement, en vue d'un profit, des cigarettes avec du tabac à fumer ;

- les préposés aux entrepôts et à la vente des tabacs qui falsifient des tabacs manufacturés.

Dans sa version initiale, le présent article, qui propose d'insérer un nouvel article 1810 bis dans le code général des impôts et de supprimer le 10° de l'article 1810 susmentionné du même code, prévoyait de porter la durée de la peine d'emprisonnement à trois ans au lieu de six mois.

Toutefois, au cours des débats, l'Assemblée nationale, sensible aux arguments du gouvernement sur le caractère disproportionné de la peine, déjà souligné lors de l'examen en commission des finances comme il a été rappelé plus haut, a ramené à six mois la durée de cette peine.

Ainsi, le présent article ne fait-il rien d'autre que de reprendre, dans un nouvel article 1810 bis du code général des impôts, les dispositions du 10° de l'article 1810 dudit code.

Il ne paraît dès lors pas nécessaire pour votre commission de légiférer pour supprimer une disposition législative et la réintroduire aussitôt sous la forme d'un nouvel article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 28

Aménagement du régime fiscal des tabacs manufacturés vendus dans les départements de Corse

Commentaire : le présent article tend à reconduire le régime fiscal dérogatoire pour les produits du tabac manufacturé vendus en Corse, tout en favorisant l'harmonisation communautaire de la fiscalité spécifique de ces produits.

I. LE DROIT EXISTANT : LE RÉGIME FISCAL DÉROGATOIRE DES TABACS VENDUS EN CORSE

A. UN RÉGIME FISCAL DÉROGATOIRE

L'article 268 bis du code des douanes régit la fiscalité applicable aux tabacs vendus en Corse. Les dispositions de cet article, introduites par l'article 20 de la loi de finances pour 1968, ont institué, eu égard au handicap de l'insularité, un régime fiscal spécifique en faveur de la Corse, s'agissant notamment de la vente au détail des tabacs.

L'article 268 bis du code des douanes

1. Les cigarettes, les cigares, les cigarillos, les tabacs à mâcher, les tabacs à priser, les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et les autres tabacs à fumer, destinés à être consommés dans les départements de Corse, sont passibles d'un droit de consommation.

Pour les produits des espèces fabriquées et vendues au public en France continentale, le droit de consommation est fixé à des taux permettant leur vente au détail dans les départements de Corse à des prix égaux aux deux tiers des prix de vente au détail en France continentale, s'il s'agit de cigarettes, de tabacs à mâcher, de tabacs à priser, de tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes et des autres tabacs à fumer, et aux 85 % des prix de vente au détail en France continentale, s'il s'agit de cigares et de cigarillos.

Pour les autres produits, les taux du droit de consommation sont ceux applicables aux produits visés à l'alinéa précédent et présentant la plus grande analogie avec les produits considérés.

2. Le droit de consommation est exigible soit à l'importation, soit à la cessation du bénéfice du régime suspensif d'accise, soit à l'issue de la fabrication par les usines locales.

3. Le droit de consommation est recouvré comme en matière de droit de douane. Les infractions sont constatées et réprimées et les instances instruites et jugées conformément aux dispositions du titre XII du code des douanes.

4. Le produit du droit de consommation est affecté au financement de travaux de mise en valeur de la Corse et versé à concurrence :

- d'un quart au budget des départements de la Corse ;

- de trois quarts au budget de la collectivité territoriale de Corse.

5. Des arrêtés du ministre de l'économie et des finances fixent les taux du droit de consommation visé au paragraphe 1 ci-dessus et déterminent les autres modalités d'application des dispositions des paragraphes 1 à 4 ci-dessus.

Les dispositions du deuxième alinéa du 1. de l'article 268 bis du code des douanes, qui précise que le droit de consommation sur les tabacs en Corse est fixé à des taux permettant leur vente au détail à des prix égaux aux deux tiers des prix de vente au détail sur le continent, notamment pour les cigarettes, et à 85 % pour les cigares, ont été mises en oeuvre par un arrêté du 14 janvier 1993.

Rappel : les grandes lignes de la fiscalité des tabacs

La fiscalité des tabacs, régie par les dispositions des articles 575 à 575 E bis du code général des impôts est relativement complexe :

- pour les cigarettes, le droit de consommation se décompose en deux parts, établies à partir de la cigarette de la classe de prix la plus demandée, soit actuellement la Marlboro : une part spécifique, qui correspond à un montant forfaitaire par cigarette, et une part proportionnelle, qui est fonction du prix de vente au détail ;

- pour les autres tabacs, le montant du droit est proportionnel au prix de vente.

Ces taux s'établissaient de la manière suivante au 1 ^er janvier 2002 :

De surcroît, s'applique, sur certains produits, un minimum de perception destiné à éviter la mise sur le marché de produits à bas prix qui serait propice à une « guerre des prix » telle qu'il y en a eu au milieu des années 1990. La réglementation communautaire tend à rapprocher graduellement les minima de perception.

Le produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés s'élevait à 8,8 milliards d'euros en 2001. Depuis 1991, il s'est accru de 250 %. Selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale, réunie le 24 septembre 2002, « cette forte progression n'est pas liée à une évolution à la hausse des volumes de consommation », qui ont au contraire diminué au cours des dernières années. Cette évolution « s'explique à titre essentiel par les revalorisations successives du prix des cigarettes ». « À titre secondaire, le relèvement des minima de perception augmente le rendement de la taxe ».

Le produit du droit de consommation sur les tabacs, à partir de 2000, a fait l'objet d'affectations extrêmement évolutives, comme le montre le tableau ci-dessous :

La modification de cette affectation avait été décidée par le gouvernement précédent afin de financer les 35 heures. Ainsi, la taxation du tabagisme ne bénéficiait quasiment plus à l'assurance maladie mais à un dispositif de la politique de l'emploi ! Le droit de consommation sur les tabacs devenait ainsi un impôt de rendement.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 a augmenté les minima de perception sur les tabacs, selon le schéma suivant :

Le rendement attendu de cette hausse du droit de consommation est estimé à 1 milliard d'euros en 2003.

Ce système fiscal dérogatoire aboutit à ce que les taux applicables aux tabacs manufacturés en Corse, notamment pour les cigarettes, soient moins élevés que ceux applicables en France continentale.

En outre, comme le prévoit le 4. de l'article 268 bis du code des douanes, « le produit du droit de consommation est affecté au financement de travaux de mise en valeur de la Corse ».

Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, note dans son rapport sur le présent projet de loi de finances rectificative ^{53 ( * )} , que « l'application de ce dispositif dérogatoire a permis d'assurer la rentabilité de toute une filière tabacole ». Citant un rapport de l'Assemblée territoriale de Corse, il rappelle que « l'alignement des prix de vente du tabac en Corse sur les prix continentaux, qui se traduirait par une augmentation de 50 % des prix publics, conduirait à diviser au moins par deux le volume des ventes et, en conséquence, à provoquer la disparition d'environ la moitié des débitants, la fermeture de l'un des deux centres de distribution et la mise en péril de l'usine de production [...] ».

B. LES CONTRAINTES DE L'HARMONISATION FISCALE COMMUNAUTAIRE

Dans le cadre de la politique d'harmonisation fiscale, les autorités communautaires poursuivent l'objectif d'une structure de l'accise sur les tabacs manufacturés identique dans tous les Etats-membres à l'issue d'une période transitoire ^{54 ( * )} , la fixation des prix proprement-dite restant totalement libre.

La France a donc dû procéder, à partir de 1992, à un alignement progressif sur cinq ans des règles applicables en Corse pour les tabacs manufacturés sur celles du continent. Si les statut des débitants et des revendeurs de tabac a été harmonisé, la structure et les taux de l'accise en Corse n'ont connu aucune modification. Aussi la France a-t-elle obtenu, en 1997, un nouveau délai de cinq ans, soit jusqu'au 31 décembre 2002, pour réaliser l'alignement demandé.

Le présent article tend, par conséquent, à aménager le régime fiscal des tabacs manufacturés en Corse, afin de le mettre en conformité avec la réglementation communautaire.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article vise à harmoniser la structure et les taux de l'accise sur les tabacs manufacturés en Corse, tout en respectant les spécificités de la filière tabacole corse.

Il engage par conséquent un processus qui devrait s'achever à la fin de l'année 2007, date à laquelle le droit de consommation fixé permettra la vente des cigarettes en Corse à des prix égaux à 75 % des prix pratiqués en France continentale. Le différentiel de prix entre la Corse et le continent serait alors réduit progressivement sur cinq ans.

Le 1° du I du présent article, en modifiant l'article 572 du code général des impôts, prévoit que le prix de vente au détail applicable aux tabacs manufacturés dans les départements de Corse déroge aux conditions de droit commun, et est déterminé par les dispositions de l'article 575 E bis du code général des impôts, dont le présent article propose une rédaction totalement nouvelle (3° du I du présent article) , et qui se substituerait à l'article 268 bis du code des douanes (abrogé par le II du présent article).

L'article 575 E bis du code général des impôts comporterait six paragraphes, dont les plus importants sont les I et II.

Le I de l'article 575 E bis prévoit cinq dispositions :

- il pose le principe général selon lequel les tabacs manufacturés vendus ou importés en Corse sont soumis à un droit de consommation ;

- afin de se conformer à la réglementation communautaire relative à la structure de la taxation des tabacs, il indique que le taux du droit de consommation applicable aux cigarettes est fixé de façon dérogatoire par rapport au droit commun de la France continentale : ainsi, le taux normal de 58,99 % applicable aux cigarettes ne s'appliquera pas aux cigarettes vendues en Corse qui seront soumises à un taux de 34,5 %, soit 2,42 % de plus que le taux actuel ;

- il dispose que la part spécifique du droit de consommation sur les cigarettes vendues en Corse serait égale à 5 % de la charge fiscale totale pesant sur les cigarettes de la classe de prix la plus demandée et comprenant le droit de consommation et la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) : il s'agit également d'un élément de mise aux normes communautaires, la part spécifique sur les cigarettes vendues en Corse étant de 2,57 % ;

- il prévoit, comme pour la France continentale, que les tabacs manufacturés autres que les cigarettes sont soumis à un taux normal applicable à leur prix de vente au détail en Corse ;

- enfin, il détermine, par groupe de produits, le montant du taux normal du droit de consommation applicable en Corse, par dérogation aux dispositions de l'article 575 A du code général des impôts, de la manière suivante :

Il convient d'indiquer que l'objectif poursuivi est de parvenir dans le délai de cinq ans à un taux de 44 % pour les cigarettes. Bien que devant régulièrement augmenter au cours des cinq prochaines années, sous la « pression » de l'harmonisation imposée par la réglementation communautaire, le droit de consommation pour les cigarettes restera en Corse sensiblement inférieur à celui en vigueur sur le continent.

Le II de l'article 575 E bis du code général des impôts, dans sa nouvelle rédaction, prévoit que le prix de vente au détail appliqué en Corse est au moins égal à 68 % des prix de vente continentaux des mêmes produits, contre les deux tiers actuellement, le but étant de parvenir à un rapport de 75 % dans cinq ans. Le prix de vente au détail pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, les autres tabacs à fumer les tabacs à priser et les tabacs à mâcher serait au moins égal aux deux tiers des prix continentaux. Pour les cigares et les cigarillos, il serait au moins égal à 85 % des prix continentaux.

Enfin, il convient de noter que le V de l'article 575 E bis du code général des impôts reprend les dispositions du point 4 de l'article 268 bis du code des douanes, selon lesquelles « le produit du droit de consommation est affecté au financement de travaux de mise en valeur de la Corse et versé à concurrence d'un quart au budget des départements de la Corse [et] des trois quarts au budget de la collectivité territoriale de Corse ».

De ce point de vue, les dispositions du présent article engendreraient une augmentation du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés en Corse, qui passerait de 37,6 millions d'euros en 2002 à 45,5 millions d'euros en 2003, soit 7,9 millions d'euros supplémentaires (+ 21 %).

L'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à coordonner les dispositions du présent article avec celles du code général des collectivités territoriales.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29

Transposition de la directive relative à l'assistance internationale au recouvrement

Commentaire : le présent article propose de transposer en droit interne la directive 2001/44/CEE du Conseil du 15 juin 2001 qui étend aux impôts sur le revenu les dispositions de la directive 76/308/CEE concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

En l'absence d'assistance mutuelle au recouvrement de créances, une créance faisant l'objet d'un titre établi par les autorités d'un Etat ne pourrait pas être recouvrée dans un autre Etat. L'assistance mutuelle consiste donc, pour un Etat, requis par un autre Etat qui veut recouvrer une créance, à lui fournir les renseignements qui lui seront utiles pour le recouvrement de la créance, à notifier au redevable concerné tous les actes relatifs à cette créance, et à procéder, à la demande de l'Etat requérant, au recouvrement de la créance.

A. LE DROIT COMMUNAUTAIRE

En 1976, considérant que des règles communes devaient être établies en matière d'assistance mutuelle au recouvrement de créances afin de permettre un meilleur fonctionnement du marché commun et de ne pas faciliter la réalisation d'opérations frauduleuses, le Conseil des Communautés européennes a adopté une directive ^{55 ( * )} .

C'est cette directive de 1976 qui régit encore aujourd'hui l'assistance mutuelle en matière de recouvrement.

Cette directive concernait initialement les créances fiscales afférentes aux droits de douane et les créances non fiscales afférentes à la gestion du fonds européenne d'orientation et de garantie agricole (FEOGA) et les prélèvements agricoles à l'importation. De nombreuses directives ont ensuite été adoptées pour étendre son champ d'application :

- en 1979, aux créances de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) ^{56 ( * )} ;

- en 1992, aux créances de droits d'accises sur les tabacs manufacturés, sur l'alcool et sur les boissons alcooliques, et sur les huiles minérales ^{57 ( * )} ;

- et en 2001, aux créances d'impôts sur le revenu et sur la fortune, aux taxes sur les primes d'assurance ainsi qu'aux créances afférentes aux cotisations et autres droits prévus dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre ^{58 ( * )} .

Des conventions bilatérales passées entre Etats membres complètent le cas échéant ce cadre communautaire commun de l'assistance mutuelle au recouvrement de créances. Les conventions passées par la France avec les autres Etats membres de l'Union européenne ne prévoient pas toutes d'assistance au recouvrement ^{59 ( * )} .

B. LE DROIT INTERNE FRANÇAIS

Le droit français n'est actuellement pas conforme au droit communautaire : la directive de 1976 n'a été que partiellement transposée dans notre droit interne et celle de 2001, dont le délai de transposition a expiré le 30 juin 2002, ne l'a pas été du tout.

Les seuls dispositifs existant dans notre droit, issus de la transposition de la directive de 1976, sont les suivants :

- l'article L. 114 A du livre des procédures fiscales qui prévoit une simple procédure de communication de renseignements en matière d'impôt sur le revenu et sur la fortune et de valeur ajoutée ;

- l'article 114 B du livre des procédures fiscales qui prévoit aussi une simple procédure de communication de renseignements mais pour les droits indirects sur l'alcool, les boissons alcooliques et les tabacs manufacturés ;

- l'article 381 bis du code des douanes qui prévoit aussi une procédure de communication de renseignements (pour les créances résultant d'opérations faisant partie du système de financement du FEOGA, de prélèvements agricoles et de droits de douanes, de TVA, de droits d'accises « et de toutes sommes accessoires ») mais il prévoit aussi que ces créances « sont recouvrées dans les mêmes conditions que les créances similaires nées sur le territoire national ».

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Le présent article a pour objet de transposer, en droit interne, la directive de 2001, en intégrant les dispositions contenues dans la directive de 1976 qui n'avaient pas encore été transposées.

Le III du présent article fixe la date d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions au 1 ^er janvier 2003.

A. EN MATIÈRE FISCALE

Le I du présent article propose d'insérer, dans le livre des procédures fiscales, deux articles nouveaux, réunis dans un chapitre nouveau intitulé « Assistance internationale au recouvrement » pour organiser l'assistance au recouvrement de créances afférentes à des impôts et droits prévus au code général des impôts.

Le nouvel article L. 283 A prévoit ainsi que « l'administration peut requérir des Etats membres de la Communauté européenne et est tenue de leur prêter assistance en matière de recouvrement et d'échange de renseignements relatifs à toutes les créances afférentes » aux impôts et droits suivants : cotisations ou autres droits prévus dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre ; TVA ; droits d'accises sur les tabacs manufacturés, l'alcool et les boissons alcoolisées ; impôts sur le revenu et sur la fortune ; taxes sur les primes d'assurance ; intérêts, pénalités, amendes administratives et frais relatifs à ces créances à l'exclusion de toute sanction à caractère pénal.

Le nouvel article L. 283 B précise la procédure :

- le recouvrement est assuré, selon la nature de la créance, par le comptable public compétent ;

- le titre de recouvrement transmis pas l'Etat requérant est directement considéré comme titre exécutoire ^{60 ( * )} et notifié ^{61 ( * )} au débiteur ;

- le recouvrement des créances s'effectue de la même façon que pour des créances nées sur le territoire national ^{62 ( * )} , à trois exceptions près : elles ne bénéficient pas du privilège du Trésor ^{63 ( * )} ; dès que le comptable public a connaissance du dépôt d'une réclamation d'assiette, il suspend le recouvrement dans l'attente de la notification de la décision de l'instance étrangère compétente pour statuer sur cette réclamation ^{64 ( * )} ; pour tout ce qui touche à la prescription de l'acte de recouvrement et au caractère interruptif ou suspensif des actes du comptable public, c'est la législation de l'Etat requérant qui s'applique ;

- à la demande de l'Etat requérant, le comptable public prend toutes mesures conservatoires utiles pour garantir le recouvrement de la créance ^{65 ( * )} ;

- les administrations financières communiquent aux administrations des autres Etats membres, à leur demande, tous renseignements utiles pour le recouvrement de la créance ^{66 ( * )} à l'exception de ceux qui ne pourraient être obtenus pour le recouvrement de leurs propres créances de même nature sur la base de la législation en vigueur, mais elles ne peuvent fournir des renseignements qui révèleraient un secret commercial, industriel ou professionnel, ou dont la communication serait de nature à porter atteinte à la sécurité ou l'ordre public français ^{67 ( * )} .

B. EN MATIÈRE DOUANIÈRE

Le II du présent article propose une nouvelle rédaction de l'article 381 bis du code des douanes, afin de préciser les modalités de l'assistance internationale au recouvrement de droits prévus par ce code.

Dans sa nouvelle rédaction, cet article du code des douanes prévoit que « l'administration peut requérir des Etats membres de la Communauté européenne et est tenue de leur prêter assistance en matière de recouvrement et d'échange de renseignements relatifs aux créances de droits, taxes et perception de toute nature à l'importation et à l'exportation, aux droits d'accises sur les huiles minérales ainsi qu'aux intérêts, pénalités, amendes administratives et frais relatifs à ces créances à l'exclusion de toute sanction à caractère pénal ».

Il précise ensuite la procédure applicable, qui est très proche de celle prévue au code général des impôts :

- ce recouvrement est confié aux comptables des douanes ;

- les titres de recouvrement transmis par l'Etat requérant sont directement reconnus comme des titres exécutoires et notifiés au débiteur ;

- les créances sont recouvrées selon les procédures et sûretés applicables en matière de droits de douane, sous réserve de trois exceptions : elles ne bénéficient pas du privilège du Trésor ^{68 ( * )} ; le recouvrement de la créance est suspendu par le comptable dès qu'il est informé par l'Etat requérant ou le redevable du dépôt d'une contestation de la créance, et ce jusqu'à la notification de la décision de l'instance étrangère compétente ; pour tout ce qui touche à la prescription de l'acte de recouvrement et au caractère interruptif ou suspensif des actes du comptable des douanes, c'est la législation de l'Etat requérant qui s'applique ;

- à la demande de l'Etat requérant, le comptable des douanes prend toutes mesures conservatoires utiles pour garantir le recouvrement de la créance ;

- les administrations financières communiquent aux administrations des autres Etats membres, à leur demande, tous renseignements utiles pour le recouvrement de la créance à l'exception de ceux qui ne pourraient être obtenus pour le recouvrement de leurs propres créances de même nature sur la base de la législation en vigueur, mais elles ne peuvent fournir des renseignements qui révèleraient un secret commercial, industriel ou professionnel, ou dont la communication serait de nature à porter atteinte à la sécurité ou l'ordre public français.

L'Assemblée nationale a adopté deux amendements rédactionnels de sa commission des finances.

Votre commission des finances est favorable à la transposition de cette directive, qui n'a que trop tardé.

Elle rappelle en effet que la France a été classée, le 31 octobre 2002, 15 ^ème sur 15 Etats membres par la Commission pour l'état de la communication des mesures nationales des directives.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29 bis (nouveau)

Transformation des neufs taxes parafiscales perçues au profit de l'association nationale de développement agricole (ANDA) en une imposition de toute nature affectée à un nouvel établissement public dénommé agence de développement agricole et rural (ADAR)

Commentaire : le présent article tend à réformer les modalités de financement du développement agricole par le biais, d'une part, de la création d'une nouvelle taxe sur le chiffre d'affaires des exploitants agricoles, en remplacement de neuf taxes parafiscales existantes, d'autre part, de la création d'un nouvel établissement public administratif, l'ADAR, en remplacement de l'ANDA.

I. LA QUESTION DE LA RÉFORME DU FONCTIONNEMENT ET DU FINANCEMENT DE L'ANDA

A. LE FINANCEMENT ACTUEL DE L'ANDA PAR DES TAXES PARAFISCALES

L'association nationale pour le développement agricole (ANDA) est actuellement financée par les neuf taxes parafiscales suivantes :

• taxe sur les betteraves ;

• taxe sur les céréales livrées par les producteurs aux organismes agréés pour la collecte ;

• taxe sur les graines oléagineuses et protéagineuses ;

• taxe sur certaines viandes ;

• taxe sur les laits de vache, de brebis, de chèvre et la crème ;

• taxe sur les produits de l'horticulture florale, ornementale et des pépinières non forestières ;

• taxe sur les vins ;

• taxe sur les fruits et légumes ;

• taxe forfaitaire payée par les exploitants agricoles.

Les huit premières sont des taxes sur les produits, dont le montant des recettes attendues en 2003 s'élève à 81,2 millions d'euros.

La taxe forfaitaire payée par les exploitants agricoles, fixée par décret dans la limite de 92 euros par exploitant, est établie à 76 euros. Les exploitants agricoles qui sont placés sous le régime du remboursement forfaitaire agricole (RFA), à savoir ceux dont le chiffre d'affaires est inférieur à 46.000 euros, ne sont pas redevables de cette taxe.

Les recettes attendues en 2003 au titre de la taxe forfaitaire payée par les exploitants agricoles s'élèvent à 32 millions d'euros.

Le tableau suivant récapitule le produit obtenu en 2001, et prévu en 2002 et 2003, au titre de chacune des taxes parafiscales participant au financement de l'ANDA.

B. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE DE L'ANDA

La loi d'orientation agricole (n° 99-574) du 9 juillet 1999 a donné un fondement législatif au développement agricole dont le cadre est désormais la reconnaissance de la multifonctionnalité de l'agriculture, du pluralisme des projets et de la diversité des organisations professionnelles. En outre, elle dispose que l'Etat peut confier par convention à une association la gestion du Fonds national de développement agricole (FNDA). C'est à ce titre que l'Etat a confié à l'association nationale de développement agricole (ANDA) l'élaboration, le suivi et l'évaluation du programme national de développement agricole, et, à cette fin, la gestion du FNDA.

Une réforme du développement agricole a été engagée en 2000 afin d'accompagner les évolutions contenues dans la loi d'orientation agricole, et de tirer les conséquences des remarques de la Cour des comptes dans son rapport public de 1999 et de celles de l'Inspection générale des finances dans un rapport d'enquête achevé en décembre 1999 sur l'ANDA, qui pointaient un certain nombre de dysfonctionnements.

Les objectifs essentiels de cette réforme sont les suivants :

- assurer une meilleure transparence de l'utilisation des crédits et améliorer l'évaluation des actions ;

- renforcer le lien entre la recherche publique, le développement agricole et la formation ;

- privilégier les financements sur projets ;

- redéfinir la participation de l'Etat dans l'orientation des actions et la gestion des crédits du développement agricole.

À cet égard, les grandes lignes de la réforme de l'ANDA ont été inscrites dans le décret n° 2001-961 du 22 octobre 2001 relatif au développement agricole.

En outre, l'article 124 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275) du 28 décembre 2001 a institué un financement public des organisations syndicales d'exploitants agricoles à hauteur de 11,43 millions d'euros en 2002, financement qui était jusqu'alors assuré par l'ANDA.

Après une modification des statuts de l'ANDA destinée à les mettre en conformité avec les nouvelles dispositions réglementaires, une nouvelle convention a été signée fin 2001 entre l'Etat et l'ANDA. Cette convention rappelle les règles liées à la gestion des fonds publics. Elle précise les procédures de fonctionnement de l'ANDA et organise ses relations avec les organismes dont elle finance les programmes d'actions.

Toutefois, d'après les informations fournies à votre rapporteur général, la mise en oeuvre de cette convention se heurte à des difficultés d'application. En conséquence, le conventionnement sur les programmes de l'année 2002 connaît un retard important.

Ainsi, pendant ces deux dernières années, l'ANDA a traversé une période de crise, et les conditions de reprise d'une activité normale n'ont pu être réunies.

Dès lors, la nécessité, d'une part, de sortir de la situation dans laquelle se trouvait l'ANDA, d'autre part, d'affecter une nouvelle ressource fiscale à un organisme directement investi d'une mission de service public, a conduit le gouvernement à opter pour la création d'un établissement public.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sur amendement du gouvernement dans le but de réformer le financement ainsi que la gestion du développement agricole.

A. UNE ANTICIPATION DE LA SUPPRESSION DES TAXES PARAFISCALES

1. Le contexte général est celui de la suppression de la parafiscalité par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

Pour mettre un terme à l'anomalie que représente la parafiscalité au regard du principe du consentement à l'impôt par la représentation nationale, la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances a programmé, au 31 décembre 2003, la disparition des taxes parafiscales. Ces dernières sont créées par décret pour une durée de cinq ans renouvelable, et le Parlement n'intervient que pour en autoriser la perception au-delà de l'année d'établissement. De même, l'assiette, le taux et l'affectation des taxes parafiscales sont fixés par décret.

Pour autant, l'intention du législateur n'a jamais été, d'une façon générale, de priver de ressources les organismes au financement desquels participent les taxes parafiscales, mais de respecter le principe de l'universalité budgétaire.

En tout état de cause, il est loisible au législateur d'organiser dès maintenant la budgétisation de ces taxes.

2. Un contexte particulier justifie d'anticiper le traitement global de la succession de la parafiscalité, initialement prévu en 2003

Les dysfonctionnements actuels de l'ANDA inclinent à la réforme de cet organisme. Il est à noter qu'au surplus, trois des neuf taxes parafiscales ci-dessus énumérées arrivent à échéance dès l'été 2003.

Ainsi, malgré le souhait précédemment exprimé par le gouvernement de régler, dans leur ensemble, les « successions » des différentes taxes parafiscales courant 2003, ce contexte particulier justifie qu'un traitement anticipé soit réservé aux taxes parafiscales participant au financement de l'ANDA.

B. L'ÉCONOMIE DE LA MESURE ADOPTÉE

1. Les aspects juridiques

a) Le choix d'une imposition de toute nature directement affectée

Le présent dispositif a pour objet de remplacer les neuf taxes parafiscales perçues au profit de l'ANDA par une imposition de toute nature affectée à un nouvel organisme, l'agence de développement agricole et rural (ADAR). Le choix d'une imposition de toute nature affectée n'allait pas de soi, et les principales possibilités envisageables étaient les suivantes :

• suppression des taxes parafiscales assortie de l'inscription d'une subvention budgétaire ;

• création d'une imposition de toute nature :

rattachée au budget général, avec inscription d'une subvention budgétaire ;

ou directement affectée (aménagement retenu par le présent article) ;

• création d'une cotisation de type « volontaire obligatoire ».

b) Le choix d'un établissement public administratif

Le présent article modifie les dispositions de l'article L. 820-3 du code rural afin de préciser qu'un établissement public national à caractère administratif, dénommé Agence de développement agricole et rural, concourt au financement des programmes de développement agricole.

Ce nouvel établissement public se substitue à l'association nationale de développement agricole.

En outre, il est précisé que cette agence a pour mission, sous la tutelle de l'Etat, l'élaboration, le financement, le suivi et l'évaluation du programme national pluriannuel de développement agricole. Les activités de sylviculture et de pêche en eau douce ne relèvent pas de son champ d'application.

Son conseil d'administration est composé de six représentants de l'Etat, un député et un sénateur, dix représentants des organisations syndicales d'exploitants agricoles, quatre représentants de l'assemblée permanente des chambres d'agriculture, deux représentants de la confédération nationale de la mutualité, de la coopération et du crédit agricole et un représentant de l'association de coordination technique agricole.

Le personnel de l'agence est régi par le statut visé à l'article L. 621-2 du même code, à savoir celui des personnels des offices agricoles d'intervention, régi par un statut commun de droit public défini par décret.

Enfin, il est précisé que les ressources de l'ADAR sont constituées par le produit des impositions qui lui sont affectées, tous autres concours et le produit de ses publications.

2. Les aspects financiers

a) La transition entre l'ANDA et l'ADAR est assurée par l'Etat

Il est institué, au profit de l'Etat, un prélèvement exceptionnel de 58 millions d'euros sur l'ANDA, qui correspond au montant des réserves accumulées par le fonds national du développement agricole (FNDA) géré par cet organisme. Sur ce montant, il est déjà prévu en première partie de la loi de finances pour 2003 que 32,3 millions d'euros viendront abonder les recettes du budget général. Il est prévu par le présent article d'affecter le solde, soit 25,7 millions d'euros, au budget général de l'Etat afin qu'il soit permis de continuer les actions subventionnées par l'ANDA, dans l'attente de la constitution de l'ADAR.

En conséquence, il est prévu de déposer, après la réunion de la commission mixte paritaire, un amendement de coordination portant sur l'article d'équilibre, les recettes étant majorées de 25,7 millions d'euros ^{69 ( * )} . Les dépenses de la section budgétaire se rapportant à l'agriculture seraient parallèlement majorées de 25,7 millions d'euros.

Par ailleurs, il est prévu que les sommes restant dues au titre des taxes parafiscales supprimées pourront être recouvrées en 2003 ; elles seront alors versées au budget général.

b) Le nouveau financement du développement agricole

La nouvelle taxe transpose la taxe forfaitaire payée par les exploitants agricoles, en ajoutant à la base forfaitaire une partie variable.

Le tarif serait ainsi composé :

v d'une partie forfaitaire , comprise entre 76 et 92 euros par exploitant - la valeur plancher de 76 euros ayant été introduite à l'Assemblée nationale par un amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget ;

v d'une partie variable fixée à 0,19 %, jusqu'à 370.000 euros de chiffre d'affaires, et à 0,05 % au-delà.

Cette taxe serait également assise sur le chiffre d'affaires hors taxe sur la valeur ajoutée de l'année précédente, ce choix ayant été jugé préférable à celui d'une taxe sur le revenu en raison du caractère peu significatif du revenu fiscal, qui est grevé de nombreuses déductions.

De même, les exploitants agricoles qui sont placés sous le régime du RFA ne sont pas redevables de cette taxe.

Le produit de la taxe qui est institué est évalué à 100 millions d'euros. En outre, il est prévu que 85 % du produit de la nouvelle taxe, soit 85 millions d'euros, seront affectés à l'ADAR, les 15 % restant étant affectés au budget général.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RATIONALISATION BIENVENUE DU DÉVELOPPEMENT AGRICOLE

1. Une rationalisation juridique

La solution juridique retenue par le présent article devrait permettre une plus grande sécurité dans le maniement des fonds publics.

En effet, l'ADAR prend la forme d'un établissement public administratif, ce qui constitue le gage d'une gestion plus rigoureuse que celle ayant eu cours au sein de l'association nationale pour le développement agricole.

A cet égard, lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a souligné que « depuis trois mois, il y a eu des échanges nombreux et constructifs sur le sujet avec l'ensemble des représentants de la profession. À leurs yeux comme à ceux du gouvernement, la création d'un établissement public à caractère administratif est le seul instrument juridique utilisable ».

Toutefois, le E du présent article prévoit que le conseil d'administration de l'ADAR comprendra notamment  :

- un député et un sénateur désignés par les assemblées auxquels ils appartiennent ;

- un représentant élu des régions.

Votre rapporteur général estime que la présence de parlementaires ainsi que celle d'un élu régional n'est pas souhaitable au sein du conseil d'administration de ce nouvel établissement public. Il convient donc de supprimer la mention qui en est faite dans le présent article.

Enfin il faut rappeler que l'ANDA devrait être dissoute courant janvier 2004, dans les formes requises par les statuts de l'association.

2. Une rationalisation financière

Le remplacement de neuf taxes parafiscales par une taxe unique constitue la première étape d'une mise en cohérence de la fiscalité agricole. En effet, par la suite, de nombreuses taxes parafiscales seront susceptibles d'être remplacées pour 2004 par des cotisations interprofessionnelles que l'État pourra rendre obligatoires en application du code rural. Ce basculement vers des cotisations de droit privé permettra également de réduire les impositions.

Si le choix d'une taxe affectée constitue la solution la moins satisfaisante au regard du principe de l'universalité budgétaire, elle présente l'avantage d'être la plus rassurante pour les professionnels concernés, aux yeux desquels l'affectation constitue la meilleure garantie de la reconduction des moyens dévolus à l'organisme concerné.

A cet égard, lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a rappelé que « la nouvelle agence de développement agricole et rural sera financée par une taxe assise sur le chiffres d'affaires, uniforme et facile à collecter ».

Par ailleurs, les cotisations de type « volontaire obligatoire » n'auraient pas présenté les mêmes assurances en matière de recouvrement que les impositions de toute nature.

B. DES TRANSFERTS DE CHARGES QUI DEVRAIENT ÊTRE LIMITÉS

1. Une diminution globale des prélèvements liés au financement du développement agricole

Il convient d'abord de commenter la chute apparente des moyens dévolus au nouvel organisme : 85 millions d'euros en 2003 contre plus de 113 millions prévus dans l'ancienne configuration.

D'une part, la loi de finances rectificative pour 2001 précitée avait permis d'émettre un ordre de recette aux fins de versement par l'ANDA de sommes que l'Etat devait affecter au financement du syndicalisme agricole. Les 15 % du produit de la nouvelle taxe qui sont affectés au budget général ont pour objet de permettre à l'Etat de poursuivre ce financement. Les dépenses inscrites à ce titre à l'article 60 du chapitre 43-23 du budget du ministère chargé de l'agriculture se sont élevées en 2002 à 11,43 millions d'euros, montant reconduit à l'identique en 2003.

Ainsi, en 2003, dans un périmètre d'action limité au développement agricole stricto sensu (hors financement des organisations syndicales agricoles), la dépense se serait élevée à près de 102 millions d'euros dans l'ancienne configuration . La chute est donc moins brutale qu'il n'apparaît.

D'autre part, un certain nombre d'organismes qui bénéficient par ailleurs du produit de taxes parafiscales directement affectées, reçoivent au surplus des subventions de l'ANDA.

Il devrait ainsi être mis fin à certaines de ces subventions, et, partant, à certains cas de double financement de programmes de développement ^{70 ( * )} .

2. Les incidences pour les redevables du passage à la nouvelle taxe

Il faut préalablement noter que le champ d'application de la nouvelle taxe est plus réduit que celui recouvert par les neuf taxes parafiscales, car, à ce jour, 28 % des exploitants ne sont pas redevables de la taxe forfaitaire, mais seulement de l'une des huit taxes sur les produits. Dès lors, ces exploitants ne seraient pas non plus redevables de la nouvelle taxe à condition d'être toujours placés sous le régime du RFA.

Ensuite, la question se pose de savoir quelle sera l'incidence financière pour les redevables de la mutation envisagée.

Dans l'état actuel du droit, la taxe forfaitaire payée par les exploitants agricoles est assise sur le chiffre d'affaires, et les autres taxes parafiscales sont assises sur le volume de production mis sur le marché. Par ailleurs, les cas de polycultures sont nombreux.

Ainsi, la détermination d'une situation moyenne, ou de situations types, à partir desquelles une comparaison pourrait être effectuée entre ce qui est payé au titre des taxes parafiscales et ce qui le serait au titre de la nouvelle taxe, ne pourrait qu'être arbitraire.

Toutefois, compte tenu du fait que les redevables se trouvant dans le champ de la nouvelle taxe étaient déjà redevables des taxes parafiscales qui seraient supprimées, et attendu que le produit de la nouvelle taxe est inférieur à celui des taxes parafiscales qu'elle remplace ^{71 ( * )} , il apparaît qu'en moyenne, la pression fiscale exercée au titre du développement agricole devrait s'en trouver, en général, allégée.

D'après les informations qui ont pu être recueillies par votre rapporteur général, la contribution moyenne par exploitation devrait être ramenée de 300 euros à 270 euros. Cela s'explique par le fait que dans la majorité des cas, le supplément de taxe résultant de l'instauration de la partie variable, qui devrait concerner 72 % des exploitants redevables de la nouvelle taxe, sera plus que compensé par la disparition des taxes sur les produits.

Au total, les transferts entre filières qui résulteront de l'instauration de la nouvelle taxe devraient être minimes, et ils se feraient toujours dans le sens d'une plus grande équité, renforçant la solidarité agricole.

A cet égard, au cours de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a souligné que « cette taxe a été conçue de manière à s'approcher le plus possible du système actuel et à limiter les transferts entre filières agricoles. L'existence de deux taux garantit une certaine dégressivité, qui la rendra moins lourde à supporter ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 30

Mise en conformité du code des douanes avec le droit communautaire en matière de recouvrement des créances douanières

Commentaire : le présent article propose de remplacer, en matière de recouvrement des créances douanières, la contrainte par un titre exécutoire administratif dénommé « avis de mise en recouvrement », d'aménager des voies de recours et de permettre aux redevables d'obtenir un sursis de paiement, moyennant la mise en place de garanties, afin d'adapter les dispositions du code des douanes au droit communautaire.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

Les dispositions du code des douanes communautaire sont entrées en vigueur le 1er janvier 1994. En matière de recouvrement, elles assignent les obligations suivantes aux Etats-membres :

- les créances qui résultent des constatations des services de contrôle doivent être prises en charge dans la comptabilité et communiquées au débiteur dès que les autorités douanières sont en mesure de les calculer (articles 217 et 221 du code des douanes communautaire) ;

- en cas de contestation de cette demande de paiement (droit de recours prévu par l'article 243 du code des douanes communautaire), le débiteur qui sollicite un sursis de paiement doit présenter une garantie à hauteur de la créance contestée (article 244 du code des douanes communautaire) ;

- la garantie peut ne pas être exigée dans les cas où elle serait de nature à créer de graves difficultés (article 244 du code des douanes communautaire).

La mise en oeuvre de ces objectifs au moyen des procédures de recouvrement et de garantie relève du droit national.

Suite à des contrôles effectués par la Commission européenne dans les bureaux de douane, celle-ci a été amenée à constater qu'en France, la procédure de recouvrement de certaines créances, en particulier celles constatées lors de contrôles après dédouanement, n'était pas conforme aux dispositions ci-dessus. Lors de ces contrôle, elle a en effet relevé l'absence de garanties en cas de contestation de la créance constatée par les services de douane. Elle a considéré que, compte tenu des délais nécessaires à la résolution des litiges portés devant l'autorité judiciaire, seules des garanties apportées au stade de la constatation de la créance, lorsqu'elles peuvent être mises en place par le débiteur, sont à même de fiabiliser le recouvrement des ressources propres de l'Union européenne.

La Commission européenne a adressé des rappels à la règle communautaire lors des contrôles sur place. Le 23 octobre 2001, une mise en demeure était adressée à la France.

En l'absence de mesures de mise en conformité, un avis motivé a été notifié le 26 juin 2002.

Il était désormais urgent de modifier notre droit national, sous peine de voir la Commission européenne saisir la Cour de justice des communautés européennes (CJCE).

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

La réforme proposée par le gouvernement pour mettre en conformité le code des douanes avec le droit communautaire s'inspire largement des dispositions du livre des procédures fiscales relatives au recouvrement.

L'adoption de ces mesures vise à permettre à la France d'être en conformité avec le droit communautaire non seulement en matière de recouvrement de la dette douanière (définie par l'article 4 du code des douanes communautaire), mais aussi en ce qui concerne l'ensemble des créances recouvrées par la douane, ce qui englobe les créances douanières dites nationales (taxes nationales à l'importation, taxe à l'essieu, taxe sur les activités polluantes etc.).

Le dispositif vise à modifier les articles du code des douanes suivants :

- à l'article 345 du code des douanes : un titre exécutoire administratif dénommé « avis de mise en recouvrement » serait créé, qui se substituerait à l'actuelle procédure dénommée « contrainte ». Outre le fait que le terme de contrainte donne à penser qu'il s'agit d'une procédure d'exécution, et non de mise en recouvrement, il s'agit, ainsi que l'a fait l'administration fiscale il y a une trentaine d'année, de marquer une rupture avec la procédure antérieure.

La modification proposée vise à mettre en conformité l'article 345 du code des douanes avec l'article 221 du code des douanes communautaire : l'avis de mise en recouvrement (AMR) doit constituer le mode de notification, c'est à dire de mise en recouvrement des créances constatées lors des contrôles. L'avis de mise en recouvrement (AMR) constitue bien une décision de recouvrement de la dette douanière au sens des articles 243 et 244 du code des douanes communautaire.

- aux articles 346 et 347 du code des douanes : alors que le code des douanes, pour la contrainte, se bornait à mentionner l'existence de l'opposition à contrainte, en particulier à l'article 357 bis , ces deux articles offrent au redevable une double voie de recours administrative, puis judiciaire, conforme à l'article 243 du code des douanes communautaires. Le délai pour contester une contrainte, est aujourd'hui d'un mois (application par la jurisprudence du délai d'opposition aux jugements rendus par défaut) ; la proposition de réforme du présent article ouvre une période de trois ans pour contester l'avis de mise en recouvrement (AMR) ;

- à l'article 348 du code des douanes : le code des douanes prévoit aujourd'hui que l'exécution des contraintes « ne peut être suspendue par aucune opposition ou autre acte ». La nouvelle rédaction organise une procédure de sursis de paiement et de garantie de la créance, ainsi que le prévoit l'article 244 du code des douanes communautaire ;

- à l'article 349 du code des douanes : la rédaction proposée aménage un recours judiciaire direct contre les décisions du comptable des douanes en matière de garantie. L'article 243 du code des douanes communautaires prévoit que deux voies de recours successives peuvent exister, mais la jurisprudence communautaire reconnaît aux Etats la possibilité de n'organiser qu'un recours devant l'autorité judiciaire ;

- à l'article 349 bis du code des douanes : dans le cadre de l'amélioration et de la modernisation du dispositif de recouvrement, la rédaction proposée vise à permettre aux comptables des douanes de déléguer leur signature, dans le domaine du recouvrement et de la garantie, aux agents placés sous leur autorité. Les actes concernés sont notamment le sursis de paiement et la garantie de la créance, l'avis à tiers détenteur, la publicité du privilège, la déclaration de créances dans les procédures collectives, les voies d'exécution de droit commun et l'inscription des hypothèques ;

- à l'article 354 du code des douanes : le code des douanes communautaire, à l'article 221, fixant la durée du droit de reprise pour la dette douanière, le code des douanes national voit son champ d'application limité aux créances nationales. Le caractère interruptif des procès-verbaux, reconnu par la Cour de cassation, serait codifié.

Votre commission des finances est favorable à la mise en conformité du code des douanes avec le code des douanes communautaire qui permet d'éviter qu'un contentieux lourd et inutile soit engagé avec la Cour de justice des communautés européennes (CJCE).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 bis (nouveau)

Suppression de l'agrément ministériel pour l'octroi des avantages fiscaux accordés aux immeubles bénéficiant du label de la fondation du patrimoine

Commentaire : le présent article adopté à l'initiative de notre collègue député Christian Kert a pour objet de supprimer la nécessité de l'agrément ministériel pour qu'un immeuble ayant reçu le label de la fondation du patrimoine puisse bénéficier des possibilités de déduction offertes par l'article 156 du code général des impôts.

La loi n° 96-590 du 2 juillet 1996 relative à la fonction du patrimoine a prévu dans son article 2 que celle-ci peut attribuer un label au patrimoine non protégé et aux sites et que celui-ci est « susceptible d'être pris en compte pour l'octroi de l'agrément prévu au 1° ter du II de l'article 156 du code général des impôts ».

Cette possibilité, qui fut en son temps arrachée de « haute lutte » au ministère des finances, avait mis un certain temps à entrer en application. La loi de finances pour 1997 qui en tirait dans son article 16, les conséquences dans le code des impôts n'est devenu effective qu'à la suite de l'apparition en janvier 2000 d'une instruction fiscale qui n'avait au départ qu'un caractère provisoire.

Au moment où cette période expérimentale s'achève, il a paru possible d'entrevoir une étape supplémentaire dans l'élargissement des compétences et des responsabilités dans la fondation du patrimoine.

Tel est l'objet de l'initiative prise par notre collègue député Christian Kert, membre du Conseil d'administration de la fondation, prévoyant que l'octroi du label vaut agrément fiscal.

Deux observations peuvent être faites :

1°) ce changement confirme l'intégration de l'action de la Fondation dans le dispositif public de protection du patrimoine, et en particulier du petit patrimoine rural non protégé. C'est la reconnaissance du caractère sérieux des procédures d'instruction suivi par la fondation en liaison avec les services départementaux de l'architecture ;

2°) il s'agit d'une mesure de simplification administrative. Jusqu'à présent, près de 850 labels ont été délivrés. Bien que l'on ne dispose pas de chiffres très récents, on peut estimer que très peu de dossiers n'ont pas reçu l'agrément de l'administration des impôts. En tout état de cause, les propriétaires qui auraient obtenu indûment un label, s'exposeraient, en cas de contrôle à des redressements.

Votre commission des finances ne peut qu'approuver une mesure d'allégement des formalités administratives, qui permet d'encourager la sauvegarde du patrimoine sans nécessairement s'intégrer dans la législation complexe des monuments historiques classés ou inscrits à l'inventaire supplémentaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 ter (nouveau)

Extension des possibilités de taxation au quotient des revenus perçus au titre d'une démission du régime de retraite complémentaire instituée par l'Union nationale des mutuelles retraites des instituteurs et des fonctionnaires de l'Education nationale et de la fonction publique

Commentaire : le présent article vise à appliquer aux revenus perçus en cas de démission du CREF ^{72 ( * )} , un régime dérogatoire de taxation au quotient proche de celui appliqué aux prestations servies par le régime de prévoyance des footballeurs professionnels prévu à l'article 163-0 A bis du CGI.

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative de nos collègues députés Pierre Albertini, Philippe Auberger et Charles de Courson.

A. LE DROIT EXISTANT

Le dispositif de droit commun de taxation au quotient (article 163-0 A du CGI) permet d'atténuer la progressivité de l'impôt sur le revenu en divisant par quatre (dans le cas général) le revenu exceptionnellement perçu, puis en multipliant par quatre le supplément d'impôt sur le revenu qui résulte de la prise en compte de ce montant. Il est nécessaire que le revenu exceptionnel excède la moyenne des revenus nets imposables des trois dernières années.

Par ailleurs, l'article 163-0 A bis du CGI permet aux footballeurs professionnels de bénéficier d'un régime dérogatoire de taxation au quotient concernant les prestations servies par leur régime de prévoyance. Les prestations servies sont fictivement divisées par le nombre d'années ayant donné lieu à la déduction des cotisations, et le supplément d'impôt sur le revenu qui découle de ce revenu fictif est multiplié par ce nombre d'années, ce qui donne le supplément d'impôt dû au titre de ces prestations. Il n'est pas posé de conditions concernant le montant de ces prestations.

B. LA MESURE ICI PROPOSÉE

Le présent article tend à atténuer la progressivité de l'impôt sur le revenu pour les démissionnaires du CREF concernant les sommes reçues à ce titre, en leur appliquant un régime similaire à celui du régime de prévoyance des footballeurs professionnels.

Le dispositif de droit commun n'est pas toujours applicable, car il est nécessaire que le revenu exceptionnel excède la moyenne des revenus nets imposables des trois dernières années.

Dans le dispositif proposé, le revenu versé aux démissionnaires est fictivement divisé par le nombre d'années ayant donné lieu à la déduction des cotisations, et le supplément d'impôt sur le revenu qui découle de ce revenu fictif est multiplié par ce nombre d'années, ce qui donne le supplément d'impôt dû au titre de ces prestations. A la différence du régime qui s'applique aux footballeurs professionnels, le nombre d'années considérées serait plafonné à dix.

La mesure permettrait donc de systématiser, voire d' améliorer ^{73 ( * )} , pour les adhérents du CREF, l'atténuation de la progressivité de l'impôt sur le revenu pour les sommes perçues au titre de leur démission.

II. UNE MESURE RAISONNABLE POUR LES ADHÉRENTS DU CREF

Tous les cotisants de la Mutuelle retraite de la Fonction publique (MRFP) qui ont adhéré au CREF (complément retraite des fonctionnaires) sont potentiellement concernés.

Le 1 ^er janvier 2001, les adhérents ont connu une modification du règlement de la MRFP impliquant une baisse de 16 % des prestations servies, due à la prise en compte tardive du renforcement des règles prudentielles consécutif à l'intégration des directives européennes d'assurance de 1992 dans le code de la mutualité.

En août 2002, les adhérents ont été avertis qu'à la suite du transfert des engagements de la MRFP à une nouvelle structure, l'Union mutualiste retraite, leurs droits seraient convertis dans deux nouveaux régimes, dénommés R1 et R2, sauf pour les cotisants qui demanderaient leur retrait, à des conditions lésionnaires.

Le délai de vingt-cinq ans imparti au CREF par le décret du 11 mars 2002 pour porter progressivement le provisionnement de 78,5 % à 100 % de ses engagements a justifié ces dernières transformations, qui sont défavorables aux adhérents.

Votre rapporteur général avait évoqué, dans un rapport de juillet 1997 concernant l'épargne-retraite des fonctionnaires, les difficultés que le régime du CREF serait susceptible de rencontrer. Il s'agissait d'un régime mixte, reposant à 60 % sur la répartition, et à 40 % sur la capitalisation. Or, compte tenu de son caractère facultatif, il apparaissait particulièrement hasardeux de faire dépendre l'essentiel du financement des retraites, de cotisations dont l'évolution du montant présente un fort degré d'incertitude, compte tenu de l'aléa démographique.

Du reste, un rapport de l'IGAS de juillet 1999 a souligné la non conformité du régime du CREF au code de la mutualité concernant la caisse autonome par répartition qui l'alimente. En effet, les mécanismes de solidarité contraignants dont disposaient les articles R. 323-1 à R. 323-5 du code de la mutualité étaient annihilés par des dispositions statutaires qui y contrevenaient. En conséquence, en 2000, la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) avait enjoint la MRFP de se conformer au code de la mutualité.

Compte tenu de ces éléments, votre rapporteur général a posé le 10 octobre 2002 au ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, une question écrite concernant l'avenir des adhérents du CREF.

Si l'on veut bien se souvenir que le gouvernement a toujours encouragé le régime du CREF en permettant la déductibilité des cotisations - ce qui n'était pas de nature à laisser penser que l'adhésion au CREF pût présenter un caractère aventureux -, il ne paraît pas exorbitant de limiter la pénalisation, dans des proportions somme toute très raisonnables, des démissionnaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 quater (nouveau)

Assouplissement des modalités d'application de l'article 209-O-A du code général des impôts

Commentaire : le présent article vise à aménager les conditions d'application de l'article 209-O-A du code général des impôts afin de les mettre en conformité avec le droit communautaire.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 209-O-A du code général des impôts prévoit un régime d'imposition spécifique pour les parts ou actions d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) détenues par des entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés qui n'exercent pas majoritairement leur activité dans le secteur de l'assurance vie ou de la capitalisation.

Ce régime spécifique consiste à prendre en compte ces parts ou actions à leur valeur liquidative à la clôture de chaque exercice pour la détermination du résultat imposable de ces entreprises.

Concrètement, ce régime conduit ainsi à imposer chaque année les plus-values latentes sur ces parts ou actions d'OPCVM détenues par des entreprises autres que celles d'assurance-vie, alors que, dans le droit commun, seules les plus-values réelles constatées lors de la cession effective des titres sont soumises à l'imposition.

Il s'agit là d'un régime relativement rigoureux dès lors que les actions s'apprécient .

Deux catégories de parts ou actions d'OPCVM en sont toutefois expressément exclues :

- les parts de fonds communs de placement à risque (FCPR) ;

- les parts ou actions d'OPCVM français et communautaires investis à  90 % au moins dans des actions de sociétés européennes ^{74 ( * )} , à condition que ces actions soient rémunérés par des dividendes ouvrant droit à l'avoir fiscal.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'avoir fiscal est une spécificité française.

Cette dernière condition, selon laquelle les parts d'OPCVM actions détenues par des entreprises sont exclues de ce régime spécifique à condition que leurs actions et titres assimilés soient rémunérés par des dividendes ouvrant droit à l'avoir fiscal, a donc pour effet :

- de discriminer entre les actions d'entreprises européennes en faveur des entreprises françaises ;

- et par là même de vider de toute portée l'ouverture de principe du dispositif aux actions des sociétés européennes.

Cela n'est pas conforme au droit communautaire .

C'est pourquoi, le présent article, adopté à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale avec un avis favorable du gouvernement, propose de supprimer cette condition relative au bénéfice de l'avoir fiscal pour la détermination des résultats imposables des exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 2003.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances se félicite de cette disposition qui met notre droit fiscal en harmonie avec le droit communautaire.

On peut d'ailleurs rappeler que le Sénat avait déjà adopté une mesure identique dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 1998, puis, à l'initiative de votre commission des finances, dans le cadre des projets de lois de finances pour 2000 et pour 2001, cette mesure ayant été à chaque fois supprimée par l'Assemblée nationale à la demande du gouvernement au motif qu'elle était alors coûteuse (de l'ordre de 300 millions d'euros pour 2001 selon le gouvernement).

L'impact budgétaire de cette mesure est toutefois étroitement corrélé à l'évolution passée et future du cours des actions et pourrait donc être aujourd'hui très limité, ce qui la rend d'ailleurs encore plus opportune .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 quinquies (nouveau)

Déductibilité des dons reçus par les entreprises à la suite de catastrophes naturelles ou de certains évènements dommageables

Commentaire : le présent article propose que les dons reçus par une entreprise ayant subi un sinistre à la suite de catastrophes naturelles ou de certains évènements dommageables ne soient pas pris en compte pour la détermination de son résultat imposable et ce, à titre rétroactif pour les dons reçus depuis le 1 ^er janvier 1999.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Issu d'un amendement présenté par notre collègue député Yves Censi qui a reçu un avis favorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale comme du gouvernement, le présent article propose que les dons reçus par une entreprise ayant subi un sinistre à la suite de certains évènements ne soient pas pris en compte pour la détermination de son résultat imposable à compter des exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 2002, les dons pris en compte par le passé pour la détermination des résultats imposables des exercices ouverts à compter du 1 ^er janvier 1999 et jusqu'au 31 décembre 2001 (c'est à dire des trois exercices précédents) étant par ailleurs déductibles du résultat imposable du premier exercice ouvert à compter du 1 ^er janvier 2002.

Les évènements concernés seraient:

- d'une part les catastrophes naturelles constatées par arrêté pris en application de l'article L. 125-1 du code des assurances ;

- d'autre part, les évènements « ayant des conséquences dommageables », mentionnés par « un arrêté contresigné par le ministre du budget pris en application du présent dispositif ».

Cette seconde formulation vise à recouvrir certains évènements, comme le naufrage de l'Erika ou l'explosion de l'usine AZF de Toulouse, qui ne constituent pas des catastrophes naturelles au sens de l'article L. 125-1 du code des assurances.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances considère que la présente mesure est une mesure de justice fiscale : il était anormal que les dons alloués à des entreprises victimes de catastrophes viennent « nourrir » les caisses de l'Etat.

Cette situation avait d'ailleurs suscité l'émoi légitime des donateurs et des contribuables concernés à la suite des mouvements de générosité consécutifs notamment aux tempêtes de décembre 1999, au naufrage de l'Erika ou à l'explosion de l'usine AZF.

On ne peut donc que se réjouir du caractère rétroactif du présent dispositif, qui répare des injustices passées de notre fiscalité.

La rédaction retenue peut paraître de prime abord un peu floue quant au champ du dispositif ; mais il était sans doute impossible d'adopter une définition plus précise des évènements concernés compte tenu de la diversité de leur nature et de leur origine.

Au demeurant, le contreseing du ministre du budget prévu pour l'éligibilité au dispositif des dons reçus après des sinistres qui ne constituent pas des catastrophes naturelles au sens du code des assurances constitue une garantie suffisante pour l'application d'une mesure dont l'impact budgétaire sera en tout état de cause limité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 sexies (nouveau)

Exonération de TVA pour les produits de capitalisation souscrits auprès des établissements bancaires

Commentaire : le présent article, introduit à l'Assemblée nationale, tend à rétablir la neutralité fiscale au regard de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) en ce qui concerne les produits de capitalisation, selon la qualité du distributeur, établissement de crédit ou assureur.

I. L'ÉTAT ACTUEL DU DROIT

Les produits de capitalisation sont toujours exonérés de TVA lorsqu'ils sont distribués par des assureurs (compagnies d'assurance, institutions de prévoyance et mutuelles). En revanche, lorsqu'ils sont distribués par des établissements de crédit, la TVA peut trouver à s'appliquer, ce qui constitue une distorsion de concurrence.

A. LES PRODUITS DE CAPITALISATION RELEVANT DU CODE DES ASSURANCES ET DISTRIBUÉS PAR LES ASSUREURS SONT EXONÉRÉS DE TVA

Le a du B de l'article 13 de la sixième directive TVA précise que les « opérations d'assurance et de réassurance, y compris les prestations de services afférentes à ces opérations effectuées par les courtiers et les intermédiaires d'assurance » sont exonérées de TVA.

Deux arrêts de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) ^{75 ( * )} ont précisé cette règle.

Constituent des « opérations d'assurance et de réassurance » au sens du a du B de l'article 13 de la directive, les opérations qui impliquent par nature l'existence d'une relation contractuelle entre le prestataire de service d'assurance et la personne dont le risque est couvert par l'assurance, l'assuré. A ce titre, un produit de capitalisation relevant du code des assurances constitue moins une assurance qu'un produit d'épargne (il n'y a pas de lien entre la réalisation du risque et le versement des sommes capitalisées).

Toutefois, les opérations qui ne sont pas des opérations d'assurance ou de réassurance mais qui s'en rapprochent, pour peu qu'elles soient réalisées par des assureurs , constituent des « prestations de services afférentes à ces opérations effectuées par les courtiers et les intermédiaires d'assurance ». C'est bien le cas des produits de capitalisation relevant du code des assurances qui sont donc, en vertu de la jurisprudence de la CJCE, exonérés de TVA, dès lors qu'ils sont distribués par un assureur.

B. EN REVANCHE, LES PRODUITS DE CAPITALISATION RELEVANT DU CODE DES ASSURANCES ET DISTRIBUÉS PAR LES ÉTABLISSEMENTS DE CRÉDIT NE SONT PAS SYSTÉMATIQUEMENT EXONÉRÉS DE TVA

L'article 260 B du code général des impôts dispose que « les opérations qui se rattachent aux activités bancaires, financières et, d'une manière générale, au commerce des valeurs et de l'argent (...) peuvent, lorsqu'elles sont exonérées de la taxe sur la valeur ajoutée, être soumises sur option à cette taxe ». Cette option s'applique à l'ensemble de ces opérations et elle a un caractère définitif.

La plupart des établissements de crédit ont ainsi opté pour la TVA. Ce faisant, les produits de capitalisation relevant du code des assurances qu'elles commercialisent doivent donc être soumis à la TVA, comme l'ensemble de leurs opérations ^{76 ( * )} . En effet, le critère développé par la jurisprudence de la CJCE pour accorder l'exonération de TVA au titre de la 6 ^e directive est la qualité du distributeur, un assureur, et non le produit distribué.

Il s'agit donc manifestement d'une distorsion de concurrence, peu justifiable dès lors que les deux canaux de distribution, les assureurs et les banquiers, commercialisent des produits identiques, relevant, sur tous leurs autres aspects, de la même réglementation.

Un certain nombre d'établissements de crédit ont toutefois considéré que la distribution d'un produit relevant du code des assurances devait permettre d'ouvrir droit à une exonération de TVA. Cette vision est contraire à la jurisprudence de la CJCE et plusieurs contrôles fiscaux sont actuellement en cours sur ce fondement.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit à l'Assemblée nationale, sur proposition de notre collègue député Marc Laffineur, avec les avis favorables de la commission des finances et du gouvernement.

Actuellement, l'article 260 C du code général des impôts établit une liste d'opérations financières et bancaires qui ne peuvent pas faire l'objet de l'option pour la taxation à la TVA et qui demeurent exonérées. Le présent article propose d'ajouter à la liste des opérations qui demeurent exonérées de TVA, « les opérations portant sur les produits de capitalisation relevant du code des assurances ».

Il serait ainsi mis fin à la distorsion de concurrence existante entre établissements de crédit et assureurs pour la distribution de produits identiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 septies (nouveau)

Exonération de taxe sur les conventions d'assurance pour les cotisations d'assurance des exploitants de remontées mécaniques relatives au risque climatique

Commentaire : le présent article propose d'exonérer les exploitants de remontées mécaniques de taxe sur les conventions d'assurance pour leurs cotisations relatives au risque climatique.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. UN SYSTÈME D'ASSURANCE PRIVÉ CONTRE LE RISQUE CLIMATIQUE

A l'initiative du syndicat national des téléphériques de France et des élus de la montagne, a été mis en place en 2001 un système d'assurance des exploitants de remontées mécaniques et de domaines skiables (Nivalliance).

Est couvert tout événement provenant d'une cause extérieure et indépendante de la volonté de l'assuré : manque de neige, routes coupées, grèves externes, fermeture administrative, modification du calendrier de vacances scolaires...

B. L'ASSUJETTISSEMENT DE CE SYSTÈME À LA TAXE SUR LES CONVENTIONS D'ASSURANCE

Ce dispositif est naturellement soumis à la taxe sur les conventions d'assurance prévue par l'article 991 du code général des impôts.

En effet, toute convention d'assurance conclue avec une société ou compagnie d'assurances ou avec tout autre assureur français ou étranger est soumise à une taxe annuelle et obligatoire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article est issu d'un amendement présenté par notre collègue député Michel Bouvard, avec un avis défavorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale et du gouvernement.

Il tend à exonérer de taxe sur les conventions d'assurance les cotisations d'assurance des exploitants de remontées mécaniques. Il ajoute pour cela les « cotisations versées par les exploitants de remontées mécaniques dans le cadre du système mutualiste d'assurance contre les aléas climatiques » aux 16 cas d'exonération énumérés à l'article 995 du code général des impôts.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article est identique à la disposition que tendait à insérer l'amendement n° II-112 au projet de loi de finances pour 2003 présenté par notre collègue Jean-Paul Amoudry.

Cet amendement n'avait pas été adopté par le Sénat, la commission des finances ayant demandé l'avis du gouvernement, lequel avait exprimé un avis défavorable. Plusieurs raisons expliquent ce rejet :

- souci de ne pas complexifier excessivement le système fiscal en ajoutant un 17° dans une liste d'exonérations déjà longue ;

- risque d'encouragement d'autres revendications, les exploitants de remontées mécaniques n'étant pas les seuls à subir les conséquences des aléas climatiques (hôtels-cafés-restaurants, attractions diverses des zones touristiques...) ;

- volonté de ne pas affecter le FOREC, auquel les taxes sur les assurances sont affectées.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 30 octies (nouveau)

Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties au profit des bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages

Commentaire : le présent article tend à exonérer de taxe foncière sur les propriétés bâties les bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages, à l'exclusion de ceux abritant les presses et les séchoirs.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LES EXONÉRATIONS PERMANENTES DE LA TAXE FONCIÈRE SUR LES PROPRIÉTÉS BÂTIES

1. Les exonérations générales

L'article 1382 du code général des impôts prévoit de nombreuses exonérations permanentes de taxe foncière sur les propriétés bâties, au profit de bâtiments destinés à un usage particulier.

Ces exonérations concernent notamment les bâtiments affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus, les ouvrages établis pour la distribution d'eau potable et qui appartiennent à des communes rurales ou syndicats de communes et les édifices affectés à l'exercice du culte.

2. Les exonérations en faveur des bâtiments agricoles

Le 6° de l'article 1382 du code général des impôts prévoit plusieurs exonérations au profit des bâtiments affectés à un usage agricole. Ces exonérations concernent les bâtiments qui servent aux exploitations rurales tels que granges, écuries, greniers, caves, celliers, pressoirs et autres, destinés soit à loger les bestiaux des fermes et métairies ainsi que le gardien de ces bestiaux, soit à serrer les récoltes. L'article exonère également les bâtiments affectés à un usage agricole par les sociétés coopératives agricoles, les unions de sociétés coopératives agricoles, les unions de coopératives agricoles et de coopératives de consommation...

B. LE DÉBAT SUR LE DROIT À EXONÉRATION DES BÂTIMENTS DESTINÉS À LA DÉSHYDRATATION DES FOURRAGES

1. L'interprétation de la loi par la juridiction administrative

Un arrêt du Conseil d'Etat du 29 janvier 1982 (« Toysonnier ») avait considéré qu'une construction utilisée pour le stockage des fourrages d'un domaine agricole devait bénéficier de l'exonération de taxe foncière. En revanche, une décision de la Cour administrative d'appel de Nancy du 18 mai 2000 (« Société coopérative agricole de déshydratation et séchage de l'Arne et Retourne ») avait estimé que l'exonération ne devait pas être accordée si les opérations présentent un caractère industriel « eu égard à l'importance des moyens techniques mis en oeuvre ».

Le bénéfice de l'exonération dépend, selon la jurisprudence administrative ainsi exposée, du caractère industriel ou non de l'activité de stockage et de déshydratation des fourrages dans le bâtiment considéré. Or, les services fiscaux ont généralement considéré que l'activité de déshydratation constituait un processus industriel de transformation des fourrages, et non un simple prolongement de l'activité agricole, et ont, en conséquence, refusé l'exonération de taxe foncière dans un grand nombre de cas.

2. Une demande d'exonération exprimée à plusieurs reprises dans les deux assemblées

Lors de la discussion de la loi de finances initiale pour 2002, puis de la loi de finances rectificative pour 2001, plusieurs de nos collègues avaient déposé un amendement visant à exonérer les ateliers de déshydratation des fourrages. L'objet de cet amendement précisait notamment que « la déshydratation de la luzerne est bien une activité traditionnelle de l'agriculture puisque, aux origines de la filière, les agriculteurs séchaient eux-mêmes leur luzerne. Par ailleurs, les ateliers de déshydratation ne fabriquent pas d'aliments composés du bétail (auquel cas ils seraient passibles de la taxe foncière), mais se bornent à déshydrater pour mieux la stocker, la luzerne produite par les agriculteurs ».

Le Sénat avait adopté cet amendement, en dépit de l'avis défavorable du gouvernement. Mme Florence Parly, alors secrétaire d'Etat au budget, avait indiqué que « selon une jurisprudence constante, l'usage agricole s'entend de l'affectation à des opérations réalisées habituellement par les agriculteurs eux-mêmes et qui ne présentent donc pas un caractère industriel.

Cet amendement vise à exonérer de la taxe foncière des activités qui, en fait, ont un caractère industriel de par les moyens mis en oeuvre tant en matériel qu'en personnel (...) » ^{77 ( * )} .

On notera que l'Assemblée nationale avait rejeté, lors de la discussion de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2002, un amendement similaire de notre collègue député Charles de Courson.

II. LE DISPOSITIF VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement de notre collègue député Charles de Courson. Il tend à ajouter un alinéa c dans le 6 de l'article 1382 du code général des impôts, complétant la liste des bâtiments exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties par la mention des « bâtiments affectés à l'activité de déshydratation de fourrages à l'exclusion de ceux abritant les presses et les séchoirs ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise à clarifier la situation des bâtiments affectés à la déshydratation des fourrages au regard de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Votre commission des finances considère que l'adoption du présent article par l'Assemblée nationale est bienvenue, dès lors qu'elle mettra fin aux contentieux portant régulièrement sur l'interprétation devant être faite de la loi. La rédaction du présent article semble satisfaisante car en excluant les bâtiments abritant les presses et les séchoirs, il réserve l'exonération de la taxe foncière à ceux d'entre eux qui n'abritent pas d'activités de transformation de caractère industriel, point qui faisait l'objet de contestations depuis plusieurs années.

Votre commission des finances souhaite cependant réfléchir sur les ajustements éventuels à apporter au présent article, au regard notamment de l'autonomie fiscale des collectivités locales.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 30 nonies (nouveau)

Transformation de taxes parafiscales concernant la formation professionnelle dans les transports, le bâtiment et les travaux publics et la réparation automobile en taxes fiscales

Commentaire : le présent article a pour objet de transformer trois taxes parafiscales perçues au profit d'organismes participant à la formation des jeunes en trois impositions de toute nature respectivement affectées aux mêmes organismes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA TAXE PARAFISCALE POUR LE DEVELOPPEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE DANS LES TRANSPORTS

En application du décret n° 2000-1336 du 26 décembre 2000, une taxe parafiscale en vue du développement de la formation professionnelle dans les transports routiers a été instituée pour la période courant du 1 ^er janvier 2001 au 1 ^er janvier 2005.

La taxe concourt en priorité au financement d'une part des formations qualifiantes et d'autre part des formations professionnelles obligatoires des conducteurs routiers telles qu'instituées par la réglementation et les conventions collectives en vigueur. Elle est utilisée pour au moins la moitié de son produit à la formation professionnelle des jeunes de moins de vingt-six ans.

Le produit de la taxe est versé à l'association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports (AFT).

La taxe est perçue en addition de celle prévue à l'article 1599 quindecies du code général des impôts (droit de timbre sur des cartes grises des véhicules utilitaires) lors de la délivrance des certificats d'immatriculation des véhicules automobiles de transport de marchandises, des tracteurs routiers et des véhicules de transport en commun de personnes, à l'exception des véhicules de collection.

B. LA TAXE PARAFISCALE DESTINÉE AUX FORMATIONS INITIALES DANS LES MÉTIERS DU BÂTIMENT ET DES TRAVAUX PUBLICS

En application du décret n° 98-67 du 4 février 1998, les entreprises appartenant aux professions du bâtiment et des travaux publics sont redevables jusqu'au 31 décembre 2002 ^{78 ( * )} , d'une cotisation professionnelle à caractère parafiscal destinée à concourir au financement de la formation professionnelle dans les métiers du bâtiment et des travaux publics.

L'assiette de la cotisation est celle mentionnée à l'article D. 732-5 du code du travail (taxe sur les salaires), majorée des indemnités de congés payés.

La cotisation est perçue au profit du comité central de coordination de l'apprentissage du bâtiment et des travaux publics (CCCA-BTP).

Le produit de la cotisation est affecté à l'information des jeunes, et au développement qualitatif de la formation professionnelle initiale (financement des investissements et du fonctionnement des centres de formation d'apprentis et des sections d'apprentissage, formation du personnel enseignant, acquisition de matériel technique et pédagogique). Une fraction est également affectée à la formation continue des salariés des entreprises de travaux publics de dix salariés et plus.

C. LA TAXE PARAFISCALE DESTINÉE AUX FORMATIONS DANS LES MÉTIERS DE LA RÉPARATION DE L'AUTOMOBILE, DU CYCLE ET DU MOTOCYCLE

En application du décret n° 98-19 du 8 janvier 1998, les entreprises ayant une activité principale ou secondaire de réparation, d'entretien, de pose d'accessoires, de contrôle technique, d'échanges de pièces et autres opérations assimilables sur les véhicules automobiles, les cycles ou les motocycles donnant lieu à facturation à des tiers sont redevables, jusqu'au 31 décembre 2002 ^{79 ( * )} , d'une cotisation professionnelle à caractère parafiscal destinées à concourir au financement de la formation professionnelle dans les métiers de ce secteur.

La cotisation est assise sur le montant non plafonné des rémunérations retenues pour le calcul des cotisations de sécurité sociale et versées aux salariés des ateliers du secteur concerné.

La cotisation est recouvrée et gérée par l'association nationale pour la formation automobile (ANFA).

Le produit de la cotisation est affecté au développement qualitatif de la formation professionnelle dans la branche (financement des investissements et du fonctionnement des centres de formation d'apprentis et des sections d'apprentissage, formation du personnel enseignant, acquisition de matériel technique et pédagogique).

L'ensemble des trois taxes devrait, selon le « jaune budgétaire » sur les taxes parafiscales, représenter un produit de 123 millions d'euros en 2003, dont 55,6 millions d'euros pour l'AFT, 48,8 millions d'euros pour le CCCA-BTP et 18,55 millions d'euros pour l'ANFA.

II. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur l'initiative de notre collègue député Jean-Pierre Dupont, et avec l'accord du gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à remplacer les trois taxes parafiscales précitées par trois impositions de toute nature perçue au profit des mêmes organismes de formation .

Le code général des impôts serait ainsi complété par :

- l'article 1635 bis M, instituant, à compter du 1 ^er janvier 2004, une taxe destinée à financer le développement des actions de formation professionnelle dans les transports routiers ;

- l'article 1609 quinvicies , instituant, à compter du 1 ^er janvier 2004, une taxe destinée à concourir au développement de la formation professionnelle dans le secteur du bâtiment et des travaux publics ;

- l'article 1609 sexvicies instituant, à compter du 1 ^er janvier 2004, une taxe destinée à la formation professionnelle dans les métiers de la réparation de l'automobile, du cycle et du motocycle.

Les nouvelles taxes fiscales seront versées aux organismes actuellement destinataires des taxes parafiscales. Le montant des taxes ne serait pas modifié.

La modification essentielle résulterait du fait que les taxes seront désormais recouvrées par les services fiscaux . Pour frais d'assiette et de recouvrement, l'Etat effectuera un prélèvement de 2,5 % du montant des taxes mentionnés aux articles 1609 quinvicies, 1609 sexvicies et 1635 bis M . En contrepartie, les établissements n'auront plus de frais de recouvrement propres, comme c'est le cas actuellement de l'association nationale pour la formation automobile (ANFA).

Les taxes payées au titre des taxes parafiscales supprimées par le présent article étaient prises en compte pour le calcul de la participation prévue à l'article L. 951-1 du code du travail, concernant la formation continue. Cette solution n'était pas pleinement satisfaisante, car ces taxes financent à des degrés divers l'alternance et la formation continue, mais aussi, en grande partie, l'apprentissage.

Toutefois, dans le but de ne pas complexifier davantage le système de la formation professionnelle, et dans la perspective d'une réforme globale, il a été prévu de maintenir, au bénéfice des taxes nouvellement créées, l'imputation préexistante.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE CONTEXTE DE CETTE SUPPRESSION : UNE ANTICIPATION DE LA SUPPRESSION DES TAXES PARAFISCALES QUI REQUIERT DES EXPLICATIONS

1. Le contexte général est celui de la suppression de la parafiscalité par la loi organique du 1 ^er août relative aux lois de finances

Pour mettre un terme à l'anomalie que représente la parafiscalité au regard du principe du consentement à l'impôt par la représentation nationale, la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances a programmé, au 31 décembre 2003, la disparition des taxes parafiscales. En effet, ces dernières sont créées par décret pour une durée de cinq ans renouvelable, et le Parlement n'intervient que pour en autoriser la perception au-delà de l'année d'établissement. De même, l'assiette, le taux et l'affectation des taxes parafiscales sont fixés par décret.

Pour autant, l'intention du législateur n'a jamais été, d'une façon générale, de priver de ressources les organismes au financement desquels participent les taxes parafiscales, mais de respecter le principe de l'universalité budgétaire.

Ainsi, il est loisible au législateur d'organiser dès maintenant la budgétisation de ces taxes.

2. Le contexte particulier justifierait de précéder le traitement global de la succession de la parafiscalité, prévu en 2003

Jusqu'alors, le gouvernement, très soucieux d'apporter une réponse cohérente aux attentes de l'ensemble des professionnels concernés par les différentes taxes parafiscales, avait manifesté le souhait de n'engager leur mutation qu'en 2003 dans le cadre d'une réforme globale, de laquelle il lui avait semblé inopportun de soustraire, notamment, celles qui font l'objet du présent article.

Ainsi, un amendement ayant le même objet que celui présenté à l'Assemblée nationale a été déposé au Sénat par notre collègue Jacques Oudin à l'occasion de l'examen des articles rattachés au budget du travail, dans la seconde partie du projet de loi de finances initiale pour 2003. Le gouvernement en avait alors demandé le retrait.

Cependant, cette position de principe se trouve finalement assouplie par la considération portée au besoin des professionnels concernés par les taxes parafiscales perçue au profit d'organismes de formation, de sécuriser le financement d'actions de formation dont le cadre est pluriannuel.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent dispositif a pour objet de remplacer les trois taxes parafiscales perçues au profit du CCCA-BTP, de l'ANFA et de l'AFT, en trois impositions de toute nature respectivement affectées à ces trois organismes

Le choix d'une imposition de toute nature affectée n'allait pas de soi, et les possibilités envisageables étaient, notamment, les suivantes :

• suppression des taxes parafiscales assortie de l'inscription d'une subvention budgétaire ;

• ou création d'une imposition de toute nature :

• rattachée au budget général, avec inscription d'une subvention budgétaire

• ou directement affectée (aménagement retenu).

Si la taxe affectée constitue la solution la moins satisfaisante au regard du principe de l'universalité budgétaire, elle présente l'avantage d'être la plus rassurante pour les professionnels concernés, aux yeux desquels l'affectation constitue la meilleure garantie de la reconduction des moyens dévolus aux l'organismes concernés.

Elle ne semble pas devoir poser de problème au regard de l'article 2 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances concernant les affectations d'impositions de toute nature, qui exige que les organismes bénéficiaires puissent faire état d'une mission de service public, même dans l'acception très restrictive donnée par le Conseil d'Etat dans son avis ^{80 ( * )} du 31 décembre 2000.

Votre commission des finances n'a toutefois pas été en mesure d'appréhender toutes les conséquences des dispositions substantielles proposées par le présent article et elle vous propose donc, à titre conservatoire, de réserver sa position sur cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 30 decies (nouveau)

Modification des modalités de financement de l'Institut national des appellations d'origine (INAO)

Commentaire : le présent article tend à établir au profit de l'Institut national des appellations d'origine (INAO) un droit acquitté par les producteurs des produits bénéficiant d'une indication géographique protégée.

I. LE DROIT EXISTANT

D'après les dispositions de l'article L. 641-5 du code rural introduites par la loi d'orientation agricole (n° 99-574) du 9 juillet 1999, l'INAO, établissement public administratif, comprend :

- un comité national des vins et eaux-de-vie, cidres, poirés et apéritifs à base de vins, cidres et poirés ;

- un comité national des produits laitiers ;

- un comité national des produits autres que ceux couverts par les instances mentionnées ci-dessus ;

- un comité national pour les indications géographiques protégées.

Par ailleurs, un conseil permanent composé de membres appartenant aux mêmes catégories que celles prévues pour les comités nationaux et choisis parmi ces comités établit le budget de l'institut et détermine la politique générale relative aux appellations d'origine contrôlées.

En outre, d'après les dispositions des articles L. 641-7, L. 641-8 et L. 641-9 du code rural, l'Institut national des appellations d'origine est financé par :

- une dotation budgétaire de l'Etat ;

- un droit par hectolitre de vin revendiqué en appellation d'origine, fixé, sur proposition de l'INAO, par arrêté conjoint du ministre de l'agriculture et du ministre du budget dans la limite de 0,08 euro par hectolitre ;

- un droit acquitté par les producteurs des produits à appellation d'origine contrôlée autres que les vins, fixé par appellation, par arrêté conjoint du ministre de l'agriculture et du ministre chargé du budget, après avis des comités nationaux compétents de l'INAO.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté par notre collègue député Alain Marleix, après avis favorable de sa commission des finances et du gouvernement, visant à insérer un nouvel article L. 641-9-1 dans le code rural précisant qu'il est établi au profit de l'INAO un droit acquitté par les producteurs bénéficiant d'une indication géographique protégée.

Ce droit est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de l'agriculture et du ministre chargé du budget, après avis du comité national compétent de l'INAO.

Il est perçu sur les quantités, exprimées en unités de masse ou de volume, des produits destinés à la commercialisation en indication géographique protégée dans la limite de 5 euros par tonne. Il est exigible annuellement.

En outre, ce droit est liquidé et recouvré auprès des producteurs par l'INAO sous le contrôle de la direction générale des douanes et des droits indirects selon les règles et sous les garanties, privilèges et sanctions prévues en matière de contributions indirectes.

Enfin, le présent article précise que l'INAO peut confier tout ou partie des opérations de liquidation et de recouvrement de ce droit aux groupements mentionnés à l'article 5 du règlement CEE n° 2081/92 du Conseil du 14 juillet 1992 relatif à la protection des indications géographiques et des appellations d'origine des produits agricoles et des denrées alimentaires.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise à faire participer au financement de l'INAO les producteurs de produits bénéficiant d'une indication géographique protégée (IGP) par le biais d'un droit acquitté d'un montant maximum de 5 euros par tonne de produit en IGP.

En effet, les IGP relèvent, d'après les dispositions du code rural, des compétences de l'INAO. Il paraîtrait donc équitable de faire participer les producteurs de produits bénéficiant d'une IGP au même titre que les producteurs de produits bénéficiant d'une appellation d'origine contrôlée (AOC).

D'après les informations qui ont pu être recueillies par votre rapporteur général, l'instauration de ce nouveau droit acquitté par les producteurs bénéficiant d'une IGP devraient rapporter 360.000 euros par an à l'INAO, contre 4,4 millions d'euros par an au titre du droit acquitté par les producteurs bénéficiant d'une AOC.

Toutefois, n'ayant pu, avec le recul nécessaire, mesurer toutes les implications du présent article, notamment s'agissant de la définition des modalités de recouvrement de cette nouvelle taxe, votre commission des finances souhaite réserver sa position sur celui-ci.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 30 undecies (nouveau)

Exonération de l'impôt sur le revenu des primes des médaillés olympiques

Commentaire : le présent article tend à exonérer d'impôt sur le revenu les primes versées par l'Etat aux médaillés olympiques et paralympiques.

I. UNE MESURE « TRADITIONNELLE »

Depuis les jeux olympiques de Los Angeles en 1984, l'Etat attribue des « primes à la performance » aux sportifs médaillés aux jeux olympiques. Le montant de ces primes est fixé par le ministère des sports, après avis de la commission nationale du sport de haut niveau. A compter des jeux olympiques de l'an 2000 à Sydney, les sportifs médaillés aux jeux paralympiques ont également bénéficié de primes, d'un montant cependant très inférieur à celles versées aux sportifs valides. Ces primes sont traditionnellement exonérées d'impôt sur le revenu.

II. LE DISPOSITIF VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte du vote par l'Assemblée nationale d'un amendement de notre collègue député Denis Merville, tendant à exonérer les primes des sportifs médaillés aux jeux olympiques et, pour la deuxième fois, celles des médaillés aux jeux paralympiques de l'an 2002 à Salt Lake City.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances considère qu'il est légitime que les primes à la performance versées par l'Etat soient exonérées d'impôt sur le revenu, compte tenu du caractère exceptionnel de celles-ci. En effet, elles sont attribuées aux sportifs médaillés, quel que soit par ailleurs leur notoriété et leur niveau de ressources. Le fait d'assujettir ces primes à l'impôt sur le revenu reviendrait à leur conférer un caractère différencié selon les revenus des sportifs au cours de l'année, ce qui serait en contradiction avec l'esprit d'une telle mesure.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

II. - AUTRES DISPOSITIONS

ARTICLE 31 A (nouveau)

Instauration d'un ticket modérateur pour l'aide médicale de l'Etat

Commentaire : le présent article vise à instituer un système de ticket modérateur pour l'aide médicale de l'Etat.

Le présent article est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de notre collègue députée Marie-Anne Montchamp, sous-amendé par le gouvernement de façon substantielle.

Il vise à instituer un ticket modérateur au titre de l'aide médicale de l'Etat afin de ralentir le rythme des dépenses de ce dispositif.

L'entrée en vigueur de la couverture maladie universelle (CMU), le 1 ^er janvier 2000, a entraîné une modification de la destination de l'aide médicale de l'Etat : celle-ci concerne désormais les personnes étrangères en situation irrégulière ne pouvant prétendre à la CMU et, accessoirement, les Français de l'étranger sans ressources venant se faire soigner en France.

L'article L. 251-1 du code de l'action sociale et des familles dispose ainsi que tout étranger résidant en France sans remplir les conditions fixées par l'article L. 380-1 du code de la sécurité sociale, en vertu duquel toute personne résidant en France de façon stable et régulière relève du régime général lorsqu'elle n'a droit à aucun autre titre aux prestations en nature d'un régime d'assurance maladie et maternité, et dont les ressources ne dépassent pas le plafond de la sécurité sociale, a droit, pour lui-même et les personnes à sa charge à l'aide médicale de l'Etat. Ainsi, les étrangers en situation irrégulière ont droit à la prise en charge intégrale par l'Etat des frais de soins et du forfait journalier.

Or, le précédent gouvernement, lorsqu'il a conçu le texte de la loi instaurant la CMU, a très largement sous-estimé les dépenses qu'occasionnerait la réforme de l'aide médicale de l'Etat. Mme Martine Aubry, alors ministre de l'emploi et de la solidarité, avait ainsi évoqué un coût d'environ 45 millions d'euros.

En réalité, ce coût est beaucoup plus élevé. Ainsi, les dotations inscrites au projet de loi de finances pour 2003, sur le chapitre 46-82 du budget de la santé, de la famille, des personnes handicapées et de la solidarité, s'élèvent à 233,48 millions d'euros, après 60,98 millions d'euros en 2002, soit une progression de près de 283 % !

La loi de finances rectificative de l'été 2002 a d'ailleurs dû ouvrir 445 millions d'euros à ce titre, dont 265 millions d'euros pour couvrir les dettes cumulées jusqu'au 31 décembre 2001 et 180 millions d'euros pour combler les insuffisances de financement pour 2002.

Le présent article poursuit donc un objectif de modération de ces dépenses et de responsabilisation des bénéficiaires , en instaurant, pour ceux-ci, une participation alignée sur le dispositif du régime de base de la sécurité sociale, à savoir un ticket modérateur pour les dépenses de médecine de ville et le transport sanitaire, ainsi qu'un forfait journalier pour les frais d'hospitalisation. Le taux moyen de ce ticket modérateur est de 30 %, mais il varie en fonction des actes.

Il propose donc de modifier le premier alinéa de l'article L. 251-2 du code de l'action sociale et des familles, afin de poser le principe d'une participation financière des bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat aux dépenses des soins qu'ils reçoivent à ce titre.

En raison du niveau généralement faible des revenus de la plupart des étrangers en situation irrégulière, cette participation sera limitée par un dispositif de plafonnement institué par décret - le gouvernement envisagerait un plafonnement de 10 euros à 15 euros par acte - et ne sera pas supérieure à celle acquittée par les assurés sociaux.

Le présent article propose également d'ajouter un troisième alinéa à l'article L. 251-2 précité, qui précise les cas dans lesquels une participation des bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat ne pourra être exigée, en particulier en cas de pathologie grave ou coûteuse.

De même, une participation financière ne pourra, en aucun cas, être demandée si les frais médicaux sont engagés au profit d'un mineur.

En effet, le sous-amendement du gouvernement vise à dispenser les mineurs de ticket modérateur et prévoit que les bénéficiaires de l'aide médicale de l'Etat pourront accéder aux soins de ville, ce qui permettra de désengorger les hôpitaux sur lesquels est centré le dispositif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 B (nouveau)

Passage à une périodicité mensuelle pour la communication au Parlement de la situation des dépenses engagées

Commentaire : le présent article propose que la situation des dépenses engagées soit transmise aux commissions des finances des deux assemblées tous les mois et non tous les trimestres comme le prévoit l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959.

Le III de l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 détermine les informations devant être fournies périodiquement aux commission des finances des deux assemblées parmi lesquelles figure la situation des dépenses engagées. Cette situation est transmise chaque trimestre, contrairement aux situations en matière de paiements effectifs qui font l'objet d'une transmission électronique mensuelle de la part de la direction générale de la comptabilité publique détaillée au niveau des articles.

Une transmission mensuelle de la situation des dépenses engagées paraît conforme aux perspectives de contrôle de l'exécution de la dépense publique ouvertes par la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances. Au regard des possibilités offertes aujourd'hui par l'informatique, cette transmission mensuelle paraît possible.

En conséquence, sur l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, a été adopté le dispositif proposé par le présent article qui prévoit de modifier l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 et, par coordination, l'article 3 de la loi du 10 août 1922 relative à l'organisation du contrôle des dépenses engagées.

Cette disposition paraît très utile à votre commission des finances qui souhaite s'engager toujours davantage dans le contrôle de l'exécution budgétaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 C (nouveau)

Garantie de l'Etat aux prêts accordés au Liban

Commentaire : le présent article, présenté par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale, a pour objet d'autoriser le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie à donner la garantie de l'Etat aux prêts accordés à la République du Liban par l'Agence française de développement, dans la limite de 500 millions d'euros en principal.

I. UN SOUTIEN BIENVENU DANS UN CONTEXTE DE SURENDETTEMENT

Le Liban connaît actuellement une situation budgétaire très délicate du fait d'une importante dette à court terme , contractée au début des années 90 à des taux compris entre 12 % et 14 % (essentiellement en devise locale), et dont le remboursement équivaut à environ 18 % du PIB, niveau que le Premier ministre libanais M. Rafic Hariri a récemment qualifié d'« insoutenable » et qui représente effectivement une menace pour les finances publiques du pays.

Le Liban bénéficie néanmoins d'une position géopolitique favorable , dans la mesure où il fait figure de pivot de stabilité et de modération dans un contexte de plus en plus tendu au Proche-Orient, et s'est donc trouvé en mesure de négocier un soutien de la communauté des bailleurs A la suite d'une mission confiée par le Président de la République à M. Michel Camdessus sur les perspectives de soutien financier au Liban, une conférence rassemblant les principaux dirigeants de 23 Etats et institutions internationales a ainsi été organisée par la France, à la demande des autorités libanaises, le 23 novembre dernier. Le Premier ministre libanais y a présenté un ambitieux programme de réformes économiques et d'accroissement des recettes budgétaires, et y a obtenu un soutien financier pour un montant global d'environ 4,5 milliards d'euros .

Les engagements les plus élevés émanent des pays arabes, et en particulier de l'Arabie saoudite qui octroie un prêt de 700 millions d'euros, mais la France, forte de relations anciennes et privilégiées avec le Liban, contribue à l'effort collectif à hauteur de 500 millions d'euros.

Ce prêt doit transiter par l'Agence française de développement et pourrait intervenir dès le début de l'année 2003, mais ses modalités techniques (taux, échéance, conditions suspensives...) ne sont pas encore fixées . Il constitue un refinancement de la dette libanaise à court terme et s'apparente à un prêt d'ajustement structurel via le canal budgétaire, bien que le Liban n'ait pas encore travaillé à l'établissement d'un programme structurel avec le FMI. Aussi certains bailleurs, tels que l'Allemagne, les Etats-Unis et l'Espagne, ont-ils conditionné leur soutien dans le cadre d'une éventuelle seconde tranche ^{81 ( * )} à l'établissement d'un accord avec le FMI, qui pourrait dès lors s'en trouver accéléré.

II. UN RISQUE NÉANMOINS SUBSTANTIEL POUR L'ETAT ET UNE AMBIGUITÉ À LEVER

Le présent article a pour objet d'autoriser l'Etat à donner sa garantie aux prêts qui seront prochainement accordés au Liban par l'AFD. Cette garantie est justifiée et nécessaire pour au moins deux raisons :

- l'Agence n'a pas la surface financière suffisante pour porter le risque afférent à ce prêt. Les engagements de l'AFD portent en effet généralement sur des montants beaucoup plus réduits, de l'ordre de 50 millions d'euros au maximum ;

- ce prêt constitue une aide budgétaire, auquel le Trésor apporte habituellement sa garantie.

Il convient cependant de considérer que le risque induit par ce soutien financier n'est pas négligeable , et que le montant élevé du prêt est susceptible de créer des problèmes de gestion de trésorerie pour l'AFD. Le texte du présent article comporte cependant une ambiguïté en ce qu'il ne précise pas explicitement si la garantie porte non seulement sur le principal, mais encore sur les intérêts . S'il paraît logique que le montant cumulé du principal et des intérêts ne soit pas mentionné, dans la mesure où les modalités techniques du prêt ne sont pas encore connues, il semble néanmoins opportun d'apporter ladite précision rédactionnelle, considérant notamment la difficulté pour l'AFD à porter le risque afférent aux seuls intérêts.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 31

Extension des contrôles de la Commission interministérielle de coordination des contrôles (CICC) relatifs aux opérations cofinancées par les fonds structurels européens

Commentaire : le présent article a pour objet d'attribuer des pouvoirs de contrôle propres à la CICC, organisme indépendant institué par le décret n° 2002-633 du 26 avril 2002 et chargé de veiller au respect des obligations contractées par la France en matière de contrôle des opérations cofinancées par les fonds structurels européens.

Le présent article propose également d'étendre le champ de ses contrôles, au-delà des seules autorités publiques de gestion et de paiement, aux organismes intermédiaires et aux personnes morales ou physiques bénéficiaires de ces fonds.

Le présent article précise enfin, par un amendement de l'Assemblée nationale, les sanctions applicables aux acteurs faisant obstacle aux contrôles de la CICC.

I. LA SITUATION ACTUELLE

A. LE CADRE DE LA GESTION PARTAGÉE DES FONDS STRUCTURELS ET DES RESPONSABILITÉS DE L'ETAT

La France bénéficie, dans le cadre de la programmation européenne des fonds structurels pour la période 2000-2006, de 15,67 milliards d'euros de financements communautaires, soit un « taux de retour » global de 8,08 %, en baisse par rapport à la programmation antérieure. Les actions structurelles, menées par l'intermédiaire de quatre instruments principaux (FEDER, FSE, IFOP et FEOGA section « Orientation ») et de programmes d'initiative communautaire, ont vocation à réduire les écarts de développement entre régions, et s'inscrivent dans une logique de cofinancement et de gestion partagée entre l'Union européenne et les collectivités publiques de chaque Etat .

La consommation de ces fonds à l'échelle européenne, et plus particulièrement en France, se révèle insuffisante, avec un taux moyen de programmation dans les régions françaises de 15,2 %, alors qu'il devrait être normalement de 30 %, et un taux de réalisation de seulement 6 %. Cette sous-utilisation chronique des fonds structurels est notamment due à des procédures lourdes et impliquant de nombreux intervenants, et les difficultés de mise en oeuvre comme les risques de fraude accentuent la nécessité de contrôles renforcés et efficaces.

Les fonds structurels font l'objet d'une gestion essentiellement déconcentrée , plutôt que décentralisée : le préfet de région, en tant qu'ordonnateur secondaire, joue un rôle prépondérant dans les décisions d'attribution des cofinancements, la gestion des fonds est répartie entre les échelons déconcentrés de plusieurs ministères, et le suivi financier est réalisé par les services du Trésorier-payeur-général. Le contrôle de la gestion est de la responsabilité de l'Etat . L'article 38 du règlement général européen du 21 juin 1999 portant dispositions générales sur les fonds structurels indique en effet que « sans préjudice de la responsabilité de la Commission dans l'exécution du budget général de l'Union européenne, les Etats membres assument en premier ressort la responsabilité du contrôle financier de l'intervention ».

B. LES DISPOSITIONS RÉCENTES EN VUE D'AMÉLIORER LA GESTION DES FONDS STRUCTURELS

Afin de remédier aux critiques sur la gestion des fonds structurels et l'accumulation des « restes à liquider », la Commission a récemment renforcé son corpus réglementaire, deux nouvelles dispositions exposant désormais les Etats-membres à des sanctions financières élargies en cas de mauvaise gestion :

- la règle du « dégagement d'office » (également appelée « règle n+2 ») prévue aux articles 31 et 32 du règlement précité, dispose que les engagements qui n'auront pas fait l'objet d'une demande de paiement recevable auprès de la Commission à l'issue de la deuxième année suivant celle de l'engagement seront « dégagées d'office » sans pouvoir faire l'objet d'un réengagement ;

- le règlement n° 448/2001 du 2 mars 2001 est venu préciser les corrections financières applicables à la suite des contrôles : la Commission peut apurer les irrégularités constatées sur la base de dossiers individuels, ou par des sanctions forfaitaires ou extrapolées potentiellement élevées en cas de défauts systémiques.

Ces dispositions communautaires appellent également une plus grande rigueur des contrôles nationaux.

Le gouvernement français a en outre indiqué dans les circulaires du 15 juillet 2002 et du 9 août 2002, adressées aux préfets et Trésoriers-payeurs-généraux, des précisions sur les dispositifs existant et des mesures d'application immédiates, en vue de simplifier les procédures de gestion des fonds structurels et de limiter l'impact de la règle de dégagement d'office Parmi ces mesures et incitations, on trouve ainsi la mise en place de manuels de procédures, la limitation du nombre de cofinancements, l'utilisation du logiciel PRESAGE, la suppression de la demande d'attestation des organismes bancaires, l'adaptation du contrôle financier déconcentré ou l'acceptation de lettres d'intention au stade de la programmation et de l'engagement financier.

C. LE RÔLE DE LA CICC ET LES DIFFÉRENTS TYPES DE CONTRÔLES

La clef de voûte de l'architecture des contrôles en France est la Commission interministérielle de coordination des contrôles portant sur les opérations cofinancées par les instruments structurels européens, instituée par le décret du 26 avril 2002 en remplacement de la Commission créée par le décret du 6 août 1993 (ce décret a été abrogé), et sur le modèle de celle instaurée par le décret n° 96-389 pour la section « Garantie » du FEOGA (Fonds européen d'orientation et de garantie agricole).

Cette Commission veille au respect, par l'ensemble des administrations concernées, des obligations de contrôle, et s'assure de l'efficacité des systèmes de gestion et de contrôle mis en place en application du règlement communautaire du 2 mars 2002. A ce titre, elle définit le cadre d'ensemble des contrôles, veille à leur exécution et émet des recommandations, est destinataire des synthèses des contrôles effectués par d'autres services, en évalue les résultats et établit un rapport annuel. L'ensemble de ces contrôles nationaux, destinés à donner une « assurance suffisante » que les demandes de concours communautaires correspondent à des dépenses « exactes », « régulières » et « éligibles » (article 2-1 du règlement communautaire du 438/2001), reposent sur les trois modalités suivantes :

- les contrôles du service fait , fondement de l'ensemble du système et exercé sur pièces et sur place, vérifient la conformité physique de l'opération, la réalité et l'exigibilité des dépenses encourues et le respect du plan de financement prévu (notamment le versement effectif des cofinancements). Il donne lieu à l'établissement d'un certificat ;

- les contrôles par sondage , dits des 5 %, sont généralement réalisés par les services de l'Etat (sauf pour certains programmes d'initiative communautaire), portent sur au moins 5 % des dépenses éligibles totales et s'appliquent fonds par fonds et pour chaque programme. Ils ont pour objet de vérifier le fonctionnement du système de gestion et de contrôle pour en améliorer l'efficience, et d'examiner de manière sélective des opérations afin de s'assurer notamment de la fiabilité des déclarations de dépenses ;

- les contrôles de qualité , relevant de l'autorité de gestion ou de l'autorité de paiement, ont pour objet de tester régulièrement le bon fonctionnement du système mis en place.

En tant que contrôleur financier national au sens des règlements communautaires, la CICC établit également les rapports contradictoires devant donner lieu à la déclaration de validité de la demande de paiement du solde , présentée à la Commission européenne en fin de période de programmation pour chaque type d'intervention. Cette déclaration est fondée sur les audits internes (dits « contrôles de troisième niveau) réalisés par la CICC avec le concours des inspections générales de l'administration, des affaires sociales, de l'agriculture et des finances, en vue de contrôler la fiabilité et la qualité des systèmes de gestion et de suivi régionaux.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA NÉCESSITÉ DE DOTER LA CICC DE POUVOIRS DE CONTRÔLE PROPRES

La CICC instituée par le décret du 26 avril 2002 ne dispose actuellement pas de pouvoirs de contrôle en son nom propre ; aussi le présent article propose-t-il de la doter des pouvoirs prévus par le premier alinéa de la loi du 12 avril 1996 pour les inspections générales représentées en son sein.

Ces inspections générales disposent en effet de leurs pouvoirs de contrôle sur les services de l'Etat, et l'article 43 de la loi du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier étend les pouvoirs des inspections générales des finances et de l'administration aux « organismes bénéficiaires de concours financiers provenant de la Communauté européenne ». Les pouvoirs de contrôle de la CICC reprennent les caractéristiques du premier alinéa de l'article 43, qui dispose que « le contrôle (...) s'exerce de plein droit. Il est effectué sur pièces et sur place et porte sur l'ensemble des comptes et de la gestion de l'organisme vérifié. Toutefois, lorsque le concours (...) est affecté à une dépense déterminée et qu'il ne dépasse pas la moitié des ressources totales de l'organisme bénéficiaire, le contrôle se limite au compte d'emploi du concours financier que l'organisme doit produire en même temps que les pièces de dépenses afférentes. Si le compte d'emploi et les pièces de dépenses ne sont pas produites, le contrôle porte sur l'ensemble des comptes et de la gestion de l'organisme ».

Le second alinéa du présent article prévoit que les titulaires des pouvoirs de contrôle seraient les membres de la CICC. En vertu du décret du 26 avril 2002, ces membres ont au nombre de six et sont nommés par le Premier ministre pour un mandat de trois ans renouvelables : un inspecteur général des finances, un inspecteur général de l'administration, un inspecteur général des affaires sociales, un inspecteur général de l'agriculture et deux personnalités qualifiées. Le contrôle financier n'est pas limité à ces seuls membres puisque cet alinéa prévoit également que les inspections générales dont ils dépendent peuvent exercer les contrôles relevant de la compétence de la CICC « pour le compte de cette dernière » .

B. L'EXTENSION DU CHAMP DES CONTRÔLES

Les pouvoirs de la CICC ne s'appliquent pas uniquement aux seuls services de l'Etat et sont ainsi entendus extensivement afin de couvrir tous les acteurs concernés par les concours financiers des fonds structurels.

Les contrôles de la CICC s'appliquent donc également à toutes les personnes physiques et morales autres que l'Etat, telles que les collectivités locales, situées à quatre niveaux de mise en place des cofinancements communautaires : les autorités de paiement et de gestion, les bénéficiaires ultimes des fonds structurels, les maîtres d'oeuvre d'opérations inscrites dans les programmes bénéficiant de ces fonds et les organismes par lesquels ont transité les concours.

Cette mention précise des acteurs potentiellement impliqués est notamment justifiée par la croissante délégation de gestion dont font l'objet les programmes structurels, en particulier régionaux (objectifs 1 et 2), afin de délester quelque peu les services préfectoraux. Pour ces derniers, l'autorité de gestion et de paiement reste le préfet de région, mais le recours croissant à l'attribution d'une subvention globale a permis de déléguer la gestion d'une partie des programmes aux régions, aux groupements d'intérêt public constitués pour les grands projets de ville et aux organismes spécialisés, tels l'ADEME ou l'ANVAR. Ces organismes délégataires ont dû développer des systèmes de gestion et de contrôle et assurent notamment le contrôle du service fait. La délégation n'a en revanche guère été développée pour les programmes nationaux, dont les ministères concernés restent les autorités de gestion et de paiement. Enfin au-delà des principaux instruments structurels la gestion et éventuellement le paiement des programmes d'initiative communautaire ont été confiés à des organismes tiers. Ainsi les collectivités locales concernées sont les autorités de gestion des programmes INTERREG (coopération interrégionale transfrontalière) et URBAN (revitalisation des villes et banlieues en crise), et la Caisse des dépôts et consignations en est l'autorité de paiement.

C. LES PRECISIONS APPORTEES CONCERNANT LES SANCTIONS APPLICABLES

Si la version initialement présentée par le gouvernement du présent article apportait d'utiles précisions quant aux pouvoirs effectifs de la CICC et à l'étendue de leur champ, il ne faisait en revanche pas mention des sanctions applicables en cas de manquement des acteurs aux obligations nationales de gestion et de contrôle des fonds structurels . L'Assemblée nationale a comblé cette lacune en se référant, comme on pouvait l'anticiper, aux sanctions prévues par le troisième alinéa de l'article 43 de la loi du 12 avril 1996, qui dispose que « le fait de faire obstacle, de quelque manière que ce soit, au contrôle de l'inspection générale des finances est passible d'une amende de 100.000F [soit 15.244,9 euros] et entraîne la répétition des concours financiers dont l'utilisation n'aura pas été justifiée. Le ministre chargé de l'économie et des finances peut saisir le procureur de la République près la juridiction compétente en vue de déclencher l'action publique ». L'alinéa VII de cet article précise en outre que les mêmes sanctions sont applicables en cas d'obstacle au contrôle exercé par les autres inspections générales représentées au sein de la CICC.

On peut se demander s'il convient de mentionner la Cour des comptes dans le dispositif des sanctions applicables. Cela ne paraît a priori pas devoir être le cas , dans la mesure où le contrôle exercé par les chambres régionales des comptes sur les comptables publics locaux fait partie des attributions habituelles de la juridiction financière, et s'applique notamment aux concours reçus de la Communauté européenne. L'article L.111-3 du Code des juridictions financières dispose ainsi que « la Cour des comptes vérifie sur pièces et sur place la régularité des recettes et des dépenses décrites dans les comptabilités publiques et s'assure du bon emploi des crédits, fonds et valeurs gérés par les services de l'Etat et (...) par les autres personnes morales de droit public ». L'article L.111-7 du même code dispose également que « la Cour des comptes peut exercer (...) un contrôle sur les organismes qui bénéficient du concours financier de l'Etat, d'une autre personne soumise à son contrôle ainsi que de la Communauté européenne ».

D. LA JUSTIFICATION DE L'INSERTION DE CES DISPOSITIONS PAR VOIE LEGISLATIVE

En dépit de la légitimité de ces dispositions, il convient de s'interroger sur l'opportunité de leur insertion par voie législative plutôt que réglementaire . La CICC a en effet été créée par décret, et l'on peut s'étonner que des précisions ayant trait à l'étendue des contrôles et aux sanctions applicables soient apportées dans un texte situé à un niveau supérieur dans l'ordre juridique. En particulier, le deuxième alinéa du présent article ne présente manifestement pas un caractère législatif, de telle sorte que sa suppression pourrait être envisagée. Une consultation de la direction du budget a néanmoins fait apparaître deux justifications :

- lors de son examen du décret du 26 avril 2002 portant création de la CICC, le Conseil d'Etat a émis un avis dans lequel il recommandait que des dispositions d'ordre législatif soient prises en vue d'étendre et de conforter l'étendue du champ de ses contrôles ;

- concernant le deuxième alinéa, l'exigence du parallélisme des formes semblait requérir que l'extension des pouvoirs de l'inspection générale de l'agriculture , qui ne disposait pas des mêmes attributions que les autres inspections générales représentées, intervienne par voie législative, dans la mesure où les pouvoirs originels de cette inspection sont eux-mêmes fixés par la loi.

Aussi, malgré l'insuffisante souplesse et adaptabilité de ce statut législatif, notamment au regard des possibles évolutions de la réglementation européenne et de la composition des fonds structurels ^{82 ( * )} , il n'apparaît pas nécessaire de supprimer le deuxième alinéa du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32

Prorogation jusqu'en 2008 du régime spécifique au ministère de la défense d'aliénation des immeubles inutiles à ses services

Commentaire : le présent article a pour objet de proroger, pour la quatrième fois, jusqu'en 2008, le régime temporaire spécifique d'aliénation des immeubles domaniaux reconnus inutiles au ministère de la défense.

L'article 73 de la loi n° 1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et de l'offre foncière, permet au ministère de la défense de déroger aux articles L.53 et L.54 du code du domaine de l'Etat pour choisir librement entre la réaffectation à un autre département ministériel ou la cession à un tiers, des immeubles dont il n'a plus l'utilité.

Déjà prorogé à trois reprises en 1989, en 1993 et en 1996, ce régime venait à expiration le 31 décembre 2002. Il est proposé de le proroger jusqu'en 2008 pour permettre au ministère de la défense de procéder aux quelques 600 cessions qui lui reste à effectuer.

On peut rappeler que le ministère de la défense ne passe pas par l'intermédiaire du service des domaines pour ces aliénations, mais en a chargé une structure ad hoc créée en 1987, la mission pour la réalisation des actifs immobiliers (MRAI) rattachée au secrétaire général de l'administration de ce ministère.

Entre 1989 et 2001, 1.518 ventes ont été réalisées représentant plus de 7.600 hectares pour un produit de 552 millions d'euros.

Parmi les sites encore à céder, on compte la base de sous-marins de Lorient, la base aérienne 114 d'Aix-les-Milles, le quartier Niel à Bordeaux, la base 122 à Chartres, la caserne Bonne à Grenoble, l'ex-poudrerie de Toulouse Braqueville, les quartiers militaires de Fontainebleau et de Compiègne.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33

Clôture du compte de commerce n° 904-01 « Subsistances militaires »

Commentaire : le présent article a pour objet de faire assurer par l'économat de l'armée les activités dont les services d'approvisionnement du ministère ont actuellement la charge dans le cadre du compte de commerce n° 904-01 « subsistances militaires »

I. LA CLÔTURE DU COMPTE DE COMMERCE N°904-01

Le compte de commerce n° 904-01 « subsistances militaires » créé par l'article 24 de la loi n°48 du 26 août 1943, modifié par l'article 1 ^er de la loi n° 49-310 du 8 mars 1949, retrace l'achat, le conditionnement, le stockage et la cession aux corps de troupe et aux autres parties prenantes relevant du ministère de la défense, de toutes les denrées ou matières nécessaires à l'alimentation et au service du chauffage et de l'éclairage.

En dépenses, il recense le prix d'achat des denrées et matières énumérées ci-dessus, le remboursement au budget général des dépenses de personnel et les frais généraux du service. Il bénéficie en recettes du produit des cessions effectués aux différents corps de troupe ou organismes consommateur.

Le budget voté pour 2002 s'élevait sur ce compte de commerce à 60,98 millions d'euros en dépenses, pour 38,11 millions d'euros en recettes. La charge nette du compte était donc évaluée en loi de finances initiale à 22,87 millions d'euros.

Pour 2003, les dépenses s'élèveraient à 60,81 millions d'euros et les recettes à 54,11 millions d'euros. La charge nette du compte serait égale à 6,7 millions d'euros.

Le compte de commerce n° 904-11 serait clos au 31 décembre 2004. L'ensemble des droits et obligations de l'État relatifs au service de l'approvisionnement du ministère de la défense seraient transférés d'ici cette date à l'économat de l'armée, devenu économat des armées.

II. LA TRANSFORMATION DE L'ÉCONOMAT DE L'ARMÉE EN ÉCONOMAT DES ARMÉES

La loi n° 59-869 du 22 juillet 1959 avait érigé en établissement public à caractère industriel et commercial le service des économat de l'armée institué par l'acte dit loi du 17 juillet 1942.

Soucieux de rationaliser la gestion des armées, le gouvernement propose d'élargir l'objet de l'économat de l'armée pour y inclure les missions des services d'approvisionnement de l'Etat dans une perspective « d'interarmisation ».

Actuellement, l'économat de l'armée n'est compétent que pour l'armée de terre, bien qu'il assure l'approvisionnement de l'armée française en cas d'opérations extérieures. L'élargissement de ces missions a pour conséquence un changement de nom. L'économat de l'armée devient ainsi l'économat des armées.

Le nouvel article 1 ^er de la loi du 22 juillet 1959 modifié prévoit qu'il a pour objet « le soutien logistique et la fourniture de service, de denrées et de marchandises diverses aux formations militaires en France et à l'étranger, ainsi qu'aux parties prenantes collectives et individuelles autorisées par le ministre de la défense ».

Il faut relever la substitution de l'expression « formation militaire » à celle de corps de troupe, moins adaptée dès lors que l'on ne parle pas de la seule armée de terre.

On note également la mention de parties prenantes collectives et individuelles autorisées par le ministre de la défense.

En dernier lieu le III du présent article précise que les agents publics appartenant au service d'approvisionnement peuvent être mis à la disposition du service des armées. Il s'agit de prévoir une exception au principe selon lequel un établissement public ne peut employer que du personnel de droit privé, afin de permettre aux nouvel établissement de reprendre le personnel des services d'approvisionnement du ministère.

Actuellement, l'économat a un effectif permanent de 250 personnes, auxquelles il faut ajouter entre 150 et 170 personnes de droit local employées sur place pour les opérations extérieures.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 bis (nouveau)

Modification des règles de versement des contributions forfaitaires alimentant le fonds commun des accidents du travail agricole (FCATA)

Commentaire : le présent article tend à mettre en place un versement par acomptes périodiques des contributions forfaitaires payées par les organismes assureurs au fonds commun des accidents du travail agricole.

I. LE DROIT EXISTANT

Le fonds commun des accidents du travail agricole (FCATA), prévu aux articles L. 753-1 et L. 753-3 du code rural, est chargé, en application de l'article L. 753-1 du code rural, de verser les revalorisations des rentes d'accidents du travail accordées aux exploitants agricoles qui ont souscrit à l'assurance complémentaire créée par la loi du 25 octobre 1972 (article L. 752-22 et suivants du code rural).

La loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001 portant amélioration de la couverture des non-salariés agricoles contre les accidents du travail et les maladies professionnelles supprime l'assurance complémentaire facultative régie par la loi du 25 octobre 1972. La revalorisation des rentes déjà acquises étant assurée par le FCATA, l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 2001 (n° 2001-1276) du 28 décembre 2001 a modifié les modalités de financement du FCATA afin de garantir la pérennité du financement de ce fonds jusqu'à son extinction totale à l'horizon 2050.

L'article 68 précité de la loi de finances rectificative pour 2001 a ainsi modifié les dispositions de l'article 1622 du code général des impôts afin de tenir compte des dispositions de la loi n° 2001-1128 du 30 novembre 2001 précitée, entrées en vigueur le 1 ^er avril 2002.

Ainsi, l'article 1622 du CGI précise que le FCATA est alimenté :

1 - pour moitié :

- par une contribution forfaitaire des organismes assureurs au prorata du nombre des personnes assurées auprès de chacun d'eux à la date du 31 mars 2002 en application de l'article L. 752-1 du code rural dans sa rédaction antérieure au 1 ^er avril 2002, définissant les catégories de bénéficiaires de l'assurance obligatoire contre les accidents de la vie privée, les accidents du travail et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles ;

- par une contribution forfaitaire des organismes assureurs au prorata du nombre des personnes assurées auprès de chacun d'eux à la date du 31 mars 2002 en application de l'article L. 752-22 du code rural dans sa rédaction antérieure au 1 ^er avril 2002 définissant les catégories de bénéficiaires de l'assurance complémentaire contre les accidents et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles ;

2- pour moitié, par une contribution forfaitaire des organismes participant à la gestion du régime prévu par la loi du 30 novembre 2001 précitée au prorata du nombre de personnes assurées auprès de chacun d'eux au 1 ^er avril de chaque année.

En outre, cet article précise que le montant total de ces contributions est égal à la prévision de dépenses du fonds au titre de l'année, corrigée des insuffisances ou excédents constatés au titre de l'année précédente. Il est fixé chaque année par un arrêté pris conjointement par les ministres chargés du budget et de l'agriculture, dans la limite d'un plafond annuel de 24 millions d'euros.

Enfin, cet article dispose également que le recouvrement des contributions forfaitaires est effectué auprès des organismes assureurs par l'Etat. Les organismes concernés effectuent avant le 30 juin de chaque année la déclaration du nombre de personnes assurées et acquittent avant le 30 octobre le montant des contributions.

En outre, un décret prévoit les modalités de déclaration auxquelles sont astreints les organismes assureurs ainsi que les mesures nécessaires à l'application de cet article.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le gouvernement visant à modifier les règles de recouvrement de ces contributions forfaitaires afin de prévoir des versements d'acomptes périodiques de la part des organismes assureurs auxquels la loi fait obligation d'alimenter le FCATA.

Le dispositif adopté à l'Assemblée nationale prévoit donc que les organismes concernés effectuent avant le 30 juin de chaque année la déclaration du nombre de personnes assurées. Ces organismes acquittent :

- au plus tard, les 20 avril et 20 juillet, deux acomptes correspondant chacun à 40 % de la contribution de l'année précédente ;

- au plus tard le 30 octobre, le solde résultant de la différence entre le montant total de la contribution due au titre de l'année en cours et les deux acomptes précédemment versés.

En outre, il est précisé que les modalités de déclaration auxquels sont astreins les organismes assureurs et les mesures nécessaires à l'application du présent article sont fixées par décret.

Enfin, les dispositions du présent article s'appliqueront aux contributions forfaitaires dues à compter du 1 ^er janvier 2003.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les dispositions du présent article devraient permettre, d'une part au FCATA de se doter d'une trésorerie disponible tout au long de l'année, d'autre part aux organismes de tutelle de ce fonds, à savoir le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales et la caisse des dépôts et consignations, de remplir les missions qui leur incombent au titre de la garantie des accidents du travail agricoles et qui constituent l'objet de ce fonds.

Ainsi, la substitution d'un versement par acomptes périodiques des contributions forfaitaires dues par les organismes assureurs, au versement unique de ces contributions qui prévaut dans le droit existant, permettra de procurer un avantage de trésorerie non négligeable au fonds commun des accidents du travail agricole, géré par la caisse des dépôts et consignations conformément aux dispositions de l'article L. 753-1 du code rural.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34

Paiement des pensions militaires d'invalidité jusqu'à la fin du mois de décès

Commentaire : le présent article propose de mettre en place le paiement des pensions militaires d'invalidité jusqu'à la fin du mois de décès du pensionné et non plus seulement jusqu'au jour du décès, comme c'est le cas actuellement.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans l'état actuel du droit, les pensions versées au titre du code des pensions militaires d'invalidité et victimes de la guerre (PMI) sont payées mensuellement et à terme échu dans les conditions déterminées par un règlement d'administration publique. Dès lors, l'Etat verse la pension militaire d'invalidité au bénéficiaire jusqu'au jour de son décès.

D'après l'exposé des motifs du présent article, « eu égard aux délais d'information des services de la comptabilité publique concernant le décès, un trop versé est toujours constaté et fait l'objet d'une demande de remboursement auprès de la famille lorsqu'il n'y a pas d'entrée en jouissance d'une pension d'ayant cause. Les ayants cause se voient alors notifier par l'administration, en un moment particulièrement pénible, un avis de reversement relatif au trop versé qui ne représente souvent que quelques dizaines d'euros ».

Le trop versé est en effet, dans la grande majorité des cas, inférieur à 300 euros. Pourtant, cette situation entraîne pour l'administration comptable une charge de travail importante ainsi que des frais contentieux et de recouvrement élevés alors même que le rendement du dispositif actuel est faible.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Le 1° du présent article propose de mettre en place le paiement des pensions militaires d'invalidité jusqu'à la fin du mois de décès en modifiant l'article 109 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre qui disposera désormais que les pensions sont payées mensuellement à terme échu et jusqu'à la fin de du mois au cours duquel le pensionné est décédé.

Il s'agit en fait, par le présent article, d'appliquer aux bénéficiaires d'une pension militaire d'invalidité les mêmes règles que celles applicables aux titulaires d'une pension civile et militaire de retraite.

Dès lors, le 2° du présent article propose d'insérer dans le code PMI un nouvel article L. 109 bis qui précise que les articles L. 91 à L. 93 du code des pensions civiles et militaires de retraite sont applicables aux pensions militaires d'invalidité. Ces articles concernent les règles relatives aux arrérages restant dus au décès des pensionnés, aux cas de fraude ainsi qu'à la restitution de sommes indûment payées.

Enfin, s'agissant du versement de la pension aux ayants cause, le 3° du présent article complète l'article 44 du code PMI, relatif aux droits à pension des veuves et des orphelins, par un alinéa qui dispose que l'entrée en jouissance de la pension est fixée au premier jour du mois suivant le décès de l'ouvrant droit, sous réserve des dispositions de l'article 108 du même code.

L'article L. 108 précise en effet que, lorsque, par suite du fait personnel du pensionné, la demande de liquidation ou de révision de la pension est déposée postérieurement à l'expiration de la troisième année qui suit celle de l'entrée en jouissance normale de la pension, le titulaire ne peut prétendre qu'aux arrérages, afférents à l'année au cours de laquelle la demande a été déposée et aux trois années antérieures.

Le cas particulier des pensions temporaires, versées en cas d'infirmité due à une blessure ou une maladie qui ne sont pas reconnues comme incurables, est également évoqué. Dans ce cas, lorsque le décès survient le même mois que la date normale d'expiration de la pension, celle-ci est payée jusqu'à cette date, et, si elle ouvre droit à pension de réversion, cette pension prend effet au lendemain de la même date.

Le dernier alinéa du présent article précise que le 1° et 3° entrent en vigueur le 1 ^er janvier 2003.

Le coût du dispositif ainsi proposé est estimé par le gouvernement à 5,3 millions d'euros.

III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a modifié le présent article en adoptant un amendement de nature rédactionnelle de sa commission des finances, visant à préciser que l'ensemble des dispositions du présent article, et non plus seulement son 1° et 3°, entrent en vigueur le 1 ^er janvier 2003.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article va dans le sens de la simplification administrative tout en ayant le souci du respect du deuil des familles de pensionnés militaires d'invalidité.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 34 bis (nouveau)

Création d'une allocation de reconnaissance en faveur des harkis et prolongation de certaines mesures du plan en leur faveur

Commentaire : le présent article, introduit à l'initiative du gouvernement, propose d'instituer une allocation de reconnaissance en faveur des harkis et de prolonger d'un an certaines dispositions du plan en faveur de ces derniers.

L'Assemblée nationale a introduit, sur proposition du gouvernement, le présent article qui vise à substituer à l'actuelle rente viagère en faveur des harkis une allocation de reconnaissance , dont le bénéfice serait beaucoup plus large.

La rente viagère, d'un montant de 1.372 euros par an, avait été instituée par l'article 47 de la loi de finances rectificative pour 1999, et étendue aux veuves de harkis par l'article 61 de la loi de finances rectificative de l'hiver 2000.

Ce dispositif s'adresse aux personnes désignées par le premier alinéa de l'article 2 de la loi n° 94-488 du 11 juin 1994 relative aux rapatriés anciens membres des formations supplétives et assimilées ou victimes de la captivité en Algérie et de leurs conjoints ou ex-conjoints survivant non remariés, dite « loi Romani », c'est-à-dire ^{83 ( * )} les « anciens harkis, moghaznis et personnels des diverses formations supplétives ayant servi en Algérie, qui ont conservé la nationalité française en vertu de l'article 2 de l'ordonnance n° 62-825 du 21 juillet 1962 relative à certaines dispositions concernant la nationalité française» ^{84 ( * )} .

Les bénéficiaires sont soumis à des conditions d'âge - être âgé de plus de 60 ans - et de ressources - niveau du minimum vieillesse, déduction faite des prestations sociales non imposables.

L'existence de cette double condition, d'âge et de ressources, explique que seule la moitié des bénéficiaires potentiels, soit 6.500 personnes sur les 12.000 anciens supplétifs que compte notre pays, bénéficie de la rente viagère instituée en 1999.

Le I du présent article propose de remplacer la rente viagère par une allocation de reconnaissance et, dans le but d'en étendre le bénéfice à l'ensemble des harkis, de supprimer la condition de ressources.

Par ailleurs, cette allocation serait indexée sur le taux d'évolution en moyenne annuelle des prix à la consommation de tous les ménages (hors tabac), dit « indice INSEE ».

Le 2° du II du présent article dispose que l'allocation de reconnaissance, comme la rente viagère qui l'a précédée, est exonérée d'impôt sur le revenu, de contribution sociale généralisée (CSG) et de contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS).

Le coût de cette mesure est évalué à 5,5 millions d'euros.

Le présent article comporte un second volet, consistant en la prolongation d'un an de certaines dispositions du plan en faveur des harkis.

Ainsi, le IV propose de prolonger d'un an la date d'échéance des articles 7 et 9 de la loi de 1994 précitée, en la portant au 31 décembre 2003 au lieu de 31 décembre 2002.

Les articles en question de ce dispositif global prévoyaient deux dispositifs complémentaires.

L'article 7 prévoit une aide spécifique de 12.196 euros pour l'accession à la propriété, cumulable avec les aides de droit commun.

L'article 9 met en place un dispositif en faveur des personnes surendettées en matière immobilière.

Ces mesures étaient soumises à l'élaboration d'un dossier dont la date de dépôt était fixée au 31 décembre 2002. Cet article prévoit que cette date soit repoussée au 31 décembre 2003, afin de permettre l'instruction des dernières demandes.

Le coût de cette prolongation est estimé par le gouvernement à 2,5 millions d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 35

Révision, en droit et en valeur, des pensions des ressortissants des pays anciennement placés sous la souveraineté française

Commentaire : le présent article propose d'engager le processus de « décristallisation » des pensions versées aux ressortissants des pays anciennement placés sous souveraineté française en procédant à une révision, en droit et en valeur, de ces pensions, à savoir à la fois les pensions militaires d'invalidité, la retraite du combattant et les pensions militaires de retraite.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PROCESSUS DE « CRISTALLISATION » DES PENSIONS ET RETRAITES VERSÉES AUX ANCIENS COMBATTANTS DE L'ARMÉE FRANÇAISE, RESSORTISSANTS ORIGINAIRES D'ETATS PLACÉS ANTÉRIEUREMENT SOUS SOUVERAINETÉ FRANÇAISE

1. L'historique de la « cristallisation »

Les ressortissants des pays autrefois placés sous la souveraineté de la France ayant accédé à l'indépendance ont, en principe, les mêmes droits à pension militaire d'invalidité et à retraite du combattant que les nationaux français. Depuis 1958 cependant, un dispositif législatif dit de « cristallisation », applicable aux pensions militaires d'invalidité et aux retraites du combattant, a modifié l'étendue des droits des ex-nationaux sur les montants versés (blocage de la valeur du point de base) et l'ouverture de droits nouveaux.

Le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre a bénéficié aux ressortissants des pays ou territoires appartenant à l'Union française ou à la Communauté ou placés sous le protectorat ou sous la tutelle de la France. L'accession de ces différents pays ou territoires à l'indépendance a entraîné la mise en place de nouvelles procédures de gestion du droit à réparation.

En ce qui concerne les Etats d'Indochine devenus indépendants (Vietnam, Cambodge et Laos), les pensions ont été cristallisées dès 1959 en application de l'article 170 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1959 portant loi de finances pour 1959 et de son décret d'application n° 59-1055 du 7 décembre 1959.

Pour les autres Etats ayant accédé à l'indépendance, des mesures similaires ont été prises avec l'article 71 de la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959 portant loi de finances pour 1960 qui dispose que « à compter du 1 ^er janvier 1961, les pensions, rentes ou allocations viagères imputées sur le budget de l'Etat ou d'établissements publics, dont sont titulaires les nationaux des pays ou territoires ayant appartenu à l'Union française ou à la Communauté ou ayant été placés sous le protectorat ou sous la tutelle de la France, seront remplacées pendant la durée normale de leur jouissance personnelle par des indemnités annuelles en francs, calculées sur la base des tarifs en vigueur pour lesdites pensions ou allocations, à la date de leur transformation ».

Dès 1962, ces dispositions ont été appliquées à la quasi-totalité des anciens combattants nationaux des Etats d'Afrique subsaharienne (exceptés ceux du Sénégal, du Gabon, du Tchad, de la République centrafricaine, de Madagascar et du Congo) et des trois Etats du Maghreb.

L'article 14 de loi de finances rectificative pour 1979 (n° 79-1102 du 21 décembre 1979), a rendu ces dispositions applicables aux Etats d'Afrique subsaharienne précités, à compter du 1 ^er janvier 1975.

2. Le régime juridique de la cristallisation

La cristallisation s'applique à tous les avantages servis au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, ainsi qu'à ceux du code des pensions civiles et militaires de retraite et aux traitements de la Légion d'honneur et de la médaille militaire.

S'agissant des ressortissants indochinois, l'article 170 de la loi de finances pour 1959 a défini des conditions de cristallisation des pensions très rigoureuses. Toute possibilité de déroger par décret à la cristallisation des droits et des tarifs a ainsi été d'emblée écartée. Les pensions d'invalidité dont bénéficiaient les ressortissants indochinois ont été définitivement, soit transformées en indemnités viagères immuables dans leur quotité, soit rachetées par le versement de l'indemnité forfaitaire égale à cinq annuités d'arrérages. Les pensions annuelles et viagères substituées aux pensions étaient calculées sur la base du tarif des pensions en vigueur au 31 décembre 1956, soit 0,48 euro, montant qui n'a jamais été revalorisé en quarante ans.

Le régime de « droit commun » de la cristallisation a été défini par l'article 71 de la loi de finances pour 1960 précité. Les pensions concédées ou en paiement à la date d'effet de cet article ont ainsi été remplacées, jusqu'à l'expiration normale de leur validité, par des indemnités annuelles en francs calculées sur la base du tarif en vigueur à cette date. Aucun droit nouveau fondé sur l'invalidité, la situation de famille ou le décès n'était plus ouvert à compter de cette date. Toutefois, des dérogations pour la reconnaissance de droits nouveaux ont été accordées de façon systématique entre 1961 et 1991. Depuis 1992, elles n'ont été reconduites que pour la retraite du combattant (jusqu'en 1996) et les pensions servies aux résidents en France avant le 1 ^er janvier 1963.

Enfin, s'agissant des ressortissants algériens , leurs pensions étaient à l'origine soumises aux dispositions de l'article 71 précité de la loi de finances pour 1960. Toutefois, l'article 26 de la loi de finances rectificative pour 1981, conforme aux accords franco-algériens, a redonné aux allocations versées aux ressortissants algériens leur caractère de pension mais a cristallisé les pensions des nationaux algériens à compter du 3 juillet 1962 en lieu et place de l'article 71 de la loi de finances rectificative pour 1960.

3. Les conséquences de la cristallisation sur la valeur du point de pension

La « cristallisation », dispositif aux règles diverses et inégalitaires, a entraîné une grande dispersion des valeurs du point de pension militaire d'invalidité en vigueur selon la nationalité des pensionnés, entre 0,48 euro et 6,87 euros : 6,87 euros à Djibouti, 4,26 euros au Sénégal, mais 1,96 euro en Guinée, 1,18 euro au Maroc et en Tunisie et 0,48 euro au Vietnam (pour mémoire, la valeur non cristallisée du point de PMI était de 12,73 euros au 1 ^er mars 2002).

Ces disparités résultent des facteurs suivants :

- la date d'effet de l'article 71 de la loi de finances pour 1960 précitée est différente d'un Etat à l'autre ;

- pour une même date de cristallisation, la valeur du point bloqué a pu être différente, en fonction du montant de l'indemnité temporaire lorsqu'elle a été incorporée dans la valeur du point ;

- des majorations ont été appliquées de façon ponctuelle à certains Etats d'Afrique subsaharienne depuis 1971, alors que les Etats du Maghreb n'ont pu en bénéficier qu'à partir de 1981 ;

- jusqu'en 1981, le taux des majorations faisait l'objet d'une modulation par Etat ou groupe d'Etat.

Valeur du point d'indice de pension militaire d'invalidité

en vigueur à la date de cristallisation des pensions d'invalidité et des retraites

du combattant dans les différents Etats.

PAYS	DATE DE CRISTALLISATION	VALEUR DU POINT D'INDICE A LA DATE DE CRISTALLISATION (en francs)	VALEUR DU POINT D'INDICE A LA DATE DE LA CRISTALLISATION (en euros)
Cameroun, Mali, Togo	1/10/1961	4,57	0,70
Bénin, Côte d'Ivoire, Burkina, Mauritanie, Niger	1/01/1962	5,24	0,80
Madagascar	4/06/1973	12,76	1,95
Congo	7/11/1973	13,41	2,04
Sénégal	1/01/1975	16,94	2,58
République Centrafrique, Gabon, Tchad	1/01/1975	16,94	2,58
Maroc, Tunisie	1/01/1961	4,57	0,70
Algérie	3/07/1962	5,31	0,81
Commores	11/01/1976	19,76	3,01
Djibouti	27/06/1977	22,61	3,45
Etat du Levant (Liban, Syrie, Union indienne, Chandernagor)	1/01/1966	6,75	1,03
Cambodge, Laos, Vietnam	31/12/1956	3,14	0,48

Source : ministère de la défense

Pensions militaires d'invalidité

(valeurs du point d'indice applicables par pays)

Valeur du point : 12,73 euros au 1 ^er mars 2002

PAYS	VALEUR DU POINT D'INDICE PMI ^85 ( * )		VALEUR DU POINT D'INDICE PMI PENSION A 100 % + GI +GM ^86 ( * )
	Francs	Euros	Francs	Euros
FRANCE	81,92	12,73	81,92	12,73
ALGERIE	9,02	1,38	10,34	1,58
MAROC	7,77	1,18	8,9	1,36
TUNISIE	7,77	1,18	8,9	1,36
BENIN	19,61	2,99	22,47	3,43
BURKINA FASO	19,61	2,99	22,47	3,43
CAMEROUN	19,13	2;92	21,91	3,34
CONGO	24,23	3,69	27,75	4,23
COTE D»IVOIRE	19,61	2,99	22,47	7,87
DJIBOUTI	45,05	6,87	51,61	7,87
GABON	25,85	3,94	29,61	4,51
GUINEE	12,88	1,96	14,75	2,25
MADAGASCAR	23,27	3,55	26,66	4,06
MALI	19,13	2,92	21,91	3,34
MAURITANIE	19,61	2,99	22,47	3,43
NIGER	19,61	2,99	22,47	3,43
REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE	25,85	3,94	29,61	4,51
SENEGAL	27,97	4,26	32,04	4,88
TCHAD	25,85	3,94	29,61	4,51
TOGO	19,13	2,92	21,91	3,34
COMORES	28,13	4,29	32,22	4,91
CAMBODGE	3,14	0,48	3,14	0,48
LAOS	3,14	0,48	3,14	0,48
VIETNAM	3,14	0,48	3,14	0,48
CHANDERNAGOR ET ETATS DU LEVANT	8,63	1,32	9,89	1,51

Source : ministère de la défense

Retraites du combattant

(valeurs du point d'indice applicables par pays)

Valeur du point : 12,73 euros au 1 ^er mars 2002

	VALEUR DU POINT D'INDICE PMI APPLICABLE A LA RETRAITE DU COMBATTANT ^87 ( * )
	(en francs)	(en euros)
FRANCE	81,92	12,73
ALGERIE	11,20	1,71
MAROC	9,64	1,47
TUNISIE	9,64	1,47
BENIN	17,39	2,65
BURKINA FASO	17,39	2,65
CAMEROUN	16,95	2,58
CONGO	25,4	3,87
COTE D»IVOIRE	17,39	2,65
DJIBOUTI	39,94	6,09
GABON	32,08	4,89
GUINEE	11,41	1,74
MADAGASCAR	24,17	3,68
MALI	16,95	2,58
MAURITANIE	17,39	2,65
NIGER	17,39	2,65
REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE	32,08	4,89
SENEGAL	34,71	5,29
TCHAD	32,08	4,89
TOGO	16,95	2,58
COMORES	34,91	5,32
CAMBODGE	3,14	0,48
LAOS	3,14	0,48
VIETNAM	3,14	0,48
CHANDERNAGOR ET ETATS DU LEVANT	10,71	1,63

Source : ministère de la défense

Pensions militaires de retraite cristallisées

(valeurs du point de pension militaire de retraite cristallisée)

	Valeur du point à la date de cristallisation (en francs)	Valeur actuelle du point de pension de retraite (en francs)	Valeur actuelle du point de pension de retraite (en euros)
FRANCE		341,94	52,13
ALGERIE	31,22	53,06	8,09
MAROC	24,05	40,87	6,23
TUNISIE	24,05	40,87	6,23
MAURITANIE	31,22	83,46	12,72
SENEGAL	92,07	152,02	23,18
COTE D'IVOIRE	31,22	83,46	12,72
BENIN	31,22	152,02	12,72
GUINEE	24,05	83,46	7,38
BURKINA FASO	31,22	83,46	12,72
NIGER	31,22	48,40	12,72
MALI	24,05	83,46	10,96
TOGO	24,05	83,46	10,96
CONGO	77,05	71,89	17,92
GABON	92,07	71,89	21,42
REPUBLIQUE CENTRAFRICAINE	92,07	117,58	21,42
TCHAD	92,07	140,50	21,42
CAMEROUN	24,05	71,89	10,96
MADAGASCAR	73,32	111,89	17,06
COMORES	104,56	148,893	22,69
DJIBOUTI	116,53	165,86	25,29
VIET NAM	17,00	17,00	2,59
CAMBODGE	17,00	17,00	2,59
LAOS	17,00	17,00	2,59

Source : ministère de la défense

L'impact réel de la cristallisation doit cependant être apprécié au regard du pouvoir d'achat que les pensions cristallisées procurent à leurs bénéficiaires.

En outre, la question de la cristallisation doit être examinée à la fois du point de vue du tarif des pensions (valeurs du point d'indice) et du point de vue de l'ouverture de droits nouveaux.

Dès la discussion du projet de loi de finances pour 1999, le secrétaire d'Etat avait proposé d'engager la réflexion sur cette question en termes de pouvoir d'achat, en comparant, pour un même taux d'invalidité, le pouvoir d'achat d'une pension attribuée à un ancien combattant ressortissant français et celui de la pension aujourd'hui versée à un ancien combattant d'un pays devenu indépendant. Les résultats avaient souligné un retard particulièrement significatif pour le Maroc et la Tunisie.

B. LES ÉVOLUTIONS RÉCENTES DU PRINCIPE DE CRISTALLISATION

C'est dans ce contexte qu'avaient été adoptés les articles 109 et 110 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352) du 30 décembre 2000.

L'article 109 de la loi précitée prévoit que « l'article 71 de la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959 et l'article 26 de la loi n° 81-734 du 3 août 1981 sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :  La retraite du combattant pourra être accordée, au tarif tel qu'il est défini ci-dessus, aux anciens combattants qui remplissent les conditions requises postérieurement à la date d'effet de cet article ». En application de ces dispositions, les retraites du combattant ont été concédées à un taux « cristallisé » à compter du 1 ^er janvier 2001. Il s'agissait donc de lever la forclusion sur l'attribution de droits nouveaux s'agissant des retraites du combattant des anciens combattants d'outre-mer.

L'article 110 de la loi précitée institue une commission d'étude de la revalorisation des pensions chargée de proposer des mesures d'ordre législatif et réglementaire permettant la revalorisation des rentes, des retraites et des pensions des anciens combattants de l'outre-mer. Cette commission, composée de représentants des associations d'anciens combattants et des administrations concernées, de deux députés et de deux sénateurs, a pour mission d'émettre des propositions sous la forme d'un rapport au Premier ministre, dans un délai de six mois suivant son installation. Présidée par Anicet le Pors, cette commission a rendu son rapport le 17 avril 2002.

Enfin, l'article 131 de la loi de finances initiale pour 2002 (n° 2001-1275) du 28 décembre 2001, prévoit également un aménagement des conditions de levée de forclusion des demandes de retraites du combattant. Il complète l'article 170 de loi de finances pour 1959 précitée en permettant la levée de la forclusion pour les demandes de retraites du combattant, au taux cristallisé, formulées par les ressortissants du Laos, du Cambodge et du Viêt-nam.

C. LA DÉCISION DU CONSEIL D'ÉTAT DU 30 NOVEMBRE 2001

Dans son arrêt du 30 novembre 2001 « Ministère de la défense c/ M. Diop - Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie c/ M. Diop », le Conseil d'Etat a considéré que l'article 71 de la loi n° 59-1454 du 26 décembre 1959, disposant que les ressortissants des pays qui y sont mentionnés reçoivent désormais, à la place de leur pension, une indemnité non revalorisable dans les conditions prévues par le code des pensions civiles et militaires de retraite, créait une différence de traitement entre les retraités en fonction de leur nationalité .

En outre, dans cet arrêt, le Conseil d'Etat a également considéré que les pensions de retraite constituent, pour les agents publics, une rémunération différée destinée à leur assurer des conditions matérielles de vie en rapport avec la dignité de leurs fonctions passées et que la différence de situation existant entre d'anciens agents publics de la France, selon qu'ils ont la nationalité française ou sont ressortissants d'Etats devenus indépendants ne justifie pas, eu égard à l'objet des pensions de retraite, une différence de traitement .

À ce titre, le Conseil d'Etat s'est fondé sur les stipulations de l'article 14 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales combinées avec celles de l'article 1 ^er de son 1 ^er protocole additionnel, selon lesquelles une distinction entre des personnes placées dans une situation analogue est discriminatoire si elle n'est pas assortie de justifications objectives et raisonnables, c'est-à-dire si elle ne poursuit pas un objectif d'utilité publique ou si elle n'est pas fondée sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les buts de la loi.

Dès lors, d'après les termes mêmes du Conseil d'Etat, « s'il ressort des travaux préparatoires des dispositions précitées de l'article 71 de la loi du 26 décembre 1959 qu'elles avaient notamment pour objectif de tirer les conséquences de l'indépendance des pays mentionnés à cet article et de l'évolution désormais distincte de leurs économies et de celle de la France, qui privait de justification la revalorisation de ces pensions en fonction de l'évolution des traitements servis aux fonctionnaires français, la différence de traitement qu'elles créent, en raison de leur seule nationalité, entre les titulaires de pensions, ne peut être regardée comme reposant sur un critère en rapport avec cet objectif ».

Si le cas d'espèce concernait une pension de retraite militaire, le raisonnement peut s'appliquer à l'ensemble des prestations cristallisées (à savoir notamment les pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant). Au total, ce sont près de 85.000 pensionnés (60.000 au titre de la retraite du combattant et 25.000 au titre de la pension militaire d'invalidité) qui pourraient ainsi prétendre à une revalorisation de leurs prestations.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

A. LA RÉVISION EN DROIT ET EN VALEUR DES PENSIONS CRISTALLISÉES

Le présent article prévoit un aménagement des modalités de calcul des prestations servies en application des articles 170 de la loi de finances rectificative pour 1959, 71 de la loi de finances pour 1960 et 26 de la loi de finances rectificative pour 1981 précités, aménagement dont le principe est posé par le I du présent article.

1. La nouvelle fixation de la valeur des points

La commission présidée par Anicet Le Pors avait formulé trois propositions dans son rapport :

- appliquer le taux actuellement en vigueur pour les anciens combattants Français aux ressortissants des pays étrangers ;

- appliquer la parité de pouvoir d'achat fixée par l'ONU ;

- appliquer les taux fixés par l'ONU en les affectant d'un correctif car leur application stricte aboutirait à ce que les ressortissants de certains pays voient leur pension diminuer.

Le présent article a retenu cette dernière solution.

a) La nouvelle méthode de calcul de la valeur des points

D'après les dispositions du II du présent article, la nouvelle valeur des points sera fixée, pour chaque point (fonction publique pour les pensions civiles et militaires de retraite, PMI pour les pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant), à partir des parités de pouvoir d'achat publiées annuellement par l'Organisation des nations unies (ONU) ou, à défaut, des données économiques existantes. Ce calcul permettra de déterminer pour chaque pays un coefficient multiplicateur, proportionnel au rapport entre les parités de pouvoir d'achat dans les pays de résidence et les parités de pouvoir d'achat de la France, qui détermine la nouvelle valeur du point et aboutira donc à réévaluer le montant des prestations servies.

Ce calcul est assorti de deux seuils :

- une valeur maximale du point du pays concerné qui ne peut excéder la valeur du point français : ainsi les parités de pouvoir d'achat du pays de résidence sont réputées être au plus égales à celles de la France afin que le montant maximal d'une pension ne puisse dépasser le montant servi à un ancien combattant français ;

- une garantie de maintien de la valeur du point actuel pour les pays pour lesquels le calcul donnerait une nouvelle valeur inférieure à celle actuellement en vigueur dans le pays considéré : ainsi le dernier alinéa du III du présent article dispose que le montant des prestations qui résulterait de l'application des coefficients ne peut être inférieur à celui que le titulaire d'une indemnité a perçu, majoré de 20 %.

Ainsi, s'agissant des pays pour lesquels le calcul de la parité de pouvoir d'achat ne conduirait à aucune évolution, une majoration particulière de 20 % sera appliquée pour marquer la reconnaissance de la Nation aux anciens combattants qui ont servi la France.

L'exposé des motifs du présent article précise ainsi que « l'instauration d'un tel dispositif conduira à une progression des pensions pour l'ensemble des intéressés de l'ordre de 20 % à 120 %, selon le pays de résidence et le type de pension ».

Le II du présent article prévoit également que les anciens combattants concernés par ce dispositif sont ceux qui n'avaient pas leur résidence effective en France à la date de la liquidation de la pension. Dès lors, le pensionné ressortissant d'un Etat ayant accédé à l'indépendance aura perdu la jouissance de sa pension à taux normal à la date de l'accession à l'indépendance de son pays non pas parce qu'il aura perdu le bénéfice de la nationalité française mais à cause d'un critère de territorialité.

En conséquence, le deuxième alinéa du VII du présent article propose de modifier les articles L. 107 à L. 109 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ainsi que l'article L. 58 du code des pensions civiles et militaires de retraite de telle sorte que la perte de nationalité française résultant de l'accession à l'indépendance d'un pays antérieurement placés sous souveraineté française ne soit plus un obstacle au bénéfice des dispositions de ces deux codes.

b) La revalorisation de la valeur des points

Le premier alinéa du III du présent article prévoit que, une fois liquidée la pension revalorisée, le coefficient à partir duquel elle est calculée reste constant jusqu'au 31 décembre de l'année suivante. Ensuite, ce coefficient, correspondant au pays de résidence du titulaire lors de la liquidation initiale des droits, est réévalué annuellement.

Le deuxième alinéa du III précise en outre que ce dispositif spécifique de revalorisation est exclusif du bénéfice de toutes les mesures catégorielles de revalorisation d'indices survenues depuis les dates d'application des textes mettant en oeuvre le processus de cristallisation ou celles à intervenir.

c) La date d'entrée en vigueur du dispositif proposé

Le IV du présent article dispose que l'entrée en vigueur du dispositif ainsi proposé est fixé au 1 ^er janvier 1999, ce qui permettra aux anciens combattants concernés de percevoir rétroactivement, sur une période de quatre ans, leurs prestations au taux revalorisé.

Toutefois, cet avantage ne s'appliquera pas aux demandes déposées postérieurement à l'expiration de la troisième année qui suit celle de l'entrée en jouissance normale de la pension par suite du fait personnel du pensionné. Dans ce cas, le pensionné ne peut prétendre qu'aux arrérages afférents à l'année au cours de laquelle la demande a été déposée et aux trois années antérieures (article L. 108 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre) ou aux quatre années antérieures (article L. 53 du code des pensions civiles et militaires de retraite).

Le IV du présent article précise également que ce dispositif s'applique sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée et des contentieux contestant le caractère discriminatoire des textes instaurant la cristallisation présentés devant les tribunaux avant le 1 ^er novembre 2002.

2. Les autres droits

a) La révision des droits servis

D'après les dispositions du V du présent article, une révision des droits, pour les pensions militaires d'invalidité, peut être demandée par les intéressés, pour aggravation des infirmités indemnisées ou prise en compte des infirmités nouvelles en relation avec celles déjà indemnisées, après l'entrée en vigueur de la présente loi de finances rectificative.

b) La réversion des pensions

Le dispositif législatif instaurant la cristallisation avait exclu toute possibilité de verser aux veuves d'anciens combattants des pensions de réversion. Toutefois, l'article 132 de la loi de finances initiale pour 2002 précitée avait permis le versement d'une pension de réversion au taux cristallisé.

Le VI du présent article prévoit que la réversion de certaines prestations peut être envisagée, sur demande des intéressés, en faveur des ayants cause qui ont cette qualité depuis la date d'application des textes qui ont fixé la cristallisation. En outre, ces prestations de réversion seront revalorisées dans les mêmes conditions que les pensions servies aux anciens combattants. En conséquence le VII du présent article propose d'abroger les dispositions des alinéas I à III de l'article 132 de la loi de finances initiale pour 2002 précitée.

Le paragraphe VII du présent article abroge également le dernier alinéa de l'article L. 58 du code des pensions civiles et militaires de retraite qui prévoit le maintien du droit à pension de réversion pour les Algériennes, veuves d'anciens fonctionnaires français ayant établir leur domicile en France depuis le 1 ^er janvier 1963 et y résidant de manière habituelle. En effet, le dispositif ici proposé supprimant la condition de nationalité au profit du critère de résidence, cette exception législative deviendrait sans objet.

c) L'ouverture d'un droit d'option

Le VIII du présent article prévoit qu'il est possible, pour ceux qui le souhaitent, de renoncer à leur pension ou retraite en optant pour le versement d'un capital, sous la forme d'une indemnité globale et forfaitaire en fonction de l'âge des intéressés et de leur situation familiale. Ils conservent néanmoins, dans ce cas, le bénéfice des droits aux soins médicaux gratuits et à l'appareillage.

Enfin, il est prévu dans le X du présent article qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les modalités d'application des paragraphes II, V et VIII du présent article.

B. LE COÛT DU DISPOSITIF PROPOSÉ

L'exposé des motifs du présent article précise que le coût total du dispositif ainsi proposé en 2003, y compris le rappel, sera de 123 millions d'euros.

Une provision de 72,5 millions d'euros a déjà été inscrite à ce titre au budget des anciens combattants pour 2003, selon la répartition suivante :

- au chapitre 46-20, l'inscription de 58,25 millions d'euros au titre de la provision relative au financement de la décristallisation des pensions militaires d'invalidité et d'ayants-cause ;

- au chapitre 46-21, l'inscription de 14,25 millions d'euros au titre de la provision relative au financement de la décristallisation de la retraite du combattant.

Le secrétaire d'Etat aux anciens combattants, M. Hamlaoui Mékachéra, avait à cet égard indiqué que la somme de 72,5 millions d'euros constituait une provision calculée avant que ne soient arrêtées les modalités définitives de la décristallisation.

Nombre de pensions et de retraites du combattant servies au 31 décembre 2000

Pays	Pensions militaires d'invalidité (ayants droit et ayants cause)	Retraite du combattant	Pensions militaires de retraite (ayants droit et ayants cause)
Algérie	11.502	14.243	9.292
Maroc	8.066	17.152	17.778
Tunisie	3.700	4.477	1.763
Mauritanie	75	153	308
Sénégal	796	2.061	1.873
Côte d'Ivoire	408	608	1.998
Bénin	233	363	568
Guinée	511	473	3.078
Burkina Faso	781	1.744	5.056
Niger	157	528	1.201
Mali	533	1.453	2.080
Togo	18	7	167
Congo	58	225	398
Gabon	18	56	150
République centrafricaine	96	372	790
Tchad	347	686	3.983
Cameroun	67	273	239
Madagascar	258	261	1.582
Comores			175
Djibouti	192	140	932
Vietnam	164	638	144
Cambodge	4	1	29
Laos	2	57	4
Divers Etranger	445	2.689
Métropole*	1.474
Total	29.905	48.660	53.588

* Ressortissants des pays soumis à la cristallisation résidant en France. Nombre de bénéficiaires (allocations en paiement au 31 décembre 2000) Vietnam, Laos et Cambodge (derniers chiffres connus en 1998).

III. LE DISPOSITIF ADOPTÉ À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements de nature rédactionnelle présentés par sa commission des finances et visant à la simple correction d'erreurs de référence contenues dans le dispositif initialement proposé par le gouvernement. Ces modifications permettront de rendre pleinement opérationnelles les dispositions du présent article.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général souhaite tout d'abord souligner le caractère historique du présent article qui met fin au processus de cristallisation des pensions versées aux ressortissants des pays anciennement placés sous souveraineté française, processus qui avait été mis en place au moment de l'accession à l'indépendance de ces différents pays.

Le Conseil d'Etat avait remis en cause la légalité de ce dispositif juridique instaurant une inégalité de traitement entre les retraités de différents pays du seul fait de leur nationalité.

On peut donc estimer que le dispositif ainsi proposé est à la fois juste et réaliste. Le gouvernement a en effet décidé de tenir compte, dans la réévaluation des pensions, du pouvoir d'achat des pays de résidence des pensionnés. Ce choix permettra une augmentation substantielle des montants versés, comprise entre 20 % et 120 %, selon le pays de résidence et le type de pension, tout en étant adapté au contexte économique des pays dans lesquels résident ces anciens combattants.

En outre, il convient de souligner que le gouvernement, à travers le dispositif ainsi proposé, supprime toute référence au critère de nationalité, relevé par le Conseil d'Etat dans sa décision du 30 novembre 2001 comme étant incompatible avec la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, pour adopter le critère du pays de résidence, qui est, lui, constitutif d'une situation objectivement différente et justifiant donc des différences de traitement en fonction de la parité du pouvoir d'achat des différents Etats concernés. En effet, le principe d'égalité ne s'oppose pas à ce que des personnes dans des situations différentes soient traitées différemment, du moment que la différence de traitement instaurée repose sur un critère en rapport avec l'objectif poursuivi, dans ce cas précis l'objectif étant de tenir compte de l'évolution distincte des économies des pays anciennement placés sous souveraineté française d'une part, et de la France d'autre part.

Enfin, le dispositif proposé s'inscrit dans un contexte budgétaire particulièrement dégradé. Son coût estimé à 123 millions d'euros pour 2003 devrait permettre de respecter une saine discipline budgétaire.

Votre rapporteur général rappellera en effet que les besoins issus d'une décristallisation totale fondée sur une parité totale entre pays, sans considération du niveau de vie, s'élèveraient, d'après les estimations du ministère de la défense, à près de 1,52 milliard d'euros pour les arriérés et à plus de 450 millions d'euros par an pour les revalorisations de pensions et de la retraite du combattant. Ce ne serait ni raisonnable sur le plan budgétaire ni équitable en raison des très fortes différences de conditions de vie entre les Etats concernés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36

Prise en charge, par les éditeurs de services de télévision numérique terrestre, du coût des réaménagements du spectre

Commentaire : le présent article tend à faire supporter par les éditeurs concernés les dépenses, dont une partie serait cependant pré-financée par l'Etat, des réaménagements du spectre que nécessite le développement de la télévision numérique terrestre (TNT).

I. UNE MESURE TENDANT À NE PAS RETARDER DAVANTAGE L'AVÈNEMENT DE LA TÉLÉVISION NUMÉRIQUE TERRESTRE

A. UNE SITUATION INSATISFAISANTE

1. Le droit des fréquences n'est pas toujours cohérent

Le droit applicable en matière d'attribution de fréquences n'est pas pleinement satisfaisant.

Comme votre rapporteur général l'avait fait valoir dans son commentaire des articles des deux précédentes lois de finances (pour 2001 et 2002) :

- l'assimilation, qui prévaut actuellement, de l'utilisation des fréquences hertziennes à une occupation privative du domaine public de l'Etat est discutable et a été contestée, au Sénat et par une partie de la doctrine, lors de la modification, par la loi du 17 janvier 1989, de celle du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Certains juristes lui préfèreraient le concept de res communis selon lequel l'utilisation des fréquences par un opérateur de télédiffusion ou de télécommunications ^{88 ( * )} correspond à celle de l'air par un avion ou de la mer par un navire ;

- bien que la référence au droit de la domanialité publique l'ait emporté, les fréquences relatives à l'audiovisuel sont concédées à titre gratuit ^{89 ( * )} (en contrepartie du respect d'obligations de production d'oeuvres à diffuser) alors que des redevances d'un montant élevé ont été exigées des opérateurs de systèmes UMTS ^{90 ( * )} .

Le Parlement se trouve complètement dessaisi des problèmes d'attribution de fréquences. Notre collègue Pierre Laffitte a demandé, en vain, la publication d'un rapport annuel d'information à ce sujet dans le cadre de la loi de finances pour 1981, mais rien à ce jour n'est paru.

Un certain flou juridique existe également en ce qui concerne la notion de service public, appliquée, en partie, aux télécommunications, mais pas, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel ^{91 ( * )} , aux services privés de radio ou de télévision.

2. Des retards importants

Les premières émissions de TNT ont commencé en octobre 1998 aux Etats-Unis, en novembre 1998 au Royaume-Uni, en 1999 en Espagne...

En France, il a fallu une initiative de la majorité sénatoriale, lors de la discussion de la loi n° 2000-719 du 1 ^er août 2000 modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication pour débloquer un projet qui avait pourtant fait précédemment l'objet de nombreux rapports successifs ^{92 ( * )} .

Depuis :

- les décrets nécessaires ont été pris, en application de la loi précitée, en 2001 et 2002 seulement ;

- le CSA (Conseil supérieur de l'audiovisuel) a lancé, le 24 juillet 2001, un appel à candidatures, pour l'édition de services nationaux diffusés par voie numérique hertzienne, dont les résultats n'ont été publiés que le 31 octobre dernier.

Ces retards ont conduit à ce que la mise en oeuvre effective de la TNT soit envisagée dans une conjoncture beaucoup plus défavorable que celle de la période de lancement du projet, ce qui créé des difficultés (dégradation du marché publicitaire et des résultats des principaux acteurs français de l'audiovisuel, etc...).

Mais le principal frein à l'extension de la zone de couverture de ce nouveau mode de télédiffusion est constitué aujourd'hui par le rythme de la planification et des réaménagements de fréquences (problème déjà rencontré pour l'introduction de l'UMTS...).

Au mieux, une première émission de TNT, couvrant 40 % de la population, ne peut pas être raisonnablement envisagée avant la fin de 2004 (2008 pour 80 % de la population). Une fois encore, s'agissant de l'introduction de technologies nouvelles, notre pays se retrouve ainsi en queue de peloton.

3. Un processus mal engagé

Le rapport d'octobre 2002, au Premier ministre, rédigé par le conseiller d'Etat Michel Boyon, souligne les lacune du processus de décision retenu pour le lancement de la TNT, qui n'est pas actuellement remis en cause.

Le régime juridique de la loi du 1 ^er août 2000 , tout d'abord, est complexe et imparfait : la loi est centrée sur les éditeurs de chaînes. Or « il aurait été préférable, soit de procéder à une attribution de fréquences à des multiplexes déjà organisés, soit encore d'opter pour un procédé moins administré, c'est à dire partant du distributeur » . Au lieu de cela, une catégorie supplémentaire d'opérateurs a été introduite et la composition de l'offre figée pour la durée des autorisations (10 ans).

Les aspects technologiques ont été négligés (réaménagements de fréquences expérimentation, évaluation des coûts des interventions sur les émetteurs et chez les particuliers...). Les principes d'organisation retenus et le choix d'une architecture multifréquence ^{93 ( * )} ont entravé l'ouverture à la concurrence des activités de diffusion télévisuelle (dominées par TDF ^{94 ( * )} ) alors que, selon le rapport précité de M. Michel Boyon, « la TNT constitue l'occasion optimale, et peut-être la dernière » d'une telle évolution.

La concertation, notamment sur les résultats des nombreuses études techniques auxquelles il a été procédé, a été, par ailleurs, insuffisante.

B. DES OPPORTUNITÉS INTÉRESSANTES

Malgré les retards accumulés, la dégradation actuelle de la conjoncture et les incertitudes de l'avenir (quant à la constitution d'une offre de programmes attractive et équilibrée, la résolution des problèmes techniques qui demeurent, la mise en place d'un système de distribution efficace...) ; les perspectives de la TNT semblent, aujourd'hui encore, intéressantes.

1. La préparation de l'ère du « tout numérique »

Après une phase de cohabitation, le numérique, par ses nombreuses qualités (compatibilité avec les techniques de production, qualité de la transmission du son et de l'image, interactivité etc...) est appelé à se substituer à l'analogique pour la télédiffusion.

La TNT permet de s'y préparer.

Dans cette perspective, comme le souligne le rapport Boyon précité « à l'instar de la voie qui a été définie aux Etats-Unis au mois d'août 2002, la détermination d'une norme imposant progressivement la numérisation totale des téléviseurs proposés à la vente constitue l'option la plus intéressante » .

Elle créerait, en effet, une dynamique irrésistible.

2. Des atouts par rapport aux autres modes de diffusion

Dans un contexte où les différents supports de diffusion, seulement partiellement complémentaires, doivent, inévitablement, se concurrencer, la TNT dispose d'atouts spécifiques par rapport :

- au câble ^{95 ( * )} (coûts de déploiement moins élevés) ;

- au satellite ¹ (accès plus aisé aux habitations collectives, desserte de zones d'ombre, équipements de réception plus discrets...) ;

- à la télévision hertzienne analogique (nombre de programmes, qualité de réception...).

3. Le développement de télévisions de proximité

Comme le souligne le rapport Boyon précité, la TNT est à même de stimuler le développement d'une télévision de proximité en France que ne favorisent ni la télévision analogique terrestre, ni le satellite et qui peut être encouragé par la réduction des coûts de diffusion en transmission numérique.

A terme, 330 programmes strictement locaux (trois par « point haut » du réseau hertzien terrestre) pourraient, théoriquement, être diffusés.

M. Michel Boyon estime cependant que le projet de création de huit chaînes numériques régionales est incontestablement celui qui s'inscrit le mieux dans les potentialités offertes par la TNT.

4. Une incitation à moderniser le régime audiovisuel français

Rendre viable la TNT peut nécessiter, outre le réaménagement des fréquences dont traite le présent article, d'autres évolutions, souhaitables, du droit de l'économie de l'audiovisuel en France avec :

- l'élargissement du marché publicitaire par son ouverture, notamment au niveau local, aux moyennes entreprises et aux quatre secteurs interdits (presse, cinéma, édition littéraire et surtout distribution ^{96 ( * )} );

- une stimulation possible de la création et de la production audiovisuelles ;

- une réflexion sur d'éventuels changements législatifs qui ne sont pas incompatibles avec le démarrage immédiat des modifications de spectre nécessaires (en matière de concurrence, en ce qui concerne les missions du service public télévisuel, le rôle des collectivités locales dans l'audiovisuel, etc...).

C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Des mesures en partie inspirées du rapport Boyon

a) La nécessité d'un réaménagement du spectre

Le travail de planification des fréquences en vue du lancement de la TNT est en cours de réalisation par les services techniques du CSA (dont les relations avec TDF devraient être clarifiées), allocataire et gestionnaire du spectre des fréquences affectées au secteur audiovisuel.

La planification concerne l'identification :

- des fréquences numériques utilisées par les multiplexes de la TNT ;

- des fréquences analogiques à déplacer en conséquence et de leurs canaux de remplacement ^{97 ( * )} .

La TNT suppose de disposer, dans les bandes du spectre consacrées à la diffusion hertzienne de l'équivalent de six canaux supplémentaires transmettant chacun jusqu'à 6 chaînes sur une partie importante et croissante du territoire.

b) Les pistes explorées par le rapport

M. Michel Boyon estime qu'une remise à plat de l'ensemble du dispositif pour remédier aux carences de la loi du 1 ^er août 2001 comporterait des inconvénients sérieux, entre autres ceux de remettre en cause, très tardivement, le processus déjà mis en oeuvre par le CSA ^{98 ( * )} et de risquer de contraindre l'État à intervenir à l'excès dans le développement d'une activité qui relève essentiellement de l'initiative privée. Selon le rapport Boyon précité « Il apparaît justifié que les éditeurs de la TNT (sans remettre en cause la gratuité de l'utilisation des fréquences ) supportent les conséquences des travaux nécessaires pour leur ménager une place dans le spectre ».

Le Fonds de réaménagement du spectre (FRS), géré par l'agence nationale des fréquences (ANF) ^{99 ( * )} lui semble l'instrument le plus adapté.

La proposition de l'ANF selon laquelle l'État préfinancerait, via le FRS, les premiers réaménagements lui apparaît « équitable dans son principe ».

c) Des conclusions encore assez vagues

Le présent article se montre catégorique en ce qui concerne l'affirmation du principe selon lequel les éditeurs supportent l'intégralité du coût des réaménagements des fréquences nécessaires à la diffusion des services de la TNT.

Il est beaucoup plus flou s'agissant du pré-financement d'une partie de cette dépense qui « peut » (simple éventualité semble-t-il) être assuré par le fonds de réaménagement du spectre géré par l'agence nationale des fréquences.

De fait, les incertitudes relatives à ces coûts , dont la prise en charge pourrait être mutualisée (selon l'appel à candidature lancé le 24 juillet 2001 par le CSA) sont extrêmement fortes.

L'essentiel du dispositif sera, en fait, précisé par un décret en Conseil d'Etat qui, selon le présent article, déterminera, notamment, « les modalités de répartition de la prise en charge du coût des réaménagements des fréquences ».

Les dépenses de réaménagement devraient se situer entre 26 millions d'euros et 31 millions d'euros concernant l'intervention sur les émetteurs et entre 18 millions d'euros et 53 millions d'euros (estimation très aléatoire) pour les interventions chez les particuliers (changements d'antennes, etc...).

L'Etat, conformément aux hypothèses du rapport Boyon précité, préfinancerait les 500 premiers réaménagements concernant 50 % de la population pour un coût global d'environ 32 millions d'euros, les réaménagements suivants pourraient être assumés par les éditeurs dont la mise en service des chaînes permettrait d'équilibrer les charges.

Le tableau suivant, extrait du rapport Boyon, résume les flux financiers estimés nécessaires au réaménagement des 110 sites identifiés à ce jour.

Estimation des dépenses de réaménagement de fréquences nécessaires à la TNT

(en millions d'euros)

En 2003, le FSR ^{100 ( * )} devrait disposer de 17,1 millions d'euros à consacrer aux réallocations de fréquences pour la TNT, concernant une partie des 24 premiers sites.

En 2004 et 2005, le FSR devrait être abondé en loi de finances initiale de 14,9 millions d'euros au total couvrant l'achèvement du réaménagement des 24 premiers sites et celui des 5 sites suivants.

Compte tenu des incertitudes pesant sur les coûts correspondants, le montant de l'avance consentie par l'Etat n'a pas été plafonné (le rapport Boyon proposait une limitation à 32 millions d'euros).

2. Une avancée très limitée

Le préfinancement par l'Etat des dépenses de réaménagement de fréquences que nécessite la TNT a l'avantage de ne pas retarder le lancement de celle-ci mais suppose un pari sur son succès .

C'est un des paradoxes du rapport Boyon, tout en ayant préconisé cette solution, que de ne pas ménager ses critiques à l'égard du régime prévu par la loi du 1 ^er août 2000. La principale faiblesse de ce dispositif est de négliger le rôle, pourtant essentiel, de la distribution qui devrait être la plus ouverte possible et indépendante des éditeurs et des producteurs de programmes.

Des opportunités capitales n'ont pas été saisies (ouvrir la télédiffusion terrestre à la concurrence, permettre la portabilité des récepteurs) en raison du choix, contestable, d'une architecture multifréquences.

Beaucoup de questions demeurent posées et non résolues : compatibilité des règles de concentration actuelles et de l'interdiction de la publicité en faveur de la distribution avec le développement de télévisions locales, rôle du service public télévisuel, etc...

Surtout, le rapport Boyon précité, tout en préconisant le préfinancement, par l'Etat, des premiers réaménagements de spectre indispensables à la TNT souligne que la viabilité économique de cette dernière est « très difficile à prévoir », et que l'évolution du projet est « incertaine » , les conditions de distribution étant totalement inconnues...

Il ne prodigue que quelques recommandations précises : informer les populations, discuter davantage les conclusions des études techniques et des expérimentations, éviter la duplication de chaînes déjà existantes ou le morcellement des bouquets...

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La conclusion essentielle à tirer du rapport Boyon, dont les dispositions du présent article sont largement inspirées, est résumée par la phrase suivante : « si le projet actuel (de TNT) repose sur de grandes options largement cristallisées, dont la remise en cause serait difficile, il reste la possibilité de l'aménager, de le corriger, voire de le redresser, dans les conditions lui assurant une perspective de viabilité » .

Effectivement, le présent article est acceptable seulement si le gouvernement s'engage à remédier, dans toute la mesure du possible, aux graves insuffisances du dispositif de la loi du 1 ^er août 2000, de façon à maximiser les chances de succès de la TNT et, partant, la probabilité du remboursement et l'utilité des dépenses de réaménagement de fréquences préfinancées par l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 37

Clarification de la nature des dépenses d'aide médicale entrant dans l'assiette relative à la réduction de DGD

Commentaire : le présent article a pour objet de réduire le montant du prélèvement opéré sur la dotation générale de décentralisation des départements en contrepartie du transfert à l'Etat de la compétence en matière d'aide médicale en application des dispositions de la loi relative à la couverture maladie universelle.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LES DISPOSITIONS DE LA LOI RELATIVE À LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE

La loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle a prévu le transfert des départements vers l'Etat et vers l'assurance maladie de la compétence en matière d'aide médicale.

Un tel cas de figure n'avait pas été prévu par les lois de décentralisation . Les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales relatifs à la compensation financière des transferts de compétence entre l'Etat et les collectivités locales ne prévoient que le cas d'un transfert de compétence de l'Etat à une collectivité locale.

Interrogé sur les difficultés potentielles qui pourraient résulter de cet omission par notre collègue Michel Mercier, rapporteur spécial des crédits de la décentralisation, le ministre de l'intérieur du précédent gouvernement avait alors indiqué que « le fait que l'article L. 1614-1 ne prévoie pas le cas d'un transfert de compétences des collectivités locales vers l'Etat n'est pas source de difficultés. Ainsi, lors de la suppression de l'aide médicale départementale organisée par la loi n°99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle, il a été précisé à l'article 13 les modalités financières de la recentralisation de la compétence en se référant aux dispositions des articles L. 1614-1 à 3 du code général des collectivités territoriales » ^{101 ( * )} .

Se fondant sur cette interprétation des articles L. 1614-1 à L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, le I de l'article 13 de la loi portant création d'une couverture maladie universelle ^{102 ( * )} dispose que « le montant de la dotation générale de décentralisation et, s'il y a lieu, celui du produit des impôts affectés aux départements pour compenser, dans les conditions prévues par les articles L. 1614-1 à L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales, l'accroissement net de charges résultant des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales sont réduits, pour chaque département, d'un montant égal aux dépenses consacrées à l'aide médicale en 1997, diminué de 5 % et revalorisé en fonction des taux de croissance annuels de la dotation globale de fonctionnement fixés pour 1998, 1999 et 2000 .

« Cette réduction est fixée, pour chaque département, par arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget , après avis de la commission mentionnée à l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales ».

En application de cette disposition, la loi de finances pour 2000 a réduit de 1.391,4 millions d'euros le montant de la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements, sans que l'arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget ne soit intervenu.

B. LES DISPOSITIONS DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DE DÉCEMBRE 2000

Lors de sa réunion du 16 décembre 1999, la commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) a estimé que le montant de la réduction de la DGD des départements à laquelle avait procédé la loi de finances pour 2000 pouvait être contesté sur certains aspects et a demandé à l'administration une expertise destinée à vérifier les calculs initiaux.

Cette expertise a révélé que le montant prélevé sur la DGD des départements avait été supérieur de 78,21 millions d'euros au montant nécessaire.

Dans le projet de loi de finances rectificative pour 2000 examiné par le Parlement au début de l'hiver 2000, une revalorisation de 15,85 millions d'euros était proposée, afin de partiellement tenir compte des résultats de l'expertise réalisée par l'administration.

La minoration de 15,85 millions d'euros du prélèvement sur la DGD des départements correspondait à la correction d'erreurs de relevés, de dépenses non médicales, de recettes non prises en compte et d'avances de trésorerie.

Au cours de la discussion de ce texte, le Sénat a adopté un amendement, présenté par les membres de groupe de l'Union centriste, dont l'objet était de revaloriser le montant de la DGD des départements de la totalité des sommes indûment prélevées par la loi de finances pour 2000. Le débat portait sur un montant correspondant à la différence entre le montant résultant de l'expertise de l'administration - 78,21 millions d'euros - et le montant de la majoration de la DGD proposée par le gouvernement - 15,85 millions d'euros -, soit une somme s'établissant 62,36 millions d'euros .

A cette occasion, votre rapporteur général avait précisé à quelles dépenses correspondaient les 62,36 millions d'euros en cause : « il s'agit, d'abord, des dépenses correspondant à la prise en charge, en 1997, d'un cinquième trimestre , c'est-à-dire le règlement de dépenses correspondant à un exercice antérieur.

« Il s'agit, ensuite, du règlement de contentieux . Les dépenses correspondantes ont pu majorer celles de l'exercice 1997 alors qu'elles étaient exceptionnelles. Je citerai un exemple qui m'a été notamment soumis, celui du département de la Somme : ce département devrait voir chaque année sa DGD réduite d'une somme de 28 millions de francs correspondant au règlement d'un contentieux avec l'URSSAF intervenu en 1997. C'est important, 28 millions de francs sur 409 millions de francs pour un seul département ! Cela aurait dû rester ponctuel et ne concerner qu'un seul exercice. Or, par un effet mécanique, cela vient limiter les droits de ce département à la DGD chaque année.

« Il s'agit, enfin, des frais de gestion , dont le cas est particulièrement surprenant : ces frais de gestion qui n'ont pas été pris en compte par le Gouvernement relèvent de la même logique que les avances de trésorerie qui, elles, ont été prises en compte par le gouvernement.

« Ces éléments correspondent au financement de l'externalisation de la gestion des dossiers d'aide médicale aux caisses de sécurité sociale dans les conditions prévues par le code de la sécurité sociale. Les départements qui avaient choisi d'externaliser par la procédure du versement de frais de gestion sont donc pénalisés par rapport à ceux qui géraient eux-mêmes les dossiers d'aide médicale. Ce cas de figure est d'autant plus choquant que ces frais de gestion correspondent à des frais de personnel, alors que la loi sur la CMU précise bien que le prélèvement sur la dotation générale de décentralisation est calculée à partir des dépenses d'aide médicale ».

Votre rapporteur général ajoutait que « l'incertitude actuelle dans le recensement des dépenses d'aide médicale qui doivent être déduites de la dotation générale de décentralisation des départements risque de donner lieu à de nombreux contentieux. Nous savons que cinq ou six tribunaux administratifs sont déjà saisis ».

Saisie en nouvelle lecture de l'article additionnel adopté par le Sénat, l'Assemblée nationale avait choisi de le supprimer, après avoir reçu du gouvernement l'assurance que cette question serait revue dès que la commission consultative sur l'évaluation des charges aurait rendu son avis.

A l'occasion de l'examen de cette disposition, le président de la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue député Henri Emmanuelli, avait alors exprimé une conception des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales en matière de compensation des charges transférées qui justifie à elle seule les dispositions de l'article 6 du projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République actuellement en cours de navette :

« Limitant le nombre de mes déclarations, je n'en veux pas moins déclarer, à ce moment du débat, qu'il serait bon non seulement que vos engagements soient tenus mais que, d'une manière générale, l'Etat change de comportement.

« (...) lorsque nous avons fait voter la décentralisation en 1982, il était écrit noir sur blanc dans la loi qu'il ne pouvait pas y avoir de transfert de charges sans transfert de recettes. Or cela n'a jamais été respecté. (...) Ça suffit ! La plaisanterie a assez duré. Assez des calculs byzantins qui, comme par hasard, tournent (...) à l'avantage de l'Etat qui dispose d'une technostructure plus développée, plus élaborée que les malheureux départements ! Mais ce genre de comportement est-il acceptable ? (...) Vers quoi va-t-on, finalement ? Vers une situation où les relations entre les collectivités locales et l'Etat seront tranchées, une fois de plus, par les tribunaux. Après quoi, nous nous lamenterons tous ici de ce que ce soient les tribunaux, administratifs ou pas, qui règlent les relations politiques dans ce pays !

« Ne prenez pas en mauvaise part mes reproches, qui ne s'adressent pas à la dernière arrivée faute d'avoir devant moi les absents ! Reste que tout cela devient fastidieux. En outre c'est pernicieux et d'autant plus que je vois, depuis des années, se développer une campagne sournoise, dont l'influence s'étend dans une aire géographique de quelque deux kilomètres de rayon autour de l'Assemblée nationale (...) et qui consiste à opposer la gestion rigoureuse des finances publiques par l'Etat - que l'on peut d'ailleurs mesurer à l'aune du taux de pression fiscale - au laxisme et à la gabegie supposés des élus locaux, qui ne géreraient pas comme il conviendrait. Etant entendu, d'ailleurs, que dans les prélèvements globaux, on met l'accent - et je l'ai fait moi-même ! - sur le taux de pression fiscale de l'Etat. C'est agaçant, c'est malsain, c'est anormal.

« Les départements, les communes ou les régions ne demandent pas à grappiller au passage, ils exigent simplement la compensation exacte des charges ».

Au final, sur les 78,21 millions d'euros prélevés indûment aux départements dans la loi de finances pour 2000, 15,85 millions d'euros ont été « rendus » par la loi de finances rectificative du 28 décembre 2000.

C. LES DISPOSITIONS DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2001

Un premier pas vers la normalisation du montant du prélèvement sur la DGD des départements a été réalisé dans la loi de finances rectificative pour 2001, qui a minoré le montant de ce prélèvement des sommes correspondant aux frais de gestion , et ce alors même que, lors de la discussion en nouvelle lecture à l'Assemblée nationale du projet de loi de finances rectificative pour 2000, la secrétaire d'Etat au budget du précédent gouvernement avait considéré que les frais de gestion, « en l'état actuel des textes, ne peuvent venir diminuer l'écrêtement pratiqué sur la DGD ».

Entre l'hiver 2000 et l'automne 2001, au cours duquel a été élaboré le projet de loi de finances rectificative pour 2001, l'analyse du gouvernement a changé et, sans modifier la loi du 27 juillet 1999 relative à la couverture maladie universelle, la question des frais de gestion a été réglée.

Cela s'est traduit par une majoration de la DGD de 19,96 millions d'euros, dont 9,81 millions d'euros correspondaient aux sommes indûment prélevées en 2000 au titre des frais de gestion et 10,14 millions d'euros aux sommes prélevées en 2001.

La loi de finances pour 2002 a « consolidé » dans la base de la DGD les montants restitués aux départements par les lois de finances rectificative pour 2000 et pour 2001. Pour le calcul de la DGD en 2003, le taux d'indexation de cette dotation a été appliqué à un montant intégrant ces ajustements du prélèvement sur la DGD des départements.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UNE MODIFICATION DE LA LOI RELATIVE À LA COUVERTURE MALADIE UNIVERSELLE

Le présent article propose de modifier le II de l'article 13 de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle, qui dispose que « les dépenses visées au I du présent article [les dépenses qui servent à déterminer le montant de la réduction de la DGD des départements] sont constituées par les dépenses inscrites au titre de l'aide médicale dans les chapitres des comptes administratifs des départements de 1997 relatifs à l'aide sociale ou à l'insertion, à l'exclusion des charges des services communs réparties entre services utilisateurs ».

Alors qu'une modification de la loi de 1999 n'avait pas été nécessaire pour régulariser la situation des frais de gestion, le présent article propose de modifier ce texte pour exclure également de l'assiette du prélèvement sur la DGD des départements :

- les dépenses relatives à la constitution de provisions ou au règlement de litiges par voie contentieuse ou transactionnelle portant sur des dépenses d'aide médicale au titre d'exercices antérieurs à l'année 1997 (1°) ;

- les dépenses de cotisation d'assurance personnelle afférentes au paiement, à titre exceptionnel en 1997, de sommes correspondant à une période excédant une année (2°).

Ce dispositif est sur ce point conforme à l'avis de la CCEC, exprimé dans sa délibération du 13 décembre 2001, dans laquelle elle se déclare favorable au projet d'arrêté qui lui était soumis, sous réserve « qu'il soit pris acte que le prélèvement opéré sur la DGD des départements intègre à tort, pour certains d'entre eux, des sommes exceptionnelles dues au règlement de contentieux avec les caisses d'assurance maladie en 1997, ou au paiement, en 1997, de sommes correspondant à un cinquième trimestre d'aide médicale ».

Les remarques exprimées par les conseils généraux en 2000, et qui avaient conduit à l'adoption par le Sénat d'un amendement au projet de loi de finances rectificative pour 2000, sont donc désormais toutes prises en comptes.

B. UNE REDUCTION DU PRÉLÈVEMENT SUR LA DGD DES DÉPARTEMENTS SEULEMENT À COMPTER DE 2003

Le coût pour l'Etat de la majoration de la DGD des départements prévue par le présent article s'établit à 55,7 millions d'euros , répartis entre dix-huit départements dans les conditions suivantes :

Répartition de la majoration de la DGD des départements entre les dix-huit conseils généraux bénéficiaires

	Contentieux Assurance personnelle (en francs )	Dépenses 1997 Correspondant à un 5 ^ème trimestre (en francs)	95 % demandes valeurs 2002 (en euros)
Ain	5.242.050		878.147
Bouches du Rhône		42.038.929	7.042.350
Cher	4.366.309		731.443
Corse du Sud	5.721.593		958.480
Haute Corse	12.787.041		2.142.082
Gironde		22.285.437	3.733.250
Hérault		3.690.457	618.224
Isère	26.721.243		4.476.335
Landes		4.525.337	758.083
Lot et Garonne	3.364.411		563.605
Pyrénées Atlantique		1.210.074	202.711
Pyrénées Orientales		9.342.940	1.565.127
Haute-Savoie	7.436.507		1.245.762
Somme	28.657.852		4.800.756
Guadeloupe	53.078.578		8.891.709
Guyane	23.116.023		3.872.390
Martinique		43.761.725	7.330.952
Réunion	35.041.134		5.870.081
Total	205.532.741	126.854.899	55.681.487

Source : ministère de l'intérieur

Au total, les différents ajustements intervenus depuis 2000 ont permis de réduire le prélèvement sur la DGD des départements de 15,85 millions d'euros en application de la loi de finances rectificative pour 2000, 9,81 millions d'euros en application de la loi de finances rectificative pour 2001 et 55,7 millions d'euros en application du présent projet de loi de finances rectificative, soit un total de 81,36 millions d'euros, qui est un montant à peu près équivalent, compte tenu du jeu complexe des indexations prises en compte pour calculer la DGD, à celui de l'évaluation réalisée en 2000 par l'administration, qui s'établissait à 78,2 millions d'euros.

Cependant, alors que les sommes précédemment « rendues » aux départements avaient également fait l'objet de versements rétroactifs au titre des années au cours desquelles le prélèvement sur la DGD avait été trop élevé, le présent article prévoit que l'exclusion de l'assiette du prélèvement des dépenses relevant du règlement de litiges par voie contentieuse ou d'un « cinquième trimestre » ne serait applicable qu'à compter du 1 ^er janvier 2003. La perte cumulée pour les départements s'élève donc, pour 2000, 2001 et 2002 à environ 167,1 millions d'euros.

Sur ce point, le dispositif proposé s'écarte de l'avis émis par la CCEC le 13 décembre 2001. Dans sa délibération, la commission souhaite « d'une part, que la base servant au calcul du prélèvement n'intègre plus à l'avenir les sommes correspondantes » - c'est l'objet du présent article - et, d'autre part, formule le voeux que « pour le passé les prélèvements opérés donnent lieu à régularisation ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'APUREMENT HEUREUX D'UN CONTENTIEUX ANCIEN

Le dispositif proposé par le présent article met fin à une « pomme de discorde » ancienne entre l'Etat et les conseils généraux. Le compromis ici proposé a reçu l'accord de l'association des départements de France.

Sur les six contentieux en cours devant les juridictions administratives, un seul a été jugé en première instance et le conseil général de la Gironde a été débouté.

B. LA NÉCESSITÉ D'AMÉLIORER LES PROCÉDURES DE COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

Le présent article permet de fixer définitivement le montant du prélèvement opéré sur la DGD des départements à la suite de la recentralisation de la compétence d'aide médicale en application de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle.

Le règlement de cette question intervient plus de trois ans et demi après l'entrée en vigueur de la loi.

La commission consultative sur l'évaluation des charges s'est prononcée pour la première fois sur cette question en décembre 1999, six mois après l'entrée en vigueur de la loi.

Ayant refusé de donner un avis favorable au projet d'arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget, elle a été saisie d'un nouveau projet deux ans plus tard, en décembre 2001. Elle a alors émis un avis favorable, sous réserve de rectification du montant du prélèvement sur la DGD des départements.

Un an plus tard, à la date de publication du présent rapport, soit plus de trois ans et demi après l'entrée en vigueur de la loi, l'arrêté conjoint des deux ministres n'est toujours pas paru.

Cet exemple illustre la nécessité de veiller à l'application des dispositions de l'article L. 1614-5-1 du code général des collectivités territoriales, inséré dans ce code, à l'initiative de votre commission des finances saisie pour avis, par l'article 52 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. Cet article dispose que « l'arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget (...) intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives auxquelles il se rapporte ».

En outre, il convient de signaler que l'entrée en vigueur de l'article 72-2 de la Constitution dans sa rédaction proposée par le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République impliquera une modification des dispositions législatives relatives à la compensation financière des transferts de compétence.

Alors que le droit actuel ne mentionne pas la possibilité d'un transfert de compétence des collectivités locales à l'Etat, le projet de loi constitutionnelle retient cette hypothèse ^{103 ( * )} et précise qu'elle s'accompagne d'une compensation financière. Les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales devront donc être modifiés pour tenir compte de cette nouvelle possibilité, qui ne fait d'ailleurs que traduire la pratique dans le droit.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 38

Abrogation du dispositif de financement de la reconstruction des ponts détruits par fait de guerre

Commentaire : le présent article propose d'abroger le dispositif de financement de la reconstruction des ponts détruits par fait de guerre, en réglant les dossiers prioritaires et en faisant basculer les autres dossiers dans le droit commun de la DGE.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LE RÉGIME DE LA RECONSTRUCTION DES PONTS DÉTRUITS PAR FAITS DE GUERRE

Selon l'article 2 de la loi n° 46-2389 du 28 octobre 1946 sur les dommages de guerre, « les dommages certains, matériels et directs causés aux biens immobiliers ou mobiliers par les faits de guerre dans tous les départements français et dans les territoires d'outre-mer relevant de la France d'outre-mer ouvrent droit à réparation intégrale ».

Cependant, la reconstruction d'un pont peut ne pas être nécessaire. On peut en particulier supposer que de nombreux ponts qui n'ont toujours pas été reconstruits plusieurs décennies après la guerre ne figurent pas parmi ceux dont l'utilité est la plus évidente. Ainsi, l'article 27 de la loi de finances rectificative n° 81-734 du 3 août 1981 a complété l'article 2 de la loi de 1946 en précisant qu' « une collectivité locale peut, par délibération dûment prise à cet effet, décider de renoncer à la reconstruction d'un ou plusieurs ponts détruits par faits de guerre, et bénéficie en ce cas, à l'occasion de tous travaux de voirie qu'elle effectue sur son territoire, d'une subvention correspondant à 50 % du montant de la réparation intégrale à laquelle elle aurait pu prétendre au titre de ce ou de ces ponts ».

B. UN FINANCEMENT ASSURÉ PAR LE MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR

Le financement de la reconstruction des ponts détruits par faits de guerre a longtemps été assuré par le Fonds spécial d'investissement routier (FSIR). Créé en 1951, le FSIR, devenu compte d'affectation spéciale en 1959, était géré par le ministère des travaux publics et des transports, puis, à partir du 1 ^er janvier 1973, par le ministère de l'intérieur dans le cas des ouvrages situés sur des chemins départementaux ou dépendant de la voirie communale.

Le FSIR a été supprimé par l'article 31 de la loi de finances initiale pour 1981, et ses crédits ont été inscrits au budget de l'intérieur. A l'occasion de la modification de la nomenclature budgétaire effectuée en 1987 afin de supprimer les chapitres budgétaires devenus sans objet avec la création de la DGE, les crédits de l'ancien FSIR ont été regroupés dans le chapitre 67-50 du budget de l'intérieur, ceux relatifs à la reconstruction des ponts détruits pour faits de guerre étant inscrits à l'article 22 de ce chapitre.

II. LA SITUATION ACTUELLE

A. L'EXTINCTION PROGRESSIVE DES CRÉDITS INSCRITS EN LOI DE FINANCES

Depuis 1990, les crédits ont fortement diminué, et depuis 1995 aucun crédit n'a été ouvert en loi de finances initiale. Depuis cette date, les reconstructions de ponts ont été assurées par virement de crédits.

Selon le recensement effectué par les directions départementales de l'équipement (DDE), il resterait 25 ponts à reconstruire, pour un coût de 10,15 millions d'euros. La reconstruction des 13 ponts les plus importants coûterait 4,66 millions d'euros.

B. DES DÉLÉGATIONS DE CRÉDITS AUX PRÉFECTURES EN 2002

L'article 127 de la loi de finances initiale pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) prévoyait que le gouvernement déposerait sur le bureau des assemblées parlementaires, au plus tard le 1 ^er juin 2001, un rapport relatif aux ponts détruits par faits de guerre et non encore reconstruits en ouvrages définitifs et à l'exécution du chapitre 67-50. Ce rapport a été remis au Parlement au début de l'année 2002.

Conformément à ce qu'il proposait, les financements correspondant aux travaux considérés comme prioritaires (4,66 millions d'euros) ont fait l'objet, dès 2002, de délégations de crédits du chapitre 67-50 aux préfectures concernées, afin de permettre, sans attendre, le démarrage de ces travaux.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. L'ABROGATION DU DISPOSITIF ACTUEL DE FINANCEMENT DE LA RECONSTRUCTION DES PONTS DÉTRUITS PAR FAITS DE GUERRE

Le présent article tend à abroger le dispositif de financement de la reconstruction des ponts détruits par faits de guerre.

De l'article 2 de la loi n° 46-2389 du 28 octobre 1946 sur les dommages de guerre, seul subsisterait le premier alinéa, qui prévoit le droit à réparation intégrale des dommages causés par faits de guerre. Cet alinéa serait complété d'une phrase indiquant qu'il ne s'applique pas aux ponts détruits par faits de guerre à partir du 1 ^er janvier 2003.

Les deuxième et troisième alinéas de cet article, relatifs à la possibilité, pour une collectivité locale, de renoncer à la reconstruction d'un pont, moyennant le versement d'une subvention pour ses travaux de voirie, seraient supprimés.

B. DEUX MODES DE FINANCEMENT

Dès lors, la reconstruction des ponts détruits par faits de guerre serait assurée par deux modes de financement :

- celui des ponts dont la reconstruction est jugée prioritaire le serait par les délégations de crédits aux préfets indiqué ci-avant ;

- celui des autres ponts le serait par la dotation globale d'équipement (DGE).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 39

Dérogation à la règle du décalage de deux ans relative au versement du FCTVA, appliquée aux investissements engagés par les bénéficiaires du fonds en réparation des dommages causés par des intempéries survenues en 2002

Commentaire : le présent article propose de déroger à la règle du décalage de deux ans relative au versement du FCTVA, appliquée aux investissements engagés par les bénéficiaires du fonds en réparation des dommages causés par des intempéries survenues en 2002.

I. LE CONTEXTE : DES INTEMPÉRIES À L'ORIGINE DE NOMBREUX DOMMAGES EN 2002

L'année 2002 a malheureusement été marquée par la survenance d'intempéries qui ont été à l'origine de nombreux dégâts, humains et matériels.

Les dommages ont principalement été causés les 6 et 7 juin 2002 dans le département de l'Isère, ainsi que les 8 et 9 septembre 2002 dans les départements de l'Ardèche, des Bouches-du-Rhône, de la Drôme, du Gard, de l'Héraut et du Vaucluse.

Le coût pour les collectivités locales de la réparation des dommages est évalué à 129 millions d'euros.

II. LES DIFFÉRENTS DISPOSITIFS ENVISAGEABLES

A. LE PRÉCÉDENT DES TEMPÊTES DE DÉCEMBRE 1999

Au lendemain des tempêtes de décembre 1999, le président et le rapporteur général de votre commission des finances avaient, par un communiqué de presse, préconisé diverses mesures d'urgence destinées à atténuer les conséquences financières des intempéries pour les collectivités locales et les entreprises.

L'une de ces mesures était le versement anticipé des attributions du FCTVA aux communes et aux autres bénéficiaires de ce fonds pour lesquels le droit commun, en application des dispositions de l'article L. 1615-6 du code général des collectivités territoriales, dispose que les versements interviennent la deuxième année suivant celle au cours de laquelle les dépenses d'investissement sont intervenues.

Le code général des collectivités territoriales avait été modifié en ce sens au mois de mars 2000 par le Sénat, sur la proposition de notre collègue Michel Mercier, rapporteur au nom de votre commission des finances de propositions de loi tendant à mettre en place diverses mesures en faveur des communes forestières frappées par les tempêtes.

Le texte adopté par le Sénat n'avait pas été inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale mais le précédent gouvernement avait pris l'initiative d'inscrire dans le projet de loi de finances rectificative présenté au printemps 2000 une disposition reprenant l'idée émise en son temps par le Sénat.

Le texte de l'article 13 de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000, malgré les mises en garde du Sénat et le rejet par l'Assemblée nationale des amendements adoptés par le Sénat, était extrêmement restrictif puisqu'il limitait le bénéfice de la mesure aux investissements réalisés en 1999 et en 2000 ainsi qu'aux versements intervenus au cours de l'année 2000. Lorsqu'il est devenu manifeste que les dépenses liées aux réparations des tempêtes seraient en grande partie engagées en 2001, le précédent gouvernement a été contraint d'accepter de modifier son texte initial dans le sens souhaité par le Sénat en étendant le bénéfice de la mesure à l'année 2001. C'était le sens de la modification, apportée par l'article 48 de la loi de finances pour 2002, à l'article 13 de la loi de finances rectificative pour 2000.

Le 26 février 2002, une circulaire du ministre de l'intérieur a élargi le champ des dépenses éligibles au FCTVA en admettant que les dépenses intervenant en réparation d'un bien en grande partie endommagé par une intempérie puissent être inscrites en section d'investissement.

B. LES PROPOSITIONS FAITES À L'OCCASION DE LA DISCUSSION DU PROJET DE LOI DE FINANCES INTIALE POUR 2003

1. L'adoption par l'Assemblée nationale d'un dispositif supprimé en deuxième délibération

A l'occasion de son examen en première lecture de la première partie du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à faire bénéficier des remboursements anticipés les bénéficiaires du FCTVA frappés de catastrophe naturelle, lorsque leurs dépenses interviennent en réparation des dommages causés par ces catastrophes.

L'Assemblée nationale, au cours d'une seconde délibération, a finalement supprimé cette disposition, se ralliant aux arguments du gouvernement qui considérait qu'il valait mieux légiférer en fonction des situations issues des différentes catastrophes naturelles plutôt que d'édicter une règle générale en matière de remboursements anticipés.

2. L'amendement présenté par votre commission des finances

Dans l'attente de la présentation en Conseil des ministres du présent projet de loi de finances rectificative, votre commission des finances a présenté un amendement, proposant une rédaction plus « ciblée ». Le gouvernement ayant à cette occasion indiqué qu'il proposerait effectivement une disposition analogue dans le présent projet de loi de finances rectificative, votre commission des finances a donc retiré cet amendement.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé par le gouvernement reprenait, si l'on excepte une modification rédactionnelle mineure, l'amendement présenté par votre commission des finances.

L'Assemblée nationale, contre l'avis du gouvernement et de sa commission des finances, a élargi ce dispositif aux intempéries survenues :

- dans la Somme en mars, avril et mai 2001 ainsi que les 8 et 9 juillet 2001 ;

- dans la Drôme et la Savoie les 6 et 7 juin 2002 ;

- dans les départements de l'Ardèche, des Bouches-du-Rhône, de la Drôme, du Gard, de l'Hérault et du Vaucluse, durant la période courant du 14 au 29 novembre 2002.

Le présent article prévoit que les dépenses réelles d'investissement réalisées par les bénéficiaires du FCTVA en 2002, 2003 et 2004 et visant à réparer des dommages directement causés par les intempéries survenues en mars, avril et mai 2001 ainsi que les 8 et 9 juillet 2001 dans le département de la Somme, les 6 et 7 juin 2002 dans les départements de la Drôme, de l'Isère et de la Savoie, et les 8 et 9 septembre 2002 ainsi que durant la période courant du 14 au 29 novembre 2002 dans les départements de l'Ardèche, des Bouches-du-Rhône, de la Drôme, du Gard, de l'Hérault et du Vaucluse, ouvrent droit à des attributions du fonds l'année au cours de laquelle le règlement des travaux est intervenu.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 40

Ouverture de droits à aide financière sur le fonds de prévention des risques naturels majeurs

Commentaire : le présent article propose d'accroître les moyens et, jusqu'au 31 décembre 2003, les compétences du fonds de prévention des risques naturels majeurs, afin de permettre aux pouvoirs publics de mieux faire face aux conséquences des inondations qui ont frappé six départements du Languedoc en septembre dernier.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LA POSSIBILITÉ D'EFFECTUER DES EXPROPRIATIONS FACE À CERTAINES MENACES NATURELLES

La loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement prévoit la possibilité d'effectuer des expropriations lorsqu'un risque prévisible de mouvements de terrain, ou d'affaissements de terrain dus à une cavité souterraine ou à une marnière, d'avalanches ou de crues torrentielles menace gravement des vies humaines (article L. 561-1 du code de l'environnement).

B. LE FONDS DE PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS MAJEURS

L'article L. 561-3 du code de l'environnement a instauré le fonds de prévention des risques naturels majeurs.

1. Un fonds chargé d'indemniser les personnes expropriées

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs est chargé de financer, dans la limite de ses ressources :

- les indemnités allouées en vertu des dispositions de l'article L. 561-1 ;

- les dépenses liées à la limitation de l'accès et à la démolition éventuelle des biens exposés afin d'en empêcher toute occupation future ;

- les dépenses de prévention liées aux évacuations temporaires et au relogement des personnes exposées.

2. Un financement par un prélèvement sur les entreprises d'assurances

Ce fonds est alimenté par un prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles, versé par les entreprises d'assurances ou leur représentant fiscal. Le taux de ce prélèvement est, en l'état actuel du droit, fixé à 2 %.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de modifier le droit actuel sur deux points.

A. LA FIXATION DU TAUX DU PRÉLÈVEMENT SUR LE PRODUIT DES PRIMES OU COTISATIONS ADDITIONNELLES RELATIVES À LA GARANTIE CONTRE LE RISQUE DE CATASTROPHES NATURELLES

Tout d'abord, il prévoit que le taux du prélèvement sur le produit des primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie contre le risque de catastrophes naturelles serait fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de la prévention des risques et de l'économie dans la limite de 2,5 %.

Ainsi, il serait possible d'augmenter ce taux par arrêté, alors qu'aujourd'hui celui-ci est fixé par la loi à 2 %.

Le taux de 2,5 %, retenu par le présent article, résulte d'un amendement adopté en première lecture par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances avec l'avis favorable du gouvernement. En effet, le taux prévu par le texte initial, de 4 %, n'avait semble-t-il pas fait l'objet d'une évaluation précise par le gouvernement. L'Assemblée a donc souhaité attendre l'examen du prochain projet de loi modifiant la loi n° 95-101 du 2 février 1995, prévu au début de l'année prochaine, pour fixer plus précisément ce taux.

B. LA POSSIBILITÉ POUR LE FONDS DE FINANCER DE NOUVEAUX TYPES D'OPÉRATIONS, JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2003

Ensuite, le fonds de prévention des risques naturels majeurs pourrait financer deux nouveaux types d'opérations, jusqu'au 31 décembre 2003.

Il s'agit de permettre aux pouvoirs publics de mieux faire face aux conséquences des dramatiques inondations qui ont frappé six départements du Languedoc, dont le Gard, les 8, 9 et 10 septembre dernier, et qui ont été qualifiées, par l'arrêté du 19 septembre 2002, de catastrophe naturelle.

1. Les coulées de boue survenues dans les communes pour lesquelles l'état de catastrophe naturelle a été constaté depuis le 31 août 2002

Le fonds pourrait tout d'abord financer, dans la limite de 15 millions d'euros et jusqu'au 31 décembre 2003, certaines opérations relatives aux biens affectés par des inondations et coulées de boue survenues dans les communes pour lesquelles l'état de catastrophe naturelle a été constaté depuis le 31 août 2002 et ayant fait l'objet de l'indemnisation versée par les entreprises d'assurances à leurs assurés victimes d'une catastrophe naturelle.

Les opérations sont de deux types.

Tout d'abord, le financement de l'acquisition amiable par une commune, un groupement de communes ou l'État, de terrains et constructions à usage d'habitation ou affectés à des entreprises industrielles, commerciales, agricoles ou artisanales de moins de 10 salariés. L'objectif est de procéder à la destruction des immeubles rachetés puis de déclarer les terrains inconstructibles. La référence aux entreprises agricoles provient d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Alain Marleix, avec l'avis favorable du gouvernement.

Ensuite, est également concerné le financement des mesures des plans de prévention des risques naturels prévisibles relatives à l'aménagement, à l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés, dans les zones directement ou indirectement exposées aux risques.

2. Les travaux de construction d'une galerie hydraulique dans les Alpes-Maritimes

Ensuite, le présent article prévoit que, dans la limite de 600.000 euros et jusqu'au 31 décembre 2003, le fonds de prévention des risques naturels majeurs contribue au financement de travaux de construction de la galerie hydraulique de dérivation visant à prévenir les conséquences dommageables qui résulteraient du glissement de terrain du site de la Clapière dans la vallée de la Tinée, dans les Alpes-Maritimes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 41 (nouveau)

Substitution d'une communauté de communes à ses communes membres au sein d'un syndicat mixte

Commentaire : le présent article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles une communauté de communes peut se substituer à ses communes membres au sein d'un syndicat.

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, d'un amendement présenté notre collègue député Etienne Pinte.

I. LE DROIT ACTUEL

Le deuxième alinéa de l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales dispose que, lorsque certaines des communes appartenant à un syndicat de communes décident de se regrouper au sein d'une communauté de communes, celle-ci, pour l'exercice de ses compétences, est substituée à ses communes membres au sein du syndicat.

Ce syndicat perd de ce fait son caractère de syndicat de communes puisqu'il regroupe désormais à la fois des communes et une communauté de communes. Il devient un syndicat mixte au sens de l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales ^{104 ( * )} .

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de modifier le deuxième alinéa de l'article L. 5214-21 du code général des collectivités territoriales pour tirer les conséquences d'un cas de figure qui n'avait pas été envisagé jusqu'ici.

Le droit actuel ne prévoit pas la possibilité pour une communauté de communes de se substituer à ses communes membres au sein d'un syndicat mixte.

Ainsi, dès lors que certaines communes membres d'un syndicat de communes se seraient regroupées en communautés de communes, et que le syndicat serait de ce fait devenu un syndicat mixte, les communes restantes, dans l'hypothèse où elles décideraient par la suite de se regrouper elles aussi en communauté de communes, devraient rester individuellement membres du syndicat.

Le présent article vise à prévoir un tel cas de figure en précisant qu'une communauté de communes peut se substituer à ses communes membres au sein d'un syndicat de communes, mais aussi au sein d'un syndicat mixte.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé consiste à envisager, en restant à cheval sur les principes posés par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, un cas de figure qui n'avait pas été initialement envisagé.

L'adoption du présent article permettrait un fonctionnement plus efficace et rationnel des syndicats en cause.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 42 (nouveau)

Simplification du dispositif de mise en place des chèques-vacances pour les PME

Commentaire : le présent article tend à simplifier les modalités d'accès aux chèques-vacances pour les PME-PMI dépourvues de comités d'entreprise.

Le présent article semble être la résultante d'un engagement pris à l'Assemblée nationale par le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, consistant à répondre aux préoccupations exprimées par certains collègues députés, de voir simplifiées les modalités de mise en place des chèques-vacances.

La loi n° 99-584 du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance du 28 mars 1982 portant création des chèques-vacances donne, en effet, la possibilité aux PME-PMI de faire profiter ses salariés d'un avantage social grâce à l'abondement qu'il apporte.

Actuellement, les PME-PMI peuvent mettre en place les chèques-vacances par le biais d'un accord d'entreprise, conclu avec des délégués syndicaux. Or, certaines entreprises n'ont pas de délégués syndicaux, ce qui les empêche, en pratique, de faire bénéficier leurs salariés des chèques-vacances. Le présent article prévoit d'autoriser, dans ce cas, les chefs d'entreprise à proposer eux-mêmes les chèques-vacances à leurs salariés.

On rappellera que le dispositif de mise en place des chèques-vacances a été modifié à de nombreuses reprises :

- par la loi du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances qui a étendu le dispositif aux salariés des PME/PMI ;

- par la loi de finances pour 2002 qui a réévalué le revenu fiscal de référence (RFR) afin d'augmenter le nombre de bénéficiaires de chèques-vacances ;

- par le projet de loi de finances pour 2003 en cours d'examen au sein duquel a été adoptée une nouvelle réévaluation du revenu fiscal de référence (article 59 quinquies du texte en navette).

Compte tenu de l'adoption tardive du présent article, votre rapporteur général n'a pas été en mesure de l'expertiser plus complètement.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 43 (nouveau)

Autorisation de relèvement du plafond d'annulations et de conversions de créances détenues par la France sur des Etats étrangers

Commentaire : le présent article, présenté par le gouvernement, a pour objet d'autoriser le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie à céder, convertir ou annuler jusqu'à 1,825 milliard d'euros de créances, soit un relèvement du plafond de 300 millions d'euros par rapport au montant inscrit dans l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 1990.

La France joue un rôle moteur dans le traitement international de la dette publique , notamment parce qu'elle assure la présidence et le secrétariat général du Club de Paris depuis sa création en 1956, et réalise d'importantes opérations bilatérales d'annulations et de conversions de la dette des pays en voie de développement. Le présent article tend à relever le plafond de deux modalités de conversion de la dette des Etats étrangers :

- la conversion avec annulation , par laquelle la dette se trouve annulée en contrepartie du financement par le pays débiteur, en monnaie locale, de projets d'investissement ayant trait au développement, généralement via un fonds budgétaire constitué à cet effet ;

- la conversion en investissements , qui permet une gestion active des créances de l'Etat en deux étapes : la créance française est rachetée en devises par un investisseur à un prix décoté (celui du marché secondaire) minoré de quelques points de base, puis le pays débiteur rachète par anticipation cette dette à l'investisseur, en monnaie locale et au prix décoté ^{105 ( * )} , en contrepartie du financement en devises par l'investisseur intermédiaire d'un projet de développement dans ce pays.

Ces deux modes de gestion de la dette sont mis en oeuvre au cas par cas, mais la conversion en investissements demeure la plus utilisée et favorise à la fois l'aide aux pays en développement et l'investissement français à l'étranger.

Le plafond de ces opérations, fixé en 1990 à 1,52 milliard d'euros (soit 10 milliards de francs) et inchangé depuis cette date, est aujourd'hui en passe d'être atteint puisque le « stock » d'opérations réalisées s'élève à 1,34 milliard d'euros, et les accords récemment signés mais non encore engagés (en particulier au profit de l'Algérie, où M. Dominique de Villepin, ministre des affaires étrangères se rendra très prochainement) atteignent 155 millions d'euros, ce qui laisse subsister une marge sous plafond réduite à 31 millions d'euros . Le gouvernement sollicite donc un relèvement de 300 millions d'euros de ce plafond, en vue de permettre dès l'année prochaine la signature de nouveaux accords. La France est en effet régulièrement sollicitée par les Etats en développement et bénéficie d'une expérience reconnue dans le domaine des conversions de dette, « en pointe » par rapport aux autres créanciers du Club de Paris.

Cette mesure est susceptible d'exercer à moyen terme un impact budgétaire , en minorant les recettes du compte spécial du Trésor n° 903-17 « Prêts du Trésor pour la consolidation de dettes envers la France ».

Eu égard à l'adoption tardive par l'Assemblée nationale du présent article, votre rapporteur général n'a pas été, à ce stade, en mesure d'expertiser plus complètement le dispositif.

Décision de la commission : votre commission vous propose de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 44 (nouveau)

Réouverture des droits au régime d'exonération pour les entreprises créées ou implantées dans une ZFU entre le 1er janvier 2002 et le 31 décembre 2007

Commentaire : le présent article propose d'ouvrir de nouveau les droits au régime d'exonération pour les entreprises créées ou implantées dans une ZFU entre le 1 ^er janvier 2002 et le 31 décembre 2007.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LES ZONES FRANCHES URBAINES ET LES ZONES DE REDYNAMISATION URBAINE

Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU) , qui en font partie , ont été instaurées par la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville.

Le régime des 416 ZRU comprend essentiellement une exonération d'impôt pour les bénéfices, concernant les seules entreprises nouvelles .

La principale exonération dans les 44 ZFU est celle des cotisations patronales, qui concerne les entreprises qu'elles soient nouvelles ou non, seulement pour les 50 premiers salariés, et dure 8 ans (5 à taux plein et 3 à taux dégressif).

B. LA RÉFORME EFFECTUÉE PAR LA LOI DE FINANCES INITIALE POUR 2002

Les régimes ZFU et ZRU ont été fusionnés par la loi de finances initiale pour 2002 en un dispositif unique, inspiré des ZRU.

Désormais, il faut donc distinguer deux types d'entreprises :

- celles qui étaient dans une ZFU avant le 1 ^er janvier 2002, et qui continuent de bénéficier des exonérations pendant la durée prévue ;

- celles qui ne sont entrées dans une ZFU qu'après cette date, et qui ne bénéficient, en l'état actuel du droit, que du dispositif unique.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LE TEXTE INITIAL

Le présent article, introduit tardivement à l'Assemblée nationale à l'initiative du gouvernement, propose de rouvrir le droit au régime d'exonération pour les entreprises créées ou implantées dans une ZFU entre le 1 ^er janvier 2002 et le 31 décembre 2007.

Les prélèvements concernés sont les mêmes qu'actuellement : cotisations sociales, cotisations sociales personnelles maladie-maternité des commerçants et artisans, impôt sur les bénéfices, taxe professionnelle, taxe foncière sur les propriétés bâties.

Ces exonérations durent 8 ans, dont 5 à taux plein et 3 à taux dégressif (60 %, 40 % et 20 %), comme actuellement.

Afin d'éviter toute rétroactivité de la mesure, le point de départ des exonérations bénéficiant aux entreprises s'étant installées dans une ZFU en 2002 est le 1 ^er janvier 2003.

La clause d'embauche locale a été renforcée : alors que jusqu'à présent pour bénéficier du dispositif une entreprise devait embaucher au moins 20 % de personnes résidant dans la ZFU concernée, ce taux a été porté à un tiers, la zone prise en compte étant non plus la ZFU, mais l'ensemble de la ZUS.

Le tableau ci-après indique des évaluations du coût de la mesure proposée pour les années 2003, 2004 et 2005.

Surcoût moyen annuel de la mesure proposée

(en millions d'euros)

Type d'exonération	2003	2004	2005
Impôt sur les bénéfices	0	3	10
Taxe professionnelle	2	3	4
Taxe foncière sur les propriétés bâties	1	2	4
Cotisations patronales	8	16	18
Cotisations personnelles	0	0	-
Total	11	24	36

Sources : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie - ministère délégué à la ville et à la rénovation urbaine

B. MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications à ce dispositif, avec l'avis favorable du gouvernement :

- à l'initiative de notre collègue député Yves Jego, la sortie du dispositif a été rendue plus dégressive pour les entreprises de moins de 5 salariés (le taux d'exonération étant de 60 % au cours des 5 années suivant le terme de cette exonération, 40 % les sixième et septième années et 20 % les huitième et neuvième années) ;

- à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, la disposition selon laquelle les employeurs qui procèdent à un licenciement dans une ZFU perdent le bénéfice de l'exonération de charges sociales pour tous les salariés qu'ils embauchent dans les douze mois suivant ce licenciement, a été supprimée.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A l'occasion de l'examen des crédits de la ville, votre commission des finances s'est déclarée favorable à une relance des zones franches urbaines. Celle-ci intervient à la suite de la demande du président de la République, M. Jacques Chirac, faite à Troyes le 14 octobre 2002, « que soit donnée une impulsion nouvelle au développement des zones franches urbaines ». Par ailleurs, il convient de rappeler que notre collègue Pierre André ^{106 ( * )} a récemment présenté un rapport d'information en ce sens.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 45 (nouveau)

Garantie par l'Etat des emprunts contractés par l'ERAP dans le cadre de son soutien d'actionnaire à France Télécom dans la limite d'un montant en principal de 10 milliards d'euros.

Commentaire : le présent article propose d'octroyer la garantie de l'Etat aux emprunts contractés par l'ERAP dans le cadre de son soutien d'actionnaire à France Télécom dans la limite d'un montant en principal de 10 milliards d'euros.

I. FRANCE TELECOM : UN ENDETTEMENT RECORD ET UNE CRISE DE LIQUIDITÉ...

A. UNE « FRINGALE » D'ACQUISITIONS AU PLUS HAUT DE LA BULLE TELECOMS

France Télécom a accompli entre 1999 et 2002 une mue impressionnante qui l'a amené à devenir, d'un groupe national de 120.000 salariés, un groupe à visée internationale, ou du moins européenne, de 250.000 personnes. Pour autant, cette mue, qui constitue le résultat d'une stratégie visant à faire adopter une culture internationale à l'opérateur historique français, symbolise, sur le plan financier, la faillite de l'Etat actionnaire.

Si France Télécom était en 1999 une des entreprises les moins endettées dans le monde, elle est aujourd'hui, selon son président-directeur général, l'entreprise la plus endettée du secteur des télécommunications, secteur où l'endettement atteint pourtant des proportions gigantesques. Pour en arriver là, il aura fallu que l'opérateur, mal contrôlé par l'Etat actionnaire, mal conseillé par certains de ses partenaires financiers, se lance, à partir de l'échec de son alliance avec Deutsche Telekom, dans une série d'acquisitions à des prix très élevés.

En effet, au cours de la seule année 2000, France Telecom a réalisé pour 106 milliards d'euros d'investissements dont certains ont été de véritables désastres financiers. Au plus haut de leur valorisation boursière, France Telecom a ainsi pris des participations majoritaires dans l'opérateur britannique Orange, mais aussi dans les sociétés NTL et Mobilcom. Chacune de ces trois opérations s'est soldée par une perte sèche pour l'entreprise de 10 milliards d'euros . Restent Equant et TPSA, entreprise de télécommunications polonaise dans laquelle France Telecom n'a pas la majorité mais qu'elle doit gérer, et qui ne se sont pas révélées, loin de là, de bonnes affaires.

B. DES CONDITIONS DE FINANCEMENT QUI ONT CONDUIT À UNE CRISE DE LIQUIDITÉ

Contrairement à ses concurrents, l'entreprise France Telecom, contrôlée majoritairement par un Etat actionnaire qui s'est refusé obstinément à baisser sa participation en-deçà des 50 % tout au long de la précédente législature, n'a pas pu payer ses acquisitions en titres mais a dû en financer 80 % à 85 % en « cash », et donc par l'endettement . Ces conditions de financement exorbitantes du droit commun des affaires conduisent à constater une dette qui s'élève aujourd'hui à 70 milliards d'euros.

Dès le mois d'août 2002, les marchés financiers ont pris conscience que France Telecom se trouvait devant un « mur de liquidité », ce qui a engendré un climat de panique sur le titre.

Au total, sur l'année 2003, ce seront 15 milliards d'euros qui devront être remboursés, de même qu'en 2004. En 2005, les montants des remboursements sont évalués à 20 milliards d'euros.

Deux chiffres illustrent la situation : au 30 juin 2002, les fonds propres de l'entreprise étaient négatifs de 440 millions d'euros ; en 2002, alors même que les résultats opérationnels sont excellents, la perte nette de l'entreprise pourrait atteindre jusqu'à 20 milliards d'euros en raison du passage de nouvelles provisions pour dépréciation d'actifs.

II. QUI IMPLIQUE UN PLAN DE REDRESSEMENT VIGOUREUX...

La reprise en mains de l'équipe dirigeante de France Telecom par l'Etat a permis à l'entreprise de retrouver la confiance, toujours relative, des marchés. Selon l'expression même de M. Thierry Breton, l'entreprise tente de « reprendre son destin en main ». Pour ce faire, un plan a été présenté le 4 décembre 2002 devant le conseil d'administration de l'entreprise dont le titre « Ambition France Telecom 2005 » fixe l'échéance d'un redressement possible de l'opérateur historique français et le sous-titre, « 15+15+15 », détermine les modalités.

- 15 milliards d'euros devront être dégagés par un programme d'amélioration opérationnel ;

- 15 milliards d'euros de dette devront être refinancés ;

- 15 milliards d'euros devront être trouvés pour renforcer les fonds propres de l'entreprise.

A. LE PROGRAMME DE MOBILISATION OPÉRATIONNELLE TOP : 15 MILLIARDS D'EUROS

Selon le constat réalisé par la mission « Etat des lieux » confiée par M. Thierry Breton à un groupe d'experts parmi lesquels figure le cabinet Mac Kinsey, l'entreprise France Telecom peut, selon une comparaison systématique de la productivité des différents pôles de son organisation avec ceux de ses principaux concurrents, améliorer significativement sa capacité à engendrer des liquidités dans les 3 ans. Pour cette raison a été lancé le programme TOP, programme d'amélioration des performances opérationnelles de l'entreprise, qui devrait permettre sur 3 ans de créer 15 milliards d'euros de disponibilités supplémentaires consacrées à la réduction de la dette.

Selon l'opérateur, « e nviron 20 % à 25 % des disponibilités générées par cette amélioration des performances opérationnelles sont attendus en 2003, 35 % à 40 % en 2004 et 35 % à 40 % en 2005. Sur la période 2003-2005, l'amélioration des performances devrait provenir principalement de la réduction et de l'optimisation des investissements (à hauteur de 40 % à 45 % des économies du programme TOP), de la réduction des coûts opérationnels (35 % à 40 % des économies) et de l'optimisation du besoin en fonds de roulement et divers (20 % à 25 % des économies). En 2003, l'impact sera surtout lié à la réduction et l'optimisation des investissements, compte tenu des délais nécessaires pour la mise en oeuvre des programmes d'économies sur les coûts opérationnels. Cette génération de disponibilités supplémentaires en 2003-2005 devrait être réalisée principalement par l'activité fixe en France (pour 40 % à 45 %) et par Orange (pour 35 % à 45 %). La contribution du segment Service Fixe Voix et Données Hors de France serait de l'ordre 12 % à 17 % et celle de Wanadoo de moins de 3 % ».

B. LE REFINANCEMENT OBLIGATAIRE : 15 MILLIARDS D'EUROS

Par ailleurs sera organisé sur la période 2003-2005 un rééchelonnement des financements obligataires qui portera sur 15 milliard d'euros.

D'ores et déjà a été annoncé le 10 décembre 2002 un emprunt obligataire à 7 ans de 1,5 milliard d'euros, qui compte tenu de la demande des marchés, pourrait atteindre 2,5 milliards d'euros. L'émission de cet emprunt obligataire a été rendue possible par le maintien des notes de crédit de l'opérateur télécoms (BBB-/Baa3) après la présentation du plan de redressement de l'entreprise et compte tenu de l'engagement de l'Etat.

C. LE RENFORCEMENT DES FONDS PROPRES DE L'ENTREPRISE : 15 MILLIARDS D'EUROS

Un renforcement des fonds propres de France Telecom s'avère indispensable. Pour que les conditions financières de cette recapitalisation soient satisfaisantes, il convient que celle-ci intervienne au moment le plus opportun et qu'elle ne soit pas effectuée dans l'urgence et sous la pression des marchés. C'est pourquoi l'Etat a indiqué qu'il était prêt à fournir à l'entreprise une avance d'actionnaires, temporaire, aux conditions de marché.

Enfin, le plan « Ambition France Telecom 2005 » implique de manière inévitable une recentrage des activités de l'entreprise sur ses secteurs les plus rentables et un redimensionnement de ses effectifs, et notamment de ses effectifs de fonctionnaires.

II. ... DANS LEQUEL L'ETAT ACTIONNAIRE DOIT ASSUMER SES RESPONSABILITÉS

L'Etat, actionnaire majoritaire de l'entreprise à hauteur de 55,5 %, devra prendre ses responsabilités dans le renforcement des fonds propres de l'entreprise qui s'annonce. En attendant, en jouant le rôle d'un investisseur avisé, l'Etat est prêt à anticiper sa participation au renforcement des fonds propres par le biais d'une avance à l'entreprise, octroyée par un établissement public, l'ERAP, dont le fonctionnement et l'organisation ont été modifiés à cet effet. Celui-ci constituera le bras armé de l'Etat dans cette opération de redressement.

Les mesures prévues par l'Etat actionnaire ont, dès le 3 décembre 2002, été communiquées à la Commission européenne.

A. L'ERAP, « BRAS ARMÉ » DE L'ETAT POUR LE REFINANCEMENT DE FRANCE TELECOM

L'octroi d'avances d'actionnaires ou la dotation en capital aux entreprises dans lesquelles l'Etat est actionnaire passe normalement par le compte d'affectation spéciale des produits de cessions de titres, droits et parts de sociétés n° 902-24. Ce compte est insuffisamment doté en 2002, et selon les estimations de recettes du gouvernement, qui s'élèvent pour l'année prochaine à 8 milliards d'euros, le sera également en 2003 pour participer à un refinancement de France Telecom dont le montant à la charge de l'Etat s'élèvera à 9 milliards d'euros. Dans ce cadre, une solution extra-budgétaire a dû être trouvée qui passe par la mobilisation d'un établissement public existant l'ERAP, anciennement Entreprise de recherches et d'activités pétrolières, qui portera les titres détenus par l'Etat dans France Telecom et procèdera prochainement à une avance d'actionnaires de 9 milliards d'euros. Ce choix d'un établissement public existant a été fait, non pas comme a pu l'écrire un quotidien du soir ^{107 ( * )} , « de façon (...) à ne pas ouvrir le débat législatif », mais pour des raisons de simplicité et pour satisfaire aux règles communautaires en matière d'aides d'Etat.

Concrètement, le décret portant organisation administrative et financière de l'ERAP du 17 décembre 1965 a été modifié par un décret n° 2002-1409 du 2 décembre 2002 qui change l'objet de l'établissement en « prendre, à la demande de l'Etat dans des entreprises appartenant aux secteurs de l'énergie, de la pharmacie et des télécommunications » au lieu de « la recherche, la production, le stockage, le transport, le traitement, la transformation, la distribution, la commercialisation des hydrocarbures liquides ou gazeux et des autres substances minérales ou fossiles et de leurs dérivés, ainsi que généralement toutes opérations concernant ces activités et s'y rattachant directement ou indirectement ». Le conseil d'administration de l'ERAP reste en revanche marqué par le passé : y figure ainsi un représentant du ministère des affaires étrangères...

Composition du conseil d'administration de l'ERAP

L'ERAP est administré par un conseil, nommé pour trois ans, composé de douze membres :

- un haut fonctionnaire ou une personnalité ayant exercé des fonctions de haute responsabilité économique, industrielle ou financière au service de l'Etat, président ;

- deux représentants du ministre de l'industrie ;

- deux représentants du ministre des finances et des affaires économiques ;

- un représentant du ministre des affaires étrangères ;

- six personnalités de nationalité française choisies en raison de leur compétence.

B. UNE AVANCE D'ACTIONNAIRES DE 9 MILLIARDS D'EUROS FINANCÉE PAR UN EMPRUNT AUPRÈS DE LA CAISSE DES DÉPÔTS ET CONSIGNATIONS

L'avance d'actionnaires proposée aux conditions de marché par l'ERAP sera financée par un emprunt de l'établissement public auprès de la Caisse des dépôts et consignations. Celle-ci va ouvrir une ligne de financement à court terme, mobilisable sous un délai de 48 heures, d'un montant maximal de 9 milliards d'euros, d'échéance le 1 ^er mars 2003, à un taux d'intérêt correspondant à l'EONIA augmenté d'une marge applicable de 0,1 % l'an.

En cas de non utilisation, l'ERAP paiera à la Caisse des dépôts et consignations une commission sur la partie non utilisée de la ligne de crédit calculée au taux de 0,04 % l'an.

C. UN EMPRUNT DE L'ERAP GARANTI PAR L'ETAT À HAUTEUR DE 10 MILLIARDS D'EUROS EN PRINCIPAL

Le présent article propose que l'emprunt de l'ERAP auprès de la Caisse des dépôts et consignations soit garanti par l'Etat dans la limite de 10 milliards d'euros en principal. Cette garantie de l'Etat permet d'une part de bénéficier d'un emprunt aux meilleurs taux. Il marque d'autre part l'engagement de l'Etat, dès la mise en place d'une ligne de crédit par l'ERAP, d'accompagner l'entreprise France Telecom dans la réussite de son plan de redressement.

L'octroi de cette garantie constitue bien sûr un engagement hors bilan de l'Etat qui devra figurer à ce titre dans le Compte Général de l'Administration des Finances (CGAF).

Il convient par ailleurs de remarquer que l'emprunt de l'ERAP, qui devrait être classé en Organisme divers d'administration centrale (ODAC), augmentera significativement la dette des administrations publiques. 9 milliards d'euros de dette supplémentaire, certes contrepartie d'un investissement qui sera sans doute rentable, représentent 0,6 point de PIB. La dette des administrations publiques ayant été, dans le rapport économique et social joint au projet de loi de finances pour 2003, estimée pour 2003 à 58,8 % du PIB, il convient de la réévaluer à 59,4 % du PIB, en intégrant le déficit budgétaire tel qu'il résultera des votes de la loi de finances initiale pour 2003.

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En conclusion, votre commission des finances ne peut que partager l'analyse du gouvernement selon laquelle « l'obligation juridique d'une détention majoritaire du capital de l'entreprise a été l'une des causes de la crise financière actuelle. En conséquence, si à l'avenir l'intérêt stratégique de l'entreprise l'exigeait, le gouvernement ne ferait pas obstacle à ce que l'État détienne moins de la majorité du capital de France Télécom. Si cette évolution devait intervenir, elle se ferait naturellement dans le respect des intérêts, notamment statutaires, des salariés de l'entreprise » .

Dans les prochains mois, votre commission des finances se penchera sur la manière dont l'Etat s'acquitte, jusqu'ici, de son rôle d'actionnaire. Elle ne peut cacher la grande inquiétude que lui inspirent les résultats obtenus ces dernières années par le service des participations de la direction du Trésor...

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue dans la soirée du jeudi 12 décembre 2002 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du projet de loi n° 95 (2002-2003) de finances rectificative pour 2002 , sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général .

Sous réserve des amendements figurant dans le présent rapport, et des articles dont elle a proposé de réserver l'examen, la commission des finances a décidé de proposer au Sénat d'adopter le projet de loi de finances rectificative pour 2002.

* ¹ Il faut noter que l'abandon du mécanisme de TIPP flottante intervenu le 21 juillet 2002 avait toutefois été déjà pris en compte dans l'évaluation en loi de finances initiale.

* ² Ces annulations concernent le chapitre 61-83 du ministère de l'agriculture à hauteur de 280.000 euros, le chapitre 66-12 du ministère de la santé et de la solidarité à hauteur de 16.755.000 euros, les chapitres 64-50 et 65-45 du ministère de l'équipement respectivement à hauteur de 140.000 et 30.000 euros, le chapitre 37-06 des services généraux du premier ministre à hauteur de 2.195.646 euros, le chapitre 46-01 du budget de l'outre-mer pour 3.111.484 euros et le chapitre 37-02 du ministère de l'environnement pour 179.169 euros.

* ³ A l'inverse le produit des autres impôts s'accroît de 589 millions d'euros principalement au titre de la TIPP ou des autres impôts directs et taxes indirectes.

* ⁴ Le solde des opérations temporaires déjà dégradé, initialement de 656 millions d'euros n'a été accru « que » de 5 millions d'euros : la dégradation totale s'élève donc à 661 millions d'euros.

* ⁵ Ainsi, en 2003, seules la Belgique, l'Allemagne, l'Autriche, la Grèce et l'Italie auront un poids de dette rapportée au PIB notablement plus élevé que la France.

* ⁶ Si la cession de parts au sein d'une entreprise comme le Crédit Lyonnais n'est évidemment pas du domaine législatif, on peut regretter que la commission des finances du Sénat n'ait été informée d'une telle mise aux enchères que par la presse, et ce dix jours après une audition du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie relative à l'Etat actionnaire. Le secret des affaires, s'il doit être préservé, n'implique pas nécessairement que la presse soit informée avant le Parlement...

* ⁷ Cette créance n'est pas souveraine mais s'inscrit dans la « zone grise » du périmètre de rééchelonnement du Club de Paris, dans la mesure où la GECAMIN est un établissement public.

* ⁸ Le rapport de l'IGAENR de décembre 2001 sur le bilan du déroulement de la rentrée 2001 estimait alors le dépassement global des autorisations de recrutement autour de 3.500 emplois et mettait en garde contre un risque d'explosion des crédits de rémunération des vacataires.

* ⁹ Les mesures annoncées par le précédent gouvernement consistant à « transformer » des contingents d'heures supplémentaires annuelles (HSA) en emplois s'avèrent ainsi coûteuses, puisque les emplois ainsi créés sont d'allocation et de d'utilisation moins souples et, notamment du fait des rompus de temps partiel, n'ont pas le même « rendement » que des heures supplémentaires.

* ¹⁰ Le rapport de l'IGAENR d'octobre 2001 relatif au contrôle de gestion indiquait ainsi que « la direction des personnels enseignants ne manifeste aucun intérêt pour la gestion des personnels contractuels, ni pour celle des vacataires qui servent de variable d'ajustement final au niveau des académies et sont actuellement gérés en contradiction totale avec l'esprit des textes, puisqu'ils sont transformés en personnel contractuel dès qu'ils ont effectué les 200 heures de vacation autorisées ».

* ¹¹ Producteurs, commerçants, prestataires de services, professions libérales.

* ¹² En vertu de « l'Internet Tax Freedom Act » de 1998.

* ¹³ Le contenu en est minutieusement analysé par le rapport général de la commission des finances de l'Assemblée nationale.

* ¹⁴ Puissance de transmission inférieure ou égale à deux watts.

* ¹⁵ Directive n° 2001/115/CE.

* ¹⁶ Directive n° 77/388/CE du 17 mai 1977 modifiée relative à l'harmonisation des législations des Etats-membres relatives aux taxes sur le chiffre d'affaires - système commun de taxe sur la valeur ajoutée.

* ¹⁷ C'est le cas de l'Allemagne, l'Espagne, la Grèce, la Norvège, les Pays-Bas, le Danemark et le Royaume-Uni. Le régime est par ailleurs en cours d'instauration en Finlande et en Belgique, tandis qu'il est envisagé en Suède.

* ¹⁸ Le seuil de 100 unités UMS est ainsi celui retenu dans les autres Etats de l'Union européenne.

* ¹⁹ Il existe trois types de contrats d'affrètement. Par l'affrètement au voyage, le fréteur met un navire à la disposition de l'affréteur en vue d'accomplir un ou plusieurs voyages. Par l'affrètement à temps, le fréteur s'engage à mettre un navire armé à la disposition de l'affréteur pour un temps défini. Par l'affrètement coque nue, le fréteur s'engage, contre paiement d'un loyer, à mettre, pour un temps défini, un navire sans armement ni équipement, ou avec un équipement et un armement incomplets.

* ²⁰ Sauf disposition contraire figurant aux conditions de vente ou convenues entre les parties.

* ²¹ Ces reports résultaient notamment de ce que le décret d'application de la loi relative à la signature électronique, indispensable à la télédéclaration et au télépaiement électronique via le réseau Internet, n'est paru que le 30 mars 2001, ce qui ne laissait pas un délai suffisant pour que les prestataires informatiques puissent finaliser leurs produits, les faire certifier par le ministère de l'industrie, les diffuser et former leurs utilisateurs.

* ²² Rapport n° 444, Assemblée nationale, XII ^ème législature, page 296.

* ²³ Il s'agissait notamment des esters d'huile de colza et de tournesol utilisés en substitution du fioul domestique et du gazole, de l'alcool éthylique, élaboré à partir de céréales, topinambours, pommes de terre ou betteraves et incorporé aux supercarburants et aux essences, et des dérivés de l'alcool éthylique.

* ²⁴ Rapport n° 444, Assemblée nationale, XII ^ème législature.

* ²⁵ Un décret du 27 juillet 1993 a défini les installations de cogénération ouvrant droit à cette exonération, qui doivent également répondre à trois conditions : comporter une turbine et un moteur à combustion ou une turbine à vapeur permettant une production combinée, à partir de combustibles, de deux énergies utiles, mécanique et thermique, avec un rendement global au moins égal à 65 % ; développer une puissance mécanique ou électrique au moins égale à 250 kilowatts ; présenter un rapport entre les deux énergies produites compris entre 0,5 et 10.

* ²⁶ Le gaz de raffinerie est une huile minérale soumise à la TIPP, présentée à l'état gazeux et destinée à être utilisée comme carburant.

* ²⁷ Selon la définition de la directive du Conseil n° 1999/31/CE du 26 avril 1999 concernant la mise en décharge des déchets.

* ²⁸ Le 3 de l'article 266 septies du code des douanes précise en effet que le fait générateur de la taxe est « le décollage d'aéronefs sur les aérodromes recevant du trafic public pour lesquels le nombre annuel des mouvements d'aéronefs de masse maximale au décollage supérieure ou égale à 20 tonnes est supérieur à 20.000 ».

* ²⁹ Le logarithme décimal permet de prendre en compte la masse maximale au décollage de l'aéronef mais en la ramenant à des proportions relatives beaucoup moins élevées que le rapport des masses elles-mêmes.

* ³⁰ Actuellement, il existe trois catégories d'aérodromes concernés par la TGAP.

* ³¹ Voir commentaire de l'article 27 du projet de loi de finances pour 2003, de M. Philippe Marini, Rapport au nom de la commission des finances Sénat n° 68 (2002-2003).

* ³² « Lorsque la déclaration ou l'acte mentionnés à l'article 1728 font apparaître une base d'imposition ou des éléments servant à la liquidation de l'impôt insuffisants, inexacts ou incomplets, le montant des droits mis à la charge du contribuable est assorti de l'intérêt de retard visé à l'article 1727 et d'une majoration de 40 % si la mauvaise foi de l'intéressé est établie ou de 80 % s'il s'est rendu coupable de manoeuvres frauduleuses ou d'abus de droit au sens de l'article L. 64 du livre des procédures pénales ».

* ³³ Quand il sera effectivement mise en service par le service des douanes.

* ³⁴ On peut rappeler à cet égard que les accords d'entreprise relatifs à la participation sont conclu, soit dans le cadre d'une convention collective ou d'un accord collectif de travail, soit entre le chef d'entreprise et les représentants des organisations syndicales d'entreprise au sens de l'article L. 432-2 du code du travail, soit au sein du comité d'entreprise, soit par référendum d'entreprise.

* ³⁵ Ce plafond est doublé pour les personnes mariées soumises à une imposition commune.

* ³⁶ Quelle que soit la date de sa constitution.

* ³⁷ Ce régime, prévu à l'article 163 octodecies A du code général des impôts, vise à inciter les personnes physiques à souscrire au capital de jeunes entreprises.

* ³⁸ Conformément au 11 de l'article 150-0 D du code général des impôts. Cette limite des 5 ans, devrait être portée à 10 ans, grâce à l'article 3 bis du projet de loi de finances pour 2003, introduit par le Sénat sur proposition de sa commission des finances.

* ³⁹ Par exception aux dispositifs actuels qui subsisteraient.

* ⁴⁰ Un mécanisme d'option a été choisi car le nouveau dispositif pourrait se révéler défavorable à l'actionnaire qui n'aurait pas de plus-values adéquates pour y imputer ses moins-values.

* ⁴¹ Voir le 2° du A et le b) du 1° du D du I du présent article.

* ⁴² Suite à une procédure d'appel.

* ⁴³ Voir le 2° du A et le b) du 1° du D du I du présent article.

* ⁴⁴ Voir le 5° du A et le 2° du D du I du présent article.

* ⁴⁵ Voir le C du I du présent article.

* ⁴⁶ Voir le II du présent article.

* ⁴⁷ Il s'agit de la date d'entrée en vigueur du dispositif actuel d'imputation des moins-values sur les plus-values présenté plus haut.

* ⁴⁸ On notera que pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, le revenu fiscal de référence est fixé à 8.198 euros pour la première part ; ce montant est majoré de 1.958 euros pour la première demi-part et de 1.851 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la deuxième. Pour la Guyane, ces montants sont fixés respectivement à 8.570 euros, 2.359 euros et 1.851 euros.

* ⁴⁹ Il s'agit du prélèvement effectué à compter du 1 ^er janvier 2002 sur les ressources fiscales des communes dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Ile-de-France et 3.500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales Une proposition de loi modifiant ces dispositions a été adoptée en première lecture au Sénat le 12 novembre 2002.

* ⁵⁰ Il convient par exemple de citer l'obligation de payer directement le gérant du débit de tabac de rattachement, celle de proposer à sa clientèle plusieurs marques de tabac de différents fabricants agréés ou encore celle de ne pas faire de publicité en faveur du tabac.

* ⁵¹ Ces sanctions consistent en une amende de 15 euros à 750 euros et en une peine de six mois d'emprisonnement.

* ⁵² Bulletin des commissions de l'Assemblée nationale n° 18, page 2572, XII ^ème législature.

* ⁵³ Rapport n° 444, Assemblée nationale, XII ^ème législature.

* ⁵⁴ La structure et les taux des accises applicables aux tabacs manufacturés font l'objet des directives 92/79/CE, 92/80/CE, 95/59/CE et 2002/10/CE du Conseil.

* ⁵⁵ Directive 76/308/CEE du Conseil du 15 mars 1976.

* ⁵⁶ Directive 79/1071/CEE du Conseil du 6 décembre 1979.

* ⁵⁷ Directive 92/108/CEE du Conseil du 14 décembre 1992.

* ⁵⁸ Directive 2001/44/CE du Conseil du 15 juin 2001.

* ⁵⁹ C'est le cas notamment des conventions signées par la France avec le Portugal, le Royaume-Uni, l'Irlande, les Pays-Bas.

* ⁶⁰ Conformément à l'article 8 de la directive de 1976 précitée.

* ⁶¹ Conformément à l'article 5 de la directive de 1976 précitée.

* ⁶² Conformément à l'article 6 de la directive de 1976 précitée.

* ⁶³ Le privilège du Trésor ne sera donc pas étendu aux créances étrangères, car ce privilège n'existe pas dans l'ordre juridique de plusieurs Etats étrangers. Pour mémoire, ce privilège, prévu aux articles 1920 à 1929 du code général des impôts, permet le recouvrement d'impôts car il prime tous les privilèges mobiliers généraux ou spéciaux du Code civil (à l'exception de celui des frais de justice quand ces frais ont profité au Trésor, du « super-privilège » des salariés, du privilège du créancier nanti sur l'outillage ou le matériel d'équipement et du droit du créancier d'aliments).

* ⁶⁴ Conformément à l'article 12 de la directive de 1976 précitée.

* ⁶⁵ Conformément à l'article 13 de la directive de 1976 précitée.

* ⁶⁶ Conformément à l'article 4 de la directive de 1976 précitée.

* ⁶⁷ Conformément à l'article 4 de la directive de 1976 précitée.

* ⁶⁸ Ce privilège est prévu à l'article 379 du code des douanes.

* ⁶⁹ Par un second amendement de coordination, l'état E du projet de loi de finances pour 2003 sera également ajusté pour « rayer » les taxes parafiscales supprimées.

* ⁷⁰ A titre d'exemple, deux instituts techniques, d'ailleurs concurrents, dans le domaine la salaison et des conserves, reçoivent chacun une taxe parafiscale et une subvention de l'ANDA.

* ⁷¹ Le rendement prévisible de la nouvelle taxe devrait être d'environ 100 millions d'euros, contre 119 millions d'euros actuellement.

* ⁷² Complément-retraite des fonctionnaires.

* ⁷³ En effet, le revenu exceptionnel est d'abord divisé par un nombre pouvant atteindre dix, et non pas par quatre, pour le calcul du supplément d'impôt sur le revenu. Toutefois cet avantage pourrait souvent s'avérer théorique, car il se trouve vraisemblablement de nombreux cas pour lesquels il n'y a pas de changement de tranche, que le revenu exceptionnel ajouté soit divisé par quatre ou par un nombre supérieur.

* ⁷⁴ Plus précisément, « dont la valeur réelle de l'actif est représentée de façon constante pour 90 % au moins par des actions, des certificats d'investissement et des certificats coopératifs d'investissement émis par des sociétés ayant leur siège dans la Communauté européenne et qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou qui sont soumises à un impôt comparable ».

* ⁷⁵ Arrêts Skandia du 8 mars 2001 et CPP du 25 février 1999.

* ⁷⁶ A l'exception de quelques opérations limitativement énumérées par l'article 260 C du code général des impôts.

* ⁷⁷ In JO Débats Sénat, séance du 10 décembre 2001, page 6625.

* ⁷⁸ Un prochain décret devrait conduire à prolonger cette taxe jusqu'au 31 décembre 2003.

* ⁷⁹ Idem.

* ⁸⁰ Le Conseil d'Etat devait en effet préciser que des impositions ne pourront être affectées au profit d'une personne privée poursuivant uniquement un intérêt propre à son secteur d'activité ou à une profession.

* ⁸¹ Les besoins de refinancement du Liban s'élèvent à près de 7 milliards d'euros, de telle sorte qu'une tranche supplémentaire de 2 milliards d'euros à 3 milliards d'euros peut encore être envisagée.

* ⁸² Un transfert de la section « orientation » du FEOGA à la section « garantie » dans le cadre de la politique agricole commune est notamment à l'étude. Si le FEOGA-orientation était ainsi extrait du périmètre des fonds structurels, il ne serait plus nécessaire que l'inspection générale de l'agriculture soit représentée au sein de la CICC.

* ⁸³ Cet article 2 prévoit que « les personnes de statut civil, de droit local originaires d'Algérie ainsi que leurs enfants peuvent, en France, se faire reconnaître la nationalité française ».

* ⁸⁴ Premier alinéa de l'article 9 de la loi n° 87-549 du 16 juillet 1987 relative au règlement de l'indemnisation des rapatriés.

* ⁸⁵ Pension militaire d'invalidité d'un taux inférieur ou égal à 100 %.

* ⁸⁶ Pension d'invalidité d'un taux égal ou supérieur à 100 % avec allocations grand invalide et grand mutilé.

* ⁸⁷ Retraite du combattant = 33 points d'indice PMI.

* ⁸⁸ Certaines technologies modernes supposent non pas un partage mais une utilisation collective des fréquences.

* ⁸⁹ Même, dans le cas de Canal +, pour des programmes payants.

* ⁹⁰ Universal Mobile Telecommunication System de troisième génération

* ⁹¹ Décision n° 86-217 - DC du 18 septembre 1986.

* ⁹² Notamment le rapport de M. Philippe Levrier en 1996, le rapport de MM. Jean-Marie Cottet et Gérard Eymery et livre blanc « Numérisation de la diffusion terrestre de la télévision » en 1999, ainsi que le rapport de M. Raphaël Hadas-Lebel en 2000.

* ⁹³ L'architecture multifréqence (MFN, Multiple Frequency Network) exige une coordination nationale tandis que l'architecture iosofréquences (SFN, single Frequency Network) permet l'affectation d'un seul canal par multiplex pour l'intégralité d'une région ou d'un pays, ce qui laisse beaucoup plus de liberté à chaque opérateur pour l'implantation des émetteurs.

* ⁹⁴ Télédiffusion de France, service de l'ORTF chargé de l'installation et de l'entretien des émetteurs terrestres est devenu, ensuite, un établissement public puis une filiale de France Télécom, qui devrait être entièrement privatisée en 2005, mais se trouve en situation de quasi-monopole.

* ⁹⁵ Surtout si la portabilité qui permet l'accès aux programmes de plusieurs postes par foyer sans connexions est rendue possible.

* ⁹⁶ Ce qui pourrait limiter le recours à la distribution de prospectus dans les boîtes aux lettres.

* ⁹⁷ L'activation de canaux numériques suppose de leur dégager une place parmi les canaux analogiques utilisés, ce qui peut nécessiter de les déplacer afin d'éviter toute interférence.

* ⁹⁸ Le CSA a publié, le 31 octobre dernier, la liste intégrale des candidats retenus pour se répartir les 33 chaînes de TNT (dont 16 chaînes nationales en clair, parmi lesquelles 8 dévolues au secteur public, 3 canaux ayant été préemptés par l'Etat pour France Télévision, et 2 aux chaînes privées historiques, TF1 et M6).

* ⁹⁹ Etablissement public administratif créé par la loi du 26 juillet 1996 relative à la réglementation des télécommunications.

* ¹⁰⁰ Ses ressources de trésorerie sont de 9,5 millions d'euros et il doit recouvrer 13,9 millions d'euros de créances auprès d'opérateurs de télécommunications.

* ¹⁰¹ Cette réponse du ministre de l'intérieur est également reproduite dans le rapport spécial sur les crédits de la décentralisation annexé au projet de loi de finances pour 2002 (n° 87, tome III, annexe n°29, session 2001-2002). Ce rapport reproduit les réponses à un questionnaire détaillé portant sur l'interprétation des articles du code général des collectivités territoriales relatifs à la compensation financière des transferts de compétences.

* ¹⁰² L'article 13 de la loi du 27 juillet 1999 comporte un V qui n'avait été introduit dans la loi que parce qu'il constituait le « gage » d'un amendement présenté par un parlementaire. Le gouvernement de l'époque avait sans doute omis de « lever le gage ». Il serait utile que le gouvernement prenne l'initiative de la suppression de ce paragraphe.

* ¹⁰³ « Tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ».

* ¹⁰⁴ « Art. L. 5711-1 Les syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale sont soumis aux dispositions des chapitres I ^er et II du titre 1 ^er et II du livre II » de la cinquième partie (« La coopération locale ») du code général des collectivités territoriales.

* ¹⁰⁵ La décote supportée par la France est intégrée dans le « compteur » du Club de Paris.

* ¹⁰⁶ Pierre André, Les zones franches urbaines : un succès et une espérance, rapport n°354, commission des affaires économiques, juillet 2002.

* ¹⁰⁷ Le Monde du 2 décembre 2002.