CONCLUSION
Votre rapporteur est parfaitement conscient des limites de son travail exploratoire. Une évaluation plus approfondie devrait en particulier tenir compte du revenu moyen (ou médian) des habitants de chaque commune et faire apparaître clairement la proportion de personnes bénéficiaires des dégrèvements et donc peu sensibles au niveau de la pression fiscale locale.
Les résultats déjà obtenus posent néanmoins un certain nombre de problèmes qui seront au coeur de la réforme des finances locales :
a) La taille croissante d'une commune (ou d'une agglomération) est-elle un critère de charge au regard d'une politique de péréquation ? Il est assez hypocrite de ne pas reconnaître ouvertement ce type de charge mais de l'accepter implicitement via une politique de dégrèvements.
b) La politique de dégrèvements revient à ne pas distinguer dans une situation donnée, tel un taux de taxe d'habitation élevé, ce qui est le résultat d'une mauvaise gestion et qui ne mérite donc pas d'être corrigé et ce qui est la conséquence d'une situation non contrôlable par les élus locaux. Les inégalités de situation doivent être corrigées, non les inégalités de gestion. Il est certain, hélas, que les dégrèvements accordés rendent supportables bien d'erreurs de gestion et ne favorisent pas leur correction puisqu'ils déresponsabilisent les élus.
c) Les systèmes d'aides individuelles , comme les dégrèvements, sont-ils préférables aux transferts collectifs de péréquation ? Ils sont certainement plus efficaces en termes d'équité (et financièrement moins coûteux pour l'Etat), puisque ciblés sur les plus pauvres, alors que les transferts de péréquation bénéficient, via le budget local, à tous les habitants. En revanche, ils détruisent le mécanisme de responsabilité politique des élus face à l'ensemble des électeurs dont une fraction significative ne contribue plus au financement des services locaux.
d) Comment enfin rénover les bases d'imposition de la taxe d'habitation en associant valeur locative et revenu, pour que cet impôt ne soit plus au gré des circonstances, soit un impôt local, soit un impôt national ?
ARTICLES RATTACHÉS
I. ARTICLE 68 : EXTENSION DU CHAMP D'INTERVENTION DE LA CAISSE DE LA DETTE PUBLIQUE (EX-CADEP) ET SUPPRESSION DU FONDS DE SOUTIEN DES RENTES
Le présent article prévoit une fusion de la Caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP) et du Fonds de soutien des rentes (FSR) pour créer une Caisse de la dette publique destinée à soutenir sur les marchés, en cas de besoin, la qualité de la signature de l'Etat.
A. LE DROIT EXISTANT
La caisse d'amortissement de la dette publique (CADEP) instituée par l'article 32 de la loi de finances rectificative du 11 juillet 1986 « à compter du 1 er octobre 1986 pour une durée de dix ans » est un établissement public national administratif qui a pour mission de concourir à l'amortissement de la dette par l'acquisition de titres en vue de leur annulation, ou de la prise en charge de l'amortissement de titres, à leur échéance. Les recettes de la CADEP étaient constituées par les versements du compte d'affectation spécial 902-24 des produits de privatisation. L'article 16 de la loi de finances pour 1999 a de nouveau prévu de recourir à la CADEP pour effectuer des opérations de désendettement de l'Etat. Sa durée d'existence a été étendue à 20 ans et son fonctionnement et son organisation ont été réformés. La CADEP n'a pas eu d'activité en 2002.
Par ailleurs, le fonds de soutien des rentes (FSR) créé par le décret-loi du 22 juillet 1937 est un service non personnalisé de l'Etat dont la gestion est directement assurée par le services du ministre de l'économie : il ne dispose ni d'un budget, ni d'un personnel dédié. Le FSR est géré par le direction du Trésor qui en assure le secrétariat. Il intervient sur le marché secondaire des titres de la dette publique dans le but de :
- garantir la bonne tenue de la signature de l'Etat ;
- limiter les irrégularités de l'échéancier de sa dette;
- saisir les opportunités de marché permettant d'alléger la charge de la dette ;
- garantir la liquidité de ces marchés.
Selon les termes du décret-loi de 1937, modifié par le décret n° 86-116 du 27 janvier 1986, le fonds de soutien est autorisé à acheter et à vendre des titres de rentes perpétuelles ou amortissables et des valeurs du Trésor à long ou à moyen terme. Il peut opérer sur les titres de toute nature émis par l'Etat et sur tous les marchés où ces titres sont négociables. Il peut effectuer toutes opérations en vue de gérer la dette de l'Etat, notamment opérer sur les titres garantis par l'Etat ou émis par des établissements ou des entreprises publics, ainsi que sur les marchés de contrats négociables et sur les marchés sur taux d'intérêt. Le FSR peut enfin disposer d'une réserve de titres constituée par le Trésor.
La coexistence de ces deux organismes est désormais la source d'une inutile complexité . LE FSR dispose d'instruments diversifiés que ne possède pas la CADEP. Le statut juridique de la CADEP présente des garanties de transparence et de rigueur plus importantes que celui offert par le FSR.
B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ
Le dispositif prévoit de substituer à la caisse d'amortissement de la dette publique une caisse de la dette publique qui disposera de la même organisation administrative mais disposera d'instruments plus diversifiés à l'instar du FSR. Elle serait notamment en mesure de racheter des titres de dette sans avoir à les annuler et disposerait d'un « réserve de titres » lui permettant d'alimenter le marché ou d'intervenir en cas de graves problèmes sur les marchés.
Sur le plan juridique, il s'agit de modifier l'article 32 de la loi de finances rectificative pour 1986 relatif à la CADEP en modifiant l'intitulé, les attributions, les modalités d'intervention et le mode de contrôle de celle-ci.
Les opérations de la nouvelle caisse de la dette publique seraient retracées dans le rapport d'activité sur la gestion de la dette et de la trésorerie défini par l'article 8 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2000. Ses comptes seront examinés, comme ceux de l'Agence France Trésor, par un audit externe.
Le dispositif proposé ne vise donc pas à proprement parler à une fusion entre le FSR et la CADEP comme il est indiqué dans l'exposé des motifs. Il ne prévoit pas expressément la suppression du FSR. Aucune garantie n'est donnée quant à sa disparition et aucune indication quant à l'échéance de celle-ci. Compte tenu du régime juridique incertain du FSR, certes modifié à plusieurs reprises par décret, mais dont le rôle est proche d'une CADEP créée par la loi, une précision d'ordre législatif pourrait être apportée au dispositif de l'article 68 afin de faire disparaître de manière certaine le FSR.
C. MODIFICATION PROPOSÉE
Il est dès lors proposé d'ajouter au dispositif la phrase suivante : « La Caisse de la dette publique se substitue à la Caisse d'amortissement de la dette publique et au Fonds de soutien des rentes, dans l'ensemble des textes législatifs et réglementaires applicables. »