VII. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES
A. L'ELABORATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCE
Le fascicule budgétaire « bleu » présentant les crédits proposés par le projet de loi de finances pour 2003 pour le budget de l'outre-mer comporte, comme les autres fascicules « bleus » des indicateurs d'objectifs et de résultat permettant d'évaluer l'utilité de la dépense publique et la performance des services gestionnaires.
Les indicateurs figurant dans le budget de l'outre-mer sont particulièrement décevants :
- ils sont limités aux crédits en faveur de l'emploi et du logement . Aucun indicateur ne permet par exemple d'apprécier les performances des préfectures (alors que le ministère de l'intérieur dispose sur ce point d'indicateurs relativement précis), la qualité de dépense en faveur des fonds d'investissement ou les effets du service militaire adapté sur l'insertion des jeunes ultramarins ;
- ils sont souvent mal « calibrés » : le suivi des indicateurs choisis nécessite souvent des renseignements que le ministère n'arrive pas à obtenir (ce qui se traduit par de très fréquents « ND » 6 ( * ) dans les cases des tableaux de suivi). Lorsqu'un indicateur est en théorie pertinent mais en pratique impossible à suivre dans des délais raisonnables, il convient d'envisager de rechercher un autre indicateur.
Votre rapporteur regrette que les indicateurs de suivi de la mise en oeuvre des opérations subventionnées proposés dans son rapport d'information de 2001 consacré au FIDOM n'aient suscité aucun écho auprès du ministère de l'outre-mer. Au cours des travaux préparatoires à ce rapport, il avait par ailleurs constaté que les moyens humains actuels de certains services du ministère de l'outre-mer plaçaient celui-ci dans l'incapacité de relever dans des conditions convenables le défi de l'évaluation de la qualité de la dépense publique.
|
Le chantier de l'élaboration des indicateurs de performance En réponse au questionnaire de notre rapporteur général pour la préparation du rapport sur le projet de loi portant règlement définitif du budget 2001, la Cour des comptes a transmis les éléments suivants, extraits d'une réponse plus complète publiée en annexe au rapport sus mentionné : « S'agissant des objectifs des programmes et des indicateurs de résultats associés à ces objectifs au sens de la loi organique du 1 er août 2001, la Cour ne saurait se prononcer à ce stade, dans la mesure où l'élaboration des « nouveaux contenus des budgets ministériels » 7 ( * ) définis par la loi organique (structuration des budgets en programmes et actions et identification de leurs coûts, formulation des objectifs des programmes et mesure des résultats) s'inscrit dans un plan de mise en oeuvre 8 ( * ) qui se déploiera sur la période 2002-2005. En effet, la présentation des budgets par agrégats introduite dans le budget 1997 en complément de la présentation par chapitres et enrichie depuis le budget 2000 d'objectifs et d'indicateurs associés ne constitue pour l'heure qu'une préfiguration de ces nouveaux contenus budgétaires qui devront être définitivement élaborés pour le PLF 2006. « La Cour, en relevant les insuffisances des objectifs et indicateurs associés aux agrégats budgétaires présentés dans les « bleus » annexés au projet de loi de finances 2002, entendait cependant souligner une des difficultés auxquelles les ministères ne manqueront pas de s'affronter dans leur travail de formulation des objectifs des programmes et d'élaboration des indicateurs pertinents pour en mesurer les résultats : il s'agit de la question de l'imputabilité des résultats. « Ainsi, la Cour relevait que les objectifs ultimes ou finals prenaient le pas sur les objectifs intermédiaires, et partant les indicateurs d'impact, associés aux objectifs finals, sur les indicateurs de réalisation, associés aux objectifs intermédiaires 9 ( * ) . A titre d'illustration, le seul objectif intermédiaire associé à l'agrégat « multifonctionnalité de l'agriculture » était la maximisation du nombre de contrats territoriaux d'exploitation, les autres objectifs retenus étant des objectifs finals, tels que : maintenir l'élevage extensif ; maintenir une agriculture familiale ; maintenir une activité agricole dans les zones de montagne. « Cette prédominance des objectifs finals sur les objectifs intermédiaires était conforme aux orientations de la circulaire du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 2 février 2001 relative à la présentation des agrégats budgétaires dans le cadre de la préparation du PLF 2002, qui faisait valoir que les résultats finals constituaient la véritable raison d'être des actions administratives conduites et importaient davantage au citoyen que leurs résultats intermédiaires. Il reste, comme cela n'a pas échappé à l'auteur de la même circulaire 10 ( * ) , que les services n'ont pas directement prise sur ces objectifs finals et qu'il n'apparaît dès lors ni pertinent ni équitable d'apprécier l'efficacité de leur action selon le niveau des résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés. » |
* 6 Non disponible.
* 7 Circulaire du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 18 février 2002 relative à la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001.
* 8 plan de mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 arrêté par le CIRE du 15 novembre 2001
* 9 La grille d'analyse utilisée ici, qui n'est pas la seule possible, consiste à distinguer les trois niveaux d'indicateurs suivants en environnement public : les indicateurs de moyens, les indicateurs de réalisation, les indicateurs d'impact. Les premiers mesurent les moyens consommés par une action administrative donnée. Les seconds mesurent le résultat de l'action administrative en termes, non de fin ultime, mais d'objectifs opérationnels intermédiaires, tels que peuvent se les assigner des services qui n'ont qu'une marge d'action limitée (par exemple, nombre de contrôles de vitesse effectués). La mise en relation des indicateurs de réalisation et des indicateurs de moyens permet de suivre l'évolution de la productivité. Les derniers mesurent, quand c'est possible, « l'état de la nature » que l'action administrative cherche à modifier ultimement (par exemple, le nombre d'accidents sur la route).
* 10 « L'appropriation des résultats finals par l'administration se heurte à la difficulté d'attribuer ces résultats à l'action propre des services, dans la mesure où ils dépendent le plus souvent d'un ensemble vaste de facteurs. »