C. LE BUDGET VOTÉ NE REFLÈTE PAS LES CRÉDITS DISPONIBLES
Chaque année, le montant des crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour l'année à venir ne correspond pas au montant des crédits que le ministère devra gérer au cours de l'année à venir . L'écart entre ces deux montants est du aux mouvements de crédits intervenant en cours d'année, aux ouvertures de crédits par les lois de finances rectificative et aux reports des crédits non utilisés sur l'exercice suivant.
En 2000 et en 2001, le montant de crédits disponible au titre l'année était supérieur de 21,1 % au montant des crédits inscrits dans la loi de finances. En 2002, l'écart a très légèrement baissé et s'établit à 21 %.
Le « matelas » de crédits non utilisés en 2001 et reporté sur 2002 s'élevait à 225 millions d'euros.
Ecart entre les crédits inscrits ouverts en loi de finances pour 2002 et les crédits disponibles au titre de l'année 2002
(en millions d'euros)
Depuis 1998, on constate que le montant des dépenses réalisées au cours de l'exercice budgétaire est plus proche de celui des crédits inscrits dans le projet de loi de finances que de celui des crédits disponibles pour l'exercice.
En 2003, l'écart entre les crédits disponibles et les crédits inscrits dans la loi de finances devrait être plus réduit car le projet de loi de finances rectificative pour 2002 annule 49,2 millions d'euros de crédits sur le budget de l'outre-mer, ces annulations n'étant accompagnées que de 15,5 millions d'euros d'ouvertures de crédits.
D. LA RÉGULATION BUDGÉTAIRE
En 2000 et en 2001, la régulation budgétaire était réalisée dans le cadre des « contrats » de gestion. En 2000, elle avait concerné 14 % des crédits inscrits en loi de finances initiale, dont 41 % des dépenses en capital du budget du ministère. En 2001, la régulation concernait 13,8 % des crédits votés en loi de finances, dont 40 % des dépenses en capital.
La régulation dans le cadre des « contrats » de gestion passe par l'obligation pour le ministère de reporter sur l'exercice suivant un montant donné de crédits, et ce bien que, comme le soulignait l'année dernière la Cour des comptes, interrogée par notre rapporteur général 1 ( * ) , « le recours aux contrats de gestion fausse la portée de l'autorisation budgétaire délivrée par le Parlement dans le cadre de la loi de finances initiale, la régularité de ce mécanisme au regard des dispositions de l'ordonnance du 2 janvier 1959 apparaissant discutable à plusieurs titres :
« - la « mise en réserve » de crédits n'est pas prévue par l'ordonnance ;
« - les annulations de crédits, pratiquées dans le cadre de la régulation budgétaire le sont en vue de se conformer à un objectif prédéterminé de limitation de la dépense publique et non en raison de leur défaut d'emploi, seul cas prévu par l'ordonnance ;
« - la stabilisation des reports à l'exercice suivant au niveau des reports sur l'exercice courant dénature les choix parlementaires dès lors que l'autorisation délivrée en loi de finances initiale ne prend pas en considération le montant de ces reports ; elle inscrit de plus cette autorisation dans un cadre pluriannuel qui n'est pas celui prévu par les textes pour les crédits de paiement. »
La Cour soulignait cependant que « la perspective de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi organique (loi n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances) apporte cependant un nouvel éclairage à ce débat, le législateur ayant choisi de reconnaître le principe de la régulation budgétaire dans son article 14 et d'en encadrer la mise en oeuvre. Les dispositions de l'article 14 de la nouvelle loi organique étant applicables à compter du 1 er janvier 2002, la régulation budgétaire disposera dès le prochain exercice du fondement juridique qui lui faisait jusqu'alors défaut. »
Elle précisait aussi que « le principe d'une association des ministères dépensiers à la mise en oeuvre de la régulation budgétaire, et plus particulièrement à la préparation des décrets d'annulation devrait être préservé. »
En 2002, la procédure des « contrats » de gestion n'a pas été utilisée. En revanche, un gel « républicain » a été appliqué aux crédits de l'ensemble des ministères. En réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur, le ministère de l'outre-mer a décrit les conditions dans lesquelles il a été mis en oeuvre dans ce département ministériel :
« La circulaire du 25 février 2002 avait pour objet la mise en place d'un gel dit « républicain » qui limitait jusqu'au 31 juillet 2002 la consommation des autorisations de programme à 40 % de celles ouvertes en LFI 2002 et pour les dépenses ordinaires à 40 % sur le titre III hors rémunérations et 50 % sur le titre IV des crédits votés en LFI 2002.
« La mise en application de ce gel a fait l'objet d'une négociation très partielle avec le ministère du Budget limitée à une libération des crédits sur les moyens de fonctionnement gagée par des retenues supplémentaires sur certains chapitres de subventionnement.
« Ces mesures sont restées en application jusqu'à la parution à la mi-août de nouvelles directives du budget imposant pour la fin de gestion une nouvelle régulation budgétaire portant sur 15 % des crédits ouverts en LFI 2002 sur les dépenses ordinaires et les crédits de paiement en investissement.
« Cette régulation se compose cette fois d'un gel sur l'exercice 2002 représentant 32,53 M€ et d'un report de crédits sur l'année 2003 pour un montant de 125,30 M€.
« Les AP ont également fait l'objet d'un gel sur 2002 à hauteur de 32,89 M€. »
En tenant compte du gel et des reports décidés au mois d'août 2002, la régulation budgétaire concerne près de 15 % des crédits autorisés par le Parlement dans la loi de finances pour 2002.
* 1 Rapport sur le projet de loi portant règlement du budget de 2000, session ordinaire 2001-2002, n° 50, p. 121.