C. UNE LOGIQUE, SINCÈRE, D'EXÉCUTION PRÉFÉRÉE À UNE LOGIQUE, ILLUSOIRE, D'AFFICHAGE
1. Une référence fondamentale à l'exécution réelle des prévisions de dépenses
a) Les modifications affectant les crédits ouverts en loi de finances initiale
Selon les éléments fournis à votre rapporteur, les totaux, par catégorie de mouvements, des modifications apportées aux crédits de la recherche ouverts en loi de finances ont été les suivants en 2001 et 2002.
L'interprétation de ces données appelle les commentaires suivants :
- l'apparente modestie des reports (1,7 %) vient de la non prise en compte de ceux qui concernent les unités de base de recherche ;
- les principales mesures de répartition sont relatives à la distribution des crédits du FRT et du FNS affectés à différentes opérations (financements de réseaux, d'actions concertées incitatives, etc.) ;
- l'essentiel des transferts provient du budget de la défense et bénéficie au CNES, au titre du financement de recherches « duales », c'est-à-dire mixtes (civiles - militaires) ;
- quant aux annulations, elles sont restées limitées (1,9 % du total des crédits de paiement en 2001) et ont, dans l'ensemble, épargné les moyens d'investissement des établissements, sauf l'ADEME et le CNES.
La gestion des crédits 2002 a été affectée par la mise en place, par le précédent gouvernement, d'un dispositif de « régulation républicaine 15 ( * ) », prolongé jusqu'au 12 août 2002, auquel ont succédé des « mises en réserve », assorties de la fixation d'objectifs de reports de crédits sur la gestion 2003. Ces gels devraient préfigurer des annulations, tant en AP qu'en CP, par le collectif de fin d'année, dont Mme la ministre a assuré à votre commission qu'elles seraient moindres que l'année précédente.
Les crédits votés en loi de finances initiales, aussi bien que les modifications qui leur sont apportées, ne donnent pas une idée précise de la situation financière réelle des établissements de recherche auxquels 90 % de ce budget sont destinées et, surtout, de celles des laboratoires concernés.
b) La situation des établissements de recherche
Certaines contraintes (réglementation des marchés publics, complexité de la gestion d'unités communes à des organismes relevant de régimes juridiques, financiers et comptables différents) et de nombreux aléas (calendrier non maîtrisable du versement des contributions de partenaires très variés) freinent inévitablement la consommation des crédits et nécessitent des reports sur l'exercice suivant, notamment pour respecter des engagements contractuels 16 ( * ) .
L'Etat est du reste loin d'échapper lui-même à ces phénomènes quand il n'est pas à l'origine des difficultés rencontrées par les organismes (AP non couvertes en CP, paiement tardif des participations du FNS et du FRT au financement de certains programmes).
Mais le niveau des excédents de trésorerie, qui se sont constitués au sein des établissements, est devenu disproportionné par rapport à celui des reports sur l'exercice suivant qui sont indispensables.
Se répétant et augmentant parfois d'année en année, ces soldes, exagérément positifs, sont devenus structurels et correspondent à une stérilisation de ressources potentiellement disponibles pour le financement de la recherche française.
Le ministère évalue les sommes correspondantes à 720 millions d'euros, dont 450 pour les EPST.
Leur existence, au niveau principalement des unités de base, n'est du reste pas contestée par les organismes qui font essentiellement observer qu'il s'agit, pour une part, de leurs fonds propres (revenus des brevets et licences, dons et legs...), ou de crédits d'autres origines (contrats industriels, subventions des collectivités territoriales ou de la communauté européenne...).
Sans avoir le temps d'enquêter dans les 21 institutions mentionnées par le « bleu » de la recherche, votre rapporteur a procédé à quelques sondages (auprès, principalement, du CNRS, accessoirement de l'INRA et de l'INSERM). Il entendait s'assurer que les excédents avaient bien été pris en compte, dans la détermination du montant de la subvention budgétaire, à leur niveau réel de la fin de 2002 et non pas, avec un décalage qui aurait été critiquable, en fonction de celui de l'achèvement de l'année 2001.
Il a pu ainsi vérifier l'existence et l'ampleur du phénomène en question, ainsi, dans le cas du CNRS, que les progrès de gestion accomplis.
S'il n'y a pas de litige entre le ministère et l'INRA au sujet de l'estimation du montant des reports (74 millions d'euros fin 2001, 38 millions d'euros fin 2002, toutes origines confondues), l'établissement fait remarquer que la contractualisation des actions de recherche provoque automatiquement ce type de mouvement de crédits. Il reconnaît, d'autre part, que sa comptabilité ne lui permet pas encore de bien distinguer, aux différents niveaux de consommation, l'utilisation de la subvention de celle des ressources propres, qui parfois servent à pallier une insuffisante couverture d'AP en CP.
La consommation des crédits de l'INSERM est freinée par une certaine centralisation des procédures de passation de marchés (négociés à un échelon déconcentré mais signés et ordonnancés par le délégué général). Il en résulte, toutefois, une prudence de gestion qui a évité à l'établissement de connaître jusqu'ici une crise de paiements analogue à celle qu'a connue le CNRS en 1995, lorsqu'il a engagé des AP sans s'assurer de la disponibilité de CP correspondants.
Le CNRS, pour sa part, confesse, avec beaucoup de sincérité, ses insuffisances de gestion, dans son contrat pluriannuel, dont est extraite la citation suivante :
« Le CNRS a rencontré dans la période récente une réelle difficulté à mobiliser la totalité des crédits et des postes dont il disposait. En particulier, des reports de crédits ont été observés, pour des volumes de plus en plus importants, alimentés pour une grande partie par les ressources contractuelles. Le nombre de postes vacants était, jusqu'en 2001, de plusieurs centaines en année moyenne.
Cette situation est, pour une part, liée à des lourdeurs de gestion qu'il convient de lever, pour une autre part, à un comportement de prudence des responsables qu'il faut faire évoluer.
Pour changer cet état de fait, il importe que le CNRS soit attentif à une utilisation optimale de ses ressources au service de la politique scientifique. »
Il apparaît en effet, à la lecture du rapport du comptable de l'établissement portant sur l'exercice 2001 , en ce qui concerne la troisième section du budget du CNRS (soutien de base des laboratoires et opérations programmées) , que :
- le taux de consommation des crédits, pour cette section, n'est que de 54,4 % (ce qui correspond à un total de crédits non consommés de plus de 3 milliards de francs) alors qu'il atteint 99,89 % pour la section 1 (dépenses de personnel) et 81,3 % pour la section 2 (administration et services communs) ;
- l'essentiel des reports concerne le soutien aux unités de base ;
- l'importance des crédits inemployés s'explique par la faiblesse du taux d'engagement (57,49 %).
Toutes sections confondues :
- le budget de l'établissement est présenté généralement au conseil d'administration en déficit (qu'il est prévu de couvrir par prélèvement sur fonds de roulement), mais se solde par un excédent (de 250 millions de francs en 2001) ;
- le fonds de roulement, multiplié par 7 de 1994 à 2001, représentait, cette dernière année, 105 jours de fonctionnement (hors amortissements et charges exceptionnelles) ;
- l'augmentation des reports (principalement imputable à la section 3) a été continuelle et forte de 1996 à 2001.
Mais un infléchissement positif de ces tendances est noté par le comptable :
- progression des taux d'engagement et de consommation, pour la section 3, pour la première fois depuis plusieurs années, notamment en ce qui concerne le soutien de base et les actions incitatives des unités de recherche ;
- légère diminution des disponibilités réelles en fin d'exercice (de l'ordre de 3,4 milliards de francs) ;
- ralentissement de la progression du fonds de roulement.
Selon l'ordonnateur (le secrétaire général du CNRS), cette amélioration de la consommation de crédits s'est accentuée en 2002.
On en était (le comptable le confirme), en octobre, au niveau atteint en décembre en 2001. S'agissant des sections 1et 2, le montant des reports non engagés a diminué (de 290,7 à 144,7 millions d'euros hors taxes), tandis que celui des crédits mandatés a sensiblement augmenté (de 630,5 à 783 millions d'euros).
Toutefois, l'écart entre crédits engagés et mandatés (environ 70 millions d'euros) se maintient en ce qui concerne l'utilisation des ressources propres, mais ces dernières étant en augmentation, il s'agit, là encore, d'un progrès.
En définitive, l'existence et l'importance des reports ne font aucun doute. Leur évaluation, en tout cas en ce qui concerne le CNRS, est effectuée de façon continue et précise (au moyen d'un tableau de bord régulièrement mis à jour).
Leur niveau pour 2002 ne semble pas avoir été surestimé.
* 15 Affectant les crédits disponibles des titres III et IV, et les AP des titres V et VI.
* 16 Ces reports peuvent parfois être gonflés par des événements purement conjoncturels : passage à l'euro, raccourcissement de la « période complémentaire », retard, en période électorale, de certaines décisions.