Projet de loi de finances pour 2003 : Les moyens des services et les dispositions spéciales (Deuxième partie de la loi de finances)

Rapport général n° 68 (2002-2003) de M. Philippe MARINI , fait au nom de la commission des finances, déposé le 21 novembre 2002

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N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès verbal de la séance du 21 novembre 2002

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Philippe MARINI,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Deuxième partie de la loi de finances)

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, René Trégouët.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 12 ^ème législ.) : 230 , 256 à 261 et T.A. 37

Sénat : 67 (2002-2003)

Lois de finances.

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES A L'ANNÉE 2003
I. - OPÉRATIONS A CARACTÈRE DÉFINITIF
A. - Budget général

ARTICLE 35

Budget général. Services votés

Commentaire : le présent article fixe à 324,82 milliards d'euros le montant des crédits ouverts au titre des services votés du budget général pour 2003.

L'article 33 de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances définit les services votés comme « le minimum de dotations que le gouvernement juge indispensables pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement ». Elle dispose en outre, en son article 41 que les dépenses du budget général font l'objet d'un vote unique en ce qui concerne les services votés .

La part des services votés par rapport aux crédits bruts demandés représente traditionnellement près de 95 % du total.

Part des services votés par rapport aux crédits bruts

1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002	2003
93,6	91,5	94,3	92,8	94,0	94,9	92,6	96,6	94,2	96,0	95,7

Les services votés sont, au plus, égaux à la somme des crédits votés dans la précédente loi de finances et des mesures acquises. Les comparaisons d'un exercice à l'autre sont néanmoins souvent rendues difficiles par les modifications de périmètre, les « effets de structure », qui affectent le budget de l'Etat.

Pour 2003, les dépenses du budget général se décomposent comme suit :

(en milliards d'euros)

Dépenses du budget général		Remboursements et dégrèvement		Recettes en atténuation de dépenses		Crédits votés		Services votés		Mesures nouvelles
273,75	+	62,56	+	2,99	=	339,27	=	324,82	+	14,45

Il convient à ce titre d'indiquer que le régime juridique des services votés va évoluer. En effet, le dernier alinéa de l'article 46 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances prévoit que « les services votés, au sens du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution, représentent le minimum de crédits que le gouvernement juge indispensable pour poursuivre l'exécution des services publics dans les conditions qui ont été approuvées l'année précédente par le Parlement. Ils ne peuvent excéder le montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances de l'année ». Par rapport à la rédaction retenue par l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la principale novation est la limitation du montant des services votés au montant des crédits ouverts par la dernière loi de finances.

Pourtant, la fonction des services votés sera considérablement réduite, la distinction entre les services votés et les mesures nouvelles étant supprimée dans l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances. Le législateur a considéré que cette distinction était peu opérante et qu'elle conduisait à « focaliser » les débats budgétaires sur des variations marginales de crédits. A compter de la loi de finances pour 2006, la justification des crédits devra donc être apportée par le gouvernement à compter du premier euro. La notion de services votés ne trouvera à s'appliquer que dans les circonstances prévues par le quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution ^{1 ( * )} .

La mise en oeuvre de la loi organique précitée relative aux lois de finances transformera considérablement la procédure d'examen et de vote des crédits par le Parlement. Aujourd'hui, il se prononce par un vote unique sur l'ensemble des services votés, et, pour les mesure nouvelles, par un vote « par titre et à l'intérieur d'un même titre par ministère » comme le prévoit l'ordonnance organique, ou plutôt, par ministère, ou section de ministère, puis par titre, comme l'a consacré la pratique. A compter de 2006, le vote des crédits se fera par mission, c'est à dire, une « unité de débat politique » sans distinction des services votés et des mesures nouvelles, et sans distinction par titre, dont la mention ne sera plus qu'indicative. Il s'agit donc là d'une réforme considérable des conditions d'examen des lois de finances, tendant à permettre un débat plus riche, un contrôle accru des parlementaires sur les finances publiques ainsi qu'un élargissement de leur droit d'amendement.

Votre rapporteur général estime que la date de 2006 est beaucoup trop tardive pour que l'esprit de la réforme budgétaire se manifeste dans l'ensemble de l'appareil d'Etat. Il souhaite que le gouvernement anticipe cette échéance, ce qui rendrait aux débats parlementaires sur la seconde partie de la loi de finances la lisibilité dont ils sont largement privés. C'est là une question importante de volonté politique, devant laquelle les considérations techniques devraient s'effacer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 36

Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services civils

Commentaire : le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, fixe à 4,64 milliards d'euros le montant des mesures nouvelles au titre des dépenses ordinaires des services civils. Ces crédits sont répartis par ministère, conformément à l'état B annexé au présent projet de loi.

Les ouvertures de crédits se présentent ainsi (en euros) :

	Projet de loi initial	Texte adopté par l'Assemblée nationale	Variation
Titre I Titre II Titre III Titre IV	2.592.080.000 31.590.797 1.247.148.699 821.074.675	2.592.080.000 31.590.797 1.156.255.499 860.533.875	- - -90.893.200 +39.459.200
Total	4.691.894.171	4.640.460.171	-51.434.000

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 37

Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services civils

Commentaire : le présent article, tel que modifié par l'Assemblée nationale, ouvre, au titre des mesures nouvelles des dépenses en capital des services civils, 15,95 milliards d'euros en autorisations de programme, et 6,7 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces dotations sont réparties par ministère, conformément à l'état C annexé au présent projet de loi.

L'Assemblée nationale a modifié les ouvertures proposées de la façon suivante (en euros) :

Autorisations de programme

	Projet de loi initial	Texte adopté par l'Assemblée nationale	Variation
Titre V Titre VI	3.910.058.000 11.939.856.000	3.911.128.000 12.043.584.000	+1.070.000 +103.728.000
Total	15.849.914.000	15.954.712.000	+104.798.000

Crédits de paiement

	Projet de loi initial	Texte adopté par l'Assemblée nationale	Variation
Titre V Titre VI	1.178.230.000 5.453.649.000	1.179.300.000 5.557.377.000	+1.070.000 +103.728.000
Total	6.631.879.000	6.736.677.000	+104.798.000

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 38

Mesures nouvelles. Dépenses ordinaires des services militaires

Cet article a été rattaché aux crédits de la Défense (titre III) et analysé dans l'annexe n° 42 au présent rapport (M. François Trucy, rapporteur spécial).

ARTICLE 39

Mesures nouvelles. Dépenses en capital des services militaires

Cet article a été rattaché aux crédits de la Défense (titres V et VI) et analysé dans l'annexe n° 41 au présent rapport (M. Maurice Blin, rapporteur spécial).

B. - Budgets annexes

ARTICLE 40

Budgets annexes. Services votés

Commentaire : le présent article arrête à 17,288 milliards d'euros le montant des crédits ouverts au titre des services votés des budgets annexes.

Cette somme est ainsi répartie (en millions d'euros) :

Aviation civile	1.281,39
Journaux officiels	149,58
Légion d'honneur	17,61
Ordre de la Libération	0,64
Monnaies et médailles	176,77
Prestations sociales agricoles	15.662,87
Total	17.288,85

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 41

Budgets annexes. Mesures nouvelles

Commentaire : le présent article ouvre au titre des mesures nouvelles 228,716 millions d'euros en autorisations de programme et 442,625 millions d'euros en crédits.

Ces sommes se répartissent comme suit (en euros) :

Autorisations de programme :

Aviation civile 210.000.000 euros

Journaux officiels 13.581.000 euros

Légion d'honneur 1.321.000 euros

Ordre de la Libération 0 euro

Monnaies et médailles 3.544.000 euros

Total 208.930.000 euros

Crédits :

Aviation civile 221.124.581 euros

Journaux officiels 46.282.344 euros

Légion d'honneur 1.053.618 euros

Ordre de la Libération 923 euros

Monnaies et médailles - 80.369.048 euros

Prestations sociales agricoles 254.532.617 euros

Total 442.625.035 euros

L'Assemblée nationale n'a pas modifié le montant global des crédits inscrits en autorisations de programme et en crédits. Toutefois, il convient d'indiquer que les crédits ouverts au paragraphe II du présent article au titre des prestations sociales agricoles ont été majorés de 10 millions d'euros afin de doter le chapitre 46-05 du budget annexe des prestations sociales agricoles (« Etalement et prise en charge des cotisations sociales des agriculteurs en difficulté ») de 10 millions d'euros supplémentaires.

En contrepartie, les mêmes crédits ouverts au paragraphe II du présent article ont été réduits de 10 millions d'euros, imputés sur le chapitre 46-96 article 10 du budget annexe des prestations sociales agricoles (« Prestations vieillesse versées aux non salariés du régime agricole - Personnes non salariées de l'agriculture (métropole) »).

Décision de la commission : sous le bénéfice des observations de ses rapporteurs spéciaux sur les budgets annexes, votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

C. - Opérations à caractère définitif des comptes
d'affectation spéciale

ARTICLE 42

Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Services votés
ARTICLE 43

Comptes d'affectation spéciale. Opérations définitives. Mesures nouvelles

II. - OPÉRATIONS À CARACTÈRE TEMPORAIRE

ARTICLE 44

Comptes spéciaux du Trésor. Opérations à caractère temporaire.
Services votés
ARTICLE 45

Comptes d'affectation spéciale. Opérations à caractère temporaire.
Mesures nouvelles
ARTICLE 46

Comptes de prêts. Mesures nouvelles
ARTICLE 47

Comptes de commerce. Mesures nouvelles

Articles rattachés aux Comptes spéciaux du Trésor (rapport spécial de M. Paul Loridant, annexe n° 43 au présent rapport).

III. - DISPOSITIONS DIVERSES

ARTICLE 48

Autorisation de perception des taxes parafiscales

Commentaire : le présent article a pour objet d'autoriser la perception des taxes parafiscales en 2003.

I. LES TAXES PARAFISCALES EN 2003

A. L'INFORMATION DU PARLEMENT SUR LES TAXES PARAFISCALES EST ENCORE INCOMPLETE

L'article 4 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances dispose que « les taxes parafiscales perçues dans un intérêt économique ou social au profit d'une personne morale de droit public ou privé autre que l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, sont établies par décret en Conseil d'Etat, pris sur le rapport du ministre des finances et du ministre intéressé. La perception de ces taxes au-delà du 31 décembre de l'année de leur établissement doit être autorisée chaque année par une loi de finances ».

Par ailleurs, l'article 81 de la loi de finances pour 1977, en prévoyant le dépôt d'une annexe « jaune » au projet de loi de finances, devait permettre l'information du Parlement sur l'évolution des taxes parafiscales. Or, le Sénat, souhaitant améliorer cette information, est à l'origine de l'adoption de l'article 95 de la loi de finances pour 2001, qui tend à compléter le contenu du « jaune », en disposant que cette annexe « comprendra un état récapitulatif des taxes parafiscales qui ont été créées, modifiées ou supprimées dans l'année. Il précisera, pour chacune d'entre elles, les raisons de sa création, de sa modification ou de sa suppression, ainsi que le dispositif de financement alternatif pour les organismes bénéficiaires en cas de diminution ou de suppression ».

L'année dernière, votre commission des finances avait déploré ^{2 ( * )} que les dispositions de cet article ne figurent pas dans l'annexe « jaune » précitée. Il se serait agi d'un oubli.

Qu'un tel oubli se reproduise cette année ne laisse cependant pas d'étonner votre commission des finances.

B. UN RÉGIME JURIDIQUE DÉROGATOIRE

Il convient de souligner le caractère dérogatoire du régime juridique des taxes parafiscales, qui est de nature mixte, ne relevant ni tout à fait du pouvoir réglementaire, ni tout à fait du pouvoir législatif.

Le gouvernement est compétent pour établir des taxes parafiscales par décret, ce qui constitue une dérogation importante au principe de la légalité fiscale, mais leur maintien est autorisé chaque année par la Parlement.

La liste des taxes parafiscales figure à l'état E annexé au présent projet de loi de finances. La ligne 35 (redevance pour droit d'usage des appareils récepteurs de télévision) fait l'objet d'un examen spécifique dans le rapport de notre collègue Claude Belot, rapporteur spécial des crédits de la communication.

C. LES ÉVOLUTIONS AFFECTANT LES TAXES PARAFISCALES EN 2003

Le nombre de taxes parafiscales perçues s'établira à 38 en 2003, contre 44 en 2002.

Il convient de rappeler qu'en 1981, on comptait encore 77 taxes parafiscales.

Les taxes parafiscales peuvent être perçues dans un intérêt économique (amélioration du fonctionnement des marchés et de la qualité des produits ; encouragements aux actions collectives de recherche et de développement agricoles ; encouragements aux actions collectives de recherche et de développement industriels ; encouragement aux actions collectives liées à l'environnement) ou dans un intérêt social (promotion culturelle et loisirs ; formation professionnelle).

Le gouvernement, dans le « jaune » annexé au présent projet de loi de finances et consacré aux taxes parafiscales, met en avant un « mouvement de simplification et de rationalisation entamé en 1999 et poursuivi en 2000 et 2001 et 2002 ».

En effet, en 1999, les taxes parafiscales sur la pollution atmosphérique et sur les huiles de base ont été fusionnées au sein de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), tandis qu'en 2000, cinq autres taxes avaient été supprimées : la taxe sur les expéditions de fruits et de préparations à base de fruits perçue dans les départements d'outre-mer au bénéfice du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), la taxe allouée au Centre technique des industries de la fonderie, la taxe sur les pâtes, papiers, cartons et celluloses, la taxe sur les industries du textile et de la maille, et la taxe bénéficiant à l'Institut des corps gras.

En 2001, les centres techniques industriels financés par la taxe versée par les entreprises de la profession mécanique ont été partiellement budgétisés (les dotations budgétaires existantes au profit de ces organismes, d'un montant total de 63 millions d'euros pour 2003, sont reconduites à l'identique depuis 2001). Par ailleurs, les différentes taxes sur le lait (vache, brebis et chèvre) ont été fusionnées, et il a été renoncé à la création d'une taxe sur le lin et le chanvre.

Enfin, pour 2003, la taxe parafiscale versée à l'Institut français du pétrole (IFP) et la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée sont respectivement supprimées par les articles 17 et 25 du présent projet de loi de finances, qui organisent leur fiscalisation.

Le produit attendu de l'ensemble des taxes parafiscales est estimé à 487,26 millions d'euros pour 2003, en diminution de 30,4 % par rapport à la prévision pour 2002. La suppression de la taxe versée à l'IFP explique, pour l'essentiel, cette diminution ^{3 ( * )} .

Le produit des taxes perçues dans un intérêt économique devrait s'élever à 351,97 millions d'euros en 2003, et celui des taxes perçues dans un intérêt social à 135,29 millions d'euros.

Ces taxes présentent une très grande hétérogénéité en ce qui concerne leur produit. Les dix taxes parafiscales dont le produit devrait être supérieur à 15 millions d'euros en 2003 représentent près de 65 % du produit total estimé des taxes parafiscales.

II. LA TRANSFORMATION À VENIR DES TAXES PARAFISCALES

La loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, en abrogeant l'ordonnance du 2 janvier 1959, a réformé le régime de la parafiscalité.

Son article 63 organise un dispositif transitoire, jusqu'au 31 décembre 2003. Jusque-là, les dispositions susmentionnées de l'article 4 de l'ordonnance de 1959 continueront de s'appliquer.

Aucune solution globale n'est encore envisagée pour organiser la « succession » des différentes taxes parafiscales.

Les arbitrages doivent être rendus courant 2003, et ils devraient aboutir, en général, pour chacune des taxes parafiscales, à l'une des solutions suivantes :

• suppression :

sans contrepartie,

ou assortie de l'inscription d'une subvention budgétaire ;

• création d'une imposition de toute nature :

rattachée au budget général,

ou directement affectée ;

• institution de cotisations dites « volontaires obligatoires ».

La budgétisation intégrale n'est pas sans inconvénients , tant du point de vue de la pérennité du financement des organismes - la dotation concernée pourrait toujours faire l'objet d'une réduction qui priverait ses bénéficiaires d'une partie substantielle de leurs ressources - que du point de vue juridique, dans la mesure où un financement budgétaire pourrait se trouver en contravention avec la réglementation communautaire relative au droit de la concurrence et aux aides d'État.

L'affectation d'une imposition de toute nature, que la plupart des professionnels appellent de leurs voeux, se heurte également à une contrainte juridique . En effet, l'article 2 de la loi organique relative aux lois de finances précitée imposerait, compte tenu de l'avis du Conseil d'Etat du 31 décembre 2000, que l'organisme bénéficiaire puisse faire état, dans une acception très restrictive ^{4 ( * )} , d'une mission de service public.

Par ailleurs, l'idée a pu être émise que la date-butoir du 31 décembre 2003 pourrait ne pas être respectée pour toutes les taxes parafiscales. Il résulte de l'application combinée des articles 63 et 67 de la loi organique précitée qu'une disposition législative particulière pourrait valider, à compter du 1 ^er janvier 2004, tout ou partie des taxes parafiscales. En effet, abrogeant l'ordonnance de 1959 à compter du 1 ^er janvier 2005, l'article 67 de la loi organique précitée ne supprime véritablement les taxes parafiscales, qui sont mentionnées à l'article 4 de l'ordonnance de 1959, qu'à compter du 1 ^er janvier 2005.

Mais lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2003 qui a eu lieu à l'Assemblée nationale, M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a indiqué qu'il sera nécessaire de tirer dès le projet de loi de finances pour 2004 toutes les conséquences de l'article 63 de la loi organique relative aux lois de finances qui prévoit la suppression des taxes parafiscales.

Il convient d'insister sur la nécessité d'une concertation rapide et concrète, avec toutes les professions concernées, afin de trouver des solutions répondant aux besoins les plus incontestables. Votre rapporteur général estime qu'il n'est pas concevable, en particulier, de laisser dans l'incertitude les centres techniques professionnels. A défaut de dispositions de nature à garantir leur pérennité, prises en cours de l'année 2003, il proposera en temps utile la reconduction des taxes parafiscales pour une année supplémentaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 49

Crédits évaluatifs

Commentaire : le présent article a pour objet de fixer la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits évaluatifs autres que ceux limitativement énumérés à l'article 9 de l'ordonnance de 1959.

Ordonnance du 2 janvier 1959

Article 9

Les crédits évaluatifs servent à acquitter les dettes de l'Etat résultant de dispositions législatives spéciales ou de conventions permanentes approuvées par la loi. Ils s'appliquent à la dette publique, à la dette viagère, aux frais de justice et aux réparations civiles, aux remboursements, aux dégrèvements et aux restitutions, ainsi qu'aux dépenses imputables sur les chapitres dont l'énumération figure à un état spécial annexé à la loi de finances.

Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, au besoin, au-delà de la dotation inscrite aux chapitres qui les concernent.

Loi organique du 1 ^er août 2001

Article 10 (en vigueur le 1 ^er janvier 2005)

Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs.

Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année. Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée.

La liste des crédits évaluatifs, autres que les crédits évaluatifs par nature énumérés à l'article 9 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, figure à l'état F. Le montant total des crédits évaluatifs s'élève dans le présent projet de loi de finances à 156,3 milliards d'euros, soit 46,1 % des crédits bruts du budget général contre 153,66 milliards d'euros, soit 46,4 % du total des crédits dans la loi de finances initiale pour 2002.

Cette situation va évoluer dans les prochaines années avec la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août relative aux lois de finances. Le législateur organique est en effet parti du principe selon lequel les crédits évaluatifs constituent une atteinte à l'autorisation de la dépense par le Parlement. Par conséquent, il a prévu dans l'article 10 de la loi organique précitée :

- une énumération limitative des dépenses concernées : crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ;

- une information des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sur les motifs des dépassements de crédits et les perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année ;

- enfin, que les dépassements de crédits doivent être pris en compte dans la plus prochaine loi de finances afférente à l'année concernée, afin de respecter le principe selon lequel les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l'Etat.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 50

Crédits provisionnels

Commentaire : le présent article fixe pour 2003, conformément à l'état G annexé au projet de loi de finances, la liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel.

Ordonnance du 2 janvier 1959

Article 10

Les crédits provisionnels s'appliquent aux dépenses dont le montant ne peut correspondre exactement à la dotation inscrite dans la loi de finances parce que les dépenses afférentes à ces crédits sont engagées en vertu d'une loi ou d'un règlement contresigné par le ministre des finances. La liste des chapitres dont les dotations ont un caractère provisionnel est donnée chaque année par la loi de finances.

Les dépenses sur crédits provisionnels ne peuvent être ordonnancées que dans la limite des crédits ouverts. S'il est constaté en cours d'année que ces crédits sont insuffisants, ils peuvent être complétés, par arrêté du ministre des finances, par prélèvement sur le crédit global pour dépenses éventuelles. En cas d'urgence, si ces prélèvements sont eux-mêmes insuffisants, des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance pris sur le rapport du ministre des finances et dont la ratification est demandée au Parlement dans la plus prochaine loi de finances.

Les crédits provisionnels énumérés à l'état G sont ceux qui, en cas d'insuffisance, peuvent être complétés en cours d'année par prélèvement sur un chapitre réservoir du budget des charges communes : le chapitre 37-94 « dépenses éventuelles », initialement doté de 45 millions d'euros pour 2003, soit un montant égal à celui figurant dans le projet de loi de finances initiale pour 2002.

Au-delà de cette somme, les crédits devraient être ouverts par décret d'avance. Pris sans avis préalable du Conseil d'Etat, ces décrets peuvent dégrader l'équilibre de la loi de finances.

La loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances ne comporte pas de dispositions similaires à celles de l'article 10 de l'ordonnance du 2 janvier 1959. Par conséquent, le régime des crédits évaluatifs sera, à compter du 1 ^er janvier 2005, la seule exception au caractère limitatif des crédits.

Le législateur organique a en effet considéré que la distinction entre les crédits évaluatifs et les crédits provisionnels ne se justifiait plus, considérant qu'il s'agit, dans les deux cas de charges financières dont le montant ne peut être plafonné par le législateur financier.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 51

Reports de crédits

Commentaire : le présent article a pour objet d'arrêter la liste des chapitres dont les crédits peuvent être reportés par arrêté, sans limitation de montant. L'énumération de ces chapitres figure à l'état H annexé au présent projet de loi de finances.

Le principe de l'annualité est l'un des principes fondamentaux du droit budgétaire français , en vertu duquel les crédits qui n'ont pas été consommés au cours d'un exercice devraient être purement et simplement annulés, à l'exception des autorisations de programme, qui demeurent valables sans limitation de durée.

Toutefois, l'application du principe d'annualité souffre une exception, prévue par l'article 17 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances : « Sous réserve des dispositions concernant les autorisations de programme, les crédits ouverts au titre d'un budget ne créent aucun droit au titre du budget suivant. Toutefois, les crédits de paiement disponibles sur opérations en capital sont reportés par arrêté du ministre des finances ouvrant une dotation de même montant en sus des dotations de l'année suivante. Avant l'intervention du report, les ministres peuvent, dans la limite des deux tiers des crédits disponibles, engager et ordonnancer des dépenses se rapportant à la continuation des opérations en voie d'exécution au 1 ^er janvier de l'année en cours. Peuvent également donner lieu à report, par arrêté du ministre des finances, les crédits disponibles figurant à des chapitres dont la liste est donnée par la loi de finances ainsi que, dans la limite du dixième de la dotation du chapitre intéressé, les crédits correspondant aux dépenses effectivement engagées mais non encore ordonnancées ».

Concrètement, le présent article vise à approuver la liste des chapitres sur lesquels s'imputent les crédits pouvant donner lieu à report, cette liste étant établie à l'état H annexé au projet de loi de finances pour 2001. Elle se décline comme suit :

- Le comité interministériel de la réforme de l'Etat du 13 juillet 1999 a décidé d'une part d'inscrire d'office à l'état H tous les chapitres de fonctionnement du budget général des parties 34, 35 et 37, à l'exception des chapitres 37-94 « Dépenses éventuelles » et 37-95 « Dépenses accidentelles » du budget des charges communes, 37-01 « Dotation d'emplois d'établissement public à répartir ; EPST ^{5 ( * )} et EPA ^{6 ( * )} » du budget de la recherche et technologie, 37-82 « Dépenses de modernisation et d'animation de la politique de la ville » du budget de la ville et 37-94 « Commission nationale de l'informatique et des libertés. Dépenses de personnel » du budget de la justice, et des chapitres évaluatifs dont les crédits n'ont pas à être reportés.

Cette décision qui concerne pour 2003 110 chapitres du titre III des budgets civils et militaires s'est fondée sur deux arguments :

- inciter les services gestionnaires à une meilleure programmation et à une meilleure utilisation de leurs crédits de fonctionnement ;

- instaurer des règles claires entre les administrations centrales et les services déconcentrés, les administrations centrales pouvant ainsi garantir aux services déconcentrés le bénéfice du report des crédits inutilisés l'année précédente pour qu'ils puissent programmer leurs dépenses de fonctionnement dans la continuité.

- S'ajoutent, en outre d'autre part, à l'état H annexé, 59 chapitres des budgets civils qui concernent le titre IV, 1 chapitre de subvention de fonctionnement pour le budget de la défense, 11 chapitres au titre de budgets annexes, ainsi que 15 comptes spéciaux du Trésor (11 comptes d'affectation spéciale et 4 comptes de prêts).

L'importance des reports pèse néanmoins aujourd'hui comme une « épée de Damoclès » sur l'exécution des crédits. Elle pose problème quant à la portée de l'autorisation budgétaire donnée par le Parlement : une partie des crédits votés ne sont pas consommés tandis que les crédits qui sont consommés ne sont pas formellement approuvés. L'audit de MM. Jacques Bonnet et Philippe Nasse de juin 2002 a révélé combien les reports de 2001 sur 2002, pour faciliter l'exécution 2001, avaient dégradé les conditions de l'exercice 2002. La facilité avec laquelle les crédits sont aujourd'hui reportés ne contribue pas à la responsabilité des gestionnaires. Mieux vaudrait, comme le gouvernement s'y est engagé pour 2003, qu'une régulation des crédits ait lieu ex ante et que les crédits susceptibles d'être reportés sur l'année suivante soient réduits au minimum, afin que la sous-consommation des crédits ne soit pas encouragée et que l'autorisation parlementaire garde tout son sens.

Pour apurer le stock des crédits reportés, votre commission des finances incite le gouvernement à procéder, quand cela est nécessaire, à des mesures d'annulation de crédits.

La nouvelle loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, comme le montre l'encadré ci-dessous, devrait, fort heureusement, encadrer et limiter la pratique des reports à compter du 1 ^er janvier 2005. Le montant des reports devrait s'en trouver fortement diminué. Sera en effet introduite une limite aux reports qui ne pourront excéder 3% des crédits initiaux du titre concerné.

Les nouvelles dispositions concernant les reports de crédits : l'article 15 de la loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances

(entrée en vigueur le 1 ^er janvier 2005)

I - Sous réserve des dispositions concernant les autorisations d'engagement, les crédits ouverts et les plafonds des autorisations d'emplois fixés au titre d'une année ne créent aucun droit au titre des années suivantes.

II - Les autorisations d'engagement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportées sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, majorant à due concurrence les crédits de l'année suivante. Ces reports ne peuvent majorer les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel.

Sous réserve des dispositions prévues à l'article 21, les crédits de paiement disponibles sur un programme à la fin de l'année peuvent être reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé, dans les conditions suivantes :

1° Les crédits inscrits sur le titre des dépenses de personnel du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même titre du programme à partir duquel les crédits sont reportés ;

2° Les crédits inscrits sur les autres titres du programme bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.

III - Les crédits ouverts sur un programme en application des dispositions du II de l'article 17 et disponibles à la fin de l'année sont reportés sur le même programme ou, à défaut, sur un programme poursuivant les mêmes objectifs, par arrêté conjoint du ministre chargé des finances et du ministre intéressé.

Le montant des crédits ainsi reportés ne peut excéder la différence entre les recettes et les dépenses constatées sur le fondement des dispositions précitées.

Les reports de crédits de paiement effectués en application du présent paragraphe ne sont pas pris en compte pour apprécier les limites fixées aux 1° et 2° du II.

IV - Les arrêtés de report sont publiés au plus tard le 31 mars de l'année suivant celle à la fin de laquelle la disponibilité des autorisations d'engagement ou des crédits de paiement a été constatée.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 52

Répartition, entre les organismes du secteur public de la communication audiovisuelle, des ressources publiques affectées
au compte spécial n° 902-15

Article rattaché aux crédits de la communication audiovisuelle (rapport spécial de M. Claude Belot, annexe n° 7 au présent rapport).

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES
A. - Mesures fiscales

ARTICLE 53

Incitation au remplacement des véhicules polluants
par des véhicules « propres »

Commentaire : le présent article vise à proroger jusqu'au 31 décembre 2005 deux crédits d'impôt destinés à inciter au remplacement des véhicules polluants par des véhicules « propres ».

Le présent article vise à proroger de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2005, la période au cours de laquelle certaines dépenses relatives à l'acquisition, la location ou l'équipement d'un véhicule fonctionnant au moyen d'une énergie dite « propre », c'est-à-dire moins polluante que le gazole ou les supercarburants, ouvrent droit au bénéfice de deux crédits d'impôt.

I. LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR LES DÉPENSES D'ACQUISITION OU DE LOCATION DE VÉHICULES NEUFS FONCTIONNANT EXCLUSIVEMENT OU NON AU MOYEN D'UNE ÉNERGIE PEU POLLUANTE OU COMBINANT L'ÉNERGIE ÉLECTRIQUE ET UNE MOTORISATION À ESSENCE OU AU GAZOLE

A. LE DISPOSITIF INITIAL

L'article 200 quinquies du code général des impôts, issu de l'article 42 de la seconde loi de finances rectificative pour 2000, prévoit, à la première phrase du premier alinéa de son I, que les contribuables qui ont leur domicile fiscal en France peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt d'un montant de 1.525 euros, au titre des dépenses payées entre le 1 ^er janvier 2001 et le 31 décembre 2002 pour l'acquisition à l'état neuf ou pour la première souscription d'un contrat de location avec option d'achat ou de location souscrit pour une durée d'au moins deux ans d'un véhicule automobile terrestre à moteur, dont la conduite nécessite la possession d'un permis de conduire mentionné à l'article L. 223-1 du code de la route ^{7 ( * )} et qui fonctionne exclusivement ou non au moyen du gaz de pétrole liquéfié (GPL) ou qui combine l'énergie électrique et une motorisation à essence ou à gazole, dite « hybride ».

À l'origine, le bénéfice de ce crédit d'impôt était limité dans le temps : les dépenses qui y ouvrent droit devaient avoir été engagées entre le 1 ^er janvier 2001 et le 31 décembre 2002. Il s'agissait de donner un « coup de fouet » aux achats de tels véhicules.

Le crédit d'impôt est accordé au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses sont engagées, sur présentation des factures. Conformément au deuxième alinéa du II de l'article 200 quinquies du code général des impôts, il ne s'applique pas lorsque les sommes engagées pour l'acquisition du véhicule sont prises en compte dans l'évaluation des revenus des différentes catégories d'imposition. Ainsi, un véhicule acquis pour l'exercice d'activités professionnelles ne donne pas lieu au bénéfice du crédit d'impôt.

Comme tout mécanisme de crédit d'impôt - qui se différencie en cela de la simple réduction d'impôt et qui est donc plus favorable notamment pour les ménages non imposés à l'impôt sur le revenu -, l'excédent sur l'impôt dû est restitué sous la forme d'un chèque du Trésor public.

De façon également traditionnelle, il est prévu, par le III de l'article 200 quinquies , que le crédit d'impôt est imputé sur l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année au cours de laquelle le prix d'acquisition du véhicule est payé, après imputation des réductions d'impôt mentionnées aux articles 199 quater B à 200, de l'avoir fiscal, des crédits d'impôt et des prélèvements ou retenues non libératoires.

B. L'EXTENSION DU DISPOSITIF

L'article 14 de la loi de finances pour 2002 a modifié l'article 200 quinquies du code général des impôts, en élargissant son champ d'application.

Il a en effet étendu le bénéfice du crédit d'impôt aux dépenses payées pour l'acquisition ou la première souscription d'un contrat de location avec option d'achat ou de location d'une durée au moins égale à deux ans d'un véhicule fonctionnant au moins partiellement au moyen du gaz naturel véhicules (GNV), pour les dépenses payées entre le 1 ^er janvier 2002 et le 31 décembre 2002.

II. LE CRÉDIT D'IMPÔT POUR LES DÉPENSES DE TRANSFORMATION D'UN VÉHICULE DE MOINS DE TROIS ANS DESTINÉES À PERMETTRE SON FONCTIONNEMENT AU MOYEN DU GPL ET LA MAJORATION DU CRÉDIT D'IMPÔT EN CAS DE DESTRUCTION D'UN VÉHICULE ANCIEN

L'article 14 de la loi de finances pour 2002 précité a également modifié l'article 200 quinquies du code général des impôts sur deux autres points.

A. L'EXTENSION DU CRÉDIT D'IMPÔT AUX DÉPENSES DE « DEUXIÈME MONTE »

L'article 14 de la loi de finances pour 2002 a étendu le crédit d'impôt pour véhicule « propre » aux dépenses de transformation effectuées par des opérateurs agréés et destinées à permettre le fonctionnement au moyen du GPL de véhicules encore en circulation, dont la première mise en circulation est intervenue depuis moins de trois ans et dont le moteur de traction utilise exclusivement de l'essence (deuxième phrase du premier alinéa du I de l'article 200 quinquies du code général des impôts).

Cette extension du crédit d'impôt s'applique ainsi aux dépenses dites « de deuxième monte » payées entre le 1 ^er novembre 2001 et le 31 décembre 2002.

B. LA MAJORATION DU CRÉDIT D'IMPÔT EN CAS DE MISE À LA CASSE D'UN VÉHICULE ANCIEN

L'article 14 de la loi de finances pour 2002 a également prévu (deuxième alinéa du I de l'article 200 quinquies ) que le crédit d'impôt est porté à 2.300 euros (soit une augmentation de plus de 50 %) lorsque l'acquisition ou la première souscription d'un contrat de location avec option d'achat ou de location souscrit pour une durée d'au moins deux ans d'un véhicule « propre » s'accompagne de la destruction d'un véhicule répondant à cinq conditions cumulatives :

- il s'agit d'une voiture particulière ;

- le véhicule a été immatriculé avant le 1 ^er janvier 1992 : il s'agit de retirer de la circulation des véhicules anciens, construits avant la généralisation du pot catalytique et particulièrement polluants ; ces véhicules, au nombre de 10,6 millions encore en circulation actuellement, représentent 30 % du parc automobile français ; l'âge moyen de sortie du parc est de 12,6 ans en France ;

- il a été acquis au moins douze mois à la date de sa destruction ;

- il est encore en circulation à cette même date (avec un contrôle technique valable et une assurance en cours de validité) ;

- sa destruction doit se faire par un organisme autorisé au titre de la législation des installations classées pour la protection de l'environnement (premier alinéa du II de l'article 200 quinquies ) ; ce dispositif s'applique aux destructions et acquisitions ou locations intervenant entre le 1 ^er janvier 2002 et le 31 décembre 2002.

III. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de proroger de trois ans, soit jusqu'au 31 décembre 2005, les différents dispositifs exposés ci-dessus.

Le crédit d'impôt prévu par l'article 200 quinquies du code général des impôts bénéficierait ainsi aux redevables procédant aux dépenses entrant dans son champ d'application avant le 31 décembre 2005.

Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie estime le coût pour 2004 de l'application en 2003 de la prorogation de ce crédit d'impôt à 31 millions d'euros .

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 53

Incitation à la modernisation des conditions d'exercice des activités libérales

Commentaire : le présent article additionnel vise à prolonger de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2005, le régime prévu par l'article 202 quater du code général des impôts (CGI) atténuant le coût fiscal du passage d'une activité relevant du régime des bénéfices non commerciaux à une activité assujettie à l'impôt sur les sociétés.

I. LE DROIT EXISTANT AVANT LE RÉGIME TEMPORAIRE INSTITUÉ PAR LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 1999

Les créances acquises - mais non encore recouvrées - et les travaux en cours -  mais non encore facturés - représentent le fonds de roulement permanent et l'essentiel des capitaux propres des entreprises libérales, sans faire pour autant l'objet d'une comptabilité créances-recettes comme dans les entreprises imposées au titre de leurs bénéfices industriels et commerciaux. Ces créances acquises et travaux en cours représentent couramment quatre mois de chiffre d'affaires.

Lors de l'apport en société d'une activité libérale ou non commerciale exercée à titre individuel, ou lors de l'option d'une société soumise au régime des sociétés de personnes pour l'impôt sur les sociétés, ces créances acquises et travaux en cours doivent en principe être constatées en comptabilité comme si l'entreprise cessait son activité, alors que l'exploitation est poursuivie dans un autre cadre juridique ou fiscal, et en l'absence de tout enrichissement de l'entreprise ou des associés.

En effet, en vertu des articles 202 et 202 ter du CGI, l'apport en société ou le changement de régime fiscal est fiscalement considéré comme une cession ou une cessation de l'entreprise, et entraîne, en principe, la soumission des créances acquises et des travaux en cours à l'impôt sur le revenu, à la CSG et à la CRDS ^{8 ( * )} alors même que les revenus correspondant n'ont pas été encaissés. Compte tenu du volume de ces créances en proportion du chiffre d'affaires, la charge fiscale qui en résulte pour les contribuables peut s'avérer excessivement lourde, et certainement dissuasive lorsqu'il s'agit d'opter pour l'exercice sous forme de société de leur activité ou pour l'impôt sur les sociétés.

Le législateur avait déjà prévu, antérieurement à la loi de finances rectificative pour 1999, des dispositifs tendant à rendre cette charge fiscale plus supportable, notamment par le biais de son étalement ^{9 ( * )} .

Cependant, le nombre de sociétés civiles professionnelles optant pour leur assujettissement à l'impôt sur les sociétés était resté très faible, la charge consécutive à l'apport en société d'une activité libérale ou au changement de régime fiscal d'une société civile professionnelle demeurant prohibitive.

En conséquence, votre commission des finances avait proposé dès l'examen de la loi de finances rectificative pour 1997 « d'aller plus loin » : partant du constat qu'il est injuste qu'un professionnel libéral qui décide d'exercer sa profession en société reste personnellement tenu d'acquitter l'impôt sur les créances acquises qu'il apporte à la société alors que les sommes qui vont être encaissées vont constituer le fonds de roulement de la société, le Sénat avait adopté une mesure tendant à transférer à la nouvelle société la responsabilité du paiement de cet impôt sur les créances acquises, tout en subordonnant l'octroi de ce régime à la condition que la société bénéficiaire des apports tienne une comptabilité de caisse, et non une comptabilité d'engagement, comme l'article 93 A du CGI l'y autorise.

Ce dispositif n'avait pas été retenu par l'Assemblée nationale, à la demande du précédent gouvernement.

Mais celui-ci s'est ravisé et a proposé dans le projet de loi de finances rectificative pour 1999 un dispositif d'inspiration identique.

II. LE RÉGIME TEMPORAIRE PRÉVU PAR L'ARTICLE 202 QUATER DU CODE GÉNÉRAL DES IMPÔTS

L'article 19 de la loi de finances rectificative pour 1999 a introduit dans le code général des impôts un article 202 quater prévoyant qu'en cas d'apport d'une activité libérale à une société, les créances acquises non recouvrées et les dépenses engagées et non encore payées au titre de la période de trois mois précédant l'apport, sont inscrites au bilan de la société bénéficiaire de l'apport .

En conséquence, l'impôt correspondant est acquitté par ladite société , dans la mesure où elle recouvre lesdites créances et acquitte lesdites dépenses.

Le même dispositif de sursis d'imposition est applicable en cas de changement de régime fiscal de la société ou de restructuration (fusion, scission ou apport partiel d'actif) ^{10 ( * )} .

Concrètement, l'article 202 quater précité dispose que, dans ces cas, le bénéfice imposable au moment de l'apport ou du changement de régime fiscal peut être déterminé en faisant abstraction des créances acquises, mais non recouvrées, et des dépenses engagées, mais non payées, au titre des trois mois qui précèdent la réalisation de l'événement qui entraîne en principe leur imposition, à condition que ces créances et dépenses soient inscrites au bilan de la société qui se substitue au précédent débiteur (c'est-à-dire de la société bénéficiaire de l'apport, de la société soumise à l'impôt sur les sociétés ou de la société absorbante en cas de fusion).

Le délai de trois mois retenu correspond selon l'administration au délai moyen de paiement des créances, ce qui permet de recouvrir l'essentiel des créances acquises.

La condition d'inscription des créances et dettes transférées dans le bilan de la société où la profession est nouvellement exercée est indispensable pour permettre l'imposition ultérieure de ces créances. En pratique, elle vise les seuls apports d'activités libérales à des sociétés, cette condition étant alors nécessaire pour que le changement de créancier soit opposable au débiteur ; elle constitue d'ailleurs le complément indispensable des formalités de cession de créances prévues à l'article 1690 du code civil.

L'inscription des créances acquises au bilan de la société absorbante en cas de fusion, ou bénéficiaire de l'apport en cas de scission ou d'apport partiel d'actif, est évidemment automatique. Il en est de même en cas de changement de régime fiscal, la société gardant alors la même personnalité juridique.

Lorsque ces conditions sont réunies, les modalités de l'imposition desdites créances et dettes chez la société qui les recouvre ou les acquitte dépendent du régime fiscal (et partant du régime comptable) auquel elle est soumise :

- si elle est soumise à l'impôt sur les sociétés et dispose à ce titre d'une comptabilité en droits constatés comme les entreprises commerciales, elle doit prendre en compte lesdites créances et dettes pour la détermination de son résultat, au titre de l'exercice en cours au premier jour du mois qui suit la période de trois mois mentionnée plus haut, c'est-à-dire au titre de l'exercice en cours au premier jour du mois qui suit l'apport de l'associé ou le changement de régime fiscal ; ce dispositif est conforme aux règles de la comptabilité en droits constatés selon lesquelles les créances et les dettes certaines et déterminées dans leur montant sont prises en compte indépendamment de la date des encaissements ou des décaissements correspondants ;

- si elle est assujettie au régime fiscal des sociétés de personne et que son résultat est déterminé selon les règles de la comptabilité de caisse propres aux activités non commerciales, elle doit inclure les créances et les dettes dans le résultat de l'année de leur encaissement ou de leur paiement, le bénéfice étant taxé entre les mains des associés.

Ces dispositions s'appliquent sur option conjointe du contribuable et de la société bénéficiaire de l'apport ou qui opte pour un nouveau régime fiscal.

Ce régime fut toutefois limité aux seules opérations éligibles intervenant entre le 1 ^er janvier 2000 et le 31 décembre 2002.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le régime prévu par l'article 202 quater précité visait à encourager les personnes exerçant leur activité à titre individuel à se mettre en société et à favoriser l'option pour l'impôt sur les sociétés des sociétés de personnes et des SCP, afin de favoriser la concentration des structures et le développement des réseaux d'exercice des professions libérales, pour leur permettre de mieux soutenir la concurrence des réseaux étrangers, notamment anglo-saxons.

Le caractère temporaire de ce régime devait accélérer cette évolution.

Il apparaît aujourd'hui que ce mouvement de transformation des conditions d'exercice des activités libérales est, malgré cela, relativement lent, et que la non-reconduction de ce régime temporaire pourrait le freiner encore davantage.

Dans ces conditions, il semble opportun de prolonger le présent dispositif pour une nouvelle période de trois ans , c'est à dire pour les opérations éligibles intervenant entre le 1 ^er janvier 2003 et le 31 décembre 2005.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 54

Prorogation du crédit d'impôt pour diverses dépenses afférentes à l'habitation principale

Commentaire : le présent article vise à reconduire pour trois ans, jusqu'au 31 décembre 2005, le crédit d'impôt au titre de plusieurs dépenses relatives à l'habitation principale.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

L'article 200 quater du code général des impôts accorde un crédit d'impôt au titre de plusieurs dépenses relatives à l'habitation principale :

1. Les dépenses d'acquisition de gros équipements, fournis à l'occasion de travaux éligibles au taux réduit de TVA, effectuées entre le 15 septembre 2001 et le 31 décembre 2002.

Il faut rappeler que l'article 5 de la loi de finances pour 2000 a soumis au taux réduit de TVA, à compter du 15 septembre 1999, les travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur les locaux à usage d'habitation achevés depuis plus de deux ans.

Corrélativement, l'article 200 quater du code général des impôts a institué un crédit d'impôt sur le revenu pour les dépenses d'acquisition de gros équipements fournis à l'occasion de travaux d'installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs ou de l'installation sanitaire lorsque ces travaux sont afférents à l'habitation principale et éligibles au taux réduit de TVA.

Le crédit d'impôt est applicable aux dépenses de gros équipements payées entre le 15 septembre 1999 et le 31 décembre 2002. Le crédit d'impôt est égal à 15 % des dépenses dans la limite d'un plafond (4.000 euros pour une personne seule, 8.000 euros pour un couple). Le taux de 15 % a été fixé en fonction de la différence existant entre le taux normal de TVA (20,6 % à l'époque, ramené depuis à 19,6 %) et le taux réduit (5,5 %).

La liste des dépenses de gros équipements éligibles a été fixée par l'arrêté du 17 février 2000.

2. Les dépenses d'acquisition d'équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable effectuées entre le 1 ^er janvier 2001 et le 31 décembre 2002

L'article 67 de la loi de finances pour 2001 a étendu le bénéfice du crédit d'impôt pour gros équipements aux dépenses d'acquisition d'équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable intégrés à :

- un logement acquis neuf ou en l'état futur d'achèvement entre le 1 ^er janvier 2001 et le 31 décembre 2002 et que le contribuable affecte à son habitation principale ;

- un logement que le contribuable fait construire et qui a fait l'objet, entre les mêmes dates, de la déclaration d'ouverture de chantier prévue à l'article R. 421-40 du code de l'urbanisme ;

- un logement déjà achevé, lorsque l'acquisition des équipements de production d'énergie mentionnés a lieu entre le 1 ^er janvier 2001 et le 31 décembre 2002.

L'instruction du 13 juillet 2001 a précisé les modalités d'application de cette mesure. L'arrêté du 11 juin 2001 a fixé la liste des équipements concernés.

Contrairement aux dispositions prévues pour les dépenses d'acquisition de gros équipements, les travaux d'installation ou de remplacement des équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable ne sont pas soumis au taux réduit de TVA.

3. Les dépenses d'acquisition de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de régulation de chauffage, fournis à l'occasion de travaux éligibles au taux réduit de TVA, effectuées entre le 1 ^er octobre 2001 et le 31 décembre 2002

Le C du I de l'article 14 de la loi de finances pour 2002 a étendu l'application du crédit d'impôt en faveur des gros équipements aux dépenses relatives à l'acquisition de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de régulation de chauffage.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

En 2001, 568.680 foyers ont effectué des dépenses éligibles au crédit d'impôt de l'article 200 quater du code général des impôts. Le coût de la mesure s'est élevé à 125 millions d'euros.

La mesure devant à l'origine s'éteindre au 31 décembre 2002, le présent article prévoit de proroger pour trois ans ce dispositif . Les catégories de dépenses précitées réalisées jusqu'au 31 décembre 2005 ouvriraient droit au bénéfice du crédit d'impôt de 15 % dans la limite du plafond actuel.

Le coût de la mesure proposée au présent article s'élèverait à 125 millions d'euros par an à compter de 2004, pour des dépenses réalisées à partir du 1er janvier 2003.

Il faut noter que cette prolongation pour 3 ans va au-delà de la prorogation d'un an décidée pour l'application du taux réduit de TVA aux travaux dans les logements d'habitation qui doit, il est vrai, faire l'objet d'une évaluation par la Commission européenne au cours de l'année à venir.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 54

Relèvement du taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers pour le logement locatif privé intermédiaire dans l'ancien

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de porter de 25 à 40 % le taux de la déduction forfaitaire applicable dans le régime fiscal en faveur du logement locatif privé intermédiaire dans l'ancien (ou « Besson » ancien).

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

L'article 96 de la loi de finances pour 1999 a institué le statut du bailleur privé appelé à l'origine « dispositif Besson ». Ce régime permet aux bailleurs de bénéficier sous certaines conditions, notamment de loyers et de ressources du locataire :

- d'un amortissement de leur investissement lorsqu'il s'agit d'un logement neuf acquis à compter du 1 ^er janvier 1999 ;

- ou d'une déduction forfaitaire majorée (25 % au lieu de 14 %) lorsqu'il s'agit d'un logement ancien faisant l'objet d'un bail conclu à compter du 1 ^er janvier 1999.

Par rapport aux dispositifs précédents, le statut du bailleur privé présente les caractéristiques suivantes :

- le dispositif a une vocation pérenne et ne comporte pas de date d'expiration ;

- les incitations ne concernent pas seulement le secteur du logement neuf mais s'adressent aussi aux bailleurs de logements anciens ;

- les aides ne sont pas seulement fiscales.

Votre commission des finances a approuvé les grands principes de ce dispositif, tout en cherchant dès l'origine à en améliorer les équilibres.

Après avoir amélioré le taux d'amortissement du bien immobilier dans le neuf (en le portant de 50 % à 65 %) le Sénat a souhaité à de nombreuses reprises ouvrir le régime fiscal aux locations aux ascendants et descendants du contribuable. Cette ouverture aura lieu dès cette année, au moins pour le neuf, et, si les propositions de votre commission des finances sont suivies, également pour les logements anciens nouvellement acquis.

Cependant, des efforts restent à accomplir pour favoriser le parc locatif privé à vocation intermédiaire.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mise en oeuvre concrète du dispositif « Besson » montre que celui-ci fonctionne plutôt correctement pour le logement neuf, mais il n'apparaît pas performant pour le logement ancien.

D'après une étude menée l'an dernier par un cabinet d'expertise à la demande du ministère chargé du logement, seuls 15.000 propriétaires auraient choisi le « Besson » dans l'ancien,  soit moitié moins que le nombre qui était attendu, et qui était déjà fort modeste (30.000).

Dans l'ancien, le coût du dispositif est de l'ordre de 30 millions d'euros soit un chiffre particulièrement faible, qui traduit le fait que le régime, insuffisamment incitatif ^{11 ( * )} , n'attire pas les investisseurs.

On peut d'ailleurs citer le rapport général de l'Assemblée nationale sur le projet de loi de finances de l'an dernier selon lequel « les professionnels du bâtiment estiment pourtant qu'un tiers du parc des logements anciens serait éligible au « dispositif Besson». Plusieurs raisons pourraient expliquer le faible attrait de celui-ci jusqu'à présent : la durée exigée quant à l'engagement de location minimale et le taux de l'abattement sur les revenus fonciers pourraient se révéler insuffisamment attractifs ; l'insuffisante adéquation des plafonds de loyers retenus pour Paris avec les conditions du marché locatif ; l'inéligibilité des baux en cours et, enfin, le caractère plus attractif du dispositif alternatif appliqué aux « micro-entreprises », tel que défini à l'article 50-0 du code général des impôts, qui permet de bénéficier d'un abattement substantiel sur les revenus perçus, tout en étant moins contraignant dans les procédures à respecter. Il permet en outre, en optant pour le régime réel, de sortir du dispositif librement » .

Compte-tenu de ces considérations, votre commission des finances, qui souhaite améliorer le dispositif « Besson » pour le logement locatif ancien, vous propose de relever le taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers de 25 % à 40 %. Le taux de 40 % est loin d'être exceptionnel puisqu'il correspond exactement au montant de l'abattement forfaitaire dans le régime dit « microfoncier » qui ne comporte pas les mêmes obligations ^{12 ( * )} .

Le coût d'une telle disposition a été estimé par les services du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, à 54 millions d'euros en « régime de croisière ». Cela donnerait un « coup de pouce » utile pour atteindre le nombre de 30.000 locations intermédiaires privées.

La mesure s'appliquera à compter de l'imposition des revenus de l'année 2003.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 54

Modification de dispositions relatives à l'épargne-logement

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de réformer le régime des plans d'épargne-logement (PEL) ouverts à compter du 5 décembre 2002, en liant l'octroi de la prime de l'Etat à une opération immobilière.

I. LE CADRE LEGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE DE L'ÉPARGNE-LOGEMENT

A. LES CARACTÉRISTIQUES DU RÉGIME DE L'ÉPARGNE-LOGEMENT

Le régime de l'épargne-logement a été institué par la loi n° 65-554 du 10 juillet 1965.

Les dispositions relatives à l'épargne logement ont été codifiées à la section 1 du chapitre V du titre I du livre VII du code de la construction et de l'habitation « aides diverses à la construction d'habitations et à l'amélioration de l'habitat » (articles L. 315-1 à L. 315-6).

L'article L. 315-1 dispose que le régime de l'épargne-logement a pour objet de permettre l'octroi de prêts aux personnes physiques qui ont fait des dépôts à un compte d'épargne-logement ^{13 ( * )} et qui affectent cette épargne au financement de logements destinés à l'habitation principale.

L'épargne-logement a donc pour but d'orienter les économies des particuliers vers le logement à usage de résidence principale et, depuis la loi n° 85-536 du 21 mai 1985, de résidence secondaire : en effet, le deuxième alinéa de l'article L. 315-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que l'épargne peut être affectée au financement de logements dans des conditions fixées par un décret en Conseil d'Etat.

L'article R. 315-8 du code de la construction et de l'habitation détaille ces autres utilisations. Il s'agit donc des résidences secondaires (résidences utilisées à titre personnel et familial pour le repos et les loisirs) qui peuvent être louées occasionnellement et de résidences de tourisme, seule exception à l'exclusion des logements à usage commercial et professionnel.

L'article L. 315-2 dispose que les prêts d'épargne-logement concernant l'habitation principale financent les dépenses de construction, d'acquisition, d'extension, de réparation et d'amélioration. Ces mêmes dépenses peuvent être financées pour les autres catégories de logement, à l'exception des dépenses d'acquisition ^{14 ( * )} .

Seules les personnes physiques peuvent ouvrir des comptes ou des plans d'épargne-logement et bénéficier des avantages correspondants. Un non-résident de nationalité française ou un résident de nationalité étrangère peuvent aussi ouvrir un compte ou un plan et bénéficier d'un prêt, sous réserve que l'investissement ait lieu en France et que le prêt soit utilisé dans les cas prévus par la réglementation.

En application de l'article L. 315-4 du code de la construction et de l'habitation, les bénéficiaires d'un prêt d'épargne-logement reçoivent de l'Etat une prime d'épargne dont le montant est fixé compte tenu de leur effort d'épargne.

L'article L. 315-5 dispose que les intérêts et la prime d'épargne versés aux titulaires de comptes d'épargne-logement ne sont pas pris en compte pour le calcul de l'allocation de logement. Conformément à l'article 157, 9 bis du code général des impôts, ces intérêts et cette prime ne sont pas pris en compte pour la détermination du revenu net global.

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COMPTES D'EPARGNE LOGEMENT (CEL)

1. Les avantages des comptes d'épargne-logement

a) Ouverture et fonctionnement des comptes d'épargne-logement

Les comptes d'épargne-logement (CEL) peuvent être ouverts au nom de personnes physiques par les caisses d'épargne ainsi que par les banques et organismes de crédit ayant passé une convention avec l'Etat.

Les sommes inscrites aux comptes d'épargne-logement portent intérêt à un taux fixé par arrêté du ministre chargé des finances et du ministre chargé de la construction et de l'habitation. Ce taux est fixé à 2 %.

Un arrêté pris dans les mêmes conditions fixe également le montant mimimum de dépôt pour l'ouverture du compte (300 euros), le montant minimum des versements ultérieurs et le montant maximum des sommes versées (15.300 euros). Tout retrait de fonds qui réduirait le montant du dépôt au-dessous du montant minimum entraîne la clôture du compte.

En réalité, aucun montant minimum de versement n'a été fixé pour les CEL, contrairement aux PEL.

b) Attribution des prêts

Les titulaires d'un CEL peuvent obtenir un prêt dix-huit mois au moins après l'ouverture du compte, et lorsque le montant des intérêts acquis s'élève au moins à un montant fixé par arrêté.

Le taux d'intérêt des prêts est égal au taux d'intérêt servi aux dépôts effectués au compte d'épargne-logement, hors frais financiers et frais de gestion. Les prêts sont amortissables sur quinze ans maximum.

Le montant du prêt ne peut excéder un montant maximum fixé par arrêté, soit 23.000 euros .

c) Prime d'épargne

Les bénéficiaires des prêts reçoivent une prime d'épargne versée au moment de la réalisation du prêt. Cette prime est égale à 1.144 euros.

Ainsi, l'épargnant titulaire d'un CEL doit réaliser son prêt pour obtenir la prime.

d) Gestion et contrôle des opérations

Les fonds des comptes d'épargne-logement non employés à des opérations de prêt doivent être affectés à des emplois intéressant la construction de logements, au terme de l'article R. 315-18 du code de la construction et de l'habitation.

Des conventions sont passés entre l'Etat et les organismes qui gérent les fonds des comptes d'épargne-logement (banques, organismes de crédits, caisse des dépôts et consignations etc.).

B. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX PLANS D'ÉPARGNE LOGEMENT (PEL)

1. Une catégorie particulière de compte d'épargne-logement déterminée par décret

L'article R. 315-24 dispose qu'il est institué une catégorie particulière de comptes d'épargne-logement (CEL) sous la forme de plans contractuels d'épargne à terme déterminé.

a) Mise en place et fonctionnement des PEL

Les plans d'épargne-logement font l'objet d'un contrat entre la personne physique et l'établissement de crédit constaté par un acte écrit. Le titulaire d'un CEL peut ouvrir un PEL dans le même établissement de crédit.

La souscription d'un PEL doit se conformer aux règles suivantes :

- un versement initial d'un montant minimum fixé par arrêté soit 250 euros ;

- des versements réguliers (de mensuels à semestriels) d'un montant déterminé par contrat sous réserve que le versement annuel ne soit pas inférieur à un minimum fixé par arrêté, soit 540 euros ;

- les versements peuvent être majorés si le montant maximum de dépôt n'est pas dépassé.

La durée du PEL ne peut être inférieure à 4 ans (5 ans pour les plans conclus de 1981 au 31 mars 1992) et ne peut être supérieure à 10 ans , sauf pour les contrats conclus avant le 1 ^er avril 1992 qui le prévoyaient.

Les sommes inscrites au compte d'un souscripteur de PEL portent intérêt à un taux fixé par arrêté à 4,5 %.

Contrairement aux CEL, les versements et intérêts capitalisés demeurent indisponibles jusqu'à la date de retrait définitif des fonds. En cas de retrait partiel ou total au cours de la période d'indisponibilité des fonds, le contrat est résilié de plein droit. Si le retrait intervient après une période minimale fixée au contrat, le souscripteur conserve la partie des bénéfices correspondant à la période considérée.

De même, si le versement minimum annuel n'est pas effectué, le PEL peut se transformer alors en CEL.

b) L'attribution de prêts

Lorsque le PEL est venu à terme, le souscripteur peut demander et obtenir un prêt. Le montant maximum du prêt est de 92.000 euros.

Le prêt doit être consenti par l'établissement qui tient le PEL.

Le PEL, tout comme le CEL ne supporte pas d'impôt, mais 10 % de prélèvements sociaux qui s'appliquent directement sur le rendement annoncé.

C. COMPARAISON DES PRODUITS DE L'ÉPARGNE-LOGEMENT

Les conditions et bénéfices des PEL et CEL sont résumés dans le tableau suivant.

Caractéristiques des PEL et des CEL

	PEL	CEL
Dépôt initial	250 €	300 €
Minimum de versements annuels	540 €	Pas de minimum
Plafond des dépôts	61.200 €	15.300 €
Durée du placement	4 ans	18 mois
Taux de rémunération	4,5 % (PEL ouverts depuis le 01/07/2000)	2 % (CEL ouverts depuis le 01/07/2000)
Prime d'Etat (maximum)	1525 € + 10% par personne à charge (1)	1.144 €
Plafond des prêts	92.000€	23.000 €
Taux d'intérêt des prêts	4,97% (PEL ouverts depuis le 01/07/2000)	3,5 %
Fiscalité des intérêts	Prélèvements sociaux de 10%	-
Durée des prêts	2 à 15 ans	2 à 15 ans

(1) avec un maximum de 152 euros par personne à charge

On observera que le taux de rémunération des PEL (4,5 %, soit 4,05 % après prélèvements sociaux) est très supérieur à celui des CEL (2 % net), car la prime est d'un montant plus élevé (1.525 euros minimum contre 1.144 euros pour le CEL) et, de plus, elle est versée même en l'absence de prêt.

Les épargnants sont donc clairement encouragés à souscrire un PEL pour de simples raisons d'épargne, mais n'ont aucune incitation à prendre le prêt au logement , qui concrétise pourtant la réalisation de l'objectif de l'épargne-logement et justifie l'aide fiscale et budgétaire de l'Etat : la prime est versée dans tous les cas et le taux d'intérêt du prêt, 4,97 % (contre 3,5 % pour les CEL) n'est pas suffisamment attractif par rapport aux taux du marché.

Le tableau ci-après décrit, en fonction de leur date de souscription, le rendement des PEL, et le taux de l'emprunt.

Caractéristiques des PEL

Date de souscription du PEL	Intérêts bancaires en %	Rendement global, prime d'Etat incluse (1)	Taux de l'emprunt hors assurance en %
du 01/04/92 au 06/02/94	4,62	6	6,32
du 07/02/94 au 22/01/97	3,84	5,25	5,54
du 23/01/97 au 08/06/98	3,1	4,25	4,8
du 09/06/98 au 25/07/99	2,9	4	4,6
du 26/07/99 au 30/06/00	2,61	3,6	4,31
A partir du 01/07/00	3,27	4,5	4,97

(1) La prime d'Etat est plafonnée à 1.525 euros d'intérêt. Au-delà, les plans sont rémunérés à hauteur des intérêts bancaires. Enfin, rappelons que les prélèvements sociaux se retranchent du rendement depuis 1997. Un PEL "nouvelle formule" rapporte 4,05% (4,5 -10%).

Il résulte de l'ensemble de ces éléments une distorsion croissante entre les dépôts de l'épargne-logement et les prêts au logement.

II. LES EQUILIBRES ACTUELS DE L'ÉPARGNE-LOGEMENT

A. UN EFFET DE CISEAUX ENTRE DÉPÔTS ET PRÊTS

Il existe une distorsion croissante entre l'encours des dépôts de l'épargne-logement et l'encours des prêts, alors même que l'objectif de l'épargne-logement et les raisons de sa spécificité sont de favoriser la construction, l'acquisition ou l'amélioration de biens immobiliers.

L'utilisation des plans d'épargne-logement

(en milliards d'euros)

Au 31 décembre	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
encours des dépôts	120,36	136,59	165,71	186,54	203,36	217,91	219,63	226,89
encours des prêts	42,52	43,23	44,76	42,65	37,57	30,71	27,03	25,41
Dispo./encours des dépôts	64,6%	68,4%	73%	77,1%	81,5%	85,9%	87,69%	88,8 %

Source : direction du Trésor

En 2001, l'encours des dépôts représente 226,9 milliards d'euros, et seulement 25,4 milliards d'euros de prêts sont émis. En 1994, l'encours de dépôts était presque moitié moindre (120,4 milliards d'euros) et l'encours des prêts plus élevé (42,5 milliards d'euros).

Ainsi, le ratio prêts/dépôts se dégrade fortement depuis plusieurs années. En 2001, 687.183 prêts d'épargne-logement ont été accordés, pour un montant de 5,28 milliards d'euros (+ 6,26 % par rapport à 2000). Néanmoins, le ratio prêts/dépôts continue de se dégrader, puisqu'il est passé de 12,4 % à 12,2 % entre 2000 et 2001.

La diminution continuelle du ratio de prêts constatée depuis plusieurs années s'explique par la baisse d'attractivité des prêts d'épargne-logement au regard des taux libres pratiqués sur le marché et, à l'inverse, par l'attractivité du taux de rémunération des plans d'épargne-logement, notamment pour les anciennes générations.

Le détail des prêts au logement émis figure dans le tableau ci-après.

Les prêts d'épargne-logement

Année	Nombre	Montant total	Répartition de ce montant (en %)
d'attribution	de prêts	des prêts (Md€)	Travaux	Ancien	Neuf	Achats de parts SCPI
1994	773.742	10,31	26,38 %	55,72 %	17,74 %	0,16 %
1995	716.565	9,73	24,56 %	53,22 %	22,03 %	0,19 %
1996	843.246	12,03	22,47 %	53,07 %	24,44 %	0,02 %
1997	761.383	7,21	26,00 %	50,32 %	23,67 %	0,01 %
1998	528.312	4,57	34,62 %	41,78 %	23,58 %	0,02 %
1999	585.020	3,6	43,71 %	38,48 %	17,80 %	0,01 %
2000	678 931	4,97	33,37%	50,71 %	15,90 %	0,02 %
2001	687 183	5,28	33,04 %	46,44 %	20,50 %	0,02 %

B. UN COÛT FISCAL ET BUDGÉTAIRE TRÈS IMPORTANT POUR L'ETAT

Les fonds versés sur un plan d'épargne-logement sont rémunérés depuis le 1 ^er juillet 2000 au taux de 4,5 %, dont 5/7ème à la charge des établissements de crédit et 2/7ème à la charge de l'Etat sous forme de prime. Cette prime est plafonnée à 1.525 euros depuis 1er janvier 2002.

Les crédits nécessaires au versement de la prime figurent à la section budgétaire des charges communes .

Le montant total des primes versées s'est élevé en 2001 à 1,48 milliard d'euros, dont 1,47 milliard d'euros pour les PEL et 96 millions d'euros pour les CEL. A contrario, les prêts nouveaux ont représenté 2 milliards d'euros pour les PEL et 3,17 milliards d'euros pour les CEL.

Années	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Nombre de plans	12.288.300	12.616.011	14.516.669	15.477.304	15.476.229	15.589.812	15.063.844	15.192.554
Prêts nouveaux (Md €)	6,48	6,21	7,28	4,29	1,53	0,53	1,13	2,07
Primes versées (M €)	894,57	743,8	872,47	891,06	881,46	981,31	1 377,22	1 468,76
Nombre de comptes	7 497 735	7 605 567	7 700 035	7 820 813	8 024 728	8 145 066	8 288 120	8 530 631
Prêts nouveaux (Md€)	3,13	3,03	3,40	3,06	3,09	3	3,02	3,17
Primes versées (M€)	134	123,64	122,11	116,17	110,68	96,20	96	95,80

Source : direction du Trésor

Il y a donc une exacte inversion entre le montant de l'aide de l'Etat et son impact sur la conclusion d'opérations immobilières, alors même que cette aide a connu une explosion depuis quelques années.

Evolution comparée des prêts au logement et des primes versées par l'Etat

(en milliards d'euros)

Pour l'avenir, l'estimation de la dépense budgétaire au titre des primes d'épargne logement sur PEL est difficile à prévoir car elle dépend de plusieurs facteurs, tels que le nombre de plans susceptibles d'être clôturés au cours de l'année considérée, la propension des emprunteurs à clôturer ou non leur plan, ainsi que le montant moyen des primes versées aux épargnants. Compte tenu, d'une part, de l'importance du nombre de plans arrivés à maturité et d'autre part, de l'étalement dans le temps des clôtures effectives, le montant de primes qui seront versées au titre des PEL devrait se stabiliser à un niveau élevé au cours de 2003.

Évolution du poids budgétaire des primes d'épargne logement

(en milliards d'euros)

Le compte général de l'administration des finances pour 2001 fournit néanmoins des informations relatives aux engagements liés aux droits à primes acquis dans le cadre des dispositifs d'épargne-logement.

Selon les méthodes d'évaluation retenues, qu'elles tiennent compte des droits à prime sur les comptes PEL des épargnants ou qu'elles considèrent le nombre de PEL aujourd'hui ouverts et susceptibles de donner lieu au versement d'une prime, la dette latente de l'Etat est de 6 milliards à 9 milliards d'euros . A ces chiffres, il convient de rajouter les versements de primes au titre des comptes d'épargne-logement dont le montant dans les années à venir devrait atteindre 763 millions d'euros.

III. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Comme cela a été démontré plus haut, il existe aujourd'hui une distorsion majeure entre le coût budgétaire pour l'Etat de l'épargne-logement et ses résultats en terme d'encouragement à l'acquisition, à la construction ou à la rénovation immobilière.

Le coût de l'épargne-logement pour l'Etat s'élève pour l'exonération des intérêts perçus par les épargnants et pour les primes versées en fin de période d'épargne à 2,5 milliards d'euros par an (1 milliard d'euros pour l'exonération des intérêts et 1,5 milliard d'euros pour les primes).

Il convient donc de restaurer un équilibre entre les avantages conférés à l'épargne-logement et ses résultats socio-économiques.

Pour cela, il convient de lier l'octroi de la prime d'épargne-logement à la concrétisation d'un prêt au logement.

L'article L. 315-4 du code de la construction et de l'habitation a en effet simplement disposé que les « bénéficiaires » d'un prêt d'épargne-logement reçoivent de l'Etat une prime d'épargne dont le montant est fixé compte tenu de leur effort d'épargne.

Les mesures réglementaires d'application ont été telles qu'elles ont lié l'octroi de la prime à la réalisation du prêt pour les CEL (article R. 315-16 du code de la construction et de l'habitation) mais pas pour les PEL, qui sont une catégorie particulière de comptes d'épargne-logement.

Afin de lever toute ambiguité, votre commission des finances propose donc d'inscrire clairement dans la loi cette disposition, qui n'existe actuellement que pour les CEL par voie réglementaire, pour tous les produits de l'épargne-logement.

Afin de ne pas remettre en cause les contrats existants, cette nouvelle disposition serait valable pour les comptes ouverts à compter du 5 décembre 2002, date d'examen de cette mesure par votre commission des finances.

En conclusion, il faut rappeler que cette initiative n'est ni nouvelle, ni inédite :

- elle n'est pas nouvelle car votre commission l'avait déjà proposée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 1997 ^{15 ( * )} .

En effet, lors de la séance publique du 9 décembre 1996, M. Alain Lambert, alors rapporteur général du budget, avait présenté un amendement à l'article L. 315-4 du code de la construction et de l'habitation pour indiquer que « la prime (d'épargne-logement) n'est versée qu'en cas d'affectation de l'épargne préalable aux objets prévus aux articles L. 315-1 et L. 315-2, dans une proportion et dans des conditions déterminées par décret en Conseil d'Etat ».

Cet amendement ne visait que les PEL conclus à compter du 9 décembre 1996. Le ministre délégué au budget, Alain Lamassourre, tout en notant l'intérêt d'une réflexion sur les PEL et en reconnaissant qu'il existait un problème de gonflement très rapide de l'encours des plans d'épargne-logement indiquait que « les économies en résultant ne pourraient être engrangées par l'Etat qu'au bout de quatre ans » ^{16 ( * )} . S'il avait été adopté à cette époque, les économies auraient pu être engrangées dès le 9 décembre 2000, et l'Etat ne verserait pas en 2003, dans un contexte budgétaire difficile, 1,48 milliard d'euros de primes mais certainement sensiblement moins.

- elle est partagée, notamment par notre collègue député Michel Charzat :

« S'agissant de l'épargne logement, le coût budgétaire des primes versées (1,473 milliards d'euros) apparaît élevé pour une épargne qui ne bénéficie que très minoritairement (12,3 %) à son but initial, à savoir les prêts au logement. Les PEL et autres CEL sont donc aujourd'hui davantage un véhicule attractif pour une épargne sans risque qu'un soutien à l'accession à la propriété. Pour y remédier, il serait envisageable de revenir à la vocation originelle du PEL et du CEL, c'est-à-dire de conditionner la prime versée à l'octroi d'un prêt logement. Ceci « dégonflerait la bulle » et contribuerait à orienter l'épargne vers des usages plus productifs.

A défaut, une alternative - moins cohérente intellectuellement - serait de proposer qu'une partie de l'épargne ainsi recueillie soit obligatoirement investie en actions par les établissements financiers collecteurs » ^{17 ( * )} .

Enfin, il faut souligner que cet aménagement des PEL est un moyen essentiel de réorientation de l'épargne vers le marché d'actions qui a actuellement besoin d'un fort soutien. La France ne manque pas actuellement « d'épargne longue », et celle-ci continuera de prospérer pour les épargnants souhaitant véritablement acquérir un bien immobilier : pour ces personnes, la prime sera intégralement maintenue, quelle que soit la date d'ouverture de leur PEL. En revanche, les épargnants ne souhaitant pas faire de projets immobiliers pourront être incités à placer leur épargne dans d'autres produits, plus innovants, et plus générateurs de richesse pour l'économie.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 54 bis (nouveau)

Instauration d'une réduction d'impôt en faveur des orphelins de déportés, fusillés ou massacrés, autres que ceux victimes de persécutions antisémites

Commentaire : le présent article vise à instituer une réduction d'impôt au bénéfice des orphelins de déportés, fusillés ou massacrés pour faits de résistance durant l'Occupation, à l'exception de ceux déjà visés par le décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 instituant une mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DISPOSITIONS DU DÉCRET N° 2000-657 DU 13 JUILLET 2000

1. Le dispositif juridique mis en place

Le décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 institue une mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites. Ses dispositions s'inscrivent dans le cadre des conclusions de la mission sur la spoliation des juifs de France, présidée par M. Jean Matteoli, dont le rapport a été rendu public en avril 2000. Elles offrent aux bénéficiaires potentiels une compensation à la pension d'orphelin prévue par le code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre dont, dans une grande proportion, ils avaient été exclus pour des raisons tenant à la nationalité de leurs parents.

D'après les dispositions de ce décret, toute personne dont la mère ou le père a été déporté à partir de la France dans le cadre des persécutions antisémites durant l'Occupation et a trouvé la mort en déportation, a droit à une mesure de réparation, si elle était mineure de moins de vingt et un ans au moment où la déportation est intervenue. En outre, sont exclues du bénéfice de ce décret, les personnes qui perçoivent une indemnité viagère versée par l'Allemagne ou l'Autriche à raison des mêmes faits.

La mesure de réparation prend la forme, au choix du bénéficiaire, d'une indemnité au capital, forfaitaire et unique, de 27.440,20 euros (soit 180.000 francs) ou d'une rente viagère mensuelle de 457,35 euros (soit 3.000 francs), jusqu'au décès du bénéficiaire.

Cette indemnité est en outre exonérée d'impôt sur le revenu en application de l'article 81 du code général des impôts.

2. La procédure d'indemnisation

L'instruction des demandes d'indemnisation relève du ministère de la défense. La décision accordant la mesure de réparation est prise par le Premier ministre sur proposition du ministre de la défense, dans un délai de quatre mois à compter de la date de réception de la demande.

Le paiement des rentes viagères et des indemnités au capital est assuré par l'Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), qui reçoit à cet effet des crédits du chapitre 46-02 (« Actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation - Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliation du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation ») du budget des services généraux du Premier ministre (SGPM).

3. Le nombre et le montant des indemnisations

En 2001, la dépense enregistrée par l'ONAC, au titre du versement de ces indemnisations, s'est élevé à 163,87 millions d'euros dont :

- 135,2 millions d'euros pour l'attribution du capital ;

- 17,3 millions d'euros pour les rentes viagères initiales ;

- 11,37 millions d'euros au titre des mensualités servies.

Au 30 septembre 2002, 16.300 dossiers de demandes avaient été reçues par le ministère de la défense, dont 12.450 avaient reçu un avis favorable, et 12.092 avaient été mis en paiement par l'ONAC. Plus de 2.300 rejets avaient été proposés et il restait 1.350 dossiers en cours d'examen.

Sur cette base de bénéficiaires, le coût du dispositif d'indemnisation est estimé à plus de 157 millions d'euros la première année pour l'attribution du capital et plus de 36 millions d'euros par an au titre du versement de la rente viagère mensuelle.

Les crédits inscrits au chapitre 46-02 du budget des SGPM étaient de 64,043 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2002 et sont reconduits à l'identique dans le présent projet de loi de finances. Toutefois, il convient de souligner que le second projet de loi de finances rectificative pour 2002 majore ces crédits de près de 20,88 millions d'euros.

B. L'ARRÊT DU CONSEIL D'ÉTAT DU 6 AVRIL 2001

Le décret du 13 juillet 2000 a été attaqué devant le Conseil d'Etat en tant qu'il limite la mesure de réparation aux seuls orphelins de parents déportés du fait des persécutions antisémites. Certaines requêtes en annulation visaient également la lettre du Premier ministre en date du 25 août 2000 refusant d'étendre la mesure à tous les orphelins de déportés.

Dans son arrêt du 6 avril 2001, « M. Pelletier et autres », le Conseil d'Etat a rejeté tous les recours sur lesquels il devait statuer et a estimé que les personnes tombant sous le coup des mesures antisémites avaient fait l'objet, pendant l'occupation de la France, d'une politique d'extermination systématique qui s'étendait même aux enfants, qu'ainsi, eu égard à l'objet de la mesure qu'il avait décidée, le gouvernement avait pu, sans méconnaître ni le principe constitutionnel d'égalité, ni la prohibition des discriminations fondées sur la race, regarder les mineurs dont le père ou la mère a été déporté dans le cadre des persécutions antisémites pendant l'occupation, comme placé dans une situation différente de celle des orphelins des victimes des autres déportations criminelles pratiquées pendant la même période.

En outre, il a précisé que, si le décret du 13 juillet 2000 avait entendu reconnaître les souffrances endurées par les orphelins de certaines victimes de la déportation, il ne modifiait pas les conditions dans lesquelles les personnes qui s'y croient fondées peuvent engager des actions en responsabilité contre l'Etat.

Toutefois, dans son communiqué de presse présentant la teneur de l'arrêt du 6 avril 2001, le Conseil d'Etat a précisé que « d'autres champs d'application auraient pu être retenus, notamment celui qui aurait englobé également les orphelins de déportés résistants. Mais le choix entre ces diverses possibilités relevait du pouvoir d'appréciation du gouvernement et il n'appartenait pas au Conseil d'Etat d'en apprécier l'opportunité ».

C. LES DISPOSITIONS DE L'ARTICLE 17 DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2001

L'article 17 de la loi de finances rectificative pour 2001, n° 2001-1276 du 28 décembre 2001, a étendu le dispositif du décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 aux orphelins dont les parents ont été victimes, pendant la guerre de 1939-1945, de persécutions en raison de leur race et qui ont trouvé la mort da ns les camps de déportation.

Les bénéficiaires de cet article de loi se sont vus appliquer les dispositions du décret du 13 juillet 2000 sans qu'il ait été jugé nécessaire de prendre un texte réglementaire d'application.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès des services du ministère de la défense, ce dossier concerne actuellement un nombre très limité de cas, moins de dix personnes ayant formulé une demande à ce titre.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article, contre l'avis de sa commission des finances et celui du gouvernement, sur amendement déposé par notre collègue député Charles de Courson et les membre du groupe UDF.

Le présent article vise à instituer au profit de toute personne - à l'exception de celles visées par le décret du 13 juillet 2000 - dont la mère ou le père a été déporté à partir de la France durant l'Occupation, a été fusillé ou massacré pour faits de résistance ou pris en otage et a trouvé la mort lors de son arrestation, de sa détention, de son transfert ou de sa déportation, et à condition qu'elle ait été mineure de moins de 21 ans au moment où l'arrestation est intervenue, une réduction d'impôt, au choix du bénéficiaire :

- de 27.439 euros au titre de la seule année 2003 ;

- ou de 5.487 euros s'imputant sur la cotisation, due au titre de l'impôt sur le revenu annuellement, à compter de 2003.

Si le montant de la réduction dépasse celui de l'impôt dû, il n'est pas procédé à restitution.

L'objet du présent article est de permettre une extension de la mesure d'indemnisation mise en place par le décret du 13 juillet 2000 précité à tous les orphelins de déportés politiques « non raciaux », de déportés résistants, ainsi qu'aux orphelins de fusillés, massacrés ou tués, par le biais d'une mesure fiscale de réduction d'impôt sur le revenu, échappant ainsi au champ d'application de l'article 40 de la Constitution définissant les critères de recevabilité financière des amendements parlementaires.

Les bénéficiaires potentiels de cette mesure auront ainsi le choix entre une réduction d'impôt unique, au titre de la seule année 2003, pour un montant de 27.439 euros, soit l'équivalent du montant de l'indemnité au capital définie par le décret du 13 juillet 2000, ou une réduction d'impôt de 5.487 euros s'imputant sur la cotisation due au titre de l'impôt sur le revenu annuellement, à compter de 2003, ce montant correspondant à 12 fois le montant de la rente viagère mensuelle (457,35 euros) défini par le décret du 13 juillet 2000.

Un décret en Conseil d'Etat définira les modalités d'application du présent article.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA MISE EN PLACE D'UNE COMMISSION DE CONCERTATION PAR LE GOUVERNEMENT

Une commission présidée par M. Philippe Dechartre a été mise en place par le gouvernement dans le but de conduire une concertation avec toutes les parties prenantes de cette question et d'identifier l'ensemble des solutions envisageables. D'après le gouvernement, « il s'agit de veiller à ce que, dans le règlement de cette douloureuse question, les considérations d'équité soient pleinement prises en compte ».

En outre, un nouvel article rattaché au budget des anciens combattants a été adopté au moment de la discussion de ce budget par l'Assemblée nationale et par le Sénat : l'article 62 bis prévoit ainsi que le gouvernement présentera au Parlement, au plus tard le 1 ^er septembre 2003, un rapport sur l'extension du décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 instituant une mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites, à l'ensemble des orphelins des victimes du nazisme.

B. UNE QUESTION ÉMINEMMENT SYMBOLIQUE

Anticipant les conclusions de la commission « Dechartre » mise en place par le gouvernement, le présent article, dans un souci d'équité et d'indifférenciation raciale et religieuse, vise à mettre en place une mesure de réparation à destination de tous les orphelins de déportés non juifs, fusillés ou massacrés.

1. Une voie fiscale inadaptée

Cette mesure de réparation prend ici la forme d'une mesure fiscale de réduction d'impôt sur le revenu et non pas d'une mesure d'indemnisation telle que prévue par le décret du 13 juillet 2000 précité.

Les règles de recevabilité financière des amendements parlementaires ont donc imposé des limites à l'extension de la mesure de réparation. Le recours à la voie fiscale, par le biais de l'instauration d'une réduction de l'impôt sur le revenu en faveur des orphelins de déportés, fusillés ou massacrés, n'est pas le plus adapté dans la mesure où les orphelins les plus modestes, donc non soumis à l'impôt sur le revenu, ne pourront bénéficier de cette mesure, ce qui créera une autre forme de distorsion et d'injustice.

Il s'agit sans doute d'un « pis-aller », l'auteur de l'amendement ayant lui-même reconnu que les personnes visées par cette mesure fiscale « bénéficieront d'une réduction d'impôt, à défaut d'une indemnité ou d'une rente viagère que seul le gouvernement pourrait proposer ».

Il est vrai qu'une extension du dispositif d'indemnisation mis en place par le décret du 13 juillet 2000 nécessiterait une intervention du gouvernement, par voie réglementaire.

2. Le coût estimé d'une extension généralisée de la mesure d'indemnisation du décret du 13 juillet 2000

D'après les informations recueillies par votre rapporteur général auprès des services du ministère de la défense, l'évaluation du nombre de bénéficiaires potentiels de cette extension s'établit de la manière suivante :

- entre 6.000 et 7.000 orphelins de déportés politiques « non raciaux » ;

- entre 10.000 et 17.000 orphelins de déportés résistants ;

- entre 6.000 et 7.000 orphelins de fusillés, massacrés et tués.

En fonction de cette évaluation, le coût estimé de l'extension du dispositif d'indemnisation mis en place par le décret du 13 juillet 2000 précité à toutes ces catégories d'orphelins serait le suivant :

- en retenant l'hypothèse la plus basse du nombre de bénéficiaires potentiels, un coût de 259 millions d'euros lors de la première année d'application du dispositif si les bénéficiaires choisissent l'option de l'indemnité au capital et de 49 millions d'euros les années suivantes pour le paiement des rentes viagères mensuelles ;

- en retenant l'hypothèse la plus élevée du nombre de bénéficiaires potentiels, un coût de 495 millions d'euros la première année d'application si les bénéficiaires choisissent l'option de l'indemnité au capital et de 94 millions d'euros les années suivantes pour le versement des rentes viagères mensuelles.

3. Une mesure qui doit être replacée dans son contexte historique

Le code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre définit deux statuts distincts, celui de déporté et interné de la Résistance d'une part (articles L. 272 à L. 277), et celui de déporté et interné politique d'autre part (articles L. 286 à L. 294).

Les lois des 6 août et 9 septembre 1948 avaient en effet créé ces deux statuts au sortir de la guerre :

- le statut de « déporté de la Résistance » concerne les personnes ayant accompli des actes de résistance et dont la déportation en camps de concentration a été directement motivée par ces actes. Ces déportés sont assimilés à des victimes militaires et, à ce titre, bénéficient, ainsi que leurs ayants cause, et quelle que soit leur nationalité, des pensions d'invalidité ou de décès prévues par le code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre. Ainsi, les orphelins de déportés résistants étrangers ont bénéficié d'un droit à pension dans les mêmes conditions que les orphelins des autres déportés résistants ;

- le statut de « déporté politique » est attribué aux Français ou ressortissants français qui pour tout autre motif qu'une infraction de droit commun et notamment en raison de leurs opinions politiques ou philosophiques ont été arrêtées et détenues. Ces déportés sont assimilés à des victimes civiles de la guerre et bénéficient, à ce titre, d'une pension de victime civile à la double condition qu'ils aient été arrêtés en France puis déportés à partir de ce pays et qu'ils aient eu la nationalité française. Les orphelins devaient répondre à la même condition de nationalité que leur père ou leur mère à la date du décès de leurs parents.

Les victimes de persécution raciale ayant été assimilées à des déportés politiques, de nombreux orphelins avaient été exclus du droit à pension car leurs parents, originaires le plus souvent d'Europe centrale ou des pays du Benelux, n'avaient pas la nationalité française.

C'est notamment au regard de la définition de ces deux statuts et en raison du cas particulier des orphelins de déportés dans le cadre de persécutions antisémites qu'avait été pris le décret du 13 juillet 2000 précité.

Dès lors, la nouvelle réparation instituée par le présent article sous la forme d'une réduction d'impôt pourrait, dans certains cas, se traduire par un risque de « double indemnisation » à raison des mêmes faits. Cela étant, il n'est pas exclu que certaines catégories d'orphelins n'aient pu bénéficier ni de la législation de 1948 ni du décret du 13 juillet 2000, c'est le cas notamment des orphelins de fusillés, massacrés ou tués, n'ayant pas été déportés.

Un examen approfondi de cette question, en concertation avec l'ensemble des parties prenantes, dans le cadre de la commission « Dechartre » mise en place par le gouvernement et dans l'attente du rapport qui devra être remis au Parlement avant le 1 ^er septembre 2003, conformément aux dispositions de l'article 62 bis précité du présent projet de loi de finances, permettra sans doute de clarifier la situation de tous ces orphelins.

Toutefois, en raison du caractère hautement symbolique de cette réparation, et pour des motifs d'équité élémentaire et de solidarité nationale à l'égard de toutes les victimes du nazisme, votre rapporteur général ne souhaite pas revenir sur le dispositif qui a été adopté à l'Assemblée nationale.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 55

Reconduction des dispositifs d'amortissement particuliers en faveur des biens destinés à la protection de l'environnement ou financés par certaines subventions publiques

Commentaire : le présent article vise à reconduire pour trois ans plusieurs dispositifs d'amortissement en faveur des investissements destinés à la protection de l'environnement.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DES VÉHICULES PROPRES

Plusieurs régimes d'amortissement exceptionnel sur 12 mois de biens destinés à améliorer la qualité de la vie ou à économiser l'énergie viennent à échéance le 31 décembre 2002.

L' article 39 AC du code général des impôts (CGI) dispose que les véhicules automobiles terrestres à moteur dont la conduite nécessite la possession d'un permis de conduire mentionné à l'article L. 223-1 du code de la route, ainsi que les cyclomoteurs, acquis à l'état neuf avant le 1 ^er janvier 2003, et qui fonctionnent, exclusivement ou non, au moyen de l'énergie électrique, du gaz naturel véhicules (GNV) ou du gaz de pétrole liquéfié (GPL), peuvent faire l'objet d'un amortissement exceptionnel sur douze mois à compter de la date de leur première mise en circulation. Toutefois, pour les véhicules immatriculés dans la catégorie des voitures particulières, cette disposition s'applique à la fraction du prix d'acquisition qui n'excède pas 18.300 euros.

L' article 39 AD du CGI prévoit que les accumulateurs nécessaires au fonctionnement des véhicules fonctionnant, exclusivement ou non, au moyen de l'énergie électrique et les équipements spécifiques permettant l'utilisation de l'électricité, du gaz naturel ou du GPL pour la propulsion des véhicules qui fonctionnent également au moyen d'autres sources d'énergie, peuvent faire l'objet d'un amortissement exceptionnel sur douze mois à compter de la date de mise en service de ces équipements.

L' article 39 AE du même code indique que les matériels spécifiquement destinés au stockage, à la compression et à la distribution de GNV ou de GPL et aux installations de charge des véhicules électriques peuvent faire l'objet d'un amortissement exceptionnel sur douze mois à compter de leur mise en service.

L' article 39 AF du même code dispose que, pour bénéficier de l'amortissement exceptionnel mentionné aux articles ci-dessus, les véhicules, accumulateurs, équipements ou matériels qui sont donnés en location doivent être acquis avant le 1 ^er janvier 2003 par des sociétés ou organismes soumis à l'impôt dur les sociétés, de droit ou sur option.

B. L'AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DE LA RÉDUCTION DU NIVEAU ACOUSTIQUE D'INSTALLATIONS

L' article 39 quinquies DA du CGI prévoit que les matériels acquis ou fabriqués avant le 1 ^er janvier 2003, qui figurent sur une liste établie par arrêté conjoint du ministre du budget et du ministre de l'environnement et qui sont destinés à réduire le niveau acoustique d'installations existant au 31 décembre 1990, peuvent faire l'objet d'un amortissement exceptionnel sur douze mois à compter de leur mise en service.

Cette liste figure à l'article 06 de l'annexe IV du code général des impôts.

La liste des matériels destinés à réduire le niveau acoustique de certaines installations

fixée par l'article 06 de l'annexe IV du CGI

Pour bénéficier de l'amortissement exceptionnel prévu par l'article 39 quinquies DA, les matériels destinés à réduire le bruit doivent pouvoir être séparés des matériels auxquels ils ont été adjoints sans les rendre définitivement inutilisables.

La liste de ces matériels est la suivante :

A. - Matériels et dispositifs de protection contre le bruit.

1. Capotage et système prêt à monter d'insonorisation destinés à limiter le niveau sonore émis par des machines et appareils tels que presses, compresseurs, tours automatiques, ventilateurs, pompes, surpresseurs, fraiseuses, raboteuses.

2. Cabines d'insonorisation destinées à isoler une machine du reste de l'atelier.

3. Ecrans mobiles modulables ou démontables destinés à isoler une ou plusieurs machines bruyantes du reste d'un atelier durant leur fonctionnement, sans empêcher leur approvisionnement ou leur maintenance.

4. Silencieux pour les dispositifs d'aspiration, de détente de gaz sous pression, de turbine à gaz, pour pièges à son, résonateurs.

5. Dispositifs de contrôle actif du bruit employés sur les cheminées et les tuyauteries.

6. Amortisseurs, pièces antivibratiles : tous dispositifs installés sous les machines destinés à amortir les vibrations émises pour empêcher la transmission du bruit par les sols et parois.

7. Protecteurs individuels actifs ou passifs : casque antibruit.

B. - Matériels et dispositifs pour améliorer l'acoustiquePanneaux et baffles acoustiques spécifiquement conçus pour réduire ou absorber le bruit et pour être disposés sur les parois opaques et les plafonds.

C. - Matériels destinés à contrôler ou à limiter les niveaux sonores

1. Sonomètres intégrateurs.

2. Appareils destinés à mesurer la dose de bruit reçu par un travailleur en milieu bruyant pour éviter de dépasser la durée d'exposition fixée en fonction du niveau sonore : dosimètres, exposimètres.

3. Régulateurs et limiteurs de bruit.

C. L'AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DES IMMEUBLES DESTINÉS À L'ÉPURATION DES EAUX INDUSTRIELLES

L' article 39 quinquies E du CGI dispose que les entreprises qui construisent ou font construire des immeubles destinés à l'épuration des eaux industrielles peuvent pratiquer, dès achèvement de ces constructions, un amortissement exceptionnel égal à 50 % de leur prix de revient.

Ces constructions, si elles ont été achevées avant le 1 ^er janvier 2003, peuvent faire l'objet d'un amortissement exceptionnel sur douze mois à condition qu'elles s'incorporent à des installations de production.

D. L'AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DES IMMEUBLES DESTINÉS À LA LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS ATMOSPHÉRIQUES ET LES ODEURS

L' article 39 quinquies F du CGI prévoit que les entreprises qui construisent ou font construire des immeubles destinés à la lutte contre les pollutions atmosphériques et les odeurs (loi n° 61-842 du 2 août 1961 modifiée, et loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie) peuvent pratiquer, dès achèvement de ces constructions, un amortissement exceptionnel égal à 50 % de leur prix de revient.

Ces constructions, si elles sont achevées avant le 1 ^er janvier 2003, peuvent faire l'objet d'un amortissement exceptionnel sur douze mois à conditions qu'elles s'incorporent à des installations de production.

E. L'AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DES IMMOBILISATIONS ACQUISES OU CRÉÉES AU MOYEN DE SUBVENTIONS

L' article 39 quinquies FA du CGI prévoit que la base de calcul de l'amortissement des immobilisations acquises ou créées au moyen de primes de développement régional ou d'aménagement du territoire, d'orientation pour les entreprises, de produits agricoles et alimentaires, d'installation et de développement artisanal, d'équipement dans les DOM, accordées au cours des années antérieures à 2003, est majorée, pour la détermination du bénéfice imposable, de la moitié du montant de la prime.

F. L'AMORTISSEMENT EXCEPTIONNEL EN FAVEUR DE CERTAINES INSTALLATIONS DE PRODUCTION AGRICOLE

L' article 39 quinquies FC du CGI dispose que les constructions qui s'incorporent à des installations de production agricole destinées à satisfaire aux obligations prévues par la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 modifiée relative aux installations classées pour la protection de l'environnement peuvent bénéficier de l'amortissement exceptionnel prévu aux articles 39 quinquies E et 39 quinquies F. Ces dispositions s'appliquent aux investissements réalisés avant le 1 ^er janvier 2003.

II. LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article vise à proroger pour trois ans les différents dispositifs exposés ci-dessus, soit jusqu'au 1 ^er janvier 2006 au lieu du 1 ^er janvier 2003.

Le 1 du présent article propose de substituer la référence du 1 ^er janvier 2006 à celle du 1 ^er janvier 2003 dans les articles 39 AC, 39 AF, 39 quinquies E, 39 quinquies F et 39 quinquies FC du code général des impôts.

Le 2 propose de reconduire pour trois ans le dispositif d'amortissement exceptionnel prévu par l'article 39 quinquies FA du CGI.

Les 3 et 4 du présent article visent à inscrite dans les articles 39 AD et 39 AE du CGI la mention selon laquelle leurs dispositions s'appliquent aux biens acquis ou fabriqués entre le 1 ^er janvier 2003 et le 1 ^er janvier 2006.

Le coût des ces différentes mesures de reconduction s'élèverait à 31 millions d'euros à compter de 2004. L'amortissement étant réalisé en 2003, ces mesures n'auront pas d'impact financier l'année prochaine.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 56

Exonération de taxe professionnelle des investissements affectés à la recherche

Commentaire : afin d'encourager le développement des investissements contribuant à la recherche, le présent article tend à exclure de l'assiette de la taxe professionnelle, perçue par les collectivités locales ou leurs groupements, les immobilisations, créées ou acquises à l'état neuf, à compter du l ^er janvier 2003, relevant du champ d'application du « crédit d'impôt recherche ».

I. LA LÉGISLATION EN VIGUEUR

A. CONCERNANT LA TAXE PROFESSIONNELLE

1. Principes généraux

a) La suppression de la base « salaires »

A compter des impositions établies au titre de 2003, la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle sera complètement supprimée ^{18 ( * )} .

La base de cette imposition se trouve donc désormais limitée à la valeur locative des immobilisations corporelles dont le redevable dispose pour les besoins de son activité professionnelle.

b) Les règles applicables aux immobilisations

Pour les locaux, le calcul des valeurs locatives est effectué, à certains détails près ^{19 ( * )} , comme en matière de taxe foncière.

Les bases de la taxe professionnelle font l'objet d'un abattement général et permanent fixé à 16 % (article 1472 A bis du CGI).

Les contribuables doivent déclarer les bases avant le 1 ^er mai de l'année :

- précédant celle de l'imposition ;

- ou la suivant, en cas de création d'établissement (ou de changement d'exploitant), une déclaration provisoire étant établie avant le 1 ^er janvier.

2. Les exonérations actuelles dont bénéficient les activités de recherche

La soumission à la taxe professionnelle des entreprises et établissements publics exerçant une activité de recherche ne connaît que deux exceptions, en faveur :

- des organismes exclusivement consacrés à la recherche fondamentale ;

- sur délibération des collectivités locales concernées, des services d'activité industrielle et commerciale (SAIC), chargé de la valorisation de la recherche des universités ^{20 ( * )} .

Par ailleurs, afin d'éviter des distorsions de concurrence, les activités de recherche appliquée de certains établissements publics, menées par des services à caractère industriel ou commercial, sont imposables à la taxe professionnelle (cas du CEA, du Centre national de recherche sur les sites et sols pollués, etc...).

B. CONCERNANT LE CRÉDIT D'IMPÔT

1. Un dispositif très général

Selon une instruction du 21 janvier 2000 ^{21 ( * )} , le champ d'application du crédit d'impôt (cf. article 49 septies F de l'annexe III au CGI) comprend :

- les activités ayant un caractère de recherche fondamentale qui pour apporter une contribution théorique ou expérimentale à la résolution des problèmes techniques, concourent à l'analyse des propriétés, des structures, des phénomènes physiques et naturels, en vue d'organiser, au moyen de schémas explicatifs ou de théories interprétatives, les faits dégagés de cette analyse ;

- les activités ayant le caractère de recherche appliquée qui visent à discerner les applications possibles des résultats d'une recherche fondamentale ou à trouver des solutions nouvelles permettant à l'entreprise d'atteindre un objectif déterminé choisi à l'avance.

Le résultat d'une recherche appliquée consiste en un modèle probatoire de produit, d'opération ou de méthode.

- les activités ayant le caractère d'opérations de développement expérimental effectuées, au moyen de prototypes ou d'installations pilotes, dans le but de réunir toutes les informations nécessaires pour fournir les éléments techniques des décisions, en vue de la production de nouveaux matériaux, dispositifs, produits, procédés, systèmes, services, ou en vue de leur amélioration substantielle . Par amélioration substantielle, on entend les modifications qui ne découlent pas d'une simple utilisation de l'état des techniques existantes, et qui présentent un caractère de nouveauté.

Sont donc concernés la recherche fondamentale, aussi bien qu'appliquée, et le développement expérimental.

Pour bénéficier du crédit d'impôt, les entreprises doivent réaliser des opérations relevant d'au-moins une de ces trois catégories.

La recherche et le développement englobent les travaux de création entrepris de façon systématique en vue d'accroître la somme des connaissances, ainsi que l'utilisation de ces connaissances pour de nouvelles applications.

Les opérations de développement expérimental représentent le stade final de la recherche.

Sont éligibles des dépenses non seulement d'investissement, mais aussi de personnel (qui n'entrent plus dans le champ d'application de la taxe professionnelle) ou liées à des immobilisations incorporelles (prise et maintenance de brevets) non imposables à la taxe visée par le présent article.

2. Des limites réduites

Pour bénéficier du crédit d'impôt, les dépenses de recherche doivent être en augmentation ^{22 ( * )} , ce qui ne sera pas exigé pour l'exonération prévue par le présent article.

Une opération de conception et de production, qu'il ne faut pas confondre avec celles de développement expérimental, correspondant au stade final de la recherche, n'ouvre pas droit à cet avantage fiscal.

Il convient ainsi de distinguer :

- le cas où l'objectif des travaux est d'apporter des éléments d'orientation pour la conception d'un produit ou d'un procédé selon la définition, communément admise, de la recherche ;

- de celui, dans lequel il ne s'agit plus de recherche, où au contraire, le produit ou le procédé est en grande partie « fixé » et où l'objectif principal est d'améliorer la productivité ou la rentabilité, d'établir des plans de production, de parfaire la régularité du processus de production ou de trouver des débouchés.

II. L'INCITATION PROPOSÉE

A. UNE RÉDUCTION DES BASES DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

1. L'exclusion des immobilisations prises en compte pour le crédit d'impôt recherche

Le I du présent article exclut de l'assiette de l'imposition des redevables ^{23 ( * )} les dotations aux amortissements des immobilisations, créées ou acquises à l'état neuf, qui sont affectées directement à la réalisation en France d'opérations de recherche scientifique et technique, y compris la réalisation de prototypes ou d'installations pilotes (cf. a. du II de l'article 244 quater B du CGI relatif au crédit d'impôt recherche).

2. Un avantage non rétroactif

Il n'est pas nécessaire, on l'a vu, que les dépenses éligibles soient en augmentation comme cela est exigé pour le crédit d'impôt recherche.

En revanche, ne sont prises en compte que les immobilisations créées ou acquises à compter du 1 ^er janvier 2003. L'amortissement d'investissements déjà effectués n'est donc pas concerné.

Les immobilisations en cause seront déclarées en 2004 en vue de l'imposition à la taxe professionnelle en 2005, sauf dans le cas des entreprises nouvellement créées en 2003 qui devront remplir une déclaration provisoire avant le 1 ^er janvier 2004 (cf. supra)...

Il s'agit donc d'une incitation pour le futur, excluant tout « effet d'aubaine » rétroactif.

B. LA COMPENSATION DE L'IMPACT DE LA MESURE SUR LES FINANCES LOCALES

1. Le choix d'un prélèvement sur recettes

Le présent article institue un « prélèvement sur recettes » destiné à compenser les pertes de ressources, résultant de l'exonération prévue, pour les collectivités locales ou les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre.

La compensation est calculée en appliquant au montant des bases, nettes des immobilisations créées ou acquises à compter du 1 ^er janvier 2003, le taux de taxe professionnelle pour 2003.

La technique du prélèvement sur recettes consiste en une rétrocession d'un montant de recettes de l'Etat, déterminé par celui-ci, au profit des collectivités locales. Cette technique a été consacrée par l'article 6 de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, et il est satisfaisant que le gouvernement, à la différence de son prédécesseur, l'utilise. Le précédent gouvernement préférait les compensations versées sous forme de dotations inscrites au budget du ministère de l'intérieur, gonflant ainsi artificiellement ces crédits.

2. Le dispositif retenu

a) Le droit commun

A compter de 2005, et parfois de 2004, dans l'hypothèse de la création d'entreprises nouvelles, sera donc versée aux collectivités locales concernées une compensation d'un montant égal au produit de la valeur locative nette (après application de l'abattement de 16 %), constatée chaque année, par le taux de la taxe professionnelle applicable en 2003.

Les déclarations des entreprises assujetties à la taxe professionnelle devront être aménagées en conséquence, afin d'isoler la valeur locative des biens exonérés au titre de la recherche.

b) L'adaptation aux structures intercommunales

Dans les communes appartenant à un groupement sans fiscalité propre (syndicat de communes), et dans le cas où le budget de celui-ci est alimenté par une contribution fiscalisée des redevables locaux (et non par un prélèvement sur les budgets communaux), le taux applicable en 2003 dans les communes membres sera majoré de celui appliqué au profit du groupement par le calcul de la compensation.

Le taux sera gelé à son niveau de 2003 mais s'appliquera à des bases évolutives. Chaque année, la compensation sera calculée en appliquant le taux de 2003 aux bases imposables au titre de l'année.

Pour les groupements percevant, pour la première fois, la taxe professionnelle, à compter de 2004 ou des années suivantes, à la place des communes en application du régime fiscal de la taxe professionnelle unique ou de la taxe professionnelle de zone, le taux de référence, pour le calcul de la compensation, sera le taux moyen pondéré des communes membres constaté en 2003 (éventuellement majoré par le taux voté jusqu'alors par ces communes au profit d'un syndicat de communes).

S'agissant, enfin, des EPCI ^{24 ( * )} à fiscalité propre additionnelle, créés après l'entrée en vigueur du dispositif prévu par le présent article, les pertes de ressources afférentes à la part résiduelle mutualisée de la taxe professionnelle qui leur est transférée ne seraient pas compensées (aucun taux n'ayant été voté en 2003).

3. L'évaluation du coût de la proposition

Les dépenses éligibles au crédit d'impôt recherche concernent, majoritairement, le personnel et les immobilisations incorporelles (brevets et licences).

Aussi, certaines des 6.300 entreprises bénéficiaires n'ont probablement pas déclaré de dotation aux amortissements, au titre d'investissements de recherche, et ne seraient donc pas concernées par l'exonération de base professionnelle prévue par le présent article. Environ 6.000 en profiteraient.

Leurs immobilisations non imposables feraient l'objet, dans la plupart des cas, d'une déclaration en 2004, en vue du calcul de leur taxe professionnelle de 2005.

L'impact budgétaire, dès 2004, des exonérations consenties aux entreprises créées en 2003, qui doivent souscrire une déclaration avant la fin de ce mois de décembre, serait vraisemblablement assez limité.

Dans ces conditions, le coût global de la mesure, évalué selon les modalités indiquées dans le tableau suivant, approcherait 15,7 millions d'euros, à compter de 2005.

Evaluation du coût de la mesure

(en millions d'euros)

Montant total des dotations annuelles aux amortissements pratiqués par les entreprises bénéficiant du crédit d'impôt recherche, ce montant étant représentatif de celui des investissements nouveaux réalisés chaque année dans le domaine de la recherche	506
Valeur locative brute des investissements à exonérer (506 x 16 %)	81
Après abattement de 16 %	68
Taux d'imposition moyen à la taxe professionnelle	23,1 %
Coût pour une année	15,7

6 années sont nécessaires au renouvellement de la totalité du stock d'investissements dans le domaine de la recherche. Au bout de 7 ans, c'est donc l'ensemble des équipements de recherche, moyennant 110 millions d'euros de dépenses, qui pourraient avoir bénéficié de l'exonération proposée qui, initialement, exclut les investissements déjà effectués.

4. Les conséquences sur l'autonomie fiscale des collectivités locales

En 2001, 40 % des sommes perçues par les collectivités locales au titre de la décentralisation leur ont été versées par l'Etat.

Les dispositions du présent article, si elles devaient entrer en vigueur, accroîtraient cette proposition.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mesure proposée tend à inciter, comme il est souhaitable, les entreprises privées à développer leur effort de recherche qui est actuellement, dans l'ensemble, insuffisant. Le coût en est raisonnable.

Au demeurant, l'effet de levier des dépenses fiscales semble plus élevé, en matière de recherche, que celui des dépenses budgétaires.

Cette proposition est sans doute sympathique, voire utile, et il n'est pas proposé de la remettre en cause. Cependant, le présent article, qui intervient alors que le Sénat s'apprête à examiner en deuxième lecture le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, constitue une réduction supplémentaire du pouvoir fiscal des collectivités locales.

En matière de taxe professionnelle, 40 % des sommes perçues par les collectivités locales au titre de cet impôt sont acquittées par l'Etat, par le biais des compensations et des dégrèvements.

Le projet de loi de finances pour 2003 crée deux nouveaux allégements catégoriels de taxe professionnelle - au présent article en faveur des investissements dans la recherche et à l'article 10 en faveur des armateurs - qui contribuent à « grignoter » encore un peu plus l'assiette du principal impôt local.

Pour limiter les conséquences de ces mesures sur le pouvoir fiscal des collectivités locales, votre commission vous soumet un amendement tendant à retenir pour l'allégement prévu au présent article la même solution qu'à l'article 10, c'est-à-dire celle du dégrèvement.

Ainsi, les collectivités locales garderaient le pouvoir de déterminer le taux qui s'applique aux bases de taxe professionnelle situées sur leur territoire, même si l'Etat se substituera aux entreprises pour le paiement de cet impôt.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 57

Mesures de simplification de la taxe professionnelle

Commentaire : le présent article propose deux mesures de simplification en matière de taxe professionnelle :

- la suppression de l'obligation de souscrire une déclaration récapitulative pour les entreprises qui disposent d'établissements multiples,

- et le relèvement de 1.500 euros à 3.000 euros du seuil minimum de cotisation de taxe professionnelle au-delà duquel le redevable doit acquitter un acompte.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE DÉCLARATION RÉCAPITULATIVE POUR LES ENTREPRISES À ÉTABLISSEMENTS MULTIPLES

En matière de taxe professionnelle, les contribuables doivent déclarer leurs bases d'imposition avant le 1 ^er mai de l'année précédant celle de l'imposition. Cette déclaration (n° 1003) se fait auprès du centre des impôts de chaque commune dans laquelle l'entreprise a des établissements, en ce qui concerne lesdits établissements.

Le III de l'article 1477 du code général des impôts impose de surcroît aux entreprises à établissements multiples, c'est à dire exerçant leur activité sur le territoire d'au moins deux communes, de souscrire une déclaration récapitulative (n° 1003 R) auprès du service dont dépend le principal établissement. Cette déclaration doit être souscrite avant le 1 ^er octobre de l'année précédant celle de l'imposition. Elle doit comporter l'ensemble des éléments d'imposition à la taxe professionnelle que l'entreprise a déjà déclarés auprès des services de la direction générale des impôts pour chacun de ses établissements.

Cette obligation permet de comparer facilement ces informations à la liasse fiscale de déclaration des résultats qui est recueillie par le centre des impôts du siège social de l'entreprise, et d'assurer des contrôles de cohérence entre les différentes déclarations.

B. L'ACOMPTE DE TAXE PROFESSIONNELLE

En vertu de l'article 1679 quinquies du code général des impôts, la taxe professionnelle donne lieu au versement, aux services de la comptabilité publique, d'un acompte, égal à 50 % du montant des taxes mis en recouvrement au titre de l'année précédente. Cet acompte est exigible le 31 mai et le solde, à compter du 1 ^er décembre. L'acompte n'est pas dû si son montant est inférieur à 1.500 euros.

Ce seuil n'a pas été relevé depuis la création de la taxe professionnelle en 1975 ^{25 ( * )} .

II. LE PROJET DU GOUVERNEMENT

Dans le présent article, le gouvernement propose deux mesures de simplification en matière de taxe professionnelle.

A. LA SUPPRESSION DE LA DÉCLARATION RÉCAPITULATIVE

Dans son I , le présent article propose de supprimer l'obligation de souscrire nue déclaration récapitulative de taxe professionnelle pour les entreprises qui disposent d'établissements multiples. En effet, les outils informatiques dont disposent aujourd'hui les services de la direction générale des impôts suppriment l'utilité de la déclaration récapitulative.

Cette mesure concernerait 50.000 entreprises et supprimerait donc 50.000 déclarations récapitulatives.

B. LE RELÈVEMENT DU SEUIL MINIMUM DE COTISATION POUR LE VERSEMENT DE L'ACOMPTE

Dans son II , le présent article propose de relever de 1.500 à 3.000 euros le seuil minimum de cotisation de taxe professionnelle au-delà duquel le redevable doit acquitter un acompte. En effet, ce seuil n'a pas été relevé depuis la création de la taxe professionnelle en 1975 ^{26 ( * )} .

Cette mesure concernerait quelques 360.000 entreprises dont la taxe professionnelle est actuellement comprise entre 1.500 et 3.000 euros. Le coût pour l'Etat ne serait qu'un coût de trésorerie dû au décalage de paiement d'une partie des sommes entre le 1 ^er mai et le 1 ^er décembre. Ce coût est évalué à 8 millions d'euros.

Cette modification sera bien évidemment sans incidence sur les recettes de taxe professionnelle des collectivités locales. L'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Votre commission des finances est favorable à ces deux mesures de simplification, bénéfiques tant aux entreprises qu'à l'administration fiscale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 57

Précision des règles d'assujettissement à la taxe professionnelle des professions libérales et assimilées

Commentaire : le présent article additionnel vise à confirmer la pratique de l'administration fiscale, favorable aux redevables concernés, selon laquelle les sociétés commerciales employant moins de cinq salariés sont assujetties à la taxe professionnelle selon les règles de droit commun même si elles exercent une activité libérale.

I. LA SITUATION EXISTANTE

A. LES RÈGLES GÉNÉRALES D'ASSUJETTISSEMENT À LA TAXE PROFESSIONNELLE

L'article 1467 du code général des impôts dispose que la taxe professionnelle a pour base :

- dans le cas général des contribuables autres que les titulaires de bénéfices non commerciaux, les agents d'affaires et les intermédiaires de commerce employant moins de cinq salariés, la valeur locative des immobilisations corporelles dont le redevable a disposé pour les besoins de son activité professionnelle, d'une part, une fraction des rémunérations versées, d'autre part. L'article 44 de la loi de finances initiale pour 1999 a toutefois prévu la suppression progressive d'ici à 2003 de la « part salariale » de l'assiette de la taxe professionnelle, de sorte que l'assiette de la taxe professionnelle de la généralité des contribuables sera limitée à la seule valeur locative de leurs immobilisations corporelles à partir des impositions établies au titre de 2003, ce qui représente un allégement d'impôt de l'ordre de 35 % pour les 1.200.000 entreprises concernées ;

- dans le cas particulier des titulaires de bénéfices non commerciaux , des agents d'affaires et des intermédiaires de commerce employant moins de cinq salariés , la valeur locative des seules immobilisations passibles des taxes foncières sur les propriétés bâties et non bâties, d'une part, une fraction des recettes, d'autre part. La fraction des recettes prises en compte fut maintenue constante à 10 % depuis 1982 jusqu'en 2002, si bien que les 540.000 contribuables concernés furent exclus du bénéfice de la baisse de la taxe professionnelle. Comme votre commission des finances l'a souligné à plusieurs reprises, cela constituait une inéquité et une source de distorsions de concurrence, auxquelles l'article 11 du présent projet de loi de finances adopté par le Sénat dans le cadre de l'examen des articles de première partie se propose de remédier pour l'avenir en réduisant progressivement jusqu'à 6 % en 2005 la fraction des recettes prises en compte, ce qui devrait alléger de 36 % la cotisation de taxe professionnelle des professionnels concernés.

B. LE CAS PARTICULIER DES SOCIÉTÉS COMMERCIALES EXERÇANT UNE ACTIVITÉ LIBÉRALE ET EMPLOYANT MOINS DE CINQ SALARIÉS

Certains redevables exerçant une activité libérale doivent du fait de leur statut juridique être imposés à raison de leur bénéfices au titre de l'impôt sur les sociétés et non pas dans le cadre du régime des bénéfices non commerciaux (BNC).

En outre, les groupements constitués de professionnels libéraux peuvent également opter pour l'assujettissement à l'impôt sur les sociétés au lieu que ses membres soient soumis au régime des BNC.

S'ils emploient au moins cinq salariés, ces redevables sont quoi qu'il advienne imposés à la taxe professionnelle comme la généralité des contribuables.

Se pose toutefois la question des modalités d'assujettissement à la taxe professionnelle des sociétés commerciales exerçant une activité libérale de moins de cinq salariés .

Cette question n'a jamais été formellement tranchée depuis 1975, ni par le législateur, ni par l'administration fiscale.

En pratique , il semble toutefois que les directions des services fiscaux aient d'une manière générale considéré que les contribuables exerçant une activité libérale et employant moins de cinq salariés, mais soumis de plein droit ou sur option à l'impôt sur les sociétés, devaient être traités au regard de la taxe professionnelle comme la généralité des contribuables soumis à l'impôt sur les sociétés et non pas comme des titulaires de bénéfices non commerciaux employant moins de cinq salariés.

En d'autres termes, les services fiscaux estimaient en général, à défaut d'instruction claire dans ce domaine, que les règles d'assujettissement à la taxe professionnelle étaient déterminées par le statut des redevables ou bien par l'option que ces derniers avaient exercée, et non pas à raison de leur activité.

Cette interprétation fût récemment confortée par le législateur , puisque l'article 3 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier et l'article 35 de la loi de finances rectificative pour 1996 ont successivement prévu que les sociétés civiles professionnelles (SCP) pouvaient opter pour leur assujettissement à l'impôt sur les sociétés, puis que ces sociétés étaient en ce cas assujetties à la taxe professionnelle selon les conditions de droit commun.

Cette interprétation fut toutefois remise en cause par l'arrêt du Conseil d'Etat du 4 juillet 2001 « Société EURL Snoofinances ».

La société EURL Snoofinances avait régulièrement exercé, dès sa création en 1993, l'option pour l'assujettissement à l'impôt sur les sociétés ouverte par le 3° de l'article 206 du code général des impôts aux sociétés à responsabilité limitée dont l'associé unique est une personne physique. Au titre des années 1993, 1994 et 1995, elle avait alors été primitivement assujettie à la taxe professionnelle selon les règles applicables à la généralité des contribuables. Cependant, à la suite d'un contrôle effectué en 1996, les services fiscaux concernés avaient, contrairement à la pratique courante de l'administration, substitué à ces bases de taxe professionnelle celles, plus élevées, résultant des dispositions applicables aux titulaires de bénéfices non commerciaux, puis poursuivi l'affaire au contentieux.

Or dans son arrêt du 4 juillet 2001, le Conseil d'Etat a confirmé le redressement de la société EURL Snoofinances en considérant que « les titulaires de bénéfices non commerciaux » visées par les dispositions du 2° de l'article 1467 du code général des impôts « doivent s'entendre... des redevables dont l'activité est de la nature de l'une de celles mentionnées à l'article 92 du code général des impôts [qui définit les bénéfices des professions non commerciales], quels que soient le statut juridique de ces redevables et le régime selon lequel, du fait de ce statut ou d'une option qu'ils ont exercée, les bénéfices qu'ils réalisent sont imposés ».

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'arrêt du Conseil d'Etat n'est pas sans fondements économiques et juridiques.

D'un point de vue économique , cet arrêt repose en effet sur le principe général, auquel votre commission des finances est attachée, selon lequel des activités identiques doivent être imposées de manière identique, quelle que soient les formes juridiques sous lesquelles elles s'exercent.

D'un point de vue juridique , cet arrêt s'appuie par ailleurs sur les travaux préparatoires à l'adoption de la loi du 29 juillet 1975 relative à la taxe professionnelle, dont il ressort que la définition d'une base d'imposition particulière pour les titulaires de bénéfices non commerciaux visait à assurer une imposition qui soit en rapport avec la capacité contributive de ces contribuables, sachant que les activités libérales peuvent être exercées sans moyens matériels importants, de sorte que les immobilisations corporelles sur lesquelles pourraient être assise la taxe professionnelle sont très limitées. Tel était d'ailleurs le cas d'espèce de la société EURL Snoofinances, dont l'activité était « négociateur individuel de parquet » sur le marché à terme d'instruments financiers.

On peut toutefois légitimement, comme l'administration, faire une exégèse inverse des travaux préparatoires à la loi du 29 juillet 1975 comme de l'article 1467 du code général des impôts. En effet, le législateur a soumis à un régime dérogatoire en matière de taxe professionnelle non pas, comme il aurait pu le faire, l'ensemble des personnes poursuivant une activité libérale au sens de l'article 92 du code générale des impôts, mais bien les seuls « titulaires de bénéfices non commerciaux » employant moins de cinq salariés, que l'on peut entendre comme les personnes assujetties au régime des BNC de moins de cinq salariés à l'exclusion de celles soumises à l'impôt sur les sociétés.

Quoi qu'il en soit, l'arrêt du Conseil d'Etat contestant la pratique générale de l'administration fiscale n'en emporte pas moins des conséquences inopportunes .

En premier lieu, cet arrêt place des dizaines de milliers de contribuables de bonne foi dans une grande insécurité juridique . En effet, si les services fiscaux appliquaient la jurisprudence précitée, ils pourraient adresser aux redevables soumis de plein droit ou sur option à l'impôt sur les sociétés, mais exerçant des activités non commerciales et employant moins de cinq salariés, des rôles supplémentaires de cotisation à la taxe professionnelle au titre des années 1999, 2000 et 2001 (compte tenu des délais de prescription). Selon les informations transmises à votre rapporteur général, des contrôles fiscaux auraient d'ailleurs d'ores et déjà été engagés sur ce fondement.

Cela conduirait à une augmentation de leur charge d'imposition d'autant plus importante que ces années sont celles où ces redevables avaient, comme la plupart des contribuables, bénéficié de la suppression progressive de la part salariale de la taxe professionnelle, alors que les titulaires de bénéfices non commerciaux employant moins de cinq salariés, auxquels ils seraient désormais assimilés, avaient été exclus de l'allègement de la taxe professionnelle.

En d'autres termes, l'application de cette jurisprudence se traduirait pour des dizaines de milliers de contribuables par un retour en arrière brutal par rapport aux mesures d'allègement de la taxe professionnelle décidées par le précédent gouvernement, puis prolongées et généralisées par le nouveau gouvernement.

En second lieu, l'application de la jurisprudence du Conseil d'Etat conduirait à remplacer une distorsion de concurrence entre professionnels libéraux selon la forme juridique pour laquelle ils ont opté et qui résulte donc d'un choix de leur part, par une distorsion de concurrence entre professionnels libéraux sur le seul critère (moins de cinq ou au moins cinq) de leur nombre de salariés , sur lequel ils n'ont pas vraiment prise à court terme, ce qui n'est guère satisfaisant.

De manière plus générale, ce cas particulier illustre d'ailleurs un dilemme irréductible : d'un côté, asseoir la taxe professionnelle sur la valeur locative des immobilisations ne rend pas bien compte des capacités contributives de tous les contribuables ; de l'autre, prévoir des assiettes différentes pour la taxe professionnelle conduit inévitablement à des « effets de bord » et à des distorsions entre contribuables similaires et concurrents.

Enfin, l'application de la jurisprudence du Conseil d'Etat pourrait freiner encore le passage en société des professionnels libéraux, auquel s'attache déjà un coût fiscal important et des obligations comptables et déclaratives renforcées.

Or il est opportun d'encourager les professionnels libéraux exerçant leur activité à titre individuel à se mettre en société, et d'encourager les sociétés de personnes à opter à l'impôt sur les sociétés, afin de favoriser la concentration des structures et le développement des réseaux d'exercice des professions libérales, pour leur permettre notamment de mieux soutenir la concurrence des réseaux étrangers.

Ces trois faisceaux d'arguments ont emporté l'adhésion de votre commission des finances, qui vous propose en conséquence un amendement portant article additionnel tendant à confirmer que les sociétés commerciales sont, quel que soit le nombre de leurs salariés, assujetties à la taxe professionnelle selon les règles de droit commun même si elles exercent une activité libérale.

Cet amendement est gagé par précaution. Son coût devrait toutefois être quasi-nul dès lors qu'il ne ferait, selon les informations transmises à votre rapporteur général, que confirmer la pratique de la quasi-totalité des services fiscaux.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 58

Taxe d'enlèvement des ordures ménagères et redevance d'enlèvement des ordures ménagères : reconduction du régime transitoire

Commentaire : le présent article a pour objet de reporter du 1 ^er janvier 2003 au 1 ^er janvier 2006 la date d'entrée en vigueur de la réforme du mode de perception de la taxe et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères issue de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LA LOGIQUE DE LA REFORME DE 1999

La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a procédé à une réforme d'ensemble des conditions d'exercice et du mode de financement de la compétence d'élimination des déchets des ménages, qui peut être réalisé selon trois modes principaux : par contributions budgétaires, par l'institution de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (TEOM) ou par l'institution de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères (REOM).

La TEOM et la REOM peuvent être perçues soit par une commune, soit par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI), soit par un syndicat mixte.

La logique de la réforme est résumée dans le rapport sur les modes de financement du service d'élimination des déchets rendu par le gouvernement au mois de février 2002 :

« La loi ne permet pas les transferts dits « en étoile » , c'est-à-dire les transferts de la collecte et du traitement par les communes à deux groupements différents. Cette interdiction permet d'éviter que les politiques menées en matière de collecte soient sans lien avec celles conduites en matière de traitement sur des territoires qui, dans la plupart des cas, se chevauchent.

« Seul le transfert « en cascade » est autorisé . Ainsi, un EPCI bénéficiant de la totalité de la compétence de l'élimination des déchets peut transférer à un syndicat mixte la double compétence qu'il a reçue ou conserver la collecte et transférer le traitement. Par ailleurs, la circulaire du ministère de l'intérieur en date du 5 juillet 2001 admet, par dérogation au principe selon lequel un syndicat mixte ne peut adhérer à un autre syndicat mixte, l'adhésion d'un syndicat mixte compétent en matière de collecte et de traitement à un autre syndicat mixte compétent uniquement pour le traitement.

« En définitive :

« - une commune peut transférer à un EPCI ou à un syndicat mixte la totalité de la compétence (collecte et traitement) ou bien seul le traitement ;

« - l'EPCI qui bénéficie de la totalité de la compétence peut à son tour transférer à un syndicat cette double compétence qu'il a reçue, ou conserver la collecte et transférer du traitement ;

« - en revanche, la commune ou l'EPCI ne peut pas conserver le seul traitement et transférer la seule collecte. De même, une commune ne peut transférer la collecte et le traitement à deux EPCI différents ».

En application de cette logique du financement « en cascade », les dispositions légales relatives à la TEOM (qui figurent dans le code général des impôts) et à la REOM (qui sont inscrites dans le code général des collectivités territoriales) ont été modifiées pour prévoir que :

- une commune ne peut continuer à percevoir la TEOM ou la REOM (qui sont exclusives l'une de l'autre) qui si elle exerce au moins le volet « collecte » de la compétence d'élimination des déchets des ménages ;

- un EPCI ne peut percevoir la TEOM ou la REOM que si l'intégralité de la compétence d'élimination des déchets des ménages lui a été transférée par ses communes membres et qu'il exerce au moins le volet « collecte » de cette compétence.

S'agissant de la TEOM, ces dispositions figurent à l'article 1520 du code général des impôts pour les communes, à l'article 1609 quater pour les syndicats d'agglomération nouvelle, à l'article 1609 quinquies pour les districts, à l'article 1609 quinquies pour les communautés de communes, à l'article 1609 bis pour les communautés urbaines et à l'article 1609 nonies D pour les communautés d'agglomération.

S'agissant de la REOM, ce sont les dispositions de l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales qui prévoient l'application de la réforme de 1999.

B. LE RÉGIME TRANSITOIRE

Les communes et les EPCI sont libres de mettre en oeuvre les règles issues de la loi du 12 juillet 1999 depuis la date d'entrée en vigueur de ce texte. Elles doivent d'ailleurs le faire avant une date-butoir fixée au 15 octobre 2002 par les dispositions du 2 du II de l'article 1639 A bis du code général des impôts ^{27 ( * )} pour la TEOM, et par le A de l'article 16 de la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales pour la REOM.

Ces deux dispositions prévoient que « à défaut [de mise en conformité avec les nouvelles règles] , ces collectivités perdront le bénéfice de la perception » de la taxe ou de la redevance.

Avant ce butoir , l'article 1639 A bis du code général des impôts (pour la TEOM) et le A de l'article 16 de la loi du 28 décembre 1999 (pour la REOM) disposent que les communes et EPCI peuvent continuer à appliquer les délibérations en vigueur avant la date de publication de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.

Le B du I de l'article 16 de la loi du 28 décembre 1999 dispose que, lorsqu'ils continuent à appliquer les délibérations d'avant le 12 juillet 1999, les communes et les EPCI doivent reverser le produit qu'ils perçoivent au titre de la TEOM à la commune ou à l'EPCI qui exerce effectivement la compétence. Le B du II de cet article procède à la même précision s'agissant de la REOM.

C. LES DISPOSITIONS DÉROGATOIRES EN FAVEUR DES EPCI

Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999, certains EPCI et certaines communes ont appliqué les nouvelles règles et, s'agissant des EPCI, de nombreuses difficultés ont été constatées.

Ces difficultés tenaient, d'une part, au fait que les communes et les EPCI qui adhéraient pour l'exercice de la compétence d'élimination des déchets des ménages à un même syndicat n'appliquaient pas forcément tous le même mode de financement. Il a donc fallu que certains renoncent au système de la taxe, et que d'autres renoncent au système de la redevance.

Il est par ailleurs apparu que, pour les EPCI qui adhéraient à un syndicat pour l'ensemble de la compétence, et qui en application des nouvelles règles ne pouvaient plus percevoir la TEOM ou la REOM, le nouveau système se traduisait par une diminution du coefficient d'intégration fiscale (CIF), qui intervient dans le calcul de la dotation d'intercommunalité. Par conséquent, l'application des nouvelles règles en matière de financement de l'élimination des déchets des ménages a pu se traduire soit, par des pertes de dotation globale de fonctionnement (DGF) pour certains EPCI, soit par le démantèlement de syndicats dont le périmètre était pourtant adapté à l'exercice de la compétence d'élimination des déchets.

Après une suite de « tâtonnements » législatifs, l'article 109 de la loi de finances pour 2002, dans sa rédaction issue d'un amendement de votre commission des finances, a modifié l'article L. 2333-76 du code général des collectivités territoriales (pour la REOM) et l'article 1609 nonies A ter du code général des impôts (pour la TEOM) pour fixer un cadre législatif permettant de concilier la mise en oeuvre de la réforme du financement des ordures ménagères et le financement de l'intercommunalité en prévoyant que les EPCI qui adhèrent à un syndicat mixte pour l'exercice de l'ensemble de la compétence peuvent :

- instituer et percevoir la taxe ou la redevance lorsque le syndicat auquel ils appartiennent ne l'a pas encore institué. Dans ce cas, l'éventuelle décision postérieure du syndicat ne s'applique pas sur le territoire de l'EPCI ;

- lorsque le syndicat a déjà institué la taxe ou la redevance, les EPCI peuvent décider d'en percevoir le produit perçu sur leur territoire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de repousser d'un an la date-butoir avant laquelle les communes et les EPCI qui n'exercent plus ni la collecte ni le traitement des déchets ménagers devront s'être mis en conformité avec le régime issu de la loi du 12 juillet 1999 , faisant ainsi en sorte que l'application de ces règles soit généralisée au 31 décembre 2003.

Le I du présent article modifie le 2 du II de l'article 1639 A bis du code général des impôts pour prévoir, au 1, que les délibérations relatives à la TEOM prises antérieurement à l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1999 peuvent rester applicables jusqu'au 31 décembre 2003, sauf décision contraire intervenant avant le 15 octobre 2002.

Le 2 prévoit que les communes et EPCI devront s'être mise en conformité avec les nouvelles règles avant le 15 octobre 2003, pour application au 1er janvier 2004.

Le IV de présent article propose de modifier dans le même sens les dispositions du A du II de l'article 16 de la loi du 28 décembre 1999 relatives à la REOM.

Le II du présent article est un paragraphe de coordination qui transpose l'allongement du délai aux dispositions du III de l'article 59 de la loi de finances rectificative pour 2000 du 30 décembre 2000 relatif aux mesures transitoires applicables aux EPCI créés ex nihilo .

Le III du présent article modifie, également par coordination, le B du I et le B du II de l'article 16 de la loi du 28 décembre 1999 relatifs au reversement du produit perçu par les communes et les EPCI à la commune ou l'EPCI qui exerce effectivement la compétence.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Lors de la première lecture du présent projet de loi de finances par l'Assemblée nationale, celle-ci a adopté un amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, tendant à porter au 1 ^er janvier 2006 la date à laquelle l'ensemble des communes et des EPCI devront s'être mis en conformité avec les nouvelles règles.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, modifie le 2 du I du présent article, qui modifie lui même l'article 1639 A bis du code général des impôts relatif à la TEOM, et le 2 du IV du présent article, qui modifie le A du II de l'article 16 de la loi du 28 décembre 1999, relatif à la REOM.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le report de la généralisation des nouvelles règles relatives au financement de la compétence d'élimination des déchets ménagers est regrettable du point de vue des principes, tant il n'est pas niable que le régime des transferts « en cascade » prévu par la loi de 1999 est plus satisfaisant que le « maquis » des transferts « en étoiles » qui prévalait antérieurement, et perdure jusqu'à aujourd'hui.

Pour autant, votre commission des finances a toujours accepté les prorogations du délai d'entrée en vigueur proposées jusqu'ici, la première fois dans le cadre de la loi du 28 décembre 1999, puis dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2000 de juillet 2000, car l'intercommunalité ne doit pas être construite contre ses acteurs, au premier rang desquels figurent les communes. Une réforme mal acceptée sur le terrain a toutes les chances d'échouer ou d'être détournée de son objet.

Par ailleurs, les critiques formulées à l'encontre de la nouvelle architecture proposée ne sont pas les seules qu'encoure le mode de financement de l'élimination des déchets ménagers. Ces critiques ont été synthétisées dans un rapport rendu en février 2000 par le précédent gouvernement.

La remise de ce rapport correspondait à la tenue d'un engagement pris en décembre 2000 devant le Sénat par Mme Florence Parly, alors secrétaire d'Etat au budget, qui avait été confrontée, tant au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2001 que lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative pour 2000, au dépôt de nombreux amendements, émanant de l'ensemble des groupes politiques, tendant à modifier le mode de financement de la compétence d'élimination des déchets des ménages.

Ce document comporte des pistes de réflexion pour faire évoluer le mode de financement de l'élimination des déchets ménagers qui méritent d'être débattue, et certainement enrichies. Dans cette optique, un report au 1 ^er janvier 2006 de la date d'entrée en vigueur de la réforme laisserait le temps au gouvernement de préparer une réforme plus globale du financement de l'élimination des déchets ménagers.

Votre commission des finances vous soumet un amendement proposant une nouvelle rédaction du présent article, qui apporte au dispositif issu de l'Assemblée nationale des modifications de portée purement rédactionnelle.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 58 bis (nouveau)

Institution d'une contribution visant à l'élimination des déchets résultant de la distribution d'imprimés publicitaires non adressés ou de journaux gratuits

Commentaire : le présent article propose d'instaurer une contribution permettant de financer l'élimination des déchets résultant de la distribution des imprimés publicitaires non adressés ou des journaux gratuits.

I. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

A. UNE CONTRIBUTION À BUT INCITATIF

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, Jacques Pélissard et Philippe Rouault.

Il vise à insérer dans le code de l'environnement un nouvel article L. 541-10-1 qui prévoit d'instaurer une contribution destinée à financer l'élimination ou le recyclage des déchets que constitue le papier servant de support aux publicités, catalogues ou journaux gratuits distribués dans les boîtes aux lettres ou sur la voie publique.

Les auteurs de l'amendement estiment à 50 kilogrammes par foyer et par an, en zone urbaine, le poids de ce type de papier.

Cette contribution serait acquittée, selon des modalités fixées par décret, par « toute personne ou organisme qui met à disposition du public, distribue pour son propre compte ou fait distribuer » des imprimés publicitaires non adressés ou des journaux gratuits.

Il s'agirait en quelque sorte d'appliquer le principe « pollueur-payeur », les organismes à l'origine de la distribution de ce type de papier devant assumer tout ou partie du coût du ramassage, du tri, du traitement et du recyclage de ces déchets.

Toutefois, seraient exonérés de cette contribution les personnes publiques et les organismes non commerciaux à vocation culturelle, religieuse, politique syndicale ou éducative qui distribuent ou mettent à disposition du public des « quantités faibles », dans le but de « préserver la liberté d'expression ».

Cette contribution serait « remise à un organisme agréé qui la verse aux collectivités au titre de participation aux coûts de collecte, de valorisation et d'élimination qu'elles supportent ».

Par ailleurs, lorsque la personne ou l'organisme en question ne s'acquitte pas volontairement de cette contribution, il est soumis à une taxe annuelle affectée au budget de l'Etat, égale à 10 cents par kilogramme de ce type de papiers.

Cette taxe, qui serait due pour la première fois au titre de l'année 2004, serait recouvrée selon les règles, garanties et sanctions prévues en matière douanière.

La contribution dont la création est ainsi proposée poursuit un objectif incitatif : elle est destinée à inciter les producteurs à se mettre d'accord sur la manière d'éliminer ce type de déchets.

B. LES ENGAGEMENTS DU GOUVERNEMENT

Le présent article constitue une tentative de réponse à une attente des collectivités locales, confrontées au coût engendré par l'élimination des déchets ainsi produits, exprimée depuis de nombreuses années.

Le précédent gouvernement avait du reste pris l'engagement, en décembre 2000, de trouver une solution à ce problème, mais il n'a pas été respecté. Un projet de décret avait certes été soumis au comité des finances locales, au cours de sa séance du 26 mars 2002, qui l'avait rejeté, notamment en raison de sa complexité.

Il établissait les bases d'une collecte des déchets en prévoyant deux modalités de mise en oeuvre : soit le producteur soumet à l'approbation des pouvoirs publics un système autonome d'élimination des déchets, soit il s'inscrit dans un système collectif d'élimination, géré par un organisme agréé. Dans le second cas, l'organisme prend en charge, au coté des collectivités, la collecte et le traitement des déchets.

Le présent article a été adopté avec un avis de sagesse du gouvernement.

Le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire a indiqué que le gouvernement entendait « orienter en priorité sa réflexion sur la définition des systèmes collectifs, des organismes agréés, et des modalités d'approbation plutôt que de créer une taxe qui ne profiterait pas aux collectivités effectivement chargées de la dépense et dont les circuits de recouvrement, mais surtout l'impact ne sont pas identifiés à ce jour ».

Il a ainsi proposé de relancer le groupe de travail chargé de cette question au sein du ministère de l'écologie et du développement durable, « afin de proposer rapidement un projet de décret sur ce sujet certes consensuel, mais aussi très complexe ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances, considérant que le précédent gouvernement n'a pas tenu son engagement de trouver une solution au problème posé par la collecte, la valorisation et l'élimination des déchets d'imprimés et de journaux gratuits, estime que le présent article permet de poser les principes sur lesquels doit être engagée une nouvelle réflexion : il s'agit donc d'un « article d'appel ». Il trace un cadre destiné à entrer en vigueur à compter de 2004, dont les modalités d'application seront fixées par décret.

Votre commission des finances est donc favorable au dispositif prévu par le présent article, bien qu'il pose un certain nombre de problèmes d'ordre juridique, voire constitutionnel, mais souhaite le modifier sur un point.

Elle considère en effet que les quotidiens gratuits d'information générale doivent être exonérés de la contribution que le présent article propose d'instituer : les quotidiens gratuits d'information générale diffusés depuis quelques mois dans certaines grandes agglomérations, s'ils étaient intégrés dans le champ d'application du dispositif proposé, seraient pénalisés, au même titre que les publications commerciales ou publicitaires, alors que ce nouveau type de journaux semble avoir trouvé son lectorat et que l'objet de ces publications est évidemment très différent. Celles-ci ne peuvent être considérées comme des « nuisances » qu'il conviendrait de taxer, ce qui aurait de surcroît pour effet d'entraver leur développement.

Elle propose par ailleurs que les publications d'information des collectivités locales soient également exonérées de cette contribution.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 58 ter (nouveau)

Exemption de la taxe de séjour

Commentaire : le présent article a pour objet d'étendre les compétences du conseil municipal en matière d'exemption du paiement de la taxe de séjour.

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale, avec l'avis favorable du gouvernement, d'un amendement présenté par notre collègue député Michel Bouvard.

L'article L. 2333-34 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction issue des dispositions de l'article 102 de la loi de finances pour 2002 (n° 2001-1275 du 28 décembre 2001), dispose que « le conseil municipal peut, par délibération, prévoir l'exemption des personnes :

« 1° Qui, par leur travail ou leur profession, participent au fonctionnement et au développement de la station ;

« 2° Qui occupent des locaux dont le loyer est inférieur à un montant déterminé par décret ».

Lors de l'examen par l'Assemblée nationale du dispositif proposé, notre collègue député Michel Bouvard a indiqué que « cet amendement à caractère technique fait suite aux dispositions adoptées l'an dernier à l'initiative de notre commission des finances en vue de réformer la taxe de séjour. De par ces nouvelles dispositions législatives les personnes occupant des locaux dont le loyer est inférieur à un montant déterminé par décret peuvent être exonérées de la taxe ».

Il a considéré que, « compte tenu des disparités entre les loyers d'une région à l'autre cette mesure est difficilement applicable » et a proposé de remplacer la référence à un décret par le transfert au conseil municipal du pouvoir de fixer le montant de loyer en deçà duquel la taxe de séjour n'est pas due . Le dispositif ainsi proposé gagne en souplesse en permettant à chaque conseil municipal d'ajuster le seuil à la réalité du marché locatif sur son territoire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58 quater (nouveau)

Prise en compte des logements de la Société nationale immobilière pour le calcul de la dotation de solidarité urbaine

Commentaire : le présent article a pour objet de prendre en compte les logements de la Société nationale immobilière, qui appartenaient jusqu'au 1 ^er janvier 2001 aux Houillères du bassin de Lorraine, dans le calcul de la dotation de solidarité urbaine (DSU).

I. LE DROIT EXISTANT

En application de l'article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales, la dotation de solidarité urbaine (DSU) a pour objet de contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines confrontées à une insuffisance de leurs ressources et supportant des charges élevées.

Bénéficient de la dotation prévue à l'article L. 2334-15 précité :

1° les trois premiers quarts des communes de 10.000 habitants et plus, classées, chaque année, en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges défini à l'article L. 2334-17 ;

2° le premier dixième des communes dont la population est comprise entre 5.000 et 9.999 habitants, classées, chaque année, en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges défini à l'article L. 2334-18.

En application de l'article L. 2334-17 du code général des collectivités territoriales, l'indice synthétique de ressources et de charges pour les communes de 10.000 habitants et plus est constitué :

1° du rapport entre le potentiel fiscal par habitant des communes de 10.000 habitants et plus et le potentiel fiscal par habitant de la commune ;

2° du rapport entre la proportion de logements sociaux dans le total des logements de la commune et la proportion de logements sociaux dans le total des logements des communes de 10.000 habitants et plus ;

3° du rapport entre la proportion du total des bénéficiaires d'aides au logement dans le nombre total de logements de la commune et cette même proportion constatée dans l'ensemble des communes de 10 000 habitants et plus ;

4° du rapport entre le revenu moyen par habitant des communes de 10 000 habitants et plus et le revenu par habitant de la commune.

Les logements sociaux retenus pour l'application de l'article L. 2334-17 sont énumérés dans ce même article.

Il s'agit des logements locatifs appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré, aux sociétés d'économie mixte locales et aux filiales de la Société centrale immobilière de la Caisse des dépôts et consignations, à l'exclusion des logements foyers mentionnés au 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation.

Sont également considérés comme des logements sociaux les logements appartenant à l'Entreprise minière et chimique et aux sociétés à participation majoritaire de l'Entreprise minière et chimique, les logements appartenant aux houillères de bassin, aux sociétés à participation majoritaire des houillères de bassin ainsi qu'aux sociétés à participation majoritaire des Charbonnages de France et les logements appartenant à l'Etablissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais et les logements locatifs ayant bénéficié de prêts spéciaux consentis par le Crédit foncier de France à la condition qu'ils constituent sur le territoire d'une commune un ensemble d'au moins 2.000 logements.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article a été adopté sur l'initiative de notre collègue député Laurent Hénart avec l'avis favorable du gouvernement.

En effet, une partie du patrimoine des houillères du bassin de Lorraine entrant dans le calcul de la DSU a été transférée à la Société nationale immobilière (SNI). Les logements détenus par la SNI ne sont pas cités par l'article L. 2234-17 du code général des collectivités territoriales. Ainsi, les anciens logements des houillères du bassin n'entrent plus aujourd'hui dans le décompte effectué au titre de la dotation de solidarité urbaine du fait du changement de propriétaire alors qu'ils restent des logements locatifs à caractère social.

Le présent article a donc pour objet de modifier l'article L. 2234-17 du code général des collectivités territoriales afin de prendre en compte ce changement de propriétaire. Sont désormais intégrés dans le calcul de la DSU les logements de la Société nationale immobilière qui appartenaient au 1 ^er janvier 2001 aux Houillères du bassin de Lorraine et aux sociétés à participation majoritaire aux Houillères du bassin de Lorraine.

On rappellera que le patrimoine des houillères du bassin de Lorraine, constitué de 16.000 logements locatifs a été repris par la Société Sainte-Barbe (filiale de la Société Nationale Immobilière - SNI), et qu'une convention tripartite entre la Société Sainte-Barbe, l'Etat et l'agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH) a été passée pour encadrer la réhabilitation de ce patrimoine jusqu'à fin 2006.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58 quinquies (nouveau)

Fixation au 15 octobre de la date limite de prise en compte des modifications affectant les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement de l'année suivante

Commentaire : le présent article propose d'avancer au 15 octobre (au lieu du 31 décembre) la date limite de prise en compte des modifications affectant les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour la répartition de la DGF de l'année suivante, afin de permettre aux communes de connaître, avec un mois d'avance, le montant de leur DGF.

I. LE DROIT ACTUEL

L'article L. 2334-13 du code général des collectivités territoriales institue une dotation d'aménagement qui regroupe :

- une dotation au bénéfice des groupements de communes, la dotation d'intercommunalité ;

- une dotation de solidarité urbaine (DSU) ;

- une dotation de solidarité rurale (DSR).

Selon l'article L. 1211-3 du même code, le comité des finances locales détermine la part des ressources affectées, notamment, à ces trois dotations.

L'article L. 2334-13 précité prévoit que la répartition de la dotation d'aménagement entre la DSU et la DSR s'effectue après prélèvement de la part de la dotation d'intercommunalité.

Or, selon l'article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales, la dotation d'intercommunalité est perçue par les EPCI à fiscalité propre à compter de l'année où ils perçoivent pour la première fois le produit de leur fiscalité. Il est donc nécessaire, pour déterminer le montant de la DSU et de la DSR, de connaître celui de la dotation d'intercommunalité, ce qui implique de prendre en considération les évolutions des EPCI (créations, dissolutions, changements de catégorie, changements de périmètre...) survenues au cours de l'année précédente.

Compte tenu du délai nécessaire à la prise en compte de ces éléments, la répartition de la dotation d'aménagement entre ses trois composantes n'est actuellement effectuée qu'au mois de février. Les communes ne connaissent donc que tardivement le montant de leurs attributions individuelles.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A l'initiative de notre collègue député Marc Laffineur, rapporteur spécial des crédits des collectivités locales, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, selon lequel les créations et les extensions d'EPCI permettant de répartir la DGF de l'année suivante ne seraient plus prises en compte après le 15 octobre.

Ainsi, le comité des finances locales serait en mesure de répartir la dotation globale de fonctionnement, et en particulier la dotation d'aménagement, dès le mois de janvier (et non de février, comme c'est actuellement le cas).

Le II du présent article, qui modifie l'article L. 5211-32 du code général des collectivités territoriales, est de coordination. En effet, dans sa rédaction actuelle, l'article L. 5211-32 prévoit que l'EPCI perçoit la dotation d'intercommunalité au titre de la première année où il perçoit le produit de sa fiscalité propre, de sorte que si un EPCI passe au système de fiscalité propre entre le 15 octobre et le 31 décembre d'une année donnée, l'année suivante il reçoit une dotation d'intercommunalité, ce qui est en contradiction avec le présent article.

Le III du présent article prévoit que ce dispositif ne s'appliquerait pas aux EPCI créés avant le 31 décembre 2002. Il s'agit de faire en sorte que la mesure envisagée soit pour la première fois appliquée au sujet de la répartition de la DGF de l'année 2004.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances estime le présent article justifié car, ces dernières années, les attributions au titre de la DGF ont parfois été notifiées trop tardivement.

Elle estime cependant que deux précisions pourraient être apportées.

Tout d'abord, la rédaction du II du présent article pourrait être améliorée.

Ensuite, il résulte de la rédaction du III du présent article adoptée par l'Assemblée nationale que, dans le cas des extensions de périmètre et des changements de catégorie, la date limite du 15 octobre serait applicable dès la répartition de la DGF de l'année 2003 (et non celle de 2004). Autrement dit, la DGF de l'année 2003 ne prendrait pas en compte les extensions de périmètre et les changements de catégorie survenus entre le 15 octobre et le 31 décembre de l'année 2002. Votre commission des finances vous propose de supprimer cette anomalie.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 58 sexies (nouveau)

Modification des règles de répartition de la dotation d'intercommunalité

Commentaire : le présent article a pour objet de modifier les règles d'indexation de certaines composantes de la dotation d'intercommunalité.

Le présent article constitue la « réintroduction » dans la seconde partie du présent projet de loi de finances, sous une forme différente, des dispositions de l'article 30, supprimé lors de l'examen de la première partie par l'Assemblée nationale.

I. LE DROIT ACTUEL

La dotation globale de fonctionnement (DGF) versée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI) est appelée « dotation d'intercommunalité » dans le code général des collectivités territoriales. Elle est régie par les dispositions des articles L. 5211-28 à L. 5211-35-1 du même code.

La dotation d'intercommunalité constitue un « préciput » sur la dotation d'aménagement de la DGF, le solde de cette dotation étant réparti entre les deux dotations de solidarité, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR). Plus le montant de la dotation d'intercommunalité est élevé, moins les sommes disponibles pour la DSU et la DSR sont importantes.

1. La loi encadre la répartition de la dotation d'intercommunalité

La dotation d'intercommunalité était, jusqu'en 2002, répartie par le comité des finances locales entre six catégories d'EPCI : les communautés urbaines à taxe professionnelle unique ; les communautés urbaines à fiscalité additionnelle ; les communautés d'agglomération ; les syndicats d'agglomération nouvelle ; les communautés de communes à fiscalité additionnelle ; les communautés de communes à taxe professionnelle unique. A compter de 2003, les communautés urbaines seront regroupées au sein d'une seule catégorie.

L'enveloppe disponible au titre d'une année est répartie entre ces catégories par le comité des finances locales, qui attribue à chacune d'elle une attribution moyenne par habitant.

Il arrive que la loi « force la main » du comité des finances locales :

- en fixant le montant de l'attribution moyenne d'une catégorie . C'est le cas des communautés d'agglomération, pour lesquelles l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales prévoit que l'attribution moyenne s'établissait à 38,01 euros en 2000, ce montant évoluant chaque année au moins comme l'évolution des prix. Dans ce cas, le comité des finances locales ne peut que choisir d'aller au-delà de l'indexation minimale.

De même, l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales dispose que les communautés de communes à taxe professionnelle unique remplissant les conditions mentionnées à l'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales se répartissent une enveloppe dont le montant moyen par habitant était fixé en 2000 à 26,68 millions d'euros et qui évolue chaque année comme l'inflation (c'est le système de la DGF dite « bonifiée »).

- en prévoyant que l'attribution moyenne par habitant d'une catégorie ne peut être inférieure à celle décidée pour une autre catégorie . Ainsi, l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales prévoit que le montant de l'attribution moyenne de la catégorie des communautés de communes à taxe professionnelle unique ne peut être inférieur à celui des communautés de communes à fiscalité additionnelle ;

- en garantissant aux EPCI appartenant à une catégorie une progression minimale de leur attribution individuelle . Ainsi, l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales dispose que, à compter de 2003, l'enveloppe des communautés urbaines est répartie de sorte que l'attribution de chaque communautés urbaines est au moins égale au montant perçu l'année précédente revalorisé du taux d'évolution de la dotation forfaitaire des communes.

Aucune disposition législative ne contraint le comité des finances locales dans la détermination du montant de l'attribution moyenne par habitant de la catégorie des communautés de communes à fiscalité additionnelle.

Toutefois , la rédaction de l'article L. 5211-29 du code général des collectivités territoriales issue des dispositions de l'article 43 de la loi de finances rectificative pour 2001 prévoit que, lorsque le montant de l'attribution moyenne par habitant retenu par le comité des finances locales pour la catégorie des communautés de communes à fiscalité additionnelle aboutit à faire baisser l'attribution moyenne des communautés de communes appartenant à cette catégorie depuis deux ans au moins, l'attribution moyenne de ces communautés est majorée de manière à atteindre un montant identique à celui de l'année précédente revalorisé du taux d'évolution de la dotation forfaitaire des communes.

Cette dernière disposition a été introduite afin de remédier aux conséquences sur les attributions individuelles des communautés de communes à fiscalité additionnelle des changements de composition de cette catégorie, qui se sont traduites en 2000 par des baisses importantes des attributions individuelles alors même que le montant de l'attribution moyenne de la catégorie avait augmenté par rapport à l'année précédente.

On remarque donc que, sans logique apparente, certaines attributions moyennes sont indexées sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire des communes et d'autres sur le taux d'évolution des prix à la consommation.

2. Une répartition de plus en plus contrainte

Les différentes dispositions légales contribuant à garantir l'évolution d'une année sur l'autre des sommes attribuées aux différentes catégories, voire le niveau des attributions individuelles des EPCI composant les différentes catégories permettent de garantir aux groupements une certaine stabilité de leurs ressources, qui devient de plus en plus nécessaire à mesure que les EPCI exercent des compétences de plus en plus nombreuses et de plus en plus « lourdes ».

Mais, dans le même temps, ces dispositions rigidifient la répartition de la dotation d'intercommunalité par le comité des finances locales et interdisent à celui-ci de remettre en cause des choix passés, alors même que le contexte a pu évoluer depuis.

De plus en plus, l'exercice de répartition auquel se livre le comité est contraint car, une fois les indexations minimales appliquées, la marge de manoeuvre dont il dispose pour encourager telle ou telle catégories de groupements, voire pour en pénaliser une autre, est presque nulle.

II. LE DISPOSITIF INITIAL PROPOSÉ PAR L'ARTICLE 30 DU PRÉSENT PROJET DE LOI DE FINANCES

L'article 30 du présent projet de loi de finances, supprimé en première lecture par l'Assemblée nationale, et dont le Sénat a confirmé la suppression, avait pour objet de redonner des marges de manoeuvre au comité des finances locales pour la répartition de la dotation d'intercommunalité en supprimant l'obligation d'indexer l'évolution d'une année sur l'autre de l'attribution moyenne par habitant de certaines catégories d'EPCI ou celui des attributions individuelles versées à certains EPCI.

Il était ainsi proposé de :

- supprimer l'indexation sur les prix de l'attribution moyenne par habitant de la catégorie des communautés d'agglomération ;

- de supprimer l'indexation sur les prix du montant de l'attribution moyenne par habitant des communautés de communes à taxe professionnelle unique éligibles à la DGF « bonifiée » ;

- de supprimer l'indexation sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire du montant moyen minimal devant être versé aux communautés de communes à fiscalité additionnelle appartenant à cette catégorie pour la deuxième année au moins ;

- de supprimer l'indexation sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire des attributions individuelles versées aux communautés urbaines.

La suppression de ces indexations obligatoires était remplacée par le transfert au comité des finances locales du pouvoir de décider du niveau des indexations.

En 2002, l'application de ces mesures aurait permis de dégager de 20 millions d'euros à 25 millions d'euros - soit environ 1,5 % du montant total de la dotation d'intercommunalité qui s'élevait à 1.621 millions d'euros - pour financer les priorités identifiées par le comité des finances locales.

Ces priorités peuvent être :

- soit une modulation des ressources consacrées aux différentes catégories d'EPCI ;

- soit une réduction du montant de la dotation d'intercommunalité de manière à accroître le montant des ressources disponibles au titre du solde de la dotation d'aménagement.

III. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le dispositif proposé par le présent article est de portée plus limitée que celui initialement prévu par le gouvernement à l'article 30 précité.

Il ne s'agit plus de supprimer les indexations prévues par la loi pour donner une plus grande marge de manoeuvre au comité des finances locales mais :

- d' aligner les régimes d'indexation existants sur celui des attributions versées aux communautés urbaines, c'est-à-dire l'indexation sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire (1° et 2° du présent article) ;

- de prévoir une indexation sur la dotation forfaitaire de l'attribution moyenne par habitant de la dotation des communautés de communes à taxe professionnelle unique qui ne sont pas éligibles à la DGF dite « bonifiée » , sachant que les dispositions actuelles selon lesquelles l'attribution moyenne par habitant accordée à ces communautés de communes à taxe professionnelle ne peut être inférieure à celle des communautés de communes à fiscalité additionnelle sont maintenues (3° du présent article).

Si les dispositions du présent article devaient entrer en vigueur, les attributions moyennes par habitant de l'ensemble des catégories d'EPCI bénéficieraient désormais d'une garantie d'indexation sur le taux d'évolution de la dotation forfaitaire des communes.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé diffère sensiblement du projet initial du gouvernement, dont l'objectif était de donner au comité des finances locales la possibilité de ne pas indexer les composantes de la dotation d'intercommunalité de manière à permettre à celui-ci d'accorder des moyens supplémentaires à la DSU et à la DSR, permettant ainsi à l'Etat de réduire le montant de ses abondements à ces deux dotations.

Sans doute inspirée par les propos tenus par le Premier ministre M. Jean-Pierre Raffarin lors du congrès des présidents de communautés urbaines le 25 octobre 2002, selon lequel « les modalités de répartition de la DGF ne seront pas touchées en 2003 », l'Assemblée nationale a choisi de rétablir l'article 30 du présent projet de loi de finances dans une rédaction peu différente du droit actuel. En effet, selon les informations transmises à votre rapporteur général, les sommes consacrées au financement des nouvelles indexations proposées ne devraient pas être très éloignées des sommes consacrées, aujourd'hui, au financement des indexations.

L'Assemblée nationale a cependant « innové » en prévoyant une indexation pour l'attribution moyenne par habitant des communautés de communes à taxe professionnelle unique qui ne bénéficient pas de la DGF « bonifiée ». La somme nécessaire pour financer une telle indexation s'élèverait à environ 300.000 euros au sein d'une dotation d'intercommunalité dont le montant total s'élevait en 2002 à 1.651 millions d'euros.

Lors de l'examen de l'article 30 du présent projet de loi de finances, votre commission des finances avait accueilli favorablement la démarche du gouvernement consistant à proposer un assouplissement des modalités de répartition de la dotation d'intercommunalité, tout en mettant en garde contre les tentations de l'Etat de réduire son effort budgétaire « supplémentaire » en faveur des dotations de solidarité. Alors que la péréquation est en passe de devenir un objectif de valeur constitutionnelle, il serait pour le moins surprenant que les marges de manoeuvre dégagées en faveur de la péréquation s'accompagnent d'un tarissement des autres sources de financement des dotations de solidarité.

L'Assemblée nationale a choisi de s'en tenir au statu quo en matière de modalités de répartition des crédits de la dotation d'intercommunalité. Cette prudence est, dans l'attente de la réforme de la DGF qui devrait intervenir en 2003, protectrice des crédits de la DSU et de la DSR. Par conséquent, votre commission des finances ne voit pas d'inconvénient à se rallier au choix effectué par nos collègues députés.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58 septies (nouveau)

Gel de la fraction du CIF prise en compte pour le calcul de la dotation d'intercommunalité versée aux communautés de communes à taxe professionnelle unique

Commentaire : le présent article vise à geler la fraction du coefficient d'intégration fiscale (CIF) prise en compte pour le calcul des attributions de dotation d'intercommunalité versée aux communautés de communes à taxe professionnelle unique.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DÉFINITION DU COEFFICIENT D'INTÉGRATION FISCALE

1. Définition et objet du CIF

Le coefficient d'intégration fiscale (CIF) constitue un instrument de mesure de l'intégration d'un groupement de communes.

En mesurant le poids de la fiscalité du groupement par rapport au total de la fiscalité perçue sur le l'ensemble de son territoire, le CIF permet de déterminer la part théorique prise par le groupement dans l'exercice des compétences locales par rapport à celle des communes, en supposant qu'il existe une corrélation entre le produit fiscal levé et le poids des compétences exercées.

2. La prise en compte du CIF dans les modalités de calcul de la DGF des EPCI

Le CIF constitue un élément important pour le calcul de la DGF attribuée aux EPCI. En effet, au sein d'une enveloppe de crédits déterminée pour chaque catégorie d'EPCI, chaque groupement perçoit une dotation composée de deux parts :

- une dotation de base, représentant 15 % du total, calculée en fonction de la population totale du groupement et de son coefficient d'intégration fiscale ;

- une dotation de péréquation, représentant 85 % du total, calculée en fonction de la population, du coefficient d'intégration fiscale et du potentiel fiscal.

Pour les EPCI à taxe professionnelle unique, le CIF est calculé de la manière suivante :

Calcul du coefficient d'intégration fiscale :

Produit des taxes directes locales perçues par l'EPCI

+ (le cas échéant) taxe ou redevance d'ordures ménagères perçue par l'EPCI

+ (le cas échéant) redevance d'assainissement perçue par l'EPCI

- Dépenses de transfert au profit des communes

______________________________________________________________________

Produit des taxes directes locales perçues par les communes

+ (le cas échéant) taxe ou redevance d'ordures ménagères perçue par les communes

+ (le cas échéant) redevance d'assainissement perçue par l'EPCI

+ (le cas échéant) taxe ou redevance d'ordures ménagères perçue par un autre EPCI

+ (le cas échéant) redevance d'assainissement perçue par un autre EPCI

B. L'ÉVOLUTION DE LA PRISE EN COMPTE ET DU CALCUL DU CIF

1. La prise en compte du CIF pour les communautés de communes à taxe professionnelle unique

Jusqu'en 1992, le coefficient d'intégration fiscale ne s'appliquait pas aux communautés de communes à taxe professionnelle unique. Le V de l'article L. 5211.30 du code général des collectivités territoriales, tel qu'il résulte du vote la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, prévoit que « le coefficient d'intégration fiscale des communautés de communes ayant opté pour l'application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts [la taxe professionnelle unique] est pris en compte pour le calcul des dotations de base et de péréquation à hauteur de 10 % en 2000. Ce seuil augmente de 10 points par an pour atteindre 100 % en 2009 ».

La prise en compte progressive du CIF pour le calcul de la dotation d'intercommunalité des communautés de communes à taxe professionnelle unique visait à avantager progressivement les communautés les plus intégrées au détriment des autres. Le lissage de la prise en compte du CIF était justifié par la volonté de ne pas bouleverser de manière subite la répartition de la DGF de cette catégorie d'EPCI.

2. La prise en compte des dépenses de transfert dans le calcul du CIF

On notera que cette même loi avait également prévu une correction des modalités de calcul du CIF, en retirant progressivement du calcul du CIF les transferts des EPCI vers les communes membres. En effet, certains EPCI levaient en apparence une forte fiscalité mais en reversaient une part importante aux communes membres sous forme de subventions ou de reversements divers, et ce, afin de majorer artificiellement leur CIF. Ainsi que le notait notre collègue Michel Mercier dans son rapport pour avis ^{28 ( * )} , « la seule catégorie de groupement qui cumule entrée en vigueur du CIF et correction du CIF est celle des communautés de communes à taxe professionnelle unique. La prise en compte de leur CIF dans le calcul de leur attributions de DGF sera également étalée sur dix ans ».

Les principales dépenses de transfert déduites du CIF sont les dotations de solidarité et les attributions de compensation.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement de notre collègue député Marc Laffineur, adopté par la commission des finances. L'auteur de l'amendement a indiqué lors du débat en commission qu' « il s'agissait d'un amendement de simplification. Actuellement, on peut observer une « course » des communes à l'augmentation de la DGF, par le biais de transferts artificiels de compétences consentis à des structures de coopération intercommunale. Ce processus a un objectif purement financier et n'améliore pas le service rendu aux citoyens. Il est contraire à l'esprit de la loi sur l'intercommunalité. Cet amendement vise à figer le pourcentage du CIF pris en compte au niveau atteint en 2002, sans effet rétroactif » ^{29 ( * )} .

Le présent article propose de geler la prise en compte du CIF au niveau de 40 % en 2003, pour une application à compter de l'année 2004. Cela ne veut pas dire que le CIF de chaque communauté de communes est gelé car le gel ne porte que sur le niveau de prise en compte du CIF dans le calcul de la dotation d'intercommunalité. Pour l'année 2003, et les années suivantes, le CIF sera donc pris en compte à hauteur de 40 % pour le calcul des dotations de base et de péréquation des communautés de communes à taxe professionnelle unique.

Lors de la discussion portant sur cet amendement par la commission des finances de l'Assemblée nationale, plusieurs orateurs ont considéré que le véritable problème était le mode de calcul du CIF.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, notre collègue Gilles Carrez, estimait lors de l'examen du présent article par l'Assemblée nationale ^{30 ( * )} qu'il fallait « faire une pause et examiner tranquillement les effets pervers » du CIF, considérant que « le moment est venu d'établir un diagnostic, de porter un regard critique sur le fonctionnement du CIF ».

Votre rapporteur général s'accorde avec cette idée. Il considère que le mode de calcul actuel du CIF n'est pas satisfaisant, et souhaite que celui-ci soit revu à l'occasion de la réforme des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales qui doit être engagée dans le courant de l'année 2003.

Votre commission des finances rappelle d'ailleurs qu'un certain nombre de problèmes avaient été soulevés dès la discussion de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Ainsi, le rapporteur pour avis au nom de notre commission des finances, notre collègue Michel Mercier, avait souligné que « nous essayons (...) d'additionner un certain nombre de recettes fiscales ou parafiscales, sans toutefois parvenir à refléter la réalité de l'intégration. Nous aurions souhaité que l'on puisse trouver un coefficient d'intégration budgétaire. Certes, la tâche est un peu plus difficile, mais un tel coefficient aurait permis de répondre à toutes les interrogations posées dans ces différents amendements » ^{31 ( * )} . De même, notre collègue Yves Fréville indiquait, au sujet de la prise en compte des dépenses de transfert pour le calcul du CIF, qu'il faudrait que « pour chaque contrôle de légalité, dans chaque préfecture, on embauche au moins deux personnes chargées de dépouiller les comptes administratifs des communes, avec un résultat qui serait au demeurant, sans doute incertain ».

Le rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, notre collègue député Gilles Carrez, rappelait également, lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale, que le CIF « conduit à des situations paradoxales, notamment pour les collectivités à taxe professionnelle unique. Le CIF est le rapport entre, au numérateur, ce que l'on transfère et, au dénominateur, le total des taxes perçues par l'intercommunalité et les communes membres. Si vous êtes soumis au régime de la taxe professionnelle unique, et plus vous êtes riches, plus vous avez de TP, et plus votre numérateur, et par conséquent, votre CIF, sera élevé. Or, plus vous êtes riches, plus vous allez toucher de DGF. Ce système est donc totalement antipéréquateur. C'est exactement ce qui se produit au sein des communautés d'agglomération » ^{32 ( * )} .

La déduction des dépenses de compensation dans le calcul du CIF permet cependant de ne prendre en compte que les recettes fiscales correspondant au coût de l'exercice des compétences antérieurement exercées par les communes, et donc, de « neutraliser » l'effet richesse.

Votre rapporteur général ne souhaite pas donner un signal négatif au développement de l'intercommunalité, ainsi que l'a craint le ministre délégué chargé du budget, M. Alain Lambert, lors de la discussion du présent article à l'Assemblée nationale. Il a mis en garde des députés contre « le fait de légiférer uniquement contre quelques-uns sans tenir compte de ceux - les plus nombreux à mes yeux - qui ont un comportement normal » et a ajouté plus loin : « il ne faut pas délivrer des signaux contradictoires. Une forte intégration n'est pas un péché au regard de la coopération intercommunale. C'est au contraire la marque de la part des communes qui forment un même groupement d'une détermination à partager des compétences, c'est-à-dire des missions » ^{33 ( * )} .

Le degré d'intégration des communautés de communes à taxe professionnelle unique continuera d'ailleurs d'être pris en compte pour le calcul des attributions de la dotation d'intercommunalité des communautés de communes à taxe professionnelle unique, mais seulement à hauteur de 40 %, pour les années 2003 et les années ultérieures. Une plus grande intégration sera donc récompensée, mais moins qu'elle ne le serait sans le vote du présent article.

Votre rapporteur général considère que la « récompense » de l'intégration des communautés de communes à taxe professionnelle unique était telle que les groupements se lançaient dans une véritable « course à l'intégration » motivée par l'appât du gain, mais trop souvent déconnectée du souci d'un meilleur service pour les contribuables. Dans ce contexte, il estime qu'il est souhaitable de « faire une pause » dans l'attente d'une révision approfondie des modalités de calcul des concours financiers de l'Etat aux collectivités locales.

Le présent article, sans toutefois résoudre les problèmes liés à l'incitation au développement de l'intercommunalité par le biais des attributions de DGF, permet cependant de prendre le temps de la réflexion en stoppant la course à l'intégration. Il donne un poids plus important au potentiel fiscal qu'au CIF pour le calcul de la DGF, et se montre ainsi plus péréquateur.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58 octies (nouveau)

Adaptation des modalités de calcul des dotations perçues la première année par une communauté de communes créé par le regroupement de plusieurs communautés de communes existantes

Commentaire : le présent article vise à adapter les modalités de calcul des dotations perçues la première année par une communauté de communes lorsque celle-ci est créée par le regroupement de plusieurs communautés de communes existantes, afin d'éviter une chute brutale de l'attribution versée au nouveau groupement.

I. LE DROIT EXISTANT

Le législateur n'a pas explicitement prévu la possibilité, pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), de fusionner. Par conséquent, une telle opération n'est possible qu'en deux temps : d'abord, la dissolution de plusieurs EPCI, puis, la création d'un EPCI unique.

Dès lors que le législateur est parti du postulat selon lequel les établissements publics de coopération intercommunale n'ont pas vocation à fusionner, cette opération juridique de « dissolution-recréation » présente des inconvénients importants au regard des attributions de dotation de l'Etat.

Les deux premiers alinéas de l'article L. 5211-32 du code général des collectivités locales prévoient que « au titre de la première année où il perçoit le produit de sa fiscalité propre, un établissement public de coopération intercommunale reçoit une attribution calculée dans les conditions prévues à l'article L. 5211-30. Les attributions des communautés de communes et des syndicats ou communautés d'agglomération nouvelle ainsi déterminées font l'objet d'un abattement de 50 %.

Au titre de la première année d'attribution de la dotation dans une catégorie, le coefficient d'intégration fiscale à prendre en compte est égal , pour (...) les communautés de communes (...) au coefficient d'intégration fiscale moyen de la catégorie d'établissement à laquelle elles appartiennent ».

L'abattement de 50 % des attributions des communautés de communes la première année d'existence résulte du fait qu'elles ne supportent pas, en principe, les mêmes charges lors de la première année d'existence qu'au cours des années ultérieures : elles ne sont que dans la première phase d'intégration et n'ont donc que peu de compétences.

Pour le calcul du montant de l'attribution, le coefficient d'intégration fiscale (CIF) retenu est le CIF moyen de la catégorie. Le calcul d'un CIF ne serait pas pertinent car dès lors qu'il s'agit de la première année d'existence d'un groupement, celui-ci ne peut pas être intégré.

L'absence de prise en compte par le législateur de la transformation et de la fusion des EPCI a déjà nécessité des ajustements de la législation, afin de répondre à des problèmes spécifiques. Ainsi, l'article 57  de la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-1353 du 30 décembre 2000), a étendu le mécanisme de garantie de la dotation globale de fonctionnement pour les EPCI qui « font suite » à un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre, tandis que l'article 59 de cette même loi a permis aux EPCI ne résultant pas d'une substitution ou d'une transformation de groupement préexistant de bénéficier des délibérations précédemment votées en matière d'exonérations particulières de taxe professionnelle et de taxe d'enlèvement des ordures ménagères. Ces deux articles poursuivaient le même objectif, celui de ne pas appliquer à un groupement qui fait suite à un ou plusieurs groupements les règles prévues pour un groupement nouvellement créé.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement de notre collègue député Marc Laffineur, adopté par la commission des finances de l'Assemblée nationale.

Le premier alinéa du présent article prévoit que le calcul de la dotation globale de fonctionnement perçue la première année par les communautés de communes issues du regroupement de plusieurs communautés de communes préexistantes est effectué sur la base de la moyenne pondérée des coefficients d'intégration fiscale de ces dernières.

Le second alinéa du présent article dispose que les mécanismes de garantie mentionnée à l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales s'appliquent à ces communautés de communes dès la première année, la dotation retenue au titre de l'année précédente étant égale à la moyenne pondérée des dotations par habitant des communautés de communes préexistantes.

On rappellera que l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales prévoit les régimes de garantie des groupements de communes éligibles à la dotation globale de fonctionnement. Ainsi, s'agissant des communautés de communes :

- elles ne peuvent percevoir, à compter de la troisième année d'attribution, une attribution par habitant inférieure à 80 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente ;

- lorsque leur dotation par habitant perçue au titre des dotations de base et de péréquation est supérieure à celle perçue l'année précédente, elles ne peuvent percevoir une dotation d'intercommunalité par habitant inférieure à celle de l'année précédente ;

- lorsque leur dotation par habitant perçue au titre des dotations de base et de péréquation est en diminution par rapport à l'année précédente, le pourcentage de diminution de leur attribution totale par habitant par rapport à l'année précédente ne peut excéder celui constaté pour la somme des dotations de base et de péréquation.

La garantie accordée au titre de ces deux dernières conditions ne peut toutefois représenter plus de 40 % de la dotation totale attribuée.

Le second alinéa du présent article vise donc à appliquer ces mécanismes de garantie aux communautés de communes créée par regroupement de plusieurs communautés de communes, en prenant en compte, au titre de l'année précédente, « la moyenne pondérée des dotations par habitant des communautés de communes préexistantes ».

Il s'agit de tenir compte du fait que le nouvel EPCI n'est pas une création ex nihilo , mais est issu du regroupement d'EPCI préexistants, pour l'attribution des dotations de l'Etat.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Lors de l'examen de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale (n° 99-586 du 12 juillet 1999), le législateur n'avait pas prévu la fusion de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale, mais seulement leur création, leur dissolution ou des changements de périmètres des établissements publics de coopération intercommunale.

Le présent article prend en compte le cas de la fusion de deux communautés de communes et vise à ne pas pénaliser cette opération en provoquant une diminution sensible des attributions de DGF par rapport à la somme des attributions perçues auparavant par les deux communautés de communes. Le prise en compte de la moyenne pondérée du coefficient d'intégration fiscale et de la moyenne pondérée des dotations permet d'éviter les distorsions dans les attributions de DGF qui pourraient résulter de cette mesure.

Votre commission des finances considère que la mesure proposée répond à une situation qui n'avait pas été prévue par le législateur, compte tenu de sa faible probabilité d'occurrence. La solution retenue par le présent article relève du bon sens et lève un obstacle à la constitution de communautés de communes de taille importante, permettant l'exercice de compétences sur un périmètre plus adapté.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58 nonies (nouveau)

Garantie des communautés d'agglomération créées ex nihilo

Commentaire : le présent article a pour objet d'améliorer le régime de garantie des communautés d'agglomération créées ex nihilo pour l'aligner sur celui dont bénéficient les communautés d'agglomération issues d'une transformation.

Le présent article résulte d'un amendement présenté par notre collègue députée Mme Anne-Marie Montchamp et adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable du gouvernement.

I. LE DROIT ACTUEL

A. LE MODE DE LA CALCUL DE LA DOTATION GLOBALE DE FONCTIONNEMENT DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION

1. Les attributions individuelles sont calculées en tenant compte de la population, du potentiel fiscal et du coefficient d'intégration fiscale

La dotation globale de fonctionnement des communautés d'agglomération est calculée en application des dispositions de l'article L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales.

Leur dotation d'intercommunalité est composée de deux sous-dotations :

- une dotation de base (15 % du total), calculée en tenant compte de leur population totale et de leur coefficient d'intégration fiscale (CIF) ;

- une dotation de péréquation (85 % du total), calculée en tenant compte de la population, du CIF et du potentiel fiscal.

Le CIF est calculé en rapportant :

- le montant total des recettes perçues par la communautés provenant des quatre taxes, de la taxe ou de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères et de la redevance d'assainissement, minoré des dépenses de transfert du groupement ^{34 ( * )} ;

- au montant total des recettes liées à ces différentes taxes et redevances perçues sur le territoire de la communauté d'agglomération (recettes de la communautés, des communes membres et des syndicats auxquels appartiennent soit les communes membres, soit la communauté).

Les recettes prises en compte pour le calcul d'une CIF au titre d'une année sont celles perçues l'année précédente.

2. Le mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale les première et deuxième années d'existence d'une communauté d'agglomération

L'article L. 5211-32 du code général des collectivités territoriales précise le mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale pris en compte au cours des deux premières années au cours desquelles une communauté d'agglomération perçoit une DGF.

En effet, au cours de sa première année d'existence, une communauté d'agglomération n'a pas de CIF puisqu'elle ne percevait pas de fiscalité l'année précédente. Le CIF pris en compte est donc le CIF moyen de la catégorie ^{35 ( * )} .

La deuxième année, le CIF pris en compte est le CIF réel de la communauté d'agglomération. Toutefois, ce CIF n'est pas corrigé des dépenses de transfert. Il est pondéré par la moyenne des transferts de la catégorie : « Au titre de la deuxième année d'attribution de la dotation dans la même catégorie, le coefficient d'intégration fiscale non corrigé des dépenses de transfert (...) est pondéré par le rapport entre le coefficient d'intégration fiscale moyen de leur catégorie [corrigé des dépenses de transfert] et ce coefficient d'intégration fiscale moyen, non corrigé des dépenses de transfert ».

B. LES MÉCANISMES DE GARANTIE

Les attributions versées aux communautés d'agglomération ne sont, en pratique, pas forcément celles qui résultent du calcul présenté ci-dessus. En effet, il existe des mécanismes de garantie, qui déterminent le plancher en dessous duquel la dotation par habitant d'une communauté d'agglomération ne peut pas descendre.

La rédaction de l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales issue de la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale prévoyait un régime de garantie différent selon que la communauté d'agglomération était une création ex nihilo ou issue de la transformation du établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre existant :

- lorsqu'une structure intercommunale se transforme pour adopter la taxe professionnelle unique (pour les communautés d'agglomération, la taxe professionnelle unique est obligatoire), le principe est une garantie à 100 % pendant les deux premières années d'appartenance à la nouvelle catégorie. Pour les trois années suivantes, la dotation par habitant ne peut être « inférieure, respectivement, à 95 %, 90 % et 85 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente » ;

- pour les communautés d'agglomération créées ex nihilo , la rédaction de l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales issue des dispositions de la loi du 12 juillet 1999 se limitait à l'application de la règle générale applicable aux communautés d'agglomération et aux communautés de communes fixée au premier alinéa de cet article selon laquelle ces EPCI « ne peuvent percevoir, à compter de la troisième année d'attribution de la dotation dans la même catégorie, une attribution par habitant inférieure à 80 % de la dotation par habitant de l'année précédente ».

Aucune garantie n'était prévue pour les deux premières années. Cette situation a été modifiée par l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 2000 n° 2000-1353 du 30 décembre 2000, issue d'un amendement présenté par notre collègue député Gilles Carrez, qui a modifié l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales pour prévoir qu' « une communautés d'agglomération, créée ex nihilo , perçoit la deuxième année d'attribution de la dotation une attribution par habitant au moins égale à celle perçue l'année précédente, augmentée comme la dotation forfaitaire ».

En 2001 et en 2002, en matière de garantie, la différence entre le régime des communautés d'agglomération issues d'une transformation et celui des communautés d'agglomération créées ex nihilo était l'ampleur de la garantie accordée les troisième, quatrième et cinquième années (95 %, 90 % et 85 % dans le premier cas, 80 % dans le deuxième cas).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article modifie l'avant-dernier alinéa du II de l'article L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales pour aligner le régime de garantie des communautés d'agglomération créées ex nihilo sur celui des communautés d'agglomération issues de la transformation d'un EPCI existant.

Le régime des communautés d'agglomération issues d'une transformation et des communautés d'agglomération créées ex nihilo a été, pour la deuxième année d'existence, harmonisé par les dispositions de l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 2000.

La troisième année d'appartenance d'un EPCI à une catégorie est la première au titre de laquelle la DGF versée à chacun des EPCI est calculée en tenant compte de son « vrai » coefficient d'intégration fiscale. Par conséquent, les modalités de répartition de la DGF favorisent les EPCI dont le coefficient d'intégration fiscale est élevé, soit parce qu'ils perçoivent un produit fiscal élevé, soit parce qu'ils reversent peu de transferts à leurs communes membres.

A contrario , les EPCI qui risquent d'être pénalisés pour leur troisième année d'appartenance à une catégorie sont ceux qui ont peu de recettes fiscales et ceux qui reversent beaucoup de transferts à leurs communes membres. S'agissant des communautés d'agglomération, pour lesquelles le régime fiscal de la taxe professionnelle unique est obligatoire, celles sur le territoire desquelles les bases de taxe professionnelle sont peu importantes courent le risque de subir une baisse du montant de leur DGF.

Le présent article prévoit que, dans les communautés d'agglomération créées ex nihilo , la garantie au titre des troisième, quatrième et cinquième années d'appartenance à la catégorie est identique à celle des communautés d'agglomération issues d'une transformation, soit respectivement 95 %, 90 % et 85 % au moins du montant perçu l'année précédente.

Le droit actuel et le dispositif proposé en matière de garantie des communautés d'agglomération

	1 ^ère année	2 ^è année	3 ^è année	4 ^è année	5 ^è année	6 ^è année
Transformations	au moins 100 % de n-1	100 %	95 %	90 %	85 %	80 %
Ex nihilo
Droit issu de la loi du 12 juillet 1999	DGF calculée à partir du CIF moyen de la catégorie	Pas de garantie	80 %	80 %	80 %	80 %
Droit actuel issu de la LFR 2000	DGF calculée à partir du CIF moyen de la catégorie	100 %	80 %	80 %	80 %	80 %
Dispositif proposé	DGF calculée à partir du CIF moyen de la catégorie	100 %	95 %	90 %	85 %	80 %

Sur les 120 communautés d'agglomération existantes en 2002, 29 étaient issues d'une création ex nihilo . Parmi ces 29 communautés d'agglomération, 10 étaient dans leur première année d'existence, 12 dans leur deuxième année (dont 11 bénéficiaient d'une garantie) et 7 dans leur troisième année (toutes bénéficiant de la garantie).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2002, le Sénat, à l'initiative de notre collègue Dominique Braye et avec l'avis favorable de votre commission des finances, avait adopté un amendement dont le texte était identique à celui du présent article. A l'époque, la secrétaire d'Etat au budget avait été défavorable au dispositif proposé au motif qu' « un groupement créé ex nihilo n'a pas, par définition, d'engagements antérieurs; il n'est dès lors pas légitime de lui garantir le même niveau de DGF qu'à un groupement qui se transforme. Sa DGF doit ainsi directement dépendre de son intégration fiscale réelle selon les règles de droit commun ».

Dans un système de répartition à enveloppe fermée, l'extension d'un régime de garantie se traduit mécaniquement par la diminution des sommes disponibles pour la répartition « spontanée » de la DGF entre les EPCI appartenant à une catégorie. De ce point de vue, le dispositif proposé réduit le rôle dans la répartition des critères prévus par la loi (la population, le potentiel fiscal, le CIF) et renforce la préservation des situations acquises.

Ainsi, si les dispositions du présent article devaient entrer en vigueur, les communautés d'agglomération les plus intégrées seraient moins « récompensées » en termes de DGF que dans le droit actuel.

Cependant, dans le dispositif proposé, la stabilité des recettes des communautés d'agglomération à compter de leur troisième année d'existence est améliorée, ce qui ne constitue pas un inconvénient dans la mesure où il ne serait pas satisfaisant que l'exercice de leurs compétences soit pénalisé par des recettes volatiles et imprévisibles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 58 decies (nouveau)

Modalités de dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties
pour les logements sociaux à démolir

Commentaire : le présent article a pour objet d'aménager les modalités de dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements sociaux à démolir, afin d'octroyer le dégrèvement dès l'agrément pour la démolition délivré par le représentant de l'Etat dans le département et non à compter de l'autorisation de démolir.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 42 de la loi de finances pour 2001 a étendu, à l'initiative de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties prévu à l'article 1389 du code général des impôts.

L'article 1389 précité prévoyait en effet le seul dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties en cas de vacance d'une maison normalement destinée à la location ou d'un immeuble utilisé dans un but industriel ou commercial. Le dégrèvement était subordonné à une triple condition : que la vacance ou l'inexploitation soit indépendante de la volonté du contribuable, qu'elle ait une durée de trois mois au moins et qu'elle affecte soit la totalité de l'immeuble, soit une partie susceptible de location ou d'exploitation séparée.

Le nouveau paragraphe III ajouté à l'article 1389 prévoit que ce dégrèvement s'applique également aux logements à usage locatif , attribués conformément à l'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation, appartenant à l'un des organismes visés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation ou à une société d'économie mixte. Il s'agit des logements d'habitation à loyer modéré. Les logements doivent être vacants depuis plus de trois mois et situés dans un immeuble destiné soit à être démoli, soit à faire l'objet de gros travaux.

Ces travaux dont définis au 1° de l'article R. 323-3 du code de la construction et de l'habitation et financés par les subventions prévues aux articles R. 323-1 à R. 323-12 du même code. Il s'agit des travaux ayant pour effet de mettre les logements et les immeubles achevés depuis au moins quinze ans en conformité avec les normes minimales d'habitabilité. Il s'agit donc de gros travaux de rénovation et non de simples travaux d'amélioration ou d'entretien.

Le dégrèvement est subordonné à la présentation par le propriétaire, soit de l'autorisation de démolir, en application de l'article L. 443-15-1 du code de la construction et de l'habitation, soit de la décision de subvention de travaux prévue à l'article R. 323-5 du même code.

Il convient de rappeler que le mécanisme du dégrèvement, s'il renforce l'Etat dans son rôle de premier contribuable local, n'a pas de conséquence sur les ressources des collectivités locales.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue député Jean-Louis Dumont, contre l'avis du gouvernement ^{36 ( * )} , a pour objet de modifier le paragraphe III de l'article 1389 du code général des impôts afin de subordonner le dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties à la présentation, non pas de l'autorisation de démolir , mais de la décision d'agrément obtenue du représentant de l'Etat dans le département dans le délai de deux mois à la suite de l'examen de la déclaration d'intention de démolir déposée par l'organisme.

Cette modification, d'apparence technique, a en réalité pour objectif d'allonger la période pendant laquelle le logement à démolir bénéficie d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties .

En effet, les bailleurs sociaux se plaignent d'une prise en compte tardive du calcul du dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties dans la mesure où ce dernier est déterminé à partir de l'autorisation de démolir prévue à l'article L. 443-15-1 du code de la construction et de l'habitation. Or, ce document n'est sollicité qu'à la fin de la procédure de démolition, juste avant l'engagement des travaux. Entre le moment où la décision de démolir est prise et la date où l'autorisation de démolition est obtenue, il s'écoule une longue période (plusieurs mois, voire années) au cours de laquelle le bailleur commence à libérer les logements sans les relouer. Au cours de cette période, l'organisme HLM ne peut pas prétendre au dégrèvement pour vacance.

Le présent article, en retenant la décision d'agrément du Préfet, permettrait d'exonérer les logements sociaux dès l'agrément obtenu pour leur démolition, et non à compter de l'autorisation de démolir.

Ainsi, l'octroi du dégrèvement pour vacance serait désormais subordonné à un agrément prévu par la circulaire n° 2001-77 du 15 novembre 2001 , et non à l'autorisation de démolir prévue par le code de la construction et de l'habitation. Cet agrément correspond à la décision prise au vu du « dossier d'intention », dossier qui comprend les éléments suivants :

- une analyse technique, urbaine et sociale, justifiant le projet de démolition ;

- une délibération du conseil d'administration de l'organisme de logement social décidant l'engagement du processus de démolition ;

- une note indiquant l'état du projet urbain et les grandes options arrêtées ;

- une note précisant les modalités de concertation engagées ou envisagées sur le projet de renouvellement urbain ;

- une note expliquant les stratégies de relogement.

Par ailleurs, le Préfet doit recueillir l'avis du maire sur les éléments fournis par le bailleur dans le dossier d'intention. Celui-ci dispose d'un mois pour répondre.

Il faut cependant noter que le plan de financement, les devis, et surtout la délibération de la ou des collectivités territoriales validant le projet et décidant de leurs participations financières ne sont requis que plus tard, pour le dossier définitif de demande de subvention, qui conditionne l'autorisation de démolir.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. SUR LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article a été présenté par notre collègue Jean-Louis Dumont comme un moyen supplémentaire en faveur de la politique de renouvellement urbain et comme une incitation, pour les organismes HLM, à démolir.

En réalité, cette incitation sera faible tant qu'il n'existe pas de délai entre l'engagement du processus d'intention de démolir et la démolition elle-même . En effet, si les organismes HLM n'acquittent plus de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements à démolir, dès l'agrément du Préfet sur leur dossier d'intention, il n'y a pas d'incitation supplémentaire à accélérer la démolition puisqu'au contraire les charges sont allégées par rapport à la situation actuelle.

Cependant, d'un point de vue général, l'allégement des charges liées à la détention de logements vacants pour démolition peut répondre au souci de favoriser l'équilibre des opérations de démolition, qui font par ailleurs l'objet de subventions.

Si la référence à l'agrément du Préfet sur la déclaration d'intention de démolir, dont l'existence juridique relève de la simple instruction ministérielle peut poser problème, la référence à un nouveau décret conduirait à alourdir la réglementation applicable aux démolitions.

C'est en raisons de ces difficultés que le dégrèvement est actuellement subordonné à la présentation par le propriétaire, soit de l'autorisation de démolir, en application de l'article L. 443-15-1 du code de la construction et de l'habitation, soit de la décision de subvention de travaux prévue à l'article R. 323-5 du même code, qui sont des actes bien déterminés.

B. SUR LES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE L'ETAT ET LES COLLECTIVITÉS LOCALES

La mesure proposée étant un dégrèvement, elle est sans conséquence financière pour les collectivités locales.

La taxe foncière sur les propriétés bâties est encore aujourd'hui le plus « pur » des impôts directs locaux : plus de 95 % du produit perçu en 2001 par les collectivités locales (17.632 millions d'euros) était acquitté par les redevables de cette taxe et non par l'Etat sous forme de compensations (334 millions d'euros) ou de dégrèvements (428 millions d'euros). A titre de comparaison, s'agissant de la taxe d'habitation, plus de 40 % du produit perçu en 2001 par les collectivités locales (10.790 millions d'euros) a été pris en charge par l'Etat sous forme de compensations (2.043 millions d'euros) ou de dégrèvements (2.490 millions d'euros).

Les mesures adoptées depuis deux ans en faveur des organismes HLM contribuent à étendre à la taxe foncière sur les propriétés bâties le phénomène de « gruyère » qui caractérise le régime de la taxe d'habitation et la taxe professionnelle, dont l'assiette a été progressivement « grignotée » et qui aboutit à une substitution du contribuable national au contribuable local dans des proportions de nature à remettre en cause l'existence même de la fiscalité locale. Il est particulièrement nécessaire que le législateur agisse avec précaution dans ce domaine.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 58 undecies (nouveau)

Fixation des coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux en 2003

Commentaire : le présent article fixe les coefficients de revalorisation des valeurs locatives cadastrales pour 2003.

La valeur locative cadastrale correspond au loyer annuel théorique que produirait un immeuble bâti ou non bâti figurant au cadastre, s'il était loué aux conditions de marché. La valeur locative cadastrale constitue la notion fondamentale de la fiscalité directe locale, puisqu'elle est utilisée pour le calcul de la base de chacun des impôts directs locaux.

La valeur locative est calculée forfaitairement à partir des conditions du marché locatif de 1970 pour les propriétés bâties, et de 1961 pour les propriétés non bâties. Pour tenir compte de l'érosion monétaire et de l'évolution des loyers depuis ces dates, elle est modifiée régulièrement par des coefficients forfaitaires d'actualisation et de revalorisation.

La loi prévoit que les valeurs locatives cadastrales font l'objet d'une révision générale tous les six ans, sont actualisées tous les trois ans et sont revalorisées chaque année. Pourtant, l'actualisation triennale prévue par la loi n'est intervenue qu'en 1980, et ses résultats n'ont été intégrés que dans les rôles de taxe foncière et de taxe d'habitation.

La revalorisation se fait chaque année par l'application d'un coefficient forfaitaire , fixé annuellement, au plan national, par une loi de finances :

- dans le cas des propriétés bâties autres que les immeubles industriels « les valeurs locatives sont majorées par application de coefficients forfaitaires fixés par la loi de finances en tenant compte des variations des loyers » (loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale), un indice également utilisé étant celui du coût de la construction ;

- dans celui des propriétés non bâties, l'indice de référence est l'évolution de la moyenne pondérée des indices départementaux des fermages ;

- dans celui des immeubles industriels, l'indice de référence est en principe fixé à deux points au-dessous de celui qui s'applique aux autres propriétés bâties , sans toutefois pouvoir être inférieur à 1.

Le graphique ci-après indique l'évolution des bases depuis l'actualisation de 1980.

La revalorisation des valeurs locatives

(1980 = 100)

Sources : article 1518 bis du code général des impôts ; 2003 : proposition du présent projet de loi de finances

Ces mécanismes d'ajustement n'empêchent pas un décalage croissant des bases avec le marché réel. En particulier, la valeur locative ne tient pas compte de l'évolution hétérogène des loyers. En conséquence, la valeur locative estimée est souvent irréaliste, d'autant que les propriétaires ne déclarent jamais spontanément les travaux d'embellissement et d'amélioration réalisés dans leur habitation.

I. L' « ÉTERNELLE QUESTION » DE LA RÉVISION DES BASES CADASTRALES

La loi du 30 juillet 1990 avait prévu la mise en oeuvre d'une révision des évaluations cadastrales de l'ensemble des propriétés bâties et non bâties, comportant :

- la mise en place d'une nouvelle nomenclature des propriétés ;

- une évaluation des tarifs fondée sur l'observation du marché ;

- un réexamen systématique des locaux professionnels et des biens divers ;

- une procédure associant les élus locaux, les contribuables et l'administration.

L'administration a réalisé les opérations dans les délais prévus par la loi, et un rapport analysant les résultats prévisibles de la révision a été remis au Parlement le 30 septembre 1992.

Le gouvernement avait annoncé son intention d'intégrer les résultats de la révision de 1990 dans les bases de la taxe d'habitation, des taxes foncières et de la taxe professionnelle au 1 ^er janvier 2000. Or, cette réforme a été abandonnée.

Le précédent gouvernement a expliqué, dans le rapport au Parlement sur la réforme de la taxe d'habitation, en application de l'article 28 de la loi de finances pour 2000, qu'une révision des bases entraînerait des transferts de charge trop importants entre les contribuables, d'autant plus considérables que les normes de confort et le marché immobilier se sont profondément transformés au cours des trente dernières années. Ainsi, le récent rapport de la direction générale des collectivités locales sur les finances locales (mars 2002) indique : « en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties et d'habitation, [les transferts résultant de l'absence de révision des bases] s'effectuent aux dépens des propriétaires et des occupants de logements construits après 1970, en général, et des logements sociaux en particulier. En effet, le gel de la situation des bases à 1970 combiné à un système de classification reposant sur la notion d'éléments de confort aboutit à ne pas prendre en compte le mouvement général d'amélioration intervenu depuis 1970 dans l'habitat ancien. En matière de taxe foncière sur les propriétés non bâties, le système actuel conduit à sous taxer les terrains à usage non agricoles (terrains à bâtir notamment) aux dépens des terres agricoles, notamment pour certaines cultures ».

La révision des bases cadastrales locatives constitue un sujet particulièrement sensible, du fait de l'importance des transferts entre les communes et entre les contribuables au sein d'une même commune qui seraient induits par cette réforme.

De plus, la révision des valeurs locatives a été effectuée en 1990, au plus fort de la hausse du marché de l'immobilier. L'intégration de cette révision pourrait donc se concrétiser par une hausse importante de la taxe d'habitation, qui limiterait l'impact de la suppression de la part régionale et des exonérations prévues par la loi de finances rectificative pour 2000 du 13 juillet 2000.

II. LA REVALORISATION DES BASES PROPOSÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, résultant d'un amendement présenté par notre collègue député Marc Laffineur, propose de fixer les coefficients de revalorisation des valeurs locatives pour l'année 2003 à 1,015 pour les propriétés non bâties, pour les immeubles industriels et pour l'ensemble des autres propriétés bâties.

Le choix d'une revalorisation de 1,5 % s'explique par le fait qu'il a été estimé que ce taux ne pouvait être inférieur à l'inflation anticipée pour l'année 2003.

Cette revalorisation est supérieure à ce qu'impliquerait une interprétation étroite de l'article 1518 bis du code général des impôts. En effet, celui-ci indique que « les valeurs locatives foncières sont majorées par application de coefficients forfaitaires fixés par la loi de finances en tenant compte des variations des loyers ». Ainsi, selon les modalités habituelles les valeurs locatives auraient dû augmenter de 1 % environ.

Votre commission des finances approuve bien entendu la revalorisation proposée par l'Assemblée nationale. En particulier, celle-ci devrait inciter les collectivités locales à ne pas accroître leurs taux d'imposition en 2003.

III. LES PRINCIPES QUI DEVRAIENT GUIDER LA RÉVISION DES VALEURS LOCATIVES CADASTRALES

Votre commission des finances tient à rappeler que, si une réforme devrait intervenir, il conviendrait de la réaliser conformément aux recommandations formulées par le Comité des finances locales pour tenir compte de la complexité d'un tel mécanisme et des bouleversements que cela entraînerait inévitablement sur la répartition de la charge fiscale.

Le Comité des finances locales avait, dans le cadre d'un groupe de travail chargé d'étudier les conséquences prévisibles de l'intégration dans les rôles des résultats de la révision générale des évolutions cadastrales, formulé un certain nombre de recommandations qui doivent guider la réflexion du gouvernement ^{37 ( * )} :

- l'homogénéisation des valeurs locatives constitue un préalable indispensable à une plus grande justice fiscale et à une meilleure péréquation entre les collectivités locales par le biais des concours financiers répartis par l'Etat ;

- tous les locaux d'habitation doivent être classifiés dans une catégorie unique ;

- le coefficient de révision des bases des bâtiments industriels doit être aligné, au minimum, sur la moyenne des hausses des autres locaux ;

- le gouvernement doit proposer les mesures de transition nécessaires et juger de l'opportunité d'un déverrouillage des règles de liaison entre les taux d'imposition ;

- il convient d'estimer l'impact de la révision sur les cotisations au terme de la période d'étalement, quand les plus fortes variations ne seront plus écrêtées ;

- les variations prévisibles des cotisations à la taxe foncière sur les propriétés non bâties doivent faire l'objet d'études approfondies ;

- des simulations doivent être réalisées sur les effets de la révision dans les communes, départements et territoires d'outre-mer ;

- le comité doit être étroitement associé au suivi de la mise en oeuvre de cette réforme.

En ce qui concerne les modalités de cette réforme, le récent rapport de la direction générale des collectivités locales sur les finances locales (mars 2002) envisage deux possibilités :

- soit donner aux élus la possibilité d'opter pour la mise en oeuvre mesurée de la révision de 1990 (comme l'a proposé la Commission pour l'avenir de la décentralisation) ;

- soit se donner les moyens de procéder à une mise à jour permanente des bases de 1970, dans laquelle les élus disposeraient de par la loi de la possibilité d'en moduler les effets. Ils devraient dans ce cas pouvoir bénéficier du concours des services fiscaux.

Votre commission des finances estime que ces recommandations sont intéressantes et doivent faire l'objet d'un examen approfondi.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 58 duodecies (nouveau)

Instauration d'un mécanisme de garantie pour les dotations versées aux communes au titre de la majoration du FNP

Commentaire : le présent article tend à instaurer un dispositif de garantie d'un an pour les communes dont l'attribution de la majoration du FNP diminue fortement ou qui ne sont plus éligibles à celle-ci.

I. LE REGIME DE GARANTIE DU FNP

Le fonds national de péréquation (FNP) a été créé par l'article 70 de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire du 4 février 1995. Il recompose le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle et assure son rôle péréquateur.

Le FNP se compose de deux parts : la part principale, dont le versement des attributions tient compte du potentiel fiscal « quatre taxes », et la majoration du FNP, qui tient compte du seul potentiel fiscal afférent à la taxe professionnelle.

Le quatrième et le cinquième alinéas du IV de l'article 1648 B bis du code général des impôts prévoient que « lorsqu'une attribution revenant à une commune diminue de plus de la moitié par rapport à l'année précédente, cette commune perçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle perçue l'année précédente. Lorsqu'une commune cesse d'être éligible au fonds, cette commune reçoit, à titre de garantie non renouvelable, une attribution égale à la moitié de celle qu'elle a perçue l'année précédente ».

Un dispositif de garantie existe pour la part principale du FNP, prévoyant l'attribution d'une dotation au moins équivalente à la moitié de l'année précédente. En revanche, aucun dispositif n'a été prévu par le législateur pour la majoration du FNP.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, qui résulte d'un amendement présenté par notre collègue député Denis Merville et adopté par l'Assemblée nationale, vise à appliquer le même dispositif de garantie à la majoration du FNP qu'à la part principale.

La garantie serait donc versée aux communes qui voient leur attribution de majoration de FNP diminuer de plus de moitié par rapport à l'année précédente, ou qui cessent d'être éligibles à cette part du fonds.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne s'oppose pas à l'idée selon laquelle les communes bénéficient d'une garantie lorsque leur attribution de dotation diminue de manière importante, ou lorsqu'elles ne sont plus éligibles à une dotation. En effet, les modalités de calcul des attributions de l'Etat sont d'une complexité telle que les communes ne bénéficient d'aucune visibilité sur leurs attributions de dotation d'une année sur l'autre, pour peu qu'elles se situent à la frontière des critères déterminant le droit à l'attribution d'une dotation.

L'attribution de garanties permet de lisser les évolutions à la baisse des dotations, ce qui est d'autant plus souhaitable que les collectivités locales ne sont pas toujours en mesure d'anticiper leur éligibilité à une dotation.

On rappellera, s'agissant de la majoration du FNP, que celle-ci est répartie entre les communes de moins de 200.000 habitants éligibles à la première part, dont le potentiel fiscal par habitant calculé à partir de la seule taxe professionnelle est inférieur de 20 % au potentiel fiscal par habitant des communes de la même strate démographique. Le critère ouvrant droit à une attribution est défini de manière relative, par rapport à la situation des autres communes, ce qui rend d'autant plus difficiles les prévisions d'une année sur l'autre.

En 2001, 18.385 communes ont bénéficié des crédits de la première part du FNP et 16.003 d'entre elles ont bénéficié des crédits de la majoration du FNP. Les dotations moyennes par habitant se sont élevées à, respectivement, 13,34 euros et 5,55 euros.

S'agissant du FNP, l'attribution d'une garantie n'a aucun impact sur le budget de l'Etat : il s'agit de prélever sur le montant de la majoration du FNP redistribué aux communes une somme correspondant au montant des attributions de garantie. D'après les informations recueillies par votre rapporteur général, l'application de ce dispositif pour l'année 2002 aurait conduit à verser une attribution de garantie à 960 communes, pour un montant total de 2,2 millions d'euros.

Cette somme est importante pour les communes concernées. En revanche, elle est négligeable par rapport aux ressources totales de la majoration du FNP, puisqu'elle représente 1,79 % du montant de la majoration du FNP en 2002.

Evolution de la part principale et de la majoration du FNP pour la métropole depuis 1998

(en millions d'euros)

Année	1998	1999	2000	2001	2002
Part principale (métropole)	413	430	430	447	422
Majoration (métropole)	94	122	120	125	123

Source : ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales

Pour l'année 2003, on rappellera que le projet de loi de finances initiale ne prévoyait pas de reconduire la majoration de 22,8 millions d'euros de l'Etat au FNP, ce qui aurait provoqué une diminution de 18 % de cette dotation. A l'initiative de l'Assemblée nationale, cette majoration a été préservée. Pour sa part, le Sénat avait voté, lors de l'examen de la première partie du présent projet de loi de finances, un article additionnel ^{38 ( * )} prévoyant une majoration de 18 millions d'euros des crédits de la part principale du FNP.

Votre rapporteur général vous proposera un amendement tendant à supprimer le gage, dont le maintien au sein du présent article constitue de toute évidence un oubli. Par ailleurs, ainsi qu'il a été indiqué plus haut, l'attribution de dotations de garantie s'effectue à enveloppe « fermée ».  Le gage n'a donc pas lieu d'être, l'application de la mesure proposée par le présent article n'ayant aucun impact sur le budget de l'Etat.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 58 duodecies

Report du délai de prise des délibérations en matière d'impôts directs locaux

Commentaire : le présent article additionnel tend à reporter du 1 ^er juillet au 1 ^er octobre la date avant laquelle les délibérations des assemblées locales en matière de fiscalité directe, à l'exception de celles concernant les taux et la taxe d'enlèvement des ordures ménagères, doivent être prises pour être applicable l'année suivante.

L'article 1639 A bis du code général des impôts prévoit que « les délibérations des collectivités locales et des organismes compétents relatives à la fiscalité directe locale , autres que celles fixant soit les taux, soit les produits des impositions et que celles instituant la taxe d'enlèvement des ordures ménagères doivent être prises avant le 1 ^er juillet pour être applicables l'année suivante ».

La date du 1 ^er juillet est parfois considérée comme source de difficultés, notamment les années de renouvellement des conseils élus.

Le présent article additionnel propose, pour les délibérations prises à compter de 2003 - donc applicables à compter de 2004 - de porter la « date-limite » du 1 ^er juillet au 1 ^er octobre , de façon à accroître les « marges de manoeuvre des élus », tout en conservant un délai compatible avec la gestion des votes des assemblées locales par les services fiscaux.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 59

Communication à la direction générale de la comptabilité publique des informations nécessaires au précompte de la CSG sur les pensions versées aux retraités de l'État

Commentaire : le présent article vise à autoriser la communication à la direction générale de la comptabilité publique des informations nécessaires au précompte de la CSG sur les pensions versées aux retraités de l'Etat.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 152 du livre des procédures fiscales définit les données nominatives qui peuvent être transmises par les administrations fiscales aux organismes et services chargés de la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale . Il s'agit des informations nominatives nécessaires :

1° à l'appréciation des conditions d'ouverture et de maintien des droits aux prestations ;

2° au calcul des prestations ;

3° à l'appréciation des conditions d'assujettissement aux cotisations et contributions ;

4° à la détermination de l'assiette et du montant des cotisations et contributions ainsi qu'à leur recouvrement.

L'article R.252-1 du livre des procédures fiscales précise que ces informations sont limitées aux « éléments de la situation fiscale des personnes concernées qui sont strictement nécessaires à l'accomplissement par l'organisme demandeur de sa mission légale ». Elles sont couvertes par le secret professionnel. Concrètement, ces données sont transférées par le biais d'un centre national de transfert des données fiscales automatisé.

Or les centres des pensions de la direction générale de la comptabilité publique ont également besoin de ces informations. Ils sont en effet chargés de précompter la CSG sur les pensions versées aux retraités de l'Etat. Dans certains cas, prévus à l'article L.136-2 du code de la sécurité sociale, les retraités ne sont pas assujettis à la CSG ou en sont exonérés partiellement. Pour examiner les cas de ces retraités, les centres des pensions de la direction générale de la comptabilité publique sont amenés à examiner les avis d'imposition ou de non-imposition des personnes concernées.

La CNIL ayant, dans une délibération du 25 mars 1999, appliqué une lecture littérale de l'article L.152 du livre des procédures fiscales et refusé l'accès aux avis d'imposition ou de non-imposition, pour les éléments les concernant, aux centres des pensions de la direction générale de la comptabilité publique, ceux-ci sont dans l'obligation de demander aux retraités dont ils assurent le suivi un exemplaire de leur avis d'imposition ou de non-imposition.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le cas exposé ci-dessus illustre parfaitement le conflit qui peut opposer le souci de protection des données personnelles, tel que l'incarne la CNIL, et l'exigence d'efficacité et de simplicité réclamée par les citoyens à leurs administrations. En l'espèce, ce conflit suscite l'incompréhension pour deux raisons. La première est, évidemment, que les centres des pensions de la direction générale de la comptabilité publique assurent le précompte de la CGS au profit des organismes de sécurité sociale. La seconde est que la CNIL s'oppose à la transmission de données entre deux directions d'un même ministère, direction générale des impôts et direction générale de la comptabilité publique, toutes deux soumises au secret professionnel. Cette situation aboutit à des formalités supplémentaires pour les pensionnés de l'Etat dont on peut difficilement justifier l'utilité.

En conséquence, la proposition du gouvernement, adoptée par l'Assemblée nationale, qui consiste à appliquer les dispositions de l'article L. 152 du livre des procédures fiscales à la direction générale de la comptabilité publique constitue une mesure de simplification administrative nécessaire.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59 bis (nouveau)

Extension aux communes de plus de 5.000 habitants situées en zone de revitalisation rurale (ZRR) de l'exonération de droits de mutation à titre onéreux pour la première tranche

Commentaire : le présent article tend à étendre aux communes de plus de 5.000 habitants situées en zone de revitalisation rurale (ZRR) l'exonération de droits de mutation à titre onéreux pour la première tranche.

I. LE DROIT ACTUEL

L'article 722 bi s du code général des impôts prévoit que les droits de mutation à titre onéreux pour la première tranche (valeur comprise entre 23.000 euros et 107.000 euros) voient leur taux réduit à 0 % (au lieu de 3,80 %) pour les acquisitions de fonds de commerce et de clientèles dans deux types de communes.

Tout d'abord, sont concernées les communes (autres que celles classées comme stations balnéaires, thermales, climatiques, de tourisme et de sports d'hiver comportant plus de 2.500 lits touristiques) dont la population est inférieure à 5.000 habitants et qui sont situées dans les territoires ruraux de développement prioritaire ^{39 ( * )} (qui comprennent les zones de revitalisation rurale).

Ensuite, cette réduction de taux est également applicable aux acquisitions de même nature réalisées dans les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et dans les zones franches urbaines (ZFU).

Le tableau ci-après indique les principales caractéristiques des territoires ruraux de développement prioritaire et des zones de revitalisation rurale.

Les territoires ruraux de développement prioritaire et les zones de revitalisation rurale

	Territoires ruraux de développement prioritaire	Zones de revitalisation rurale
Critères utilisés pour la détermination du zonage	Zones rurales caractérisées par leur faible niveau de développement économique.	Territoires dont la densité démographique est la plus faible, soit les communes des arrondissements dont la densité est égale ou inférieure à 33 habitants/km ^2 , ou des cantons dont la densité est égale ou inférieure à 31 habitants/km ^2 , dès lors que ces arrondissements ou cantons satisfont également à l'un des trois critères suivants : - déclin de la population totale ; - déclin de la population active ; - taux de la population active agricole, supérieur au double de la moyenne nationale. Les Z.R.R. incluent également les communes situées dans les cantons dont la densité démographique est égale ou inférieure à 5 habitants/km ^2 .
Zones couvertes (1999) :		55 % des T.R.D.P.
- nombre de communes	21.053	11.674
- population concernée	12.937.766	4.443.914
Nature du dispositif	Soutiens particuliers aux entreprises, via des exonérations (taxe professionnelle, impôt sur les sociétés, charges sociales patronales, taxe foncière, droit de mutation sur les commerces, etc.) et aux particuliers dans le domaine du logement (réduction de la taxe départementale de publicité foncière).	Exonérations en faveur des entreprises (taxe professionnelle, impôt sur les sociétés, cotisations patronales, sécurité sociale, cotisation d'allocations familiales, taxe foncière, droit de mutations par communes, etc.), et d'avantages pour les particuliers (réduction de la taxe départementale de publicité foncière).

Source : Geneviève Perrin-Gaillard et Philippe Duron, Du zonage au contrat, une stratégie pour l'avenir, 2001

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Michel Bouvard et François Vannson, l'Assemblée nationale a adopté, contre l'avis du gouvernement , un amendement tendant à étendre cette exonération à l'ensemble des communes situées en zone de revitalisation rurales (ZRR). La différence avec le droit actuel serait donc que bénéficieraient également de cette exonération les communes de plus de 5.000 habitants.

Cette disposition serait applicable à compter du 1 ^er janvier 2004.

Selon les auteurs de l'amendement, celui-ci répond à un souci d'équité, consistant à traiter de manière analogue les ZFU et les ZRU.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances estime que le présent amendement aurait des effets ambigus.

En effet, l'exclusion actuelle des communes de plus de 5.000 habitants du bénéfice de cette exonération a pour objet de favoriser le développement des plus petites communes au sein d'une ZRR (par opposition aux « bourgs-centres »). L'extension de ce dispositif à l'ensemble des communes de ZRR modifierait donc profondément son impact sur l'aménagement du territoire. En fait, deux cas de figure se présenteraient :

- soit la situation de la ZRR ne permettrait pas de maintenir des activités économiques dans les petites communes, et alors la mesure proposée favoriserait leur maintien dans le bourg-centre, seul capable de retenir les emplois ;

- soit le maintien des activités économiques serait possible dans les petites communes, et la disposition proposée aurait pour effet de défavoriser celles-ci, au détriment de l'objectif d'aménagement du territoire actuellement poursuivi.

L'importance relative de ces deux phénomènes est difficile à évaluer.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59 ter (nouveau)

Mesure de simplification en matière de successions

Commentaire : dans un souci de simplification, le présent article, introduit à l'Assemblée nationale, propose de dispenser de l'ordonnance du juge d'instance, les demandes d'extraits des registres de l'enregistrement pour les besoins des recherches généalogiques nécessaires au règlement des successions.

I. LE DROIT EXISTANT

En vertu de l'article L. 106 du livre des procédures fiscales , les agents de l'administration des impôts peuvent délivrer des extraits des registres de l'enregistrement clos depuis moins de cent ans.

Toutefois, ces extraits ne peuvent être délivrés que sur une ordonnance du juge du tribunal d'instance s'ils sont demandés par des personnes autres que les parties contractantes ou leurs ayants cause.

L'applicabilité de ces dispositions aux demandes de déclarations de successions n'étant pas claire, la loi de finances pour 2002 ^{40 ( * )} a précisé que « ces extraits peuvent être délivrés dans les mêmes conditions, pour les besoins des recherches généalogiques nécessaires au règlement d'une succession, au notaire chargé dudit règlement ou aux personnes agissant à sa demande ».

Un notaire peut ainsi, après en avoir obtenu l'autorisation par ordonnance du juge d'instance, demander aux agents de l'administration des impôts la communication d'anciennes déclarations de successions qui lui permettront, à lui ou au généalogiste auquel il aura recours, de retrouver d'éventuels héritiers.

II. LA PROPOSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Sur proposition de notre collègue député Sébastien Huyghe, l'Assemblée nationale a adopté, avec les avis favorables de sa commission des finances et du gouvernement, le présent article.

Celui-ci permettrait désormais aux agents de l'administration des impôts de délivrer au notaire chargé du règlement d'une succession ou aux personnes agissant à sa demande, sans qu'il soit besoin de l'intervention du juge d'instance , des extraits de déclarations de successions, pour les besoins de recherches généalogiques nécessaires au règlement de cette succession.

Il est en effet apparu que l'autorisation judiciaire ne constituait qu'un contrôle réduit, compte tenu du faible nombre de refus. La communication de ces documents demeurera toutefois encadré puisque ceux-ci ne pourront être communiqués qu'au notaire (ou aux personnes agissant à sa demande), membre d'une profession réglementée, à la différence des généalogistes.

Votre commission des finances est favorable à cette mesure de simplification des procédures, qui accélèrera le règlement des successions et contribuera au désengorgement des tribunaux d'instance.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59 quater (nouveau)

Réduction de moitié des redevances d'archéologie préventive

Commentaire : le présent article a pour objet de réduire de moitié, à compter de 2003, les redevances payées par les aménageurs à l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP).

Le présent article introduit à l'initiative de notre collègue député Daniel Garrigue tend à remettre en cause un des éléments-clés de la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001, relative à l'archéologie préventive.

On peut brièvement rappeler que cette loi a substitué à l'AFAN l'Association des fouilles archéologiques nationales, qui était une association satellite de l'administration et donc critiquable au regard de l'orthodoxie budgétaire, un établissement public doté du monopole des opérations d'archéologie préventive, c'est-à-dire celles ayant pour objet l'étude scientifique des éléments du patrimoine archéologique susceptible d'être affecté par des travaux d'aménagement publics ou privés.

L'originalité de ce texte est d'avoir substitué au système antérieur, dans lequel la contribution de l'aménageur au financement des fouilles était négociée au cas par cas, des redevances calculées sur la base de formules a priori au demeurant fort complexes.

La loi précitée a été adoptée en dépit des avertissements du Sénat, et notamment du rapporteur de la commission des affaires culturelles, notre collègue Jacques Legendre, qui avait mis en garde le gouvernement d'alors sur les risques de dérives pouvant résulter d'une telle situation de monopole. Celui-ci n'a pas été entendu et l'on assiste aujourd'hui effectivement à la multiplication des blocages.

Nombreux sont les cas où des communes comme des opérateurs privés se voient réclamer, sur la base des formules de calculs prévues par la loi, des redevances hors de proportion avec les moyens de l'aménageur et l'ampleur de l'opération.

L'esprit de la loi n'est pas appliqué par le nouvel établissement public, qui, fort de sa position dominante, n'applique pas les principes d'équilibre affirmés par l'article 2 de la loi du 17 janvier 2001 précitée, aux termes duquel l'Etat veille « à la conciliation des exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social ».

L'amendement de notre collègue député Daniel Garrigue avait déjà rencontré un écho au Sénat avec l'adoption, à l'occasion de la discussion d'une proposition de loi tendant à réformer la loi dite SRU, d'un amendement, présenté par nos collègues Henri de Raincourt, Josselin de Rohan, Jacques Valade et Philippe Richert tendant à revenir au statu quo ante en matière de redevance, c'est-à-dire la négociation de la participation aux travaux au cas par cas entre l'aménageur et l'organisme de service public chargé de réaliser les opérations de fouilles.

Au cours de la discussion au Sénat de son budget, le ministre de la culture a évoqué la question et s'est engagé à résoudre le plus rapidement possible la question. Il a rappelé qu'il avait, dès le début du mois d'octobre 2002, mis en place une mission d'étude pour examiner les moyens de réformer la loi précitée du 17 janvier 2001. Il a précisé ce que pourraient être les grandes lignes d'une réforme. Celle-ci pourrait avoir pour objet de modifier les paramètres du calcul de la redevance, de mieux associer les services archéologiques des collectivités lorsqu'ils existent et, enfin, d'imposer « une plus grande maîtrise de la prescription » au service de l'État.

Votre rapporteur général considère que la situation actuelle n'est pas acceptable et qu'il est urgent de revoir un système bureaucratique et sans rapport avec les réalités de terrain.

Pour autant, il estime que les assurances données par le ministre permettent d'envisager que la question soit abordée dans un texte ayant trait spécifiquement à l'archéologie préventive et s'inscrivant dans une réforme d'ensemble de la loi du 17 janvier 2001. Telle est la raison pour laquelle, au vu de l'engagement pris par le gouvernement, il vous demande d'adopter un amendement de suppression du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 59 quinquies (nouveau)

Relèvement des plafonds de ressources pour l'accès aux chèques-vacances

Commentaire : le présent article introduit par l'Assemblée nationale prévoit de relever le seuil du revenu du foyer fiscal à ne pas dépasser pour pouvoir accéder aux chèques-vacances

Le chèque-vacances constitue un outil permettant d'accroître le taux de départ en vacances des catégories les plus défavorisées. Il fait partie des moyens mis en oeuvre par le secrétariat d'Etat au tourisme pour réduire la proportion de Français ne partant jamais en vacances (actuellement 40 %).

Le chèque-vacances est un dispositif d'épargne : l'employé apporte un certain pourcentage de son salaire, le minimum étant fixé à 2 % du SMIC apprécié sur une base mensuelle depuis l'adoption de la loi n° 99-584 du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances. S'il s'agit d'une PME-PMI, la contribution de l'employeur est, quant à elle, exonérée des cotisations et contributions sociales dans la limite de 30 % du SMIC sous réserve d'être attribuée essentiellement aux salariés dont les rémunérations sont les plus faibles. S'il s'agit d'une entreprise de plus de 50 salariés, les mêmes exonérations peuvent être obtenues lorsque les chèque-vacances sont distribués par le biais des comités d'entreprise.

L'accès des salariés aux chèques-vacances est conditionné par un niveau de ressources que le présent article propose de modifier afin d'accroître le nombre de bénéficiaires du chèque-vacances.

La loi n° 99-584 du 12 juillet 1999 modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982 portant création des chèques-vacances a en effet modifié le mode de prise en compte des ressources des salariés conditionnant leur accès aux chèques-vacances.

Auparavant, seuls les salariés dont l'impôt était inférieur à un certain seuil de revenus (1.745,5 euros) pouvaient faire l'acquisition de chèques-vacances.

La réforme de 1999 a consisté à abandonner ce mode de prise en compte des revenus imposables au profit de celui du revenu du foyer fiscal (RFF), censé mieux refléter la situation réelle des personnes et des familles.

Après deux années d'expérimentation, le niveau de revenu fiscal retenu en 1999 s'est avéré insuffisant, puisqu'il a conduit un écart de - 20 % par rapport au précédent critère social de l'impôt payé (IRPP). Pour corriger ces effets négatifs, la loi de finances pour 2002 a prévu :

- la revalorisation du revenu fiscal de référence (RFR) à hauteur de 12 % pour la première part du quotient familial,

- la revalorisation de 14 % pour les demi-parts supplémentaires.

L'impact de ces revalorisations s'est néanmoins révélé faible et tardif.

Tout au plus a-t-on observé une stabilisation de l'évolution négative observée entre 1999 et 2001.

Le tableau ci-dessous, concernant la fonction publique d'Etat, démontre que la neutralité du nouveau critère n'a pas produit tous les effets escomptés.

Années	Nombre de bénéficiaires	Chiffres d'affaires CV
1999	184.600	191 M€
2000	158.300 (-14%)	176 M€
2001	135.000 (-14%)	149 M€
2002 ( prévisions)	135.0000 (=)	150 M€

Le présent article, issu d'un amendement présenté par nos collègues députés Michel Bouvard, Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Augustin Bonrepaux se propose d'opérer une nouvelle réévaluation du RFR, tenant compte de l'insuffisance des résultats obtenus suite aux mesures adoptées en loi de finances pour 2002. Il s'agit de revenir, en francs constants, à un niveau de revenu strictement équivalent à celui qui prévalait lorsque l'impôt payé constituait le critère d'accès aux chèques-vacances.

Il est donc proposé d'augmenter de 6,5 % (dont 1,5 % d'inflation) la première tranche et les demi-tranches supplémentaires, en les portant respectivement à 16.320 euros et 3.785 euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 59 sexies (nouveau)

Réduction de 50 % des droits de consommation sur les alcools au profit des récoltants familiaux dans la limite de dix litres d'alcool pur
et suppression progressive du privilège des bouilleurs de cru

Commentaire : le présent article tend à réduire de moitié le droit de consommation sur les alcools au profit des récoltants familiaux dans la limite de dix litres d'alcool pur, et, en contrepartie, à supprimer de façon transitoire sur cinq ans le privilège accordé aux bouilleurs de cru.

Le présent article résulte de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député François Vannson et près d'une centaine de ses collègues.

Il vise à réduire de 50 % le droit de consommation sur les alcools au profit des récoltants familiaux dans la limite de 10 litres d'alcool pur, soit 1.000 degrés. En contrepartie, le privilège accordé aux bouilleurs de cru serait supprimé au terme d'une période transitoire de 5 ans.

I. LES GRANDS PRINCIPES DU RÉGIME APPLICABLE AUX BOUILLEURS DE CRU

La définition des bouilleurs de cru

L' article 315 du code général des impôts définit les bouilleurs de cru de la façon suivante :

« Sont considérés comme bouilleurs de cru les propriétaires, fermiers, métayers ou vignerons qui distillent ou font distiller des vins, cidres ou poirés, marcs, lies, cerises, prunes et prunelles provenant exclusivement de leur récolte et qui ne se livrent pas au commerce des alcools dans le canton du lieu de distillation et les communes limitrophes de ce canton.

Est admise également sous le régime des bouilleurs de cru la distillation de vins, marcs et lies provenant de vendanges ou de moûts chaptalisés dans les limites et conditions légales ».

L'ordonnance n° 60-907 du 30 août 1960 relative au régime des bouilleurs de cru a supprimé, dans un souci de lutte contre l'alcoolisme, l'allocation en franchise de droits et taxes pour 10 litres d'alcool pur produits par an, dite « privilège des bouilleurs de cru ». L'article 317 du code général des impôts dispose ainsi, dans son 1 ^er alinéa, que « l'allocation en franchise de 10 litres d'alcool pur, prévue en faveur des bouilleurs de cru par l'article 3 de la loi du 28 février 1923, est supprimée ».

Néanmoins, le 2 ^ème alinéa du même article prévoit une exception : « toutefois les personnes physiques qui pouvaient prétendre à cette allocation pendant la campagne 1959-1960, [...] , sont maintenues dans ce droit, à titre personnel, sans pouvoir le transmettre à d'autres personnes que leur conjoint survivant ». Ainsi le privilège des bouilleurs de cru subsiste-t-il, même s'il ne concerne plus qu'une population très réduite , qui s'établissait à environ 225.000 personnes lors de la campagne 2000-2001, contre 1,925 million pendant la campagne 1959-1960.

La possibilité de distiller sous le régime des bouilleurs de cru est limitée aux exploitants agricoles, c'est-à-dire aux propriétaires, aux fermiers et aux métayers de vergers ou de vignes. En dehors des exploitants agricoles, tous les bénéficiaires du régime doivent obligatoirement être propriétaires et récoltants.

Il existe donc des bouilleurs de cru qui ne bénéficient pas de l'allocation en franchise , comme le prévoit l'article 316 du code général des impôts : « sont soumis au même régime que les bouilleurs de cru, mais ne bénéficient pas de l'allocation en franchise, les producteurs qui, n'exerçant pas le commerce des alcools dans le canton du lieu de distillation et les communes limitrophes de ce canton, mettent en oeuvre des fruits frais autres que ceux énumérés à l'article 315 et provenant exclusivement de leur récolte ».

Les récoltants conservent la possibilité de distiller leurs fruits, mais doivent alors acquitter le droit de consommation sur les alcools prévu par le droit commun.

Celui-ci est défini par l'article 403 du code général des impôts qui fixe le tarif , par hectolitre d'alcool pur, du droit de consommation sur les alcools , soit 835 euros pour le rhum, dans la limite de 90.000 hectolitres, et 1.450 euros pour les autres produits ^{41 ( * )} . Ce même article précise que les alcools supportent ce droit de consommation, « en dehors de l'allocation en franchise de 10 litres d'alcool pur accordée aux bouilleurs de cru ».

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le présent article modifie plusieurs articles du code général des impôts afin de :

- réduire de 50 % le droit de consommation sur les alcools au profit des récoltants familiaux dans la limite de 10 litres d'alcool pur : tel est l'objet du 2° du III du présent article , qui propose d'ajouter un alinéa à l'article 317 du code général des impôts disposant que « les bouilleurs de cru, non titulaires de l'allocation en franchise, bénéficient d'un droit réduit de 50 % du droit de consommation mentionné au 2° du I de l'article 403 dans la limite de 10 litres d'alcool pur par campagne, non commercialisables » ;

- supprimer de façon transitoire sur cinq ans le privilège accordé aux bouilleurs de cru : tel est l'objet du 1° du III du présent article , qui modifie les dispositions du 2 ^ème alinéa de l'article 317 précité, qui maintenaient le privilège des bouilleurs de cru pour certaines catégories très restreintes de personnes, en précisant que ce privilège disparaîtra dans un délai de cinq années à compter du 1 ^er janvier 2003.

Les autres dispositions du présent article sont de coordination.

Ainsi, à compter du 1 ^er janvier 2008, l'allocation en franchise de 10 litres d'alcool pur aura totalement disparu, tandis que les bouilleurs de cru, désormais placés sous le régime du droit commun, devront acquitter un droit de consommation réduit de moitié, dans la limite de 10 litres d'alcool pur. La distinction entre bouilleurs de cru bénéficiant de l'allocation en franchise et bouilleurs de cru n'en bénéficiant pas, aura disparu.

Les auteurs de l'amendement considèrent que « l'argument de la lutte contre l'alcoolisme [...] n'a aucun fondement s'agissant d'une production si marginale » ^{42 ( * )} .

Ils ont également évoqué « le respect de nos traditions et la préservation de notre espace rural », ajoutant que, « en allégeant l'imposition, on incite les propriétaires de vergers à entretenir leurs arbres fruitiers et à maintenir un paysage propre à favoriser le développement du tourisme rural ».

Le gouvernement s'en est remis, sur cet amendement, à la sagesse de l'Assemblée nationale. S'il a, en effet, dans un premier temps, considéré que « le gouvernement n'est pas demandeur d'une telle mesure », il a également insisté sur le fait que « cette suppression serait de nature à mettre un terme à des formalités de suivi et de contrôle effectuées actuellement par des fonctionnaires qui pourraient être redéployés sur des missions plus prioritaires. Nous irions donc vers une simplification [...] ».

Enfin, il convient de relever la conformité du présent article à la réglementation communautaire.

Le point 1 de l'article 18 de la directive 92/83/CEE du Conseil, du 19 octobre 1992, concernant l'harmonisation des structures des droits d'accises sur l'alcool et les boissons alcooliques dispose, notamment que « les États membres peuvent appliquer des taux d'accises réduits à l'alcool éthylique produit par de petites distilleries dans les limites suivantes :

- les taux réduits, qui peuvent descendre en dessous du taux minimal, ne sont pas appliqués aux entreprises produisant plus de 10 hectolitres d'alcool pur par an [...] ;

- les taux réduits ne sont pas inférieurs de plus de 50 % au taux national normal de l'accise ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

B. - AUTRES MESURES

ARTICLE 60 A (nouveau)

Dépôt d'un rapport annuel sur la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances

Commentaire : le présent article tend à demander un rapport annuel au gouvernement, pour les années 2003 à 2007, sur la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

I. LE DISPOSITIF VOTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement de nos collègues députés du groupe socialiste, dont l'ancien rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, Didier Migaud, qui fut, avec Alain Lambert, alors président de votre commission des finances, l'un des « pères » de la loi organique relative aux lois de finances, qu'il est désormais coutume d'appeler « LOLF ».

Lors de la discussion de cet amendement à l'Assemblée nationale, notre collègue député Didier Migaud a rappelé que « le rôle décisif du Parlement est non seulement reconnu dans l'impulsion originelle, mais également souhaité dans le processus de mise en oeuvre et d'application de la loi votée.

Ce rôle doit se traduire par une étroite association du Parlement au travail d'élaboration de la nouvelle nomenclature budgétaire, fondée sur les programmes à partir d'objectifs politiques (...).

Afin de permettre une information régulière en direction du Parlement et de favoriser la réflexion du Gouvernement sur les conditions de mise en oeuvre d'une loi qui doit servir de levier à la réforme de l'Etat, il est proposé de demander au Gouvernement de remettre chaque année jusqu'en 2007 un rapport sur la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances » ^{43 ( * )} .

M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, a indiqué que le dépôt d'un rapport ne devait pas signifier que le gouvernement est seul à mettre en oeuvre cette loi, et qu'il attendait que les parlementaires une participent à cette « construction partagée ». Il a estimé que « sur la forme, l'amendement devrait être retravaillé à l'occasion de la navette ».

Le présent article prévoit qu'un rapport sera remis chaque année, de 2003 à 2007, au plus tard le 1 ^er mars, sur la mise en oeuvre de la loi organique précitée relative aux lois de finances.

Ce rapport devra comporter des éléments relatifs à la nouvelle nomenclature budgétaire et à des réflexions thématiques et transversales sur un certain nombre de sujets concernés par la mise en oeuvre des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, et « faire le point » sur les expérimentations menées ou envisagées pour préparer la mise en oeuvre de ladite loi organique.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN RAPPORT UTILE S'IL CONSTITUE UN COMPLÉMENT À L'INFORMATION DES PARLEMENTAIRES

Votre commission des finances est très attentive à la préparation de la mise en oeuvre des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances. Elle considère que le Parlement, à l'origine de cette réforme, doit désormais en constituer l'aiguillon vis-à-vis du gouvernement en général, et de chaque ministère en particulier. Chacun doit prendre la pleine mesure des enjeux qu'elle recèle pour les modalités d'intervention de l'Etat et pour l'équilibre des pouvoirs entre le gouvernement et le Parlement.

Le Parlement, et, au premier chef, ses commissions chargées des finances, suivent le processus de préparation de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Les enjeux sont multiples, car la loi organique emporte des effet sur plusieurs pans de l'action publique. Il existe des enjeux au niveau de l'Etat : le passage d'une culture de moyens à une culture de performance, la mise oeuvre d'une comptabilité permettant de connaître avec précisions les charges et les coûts notamment.

Il existe également des enjeux spécifiques à chaque ministère : outre la préparation de la future nomenclature budgétaire, la suppression des taxes parafiscales, les conditions posées à la pérennisation des comptes d'affectation spéciale ou à celle des budgets annexes sont des sujets qui impliquent une réflexion poussée au sein des ministères, avec les partenaires concernés. Les rapporteurs spéciaux de la commission des finances se font l'écho de ces réflexions, y apportent leur contribution, dans le cadre de leurs rapports spéciaux et, le cas échéant, de leurs missions d'évaluation et de contrôle.

L'élaboration de la nomenclature budgétaire et des objectifs et indicateurs qui y sont associés, fait l'objet de débats internes aux ministères, compte tenu des enjeux qu'un tel choix entraîne sur l'organisation des services. Votre rapporteur général relève avec intérêt que des ministères ont pris l'initiative de consulter les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis afin de connaître leur position sur ces sujets. Il note également que l'interministérialité des missions est défendue avec beaucoup de conviction par certains ministères, qui y voient une occasion de mieux coordonner les politiques publiques dont ils ont l'essentiel de la charge, en se voyant reconnaître en quelque sorte un rôle de « chef de file ».

La loi organique relative aux lois de finances élargit le droit d'amendement des parlementaires (le premier alinéa de l'article 47 de la LOLF dispose que « au sens des articles 34 et 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements s'appliquant aux crédits, de la mission »). Un parlementaire pourra donc proposer une répartition des crédits entre programmes, différente de celle proposée par le gouvernement, ou encore créer un programme en lui affectant des crédits en provenance d'autres programmes de la même mission. Cette disposition rend indispensable la consultation en amont des parlementaires. En effet, la modification du périmètre des programmes ou la création d'un nouveau programme implique un lourd travail de préparation, voire d'adaptation, de la part des ministères. Par conséquent, il sera de l'intérêt de chaque ministère, et du gouvernement dans son ensemble, de prendre en considération l'avis des parlementaires sur la nomenclature budgétaire et les éléments d'information qui lui seront associés.

B. LES MODIFICATIONS SOUHAITÉES PAR VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A l'initiative de son président, Jean Arthuis, votre commission des finances a constitué un groupe de travail sur le suivi de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances. Il présentera au cours du premier semestre de l'année 2003, un rapport d'étape présentant le dispositif mis en oeuvre par le gouvernement pour préparer l'entrée en vigueur de la LOLF, analysant l'état d'avancement des travaux en cours, mettant en avant les principales difficultés rencontrées, et prenant position, le cas échéant, sur les principaux points d'application faisant l'objet de débats au sein des administrations ^{44 ( * )} .

Ces travaux, qui correspondent pleinement à la mission de contrôle du Parlement, devront être complémentaires des actions d'information conduites par le gouvernement et notamment, par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, sur la mise en oeuvre de la loi organique.

Votre commission des finances est d'accord avec le principe d'un rapport annuel sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances . Elle considère qu'il s'agit d'une information utile pour sensibiliser les parlementaires, mais également les ministères, et plus largement, les observateurs de la vie publique, sur les choix opérés et pressentis par le gouvernement. Si la loi organique constitue un cadre pour l'action publique, elle n'offre pas de solution « clefs en main » au gouvernement, loin s'en faut ! Un éclairage régulier des parlementaires et, par leur intermédiaire, des citoyens, est donc nécessaire pour évaluer l'utilisation qui sera faite de cet outil au service de la réforme de l'Etat.

Votre rapporteur général ne se satisfait cependant pas de la rédaction retenue par le présent article . Il considère que le contenu du rapport omet quelques éléments, mais surtout, excède la volonté exprimée par le législateur organique, en demandant au gouvernement des informations que celui-ci n'est guère en mesure de lui fournir dès l'année 2003.

Il vous proposera donc une nouvelle rédaction du présent article.

S'agissant des dates de remise des rapports du gouvernement au Parlement, votre rapporteur général relève que le dernier rapport serait remis au début de l'année 2007, soit après l'entrée en vigueur de l'ensemble des dispositions de la loi organique. Cela est difficilement compréhensible : soit ce rapport ne ferait, en 2006 et 2007, que reprendre de manière synthétique des informations par ailleurs disponibles dans le cadre de la loi de finances et de ses annexes, soit les auteurs de cet amendement partent du principe que l'ensemble des dispositions de la loi organique ne pourront pas être mises en oeuvre à la date prévue. Dans cette hypothèse, les rapports des années 2006 et 2007 seraient l'occasion pour le gouvernement d'analyser les raisons pour lesquelles les délais n'auraient pas été pleinement respectés. Votre rapporteur général considère qu'il n'est pas nécessaire de prévoir une telle hypothèse, et que, dans ces conditions, il ne faut prévoir de rapport que pour les années 2003 à 2005.

Le présent article prévoit que le rapport devra être remis chaque année, « au plus tard le 1 ^er mars ». Cette date ne semble pas correspondre à une nécessité particulière et laisse au gouvernement un délai très court pour la présentation du rapport en 2003. Votre rapporteur général propose donc de mentionner la date du 1 ^er juin, qui permet, en outre, au Parlement de disposer de ce rapport à l'occasion du débat d'orientation budgétaire.

Votre rapporteur général souhaite que soient présentées, dans le cadre de ce rapport, les structures chargées de la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, ainsi que leur programme de travail. Ces éléments permettront aux parlementaires de suivre les différents « chantiers » liés à la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances.

Le deuxième alinéa du présent article prévoit que : « Ce rapport comprend des éléments relatifs à l'état d'avancement de l'élaboration de la nouvelle nomenclature budgétaire, et notamment :

- la présentation des actions et des objectifs associés ;

- l'architecture envisagée par missions et programmes pour ces actions ;

- les indicateurs de performances retenus pour chaque programme ».

Les éléments demandés au gouvernement sont particulièrement précis, et ce, dès l'année 2003. Or, le premier alinéa de l'article 66 de la loi organique relative aux lois de finances a prévu que « est joint au projet de loi de finances pour 2005 un document présentant, à titre indicatif, les crédits du budget général selon les principes retenus par la présente loi organique » et le second alinéa, que « au cours de la préparation du projet de loi de finances pour 2006, les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances sont informées par le Gouvernement de la nomenclature qu'il envisage pour les missions et les programmes prévus à l'article 7 ».

Le législateur organique a donc prévu des dispositions précises afin d'être informé des intentions du gouvernement en matière de préparation de la nomenclature budgétaire. Il a, a contrario , écarté l'idée selon laquelle ces éléments doivent être fournis au Parlement dès l'année 2003. L'article 66 précité a d'ailleurs été adopté sans débats à l'Assemblée nationale comme au Sénat.

Le rapporteur de la commission des finances de l'Assemblée nationale, notre collègue député Didier Migaud, indiquait alors dans le commentaire de l'article relatif à l'information des assemblées sur la présentation des futurs projets de loi de finances (qui deviendra l'article 66 dans le texte voté) que : « En tout état de cause, votre Rapporteur ne doute pas que, par-delà les dispositions proposées, le ministère de l'économie et des finances consultera les assemblées plus tôt encore, comme il l'a fait en 1994 sur la nouvelle présentation des documents budgétaires » ^{45 ( * )} .

Votre rapporteur général considère qu'il ne faut pas écarter une telle possibilité, mais souligne que celle-ci demeure subordonnée à l'état d'avancement des travaux du gouvernement en la matière. Il considère que demander au gouvernement des éléments d'information que celui-ci n'est pas en mesure de fournir dans de bonnes conditions peut s'avérer contre-productif, en créant une certaine confusion.

Par conséquent, il convient de retenir une rédaction large, et peu contraignante pour le gouvernement, s'agissant de la nomenclature budgétaire.

La seconde partie de l'article prévoit que le rapport comprend « des éléments relatifs aux solutions retenues ou envisagées dans le cadre des réflexions thématiques et transversales ». Votre rapporteur général considère que les thèmes évoqués sont pertinents. Il souhaite cependant apporter quelques modifications rédactionnelles. En particulier, il propose de supprimer la mention des missions interministérielle, dès lors que celles-ci constituent un élément de la nomenclature budgétaire évoquée plus haut.

Enfin, le dernier alinéa du présent article mentionne « les expérimentations menées ou envisagées pour préparer la mise en oeuvre de la loi organique », comme, par exemple, la globalisation des crédits, la mise en place de départements comptables dans les ministères ou l'allègement du contrôle financier. L'évaluation de ces expérimentations fournira des enseignements particulièrement utiles pour les parlementaires.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60 A

Présentation au Parlement des comptes consolidés des entreprises contrôlées par l'Etat

Commentaire : le présent article additionnel vise à permettre au Parlement de prendre connaissance des comptes consolidés des entreprises contrôlées par l'Etat à l'occasion, chaque année, du débat budgétaire.

I. LE CONTEXTE ACTUEL

A. LA NOTION DE CONSOLIDATION

La consolidation est une notion de comptabilité privée qui permet aux groupes d'entreprises de présenter à leurs actionnaires des comptes sincères fondés sur des données financières intégrées.

En vertu de l'article L. 233-16 du code de commerce, les sociétés commerciales établissent et publient chaque année des comptes consolidés dès lors qu'elles contrôlent de manière exclusive ou conjointe une ou plusieurs autres entreprises ou qu'elles exercent une influence notable sur celles-ci.

Le contrôle exclusif par une société résulte :

- soit de la détention directe ou indirecte de la majorité des droits de vote dans une autre entreprise, soit de la désignation, pendant deux exercices successifs, de la majorité des membres des organes d'administration, de direction ou de surveillance d'une autre entreprise. La société consolidante est présumée avoir effectué cette désignation lorsqu'elle a disposé au cours de cette période, directement ou indirectement, d'une fraction supérieure à 40 % des droits de vote, et qu'aucun autre associé ou actionnaire ne détenait, directement ou indirectement, une fraction supérieure à la sienne ;

- soit du droit d'exercer une influence dominante sur une entreprise en vertu d'un contrat ou de clauses statutaires, lorsque le droit applicable le permet et que la société dominante est actionnaire ou associée de cette entreprise.

Le contrôle conjoint est le partage du contrôle d'une entreprise exploitée en commun par un nombre limité d'associés ou d'actionnaires, de sorte que les décisions résultent de leur accord.

L'influence notable sur la gestion et la politique financière d'une entreprise est présumée lorsqu'une société dispose, directement ou indirectement, d'une fraction au moins égale au cinquième des droits de vote de cette entreprise.

Découlent des modalités de contrôle les méthodes de consolidation correspondantes définies par l'article L.233-18 du code de commerce. Les comptes des entreprises placées sous le contrôle exclusif de la société consolidante sont consolidés par intégration globale. Les comptes des entreprises contrôlées conjointement avec d'autres actionnaires ou associés par la société consolidante sont consolidés par intégration proportionnelle. Les comptes des entreprises sur lesquelles la société consolidante exerce une influence notable sont consolidés par mise en équivalence.

B. LES COMPTES CONSOLIDÉS DES ENTREPRISES PUBLIQUES, UNE DEMANDE DIFFICILE À SATISFAIRE

L'article 20 de la loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, adopté à l'initiative de vos actuels président et rapporteur général de la commission des finances, avait modifié l'article 164 de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 et prévu que serait fourni chaque année au Parlement un rapport d'analyse des entreprises publiques établi à partir des comptes consolidés des sociétés et des établissements publics transmis en annexe.

Ce rapport n'avait rien de commun avec les comptes consolidés que présente un grand groupe : la holding « France » ne pouvait présenter au Parlement ce qu'un groupe, même de taille moyenne, présente chaque année à ses actionnaires.

Pour cette raison a été adopté l'article 142 de la loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques qui s'y est substitué et prévoit que « le gouvernement présente au Parlement et au Haut Conseil du secteur public au plus tard le 30 septembre de chaque année un rapport qui analyse la situation économique, à la clôture du dernier exercice, des principaux établissements publics de l'État qui exercent une activité industrielle ou commerciale et des principales sociétés dont l'État détient, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital. Cette analyse est établie à partir des comptes consolidés, qui figurent en annexe du rapport. Elle a notamment pour objet d'apprécier la situation financière, y compris les engagements hors bilan, l'évolution globale et sectorielle de la valeur patrimoniale et des résultats de ces entreprises ».

Ce rapport intitulé « l'Etat actionnaire » a, en ce qui concerne le présent exercice, été remis au Parlement très tardivement, le 13 novembre 2002. L'édition 2001 n'était, en ce qui concerne les comptes consolidés, qu'une collation de photocopies d'un certain nombre de rapports d'activité de sociétés cotées. L'édition 2002, plus satisfaisante, ne définit pas la méthode d'intégration employée pour présenter les différents indicateurs synthétiques ci-dessous :

Secteurs non financiers

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001
Chiffre d'affaires Evolution en %	123 896 + 6,68 %	127 442 + 21,86 %	137 413 + 7,82 %	154 755 + 12,62 %	176 474 + 14,03 %
Résultat net	- 70	1 948	3 827	4 546	- 10 375
Capitaux propres Evolution en %	34 399 + 61,61 %	39 150 + 13,81 %	46 254 + 18,15 %	62 431 + 34,97 %	48 605 - 22,15 %
Dette financière nette et frais financiers nets	92 144	91 787	90 760	140 664	150 474
Evolution en %	+ 11,5 %	- 0,4 %	- 1,1 %	+ 55,0 %	+ 7,0 %
Coefficient dette nette sur fonds propres	+ 249,8 %	+ 212,6 %	+ 176,2 %	+ 203,7 %	+ 246,6 %
Secteur financier
Produit net bancaire ou primes brutes d'assurances	17 753	16 589	18 089	18 597	18 472
Evolution en %	+ 11,35 %	- 6,56 %	+ 9,04 %	+ 2,81 %	- 0,67 %
Résultat net total	335	375	524	611	799
Comptes consolidés	3 205	3 693	4 074	4 532	5 682
Evolution en %	+ 25,98 %	+ 15,23 %	+ 10,32 %	+ 11,24 %	+ 25,39

L'Etat souffre d'indéniables difficultés techniques dans la présentation de comptes consolidés qui tiennent pour l'essentiel aux insuffisances comptables de certaines entreprises publiques. Si 28 entreprises suivies par le service des participations de la direction du trésor avaient arrêté leurs comptes au 31 mars 2002 alors qu'elles n'étaient que 19 au 31 mars 2001, il reste un certain nombre d'entités du secteur public pour arrêter leurs documents financiers avec retard.

De même, la présentation des comptes consolidés n'est pas encore un réflexe pour les entreprises publiques : CNR a établi et publié des comptes consolidés pour la première fois en 2001, la RATP ne le fera qu'à compter de l'exercice 2002. Aéroports de Paris, par exemple, ne publie pas de comptes consolidés car il n'est astreint qu'aux règles de la comptabilité publique. Par ailleurs, toutes les entreprises émettant des titres sur le marché ne publient pas de comptes semestriels.

Enfin, les entreprises publiques sont loin d'être en avance dans leur adaptation aux règles de l'International Accounting Standards Board (IASB) qui deviendront la norme de présentation des comptes consolidés à partir de 2005.

La situation ne peut néanmoins rester en l'état : l'Etat actionnaire, qui détient des participations dans plus de 1.600 sociétés, ne peut faire moins bien, pour les vingt entreprises qui sont l'objet de son rapport annuel, qu'un groupe financier de taille moyenne, quels que soient les moyens qu'il doive employer pour y parvenir.

C. LA PERSPECTIVE NOUVELLE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances fixe une échéance, au 1 ^er janvier 2005, qui doit inciter l'Etat à réaliser un réel effort en matière de comptes consolidés des entreprises publiques. L'article 27 de la loi organique précitée relatif aux comptes de l'Etat dispose ainsi que « les comptes de l'Etat doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de son patrimoine et de sa situation financière ».

L'article 58 de la loi organique précitée assigne par ailleurs à la Cour des comptes la mission de certifier la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat. Cette certification sera annexée, à compter du 1 ^er janvier 2005 au projet de loi de règlement présenté au Parlement et accompagnée du compte rendu des vérifications opérées.

D. UNE OPTION CONSTRUCTIVE, LA PRÉSENTATION DES COMPTES COMBINÉS DU SECTEUR PUBLIC

En attendant l'application de la loi organique, une piste constructive mérite d'être exploitée. En effet, la septième directive européenne 83/349/CEE du 13 juin 1983 relative aux comptes consolidés, explicitée par l'avis n° 94-02 du conseil national de la comptabilité sur la méthodologie relative aux comptes combinés, permet aux entreprises qui constituent un ensemble, mais dont la cohésion ne résulte pas de liens de participations, de présenter des comptes combinés afin de présenter les comptes de cet ensemble comme si celui-ci. Tel est le cas de l'Etat qui n'entretient pas de relations de société-mère à filiale avec ses entreprises publiques. Juridiquement, celles-ci ne sont pas rattachés à une même holding, même si elles sont placés sous une autorité unique, celle de l'Etat.

Les comptes combinés résultent du cumul des comptes annuels des différentes entreprises comprises dans le périmètre. Les comptes réciproques, actifs et passifs, charges et produits, sont éliminés. Les résultats provenant d'opérations effectuées entre les entreprises combinées sont neutralisés.

Concrètement, les comptes combinés comprennent au moins le bilan combiné, le compte de résultat combiné et une annexe où figure notamment la nature de liens à l'origine de l'établissement des comptes combinés.

La présentation de tels comptes au Parlement constituerait pour l'Etat un important progrès puisque son rapport sur l'Etat actionnaire ne contient aujourd'hui ni bilan, ni compte de résultat.

II. LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Interpellé le 13 novembre 2002 à l'occasion de son audition devant la commission des finances relative à l'Etat actionnaire, M. Francis Mer, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, s'est déclaré « prêt à présenter des comptes consolidés des entreprises publiques, dont le périmètre reste à définir », sans souhaiter aller jusqu'à la certification.

Dans ces conditions, votre commission des finances souhaite jouer un rôle « d'aiguillon » dans la production par l'Etat de comptes sincères en ce qui concerne le secteur des entreprises publiques en présentant le dispositif suivant :

- le rapport relatif à l'Etat actionnaire serait annexé au projet de loi de finances ;

- il établirait les comptes consolidés selon les modalités de la « combinaison » de toutes les entités significatives, établissements et sociétés, cotées et non cotées, contrôlées par l'État, rendant compte fidèlement de leur situation financière, y compris des engagements hors bilan, de l'évolution de leur valeur patrimoniale et de leurs résultats. Les questions de méthode comptable à trancher pour l'élaboration de ces états financiers seraient soumises à un groupe de personnalités indépendantes nommées par décret ;

- il produirait le rapport d'activité du service des participations de la direction du Trésor.

Soucieux de transparence et désireux d'améliorer la sincérité des lois de finances, le gouvernement ne pourra qu'être sensible au présent article additionnel qui vise à appliquer cette exigence de sincérité comptable au secteur public.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE ADDITIONNEL APRES L'ARTICLE 60 A

Rapport du gouvernement sur l'indexation des montants en euros relatifs aux droits de mutation à titre gratuit et à l'impôt de solidarité sur la fortune

Commentaire : le présent article additionnel a pour objet de demander au gouvernement d'établir, avant le 30 juin 2003, un rapport étudiant le coût et les modalités de l'indexation des seuils et autres montants fixés en euros intervenant dans le calcul des droits de mutation à titre gratuit et de l'impôt de solidarité sur la fortune.

Depuis un certain nombre d'années, votre commission des finances attire l'attention sur ce qu'elle appelle les « prélèvements rampants ». Ceux-ci résultent, en fait, de la non-indexation des différents seuils et montants fixés en valeur absolue pour le calcul de l'impôt.

Il vous est proposé de demander au gouvernement d'étudier le coût et la faisabilité technique de l'actualisation de ces seuils dans les mêmes conditions que cela est fait, chaque année, en loi de finances, pour l'impôt sur le revenu.

On note que l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu et des seuils associés est réalisée en fonction de l'évolution de l'inflation hors tabac. Cette référence est relativement favorable au budget de l'Etat puisqu'elle ne tient pas compte de la croissance.

Notre collègue député Didier Migaud avait, en son temps, en sa qualité de rapporteur général du budget à l'Assemblée nationale, proposé de substituer à cette référence celle du revenu disponible. Pour notre part, votre commission des finances avait évoqué la possibilité d'une indexation sur la croissance, en fait sur la moitié du taux de croissance prévu sur le modèle de ce qui existe en matière de finances locales.

Si la question de l'impôt sur le revenu est désormais moins aiguë dans la mesure où le gouvernement s'est engagé à procéder à l'allégement, à moyen terme, de l'impôt sur le revenu, en revanche le problème reste entier pour les autres impôts dont le calcul implique la référence à des montants fixés en monnaie courante.

Votre commission des finances a souhaité poursuivre la réflexion sur l'indexation des montants en euros figurant dans le code général des impôts pour des impôts très sensibles pour les contribuables personnes physiques, en l'occurrence les droits de mutation et l'impôt de solidarité sur la fortune, dans la mesure où, contrairement à l'impôt sur le revenu, le régime ne fait pas l'objet d'une « remise à plat » périodique.

A titre d'exemple de ces prélèvements rampants, on peut citer ce que donnerait le barème des droits de mutation en ligne directe si l'on avait actualisé les seuils initiaux en fonction de l'inflation.

Actualisation en fonction de l'inflation du tarif applicable entre époux
Tranches actuelles d'imposition	Tranches réévaluées d'imposition	Tarif applicable
N'excédant pas 7.600 € Comprise : entre 7.600 et 15.000 € entre 15.000 et 30.000 € entre 30.000 et 520.000 € entre 520.000 et 850.000 € entre 850.000 et 1.700.000 € au-delà de 1.700.000 €	N'excédant pas 63.300 € Comprise : entre 63.300 € et 125.000 € entre 125.000 € et 171.000 € entre 171.000 € et 749.000 € entre 749.000 € et 1.224.000 € entre 1.224.000 € et 2.448.000 € au-delà de 2.448.000 €	5 % 10 % 15 % 20 % 30 % 35 % 40 %

Ce tableau est suffisamment démonstratif pour justifier la nécessité d'ajustements annuels. En effet, faute d'indexation, on se trouve avec un retard important dans l'adaptation des régimes fiscaux, et il devient trop coûteux de procéder au rattrapage en une seule étape.

Tel est le cas des droits de mutation à titre gratuit, étant donné la conjoncture budgétaire.

Décision de la commission : votre commission vous demande d'adopter cet article additionnel.

Agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales

ARTICLE 60

Fixation pour 2003 du plafond d'augmentation du produit de la taxe pour frais de chambre d'agriculture
ARTICLE 60 bis (nouveau)

Rapport sur les conditions de fonctionnement des offices agricoles
ARTICLE 61

Montant et mise en oeuvre de la participation financière de l'Etat au régime de retraite complémentaire obligatoire des non-salariés agricoles

Articles rattachés au budget de l'agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales (rapport spécial de M. Joël Bourdin, annexe n° 3 au présent rapport).

Anciens combattants

ARTICLE 62

Augmentation du plafond majorable de la rente mutualiste du combattant
ARTICLE 62 bis (nouveau)

Rapport sur l'extension de la mesure de réparation pour les orphelins des victimes de persécutions antisémites, à l'ensemble des orphelins des victimes du nazisme

Articles rattachés au budget des anciens combattants (rapport spécial de M. Jacques Baudot, annexe n° 4 au présent rapport).

Culture et communication

ARTICLE 63

Suspension, dans les départements d'outre-mer, de l'alignement du prix des livres non scolaires sur le prix pratiqué en métropole

Article rattaché au budget de la culture et de la communication (rapport spécial de M. Yann Gaillard, annexe n° 6 au présent rapport).

ARTICLE 63 bis (nouveau)

Rapport sur le sous-titrage des émissions pour sourds

Article rattaché au budget de la communication audiovisuelle (rapport spécial de M. Claude Belot, annexe n° 7 au présent rapport).

Défense

Intitulé nouveau

ARTICLE 63 ter (nouveau)

Prorogation des mesures d'incitation au départ

ARTICLE 63 quater (nouveau)

Suppression d'un « jaune » budgétaire

Articles rattachés aux crédits de la Défense (titre III) et analysés dans l'annexe n° 42 au présent rapport (M. François Trucy, rapporteur spécial)

Economie, finances et industrie

ARTICLE 64

Revalorisation de l'imposition additionnelle à la taxe professionnelle (IATP)
ARTICLE 65

Revalorisation du droit fixe de la taxe pour frais de chambre des métiers

Articles rattachés au budget des petites et moyennes entreprises, commerce et artisanat (rapport spécial de M. Auguste Cazalet, annexe n° 12 au présent rapport).

ARTICLE 66

Suppression de la contribution recouvrée au profit de l'Ecole nationale d'assurance
ARTICLE 67

Réduction de la contribution des assurés au Fonds de compensation de l'assurance construction (FCAC)

Articles rattachés au budget des services financiers (rapport spécial de M. Bernard Angels, annexe n° 10 au présent rapport).

ARTICLE 68

Extension du champ d'intervention de la Caisse de la dette publique (ex-CADEP) et suppression du Fonds de soutien des rentes (FSR)
ARTICLE 68 bis (nouveau)

Garanties de l'Etat aux prêts accordés par l'Agence française de développement

Articles rattachés au budget des charges communes (rapport spécial de M. Yves Fréville, annexe n° 5 au présent rapport).

Travail, santé et solidarité

Intitulé supprimé

ARTICLE 69

Instauration d'une taxe au profit de l'Office des migrations internationales (OMI)

Article rattaché au budget de la santé, famille, personnes handicapées et solidarité (rapport spécial de M. Adrien Gouteyron, annexe n° 36 au présent rapport).

ARTICLE 70

Compensation financière du transfert aux régions de l'indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs relative aux contrats d'apprentissage

Article rattaché au budget du travail (rapport spécial de M. Joseph Ostermann, annexe n° 35 au présent rapport).

Equipement, transports, logement, tourisme et mer

ARTICLE 71

Modification des tarifs de la taxe d'aéroport

Article rattaché au budget de l'aviation et de l'aéronautique civiles (rapport spécial de M. Yvon Collin, annexe n° 18 au présent rapport).

ARTICLE 71 bis (nouveau)

Rapport sur les établissements publics intermodaux

Article rattaché au budget des transports terrestres et intermodalité. (rapport spécial de M. Jacques Oudin, annexe n° 16 au présent rapport).

Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales

ARTICLE 72

Création d'un fonds d'aide à l'investissement de services départementaux d'incendie et de secours (SDIS)

Article rattaché au budget de la décentralisation (rapport spécial de M. Michel Mercier, annexe n° 23 au présent rapport).

ARTICLE 73 (nouveau)

Dispositif d'évaluation de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure

Article rattaché au budget de la sécurité (rapport spécial de M. Aymeri de Montesquiou, annexe n° 22 au présent rapport).

Justice

Intitulé nouveau

ARTICLE 74 (nouveau)

Dispositif d'évaluation de la loi d'orientation et de programmation pour la justice

Article rattaché au budget de la justice (rapport spécial de M. Hubert Haenel, annexe n° 27 au présent rapport).

Services du Premier ministre

Intitulé nouveau

ARTICLE 75 (nouveau)

Suppression progressive du congé de fin d'activité

Article rattaché au budget de la fonction publique et réforme de l'Etat (rapport spécial de M. Gérard Braun, annexe n° 21 au présent rapport).

Travail, santé et solidarité

Intitulé nouveau

ARTICLE 76 (nouveau)

Instauration d'une taxe au profit de l'Office des migrations internationales (OMI)

Article rattaché au budget de la santé, famille, personnes handicapées et solidarité (rapport spécial de M. Adrien Gouteyron, annexe n° 36 au présent rapport).

ARTICLE 77 (nouveau)

Compensation financière du transfert aux régions de l'indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs relative aux contrats d'apprentissage

Article rattaché au budget du travail (rapport spécial de M. Joseph Ostermann, annexe n° 35 au présent rapport).

ARTICLE 78 (nouveau)

Revalorisation au 1er janvier 2003 de la déduction forfaitaire qu'opèrent les organismes d'assurance complémentaire participant à la couverture maladie universelle

Article rattaché au budget de la santé, famille, personnes handicapées et solidarité (rapport spécial de M. Adrien Gouteyron, annexe n° 36 au présent rapport).

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours d'une séance tenue le jeudi 5 décembre 2002 sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen des articles non rattachés de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003 n° 67 (2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale, sur le rapport de M. Philippe Marini, rapporteur général .

La commission a adopté sans modification l' article 35 relatif aux services votés du budget général et l' article 40 concernant les services votés des budgets annexes. Puis elle a adopté, dans la rédaction résultant des votes du Sénat, l' article 36 concernant les mesures nouvelles portant sur les dépenses ordinaires des services civils, l' article 37 concernant les mesures nouvelles au titre des dépenses en capital des services civils, et l' article 41 relatif aux mesures nouvelles des budgets annexes.

Elle a adopté sans modification l' article 48 , autorisant la perception des taxes parafiscales, l' article 49 portant sur les crédits évaluatifs, l' article 50 portant sur les crédits provisionnels ainsi que l' article 51 concernant les reports de crédits.

La commission a ensuite adopté sans modification l' article 53 tendant à inciter le remplacement des véhicules polluants par des véhicules « propres ».

Puis, la commission a adopté un amendement visant à introduire un article additionnel après l' article 53 tendant à prolonger de trois ans, jusqu'au 31 décembre 2005, le régime prévu par l'article 202 quater du code général des impôts atténuant le coût fiscal du passage d'une activité relevant du régime des bénéfices non commerciaux à une activité assujettie à l'impôt sur les sociétés.

La commission a ensuite adopté sans modification l' article 54 visant à la prorogation du crédit d'impôt pour diverses dépenses afférentes à l'habitation principale.

Puis elle a adopté deux amendements visant chacun à introduire un article additionnel après l'article 54 , le premier tendant à relever de 25 % à 40 % le taux de réduction forfaitaire sur les revenus fonciers pour le logement locatif privé intermédiaire dans l'ancien, le second visant à lier l'octroi de la prime d'épargne-logement à la concrétisation du prêt immobilier pour les plans d'épargne-logement conclu à compter du 5 décembre 2002, après avoir entendu les interventions de MM. Paul Loridant, Paul Girod, Jean Arthuis, président, Philippe Marini, rapporteur général et Adrien Gouteyron .

La commission a ensuite adopté, sans modification, l' article 54 bis (nouveau) tendant à l'instauration d'une réduction d'impôt en faveur des orphelins de déportés, fusillés ou massacrés, autres que ceux victimes de persécutions antisémites, de même que l' article 55 visant à la reconduction des dispositifs d'amortissement particuliers en faveur des biens destinés à la protection de l'environnement ou financés par certaines subventions publiques.

À l' article 56 tendant à l'exonération de taxe professionnelle des investissements affectés à la recherche, la commission a adopté un amendement tendant à remplacer la compensation aux collectivités locales par un dégrèvement, après avoir entendu l'intervention de M. Philippe Adnot en faveur de la suppression de cet article.

Elle a adopté l' article 57 relatif à des mesures de simplification de la taxe professionnelle sans modification.

Puis la commission a adopté un amendement tendant à introduire un article additionnel après l'article 57 , visant à confirmer la pratique de l'administration fiscale, favorable aux redevables concernés, selon laquelle les sociétés commerciales employant moins de cinq salariés sont assujetties à la taxe professionnelle selon les règles de droit commun même si elles exercent une activité libérale.

À l' article 58 visant à la reconduction d'un an du régime transitoire de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères et de la redevance d'enlèvement des ordures ménagères, la commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

À l' article 58 bis (nouveau) tendant à l'institution d'une contribution visant à l'élimination des déchets résultant de la distribution d'imprimés publicitaires non adressés ou de journaux gratuits, la commission a adopté un amendement visant à exclure explicitement de cette contribution les quotidiens gratuits d'information générale et les publications d'information des collectivités locales.

Puis la commission a adopté sans modification l' article 58 ter (nouveau) prévoyant une exemption de la taxe de séjour ainsi que l' article 58 quater (nouveau) permettant la prise en compte des logements de la Société nationale immobilière pour le calcul de la dotation de solidarité urbaine.

À l' article 58 quinquies (nouveau), fixant au 15 octobre la date-limite de prise en compte des modifications affectant les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement, la commission a adopté deux amendements, l'un rédactionnel, l'autre précisant la date jusqu'à laquelle les modifications de périmètre ou de catégories des établissements publics de coopération intercommunale sont prises en compte pour la répartition de la dotation globale de fonctionnement d'une année donnée.

Puis la commission a adopté, sans modification, les articles 58 sexies (nouveau) modifiant les règles de répartition de la dotation d'intercommunalité, 58 septies (nouveau) visant au gel de la fraction du CIF prise en compte pour le calcul de la dotation d'intercommunalité versée aux communautés de communes à taxe professionnelle unique, 58 octies (nouveau) permettant l'adaptation des modalités de calcul des dotations perçues la première année par une communauté de communes créée par le regroupement de plusieurs communautés de commune existantes et 58 nonies (nouveau) visant à la garantie des communautés de communes créées ex nihilo .

Puis la commission a adopté un amendement visant à supprimer l' article 58 decies (nouveau) prévoyant les modalités de dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties pour les logements sociaux à démolir.

La commission a ensuite adopté sans modification l'article 58 undecies (nouveau) fixant les coefficients de majoration des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux en 2003.

À l'article 58 duodecies (nouveau), instaurant un mécanisme de garantie pour les dotations versées aux communes au titre de la majoration du FNP, la commission a adopté un amendement visant à supprimer un gage inutile.

Elle a ensuite adopté un amendement visant à introduire un article additionnel après l'article 58 duodecies (nouveau) portant du 1 ^er juillet au 1 ^er octobre la date avant laquelle les assemblées locales doivent prendre leurs délibérations en matière de fiscalité directe locale.

Puis la commission a adopté sans modification l' article 59 visant à la communication à la direction générale de la comptabilité publique des informations nécessaires au précompte de la CSG sur les pensions versées aux retraités de l'Etat, de même que l' article 59 bis (nouveau) visant à l'extension aux communes de plus de 5.000 habitants situées en zone de revitalisation rurale de l'exonération de droits de mutation à titre onéreux pour la première tranche et l' article 59 ter (nouveau) comportant une mesure de simplification en matière de successions.

Puis la commission a adopté un amendement tendant à supprimer l' article 59 quater (nouveau), tendant à la réduction de moitié des redevances d'archéologie préventive, après avoir entendu les interventions de MM. Yann Gaillard et Paul Girod .

Elle a ensuite adopté sans modification les article 59 quinquies (nouveau) tendant à la réévaluation du revenu fiscal de référence déterminant les conditions d'accès aux chèques-vacances et 59 sexies (nouveau) visant à la réduction de 50 % des droits de consommation sur les alcools au profit des récoltants familiaux dans la limite de dix litres d'alcool pur et à la suppression progressive du privilège des bouilleurs de cru.

À l' article 60 A (nouveau) prévoyant le dépôt d'un rapport annuel sur la préparation de la mise en oeuvre de la loi organique du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances, la commission a adopté un amendement tendant à modifier et préciser les dates ainsi que le contenu de ce rapport.

Enfin, la commission a adopté deux amendements tendant à introduire un article additionnel après l'article 60 A (nouveau), l'un prévoyant la présentation au Parlement des comptes consolidés des entreprises contrôlées par l'Etat, l'autre tendant à l'élaboration d'un rapport concernant les modalités d'actualisation des montants en euros intervenant dans le calcul des droits de mutation à titre gratuit et de l'impôt de solidarité sur la fortune.

La commission a alors adopté la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003 ainsi amendée .

TABLEAU COMPARATIF

* ¹ « Si la loi de finances fixant les ressources et les charges d'un exercice n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de cet exercice, le gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés ».

* ² A l'instar de notre collègue député Daniel Feurtet, rapporteur des taxes parafiscales au nom de la commission des finances de l'Assemblée nationale, in rapport n° 3320, annexe 44, Assemblée nationale, XI ^ème législature.

* ³ Pour 2002, le produit de la taxe parafiscale versée à l'Institut français du pétrole (IFP) a été évalué à 197,4 millions d'euros, et celui de la taxe parafiscale sur la publicité radiodiffusée et télévisée à 21,1 millions d'euros.

* ⁴ Le Conseil d'Etat devait en effet préciser, dans l'avis rendu sur le projet de loi organique relatif aux lois de finances, que des impositions ne pourront être affectées au profit d'une personne privée poursuivant uniquement un intérêt propre à son secteur d'activité ou à une profession.

* ⁵ Établissement public à caractère scientifique et technique.

* ⁶ Établissement public administratif.

* ⁷ Les véhicules visés peuvent être des voitures particulières mais aussi des camions, des camionnettes ou des autocars.

* ⁸ En contrepartie, l'administration fiscale admet la déduction des dettes certaines.

* ⁹ L'article 23 de la loi de finances rectificative pour 1994 a permis l'étalement sur trois ans du paiement de l'impôt correspondant à des créances acquises en cas de transformation d'une exploitation non commerciale en société d'exercice libéral. Cette faculté, qui doit faire l'objet d'une demande expresse du contribuable dans le délai de 60 jours suivant l'option pour le régime fiscal des sociétés de capitaux, est codifiée à l'article 1663 bis du CGI. Comme il s'agit d'un différé de paiement, le fractionnement donne lieu au paiement de l'intérêt au taux légal. Puis l'article 41 de la loi de finances pour 1997 adopté à l'initiative de votre commission des finances, a étendu cette disposition aux associés des sociétés civiles et des sociétés civiles professionnelles qui optent pour leur assujettissement à l'impôt sur les sociétés, comme les y autorise l'article 239 du CGI. Enfin, l'article 17 de la loi de finances rectificative pour 1997 a étendu cette disposition aux contribuables qui choisissent d'exercer leur profession sous la forme d'une société soumise au régime des sociétés de personnes. Et l'article 18 de la même loi de finances rectificative pour 1997 a ouvert le choix entre un étalement sur cinq ans et un étalement sur trois ans de l'impôt sur le revenu correspondant aux créances acquises. Par ailleurs, l'administration admet que le contribuable cumule le bénéfice du différé d'imposition avec le système du quotient prévu à l'article 163-O A du CGI.

* ¹⁰ C'est à dire lorsqu'un contribuable imposé à l'impôt sur le revenu au titre de ses bénéfices non commerciaux, devient, pour exercer sa profession, associé d'une société de personnes, d'une société civile professionnelle ou d'une société d'exercice libéral ; ce cas recouvre également les fusions ou les scissions d'une société de personne, d'une SCP ou d'une SEL, les associés desdites sociétés étant alors considérés comme cessant leur activité dans la société absorbée ou apporteuse, devenant associé de la société absorbante ou bénéficiaire des apports et, donc soumis aux dispositions de l'article 202 du CGI.

* ¹¹ Il faut observer que l'évaluation de ces mesures fiscales varie sensiblement d'une année à l'autre. Le « Besson ancien » était évalué l'an dernier à 38 millions d'euros pour 2002, l'application des régimes « Besson » et « Périssol » dans le neuf était évalué à 701 millions d'euros. Ces évaluations ont été sensiblement revues à la baisse dans le fascicule des voies et moyens attaché au présent projet de loi de finances.

* ¹² On notera cependant que le taux de 40 % appliqué dans le régime micro-foncier est un taux forfaitaire.

* ¹³ La loi ne mentionne que les comptes d'épargne-logement, les plans d'épargne-logement sont une catégorie particulière de comptes d'épargne-logement créée par disposition réglementaire. L'article R. 315-24 du code de la construction et de l'habitation décrète ainsi : « il est institué une catégorie particulière de comptes d'épargne-logement sous la forme de plans contractuels d'épargne à terme déterminé ».

* ¹⁴ Cette interdiction a été levée ponctuellement pour les prêts accordés entre le 1 ^er janvier 1996 et le 31 décembre 1996.

* ¹⁵ Cf. rapport d'information du Sénat n° 82 session ordinaire 1997-1998 : « De l'importance de l'épargne et des dangers de la mal-aimer » pages 71 à 73.

* ¹⁶ Il faut rappeler que cette remarque résultait notamment du fait que l'amendement avait été présenté comme « gage » d'une mesure fiscale dont le coût était plus immédiat.

* ¹⁷ M. Michel Charzat - rapport au premier ministre sur l'attractivité de la France - résumé du rapport - juillet 2001.

* ¹⁸ Cette suppression, prévue par l'article 44 de la loi de finances pour 1999 et codifiée à l'article 1467 bis du CGI, a été opérée progressivement sous forme d'abattement annuels croissants sur la fraction imposable (18 %) en salaire et rémunérations versée par les redevables.

* ¹⁹ Pas d'actualisation ni d'abattement.

* ²⁰ SAIC créés en vertu de la loi « Allègre » n° 99-587 du 12 juillet 1999, sur l'innovation et la recherche (article 1464 H du CGI).

* ²¹ Publiée le 8 février 2000- Bulletin officiel des impôts 4 A - 1 - 00 n° 27.

* ²² Le crédit d'impôt est égal à 50 % de l'excédent des dépenses de l'année, par rapport à la moyenne des dépenses de même nature exposées au cours des deux années précédentes, revalorisées en fonction de l'évolution des prix à la consommation.

* ²³ En complétant l'article l.469 du CGI relatif à la détermination des valeurs locatives (locaux soumis à la taxe foncière, équipements et biens mobiliers...).

* ²⁴ EPCI : Etablissement public de coopération intercommunale.

* ²⁵ Loi n° 75-678 du 29 juillet 1975.

* ²⁶ Loi précitée n° 75-678 du 29 juillet 1975.

* ²⁷ Le délai initialement prévu par la loi du 12 juillet 1999 était le 15 octobre 2001 mais il a été prorogé d'un an par les dispositions de l'article 33 de la loi de finances rectificative du 13 juillet 2000.

* ²⁸ Rapport pour avis présenté au nom de la commission des finances par M. Michel Mercier, n° 283, 1998-1999.

* ²⁹ In rapport général sur le projet de loi de finances pour 2003, n°256, tome III, page 105.

* ³⁰ 3 ^ème séance du 15 novembre 2002.

* ³¹ Séance du 4 mai 1999.

* ³² In JO Débats, Assemblée nationale, 3 ^ème séance du 15 novembre 2002, page 5213.

* ³³ In JO Débats, Assemblée nationale, 3 ^ème séance du 15 novembre 2002, page 5212.

* ³⁴ Les dépenses de transfert sont des dépenses qui ne servent pas au groupement à exercer les compétences qui leur ont été transférées par les communes et dont le législateur de 1999 a estimé que leur maintien dans le CIF permettrait de gonfler artificiellement la DGF des groupements qui pratiquent beaucoup de transferts. Les dépenses de transfert sont les subventions, participations et reversements constatés dans le dernier compte administratif disponible.

* ³⁵ Comme l'année 2000 était la première année d'existence de la catégorie des communautés d'agglomération, la dotation de cette catégorie a été répartie en affectant à toutes les communautés d'agglomération un CIF égal à 1.

* ³⁶ De fait, l'amendement de M. Jean-Louis Dumont a été adopté sans que le gage soit levé.

* ³⁷ Délibération n° 96-16 du 9 juillet 1996.

* ³⁸ Devenu l'article 32 bis du présent texte en navette.

* ³⁹ Définis par l'article 42 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 (loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire).

* ⁴⁰ Article 73 de la loi n° 2001- 1275 du 28 décembre 2001.

* ⁴¹ Il convient de rappeler que le produit du droit de consommation sur les alcools, qui devrait s'élever à 1,98 milliard d'euros en 2003, est affecté au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), à hauteur de 55 % en 2000, puis de la totalité depuis 2001.

* ⁴² In JO Débats Assemblée nationale ; 3 ^ème séance du vendredi 15 novembre 2002 ; pages 5248 et suivantes.

* ⁴³ In JO Débats, Assemblée nationale, 3 ^ème séance du 15 novembre 2002, page 5252.

* ⁴⁴ Sur la bonne application de ladite loi organique, on se reportera utilement aux développements figurant dans le tome I du présent rapport général, pages 123 et suivantes.

* ⁴⁵ Rapport n° 2908 de M. Didier Migaud, au nom de la commission spéciale, Assemblée nationale, XIème législature.