Projet de loi de finances pour 2003 : Les conditions générales de l'équilibre financier (Première partie de la loi de finances)

C. - Mesures diverses

ARTICLE 18

Contribution de l'Union d'économie sociale du logement au budget général de l'Etat

Commentaire : le présent article propose d'autoriser le versement de 250 millions d'euros en 2003 par les associés collecteurs de l'Union d'économie sociale du logement (UESL), à partir des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction.

I. LE DISPOSITIF EXISTANT

A. PRESENTATION DE LA PARTICIPATION DES EMPLOYEURS À L'EFFORT DE CONSTRUCTION (1 % LOGEMENT)

L'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation dispose que toutes les entreprises de plus de dix salariés doivent acquitter chaque année une contribution égale à 0,45 % de leur masse salariale de l'année n-1.

Avec plus de 1,1 milliard d'euros de collecte et 1,4 milliard d'euros de remboursements de prêts, la participation des employeurs à l'effort de construction, communément appelée « le 1 % logement », représente un volume de 2,6 milliards d'euros par an de crédits disponibles pour la construction, l'acquisition ou la rénovation de logements.

Après versement à l'Etat et remboursement aux entreprises, les emplois du 1 % sont des emplois immobiliers consacrés essentiellement à des prêts aux personnes physiques (63 %) et à des versements aux organismes de logement social (29 %) pour « boucler » le financement de certaines opérations.

Répartition des ressources à long terme du « 1 % logement »

		Collecte exercice précédent	Remboursement prêts à long terme	Sommes incorporées (fraction du résultat)	Total des ressources à long terme disponibles	Part des remboursements en % du total	Rappel Refinancement extérieur associés UESL
1997	M€	1 023	1 251	93	2 367	52,8 %	182
	MF	6 710	8 205	609	15 524		1 196
1998	M€	1 045	1 304	92	2 441	53,4 %	958
	MF	6 856	8 557	601	16 014		6 284
1999	M€	1 085	1 368	99	2 552	53,6 %	-
	MF	7 118	8 972	650	16 740
2000	M€	1 130	1 445	99	2 674	54,1 %	-
	MF	7 411	9 482	650	17 543

Source : DGUHC

Répartition des investissements du 1% par type d'emploi

		1997 %		1998 %		1999 %		2000 %
Prêts à personnes physiques	M€ MF	962 6 308	56	1 025 6 723	62	1 027 6 735	62	1 061 6 962	63
Sécurisation des accédants PAS	M€ MF	-		-		51 336	3	57 377	4
Versements à des organismes de logt social	M€ MF	627 4 115	37	511 3 350	31	498 3 262	30	488 3 202	29
Transformations de préfinancements en financements à long terme	M€ MF	102 671	6	103 678	6	72 474	4	55 357	3
Investissements de programmes propres	M€ MF	19 127	1	22 142	1	19 126	1	18 120	1
Emplois immobiliers	M€ MF	1 710 11 221	100	1 661 10 893	100	1 667 10 933	100	1 679 11 018	100
Prélèvements autorisés	M€ MF	70 459		76 496		102 672		76 500
Remboursement aux entreprises	M€ MF	68 446		80 525		82 541		76 500
Versement à l'Etat	M€ MF	1 103 7 234		1 144 7 506		999 6 551		790 5 180
Emplois à long terme	M€ MF	2 951 19 360		2 961 19 420		2 850 18 697		2 621 17 198
Amortissement des prêts antérieurs associés UESL **	M€ MF	-		27 175		133 870		133 870
Préfinancements accordés	M€ MF	235 1 540		205 1 344		189 1 239		179 1 174
Total des emplois	M€ MF	3 186 20 900		3 193 20 939		3 172 20 806		2 933 19 242

Source : DGUHC

B. LES PRELEVEMENTS SUR LE 1 % LOGEMENT DEPUIS LA CONVENTION DU 3 AOÛT 1998

1. La convention du 3 août 1998 a mis un terme aux prélèvements arbitraires

Le dispositif du 1 % logement a perdu progressivement de son efficacité jusqu'en 1998.

La diminution constante du taux de prélèvement sur la masse salariale (réduit progressivement de 1 % à 0,45 %) et à partir de 1995, une série de prélèvements sur la trésorerie des organismes collecteurs du 1 % logement pour financer le prêt à taux zéro, ont contribué à affaiblir ce dispositif. Des négociations ont donc été engagées entre le gouvernement et les collecteurs du 1 % logement en 1998 pour trouver une solution de sortie du dispositif de prélèvements croissants, sans mettre en péril le prêt à taux zéro.

La convention du 3 août 1998 a permis une avancée positive. Le taux de collecte est maintenu à 0,45 % pendant toute la durée de la convention, la convention donne le montant exact des prélèvements sur le 1 % logement et ces prélèvements sont dégressifs jusqu'à s'éteindre en 2003.

Aux termes de la convention du 3 août 1998, l'UESL versait les montants suivants :

- 980 millions d'euros en 1999 ;

- 760 millions d'euros en 2000 ;

- 520 millions d'euros en 2001 ;

- 270 millions d'euros en 2002.

La contribution s'éteignait en 2003. En contrepartie, l'Etat s'engageait à maintenir le taux de participation à 0,45 % des salaires et à n'effectuer aucun autre prélèvement jusqu'au 31 décembre 2003.

2. L'application de la convention

De 1999 à 2001, la convention conclue entre l'Etat et l'UESL a connu une application conforme à son objet.

L'article 56 de la loi de finances pour 1999 a ainsi prévu un prélèvement de 980 millions d'euros sur les organismes collecteurs du 1 % logement. Dès 1999, une partie des crédits destinés au financement des prêts à taux zéro a été rebudgétisée, marquant ainsi une déconnection entre les dépenses liées au prêt à taux zéro et les prélèvements sur les collecteurs de la participation à l'effort de construction.

Les lois de finances pour 2000 et 2001 ont également prévu un prélèvement conforme à celui inscrit dans la convention.

3. La rupture avec la convention du 11 octobre 2001

En 2002, le projet de loi de finances initiale prévoyait une contribution conforme à la convention de 1998, mais il a été profondément modifié par l'Assemblée nationale, qui a adopté un amendement du gouvernement, ajoutant un paragraphe autorisant notamment les associés collecteurs de l'Union d'économie sociale du logement ^{137 ( * )} à verser 427 millions d'euros au budget de l'Etat avant le 31 décembre 2002.

L'amendement adopté par l'Assemblée nationale avait pour objet de tirer les conséquences de la nouvelle convention conclue le 11 octobre 2001 entre les organismes collecteurs du 1 % logement et l'Etat, complétant la convention du 3 août 1998 et la prolongeant jusqu'au 31 décembre 2006, « en élargissant les emplois du 1 % afin qu'ils contribuent à une politique ambitieuse de renouvellement urbain ». Cette convention est intervenue bien après la préparation du projet de loi de finances pour 2002 et a amené à modifier sensiblement les dispositions initialement prévues dans celui-ci.

4. Une « rupture » critiquée pour son manque de transparence

Votre rapporteur général avait vivement critiqué le versement supplémentaire du 1 % logement.

Il avait tout d'abord critiqué la méthode, peu transparente, du prélèvement.

En effet, en l'absence de convention, le précédent gouvernement avait imaginé un dispositif permettant de « ponctionner » le 1 % logement sans le révéler ouvertement aux parlementaires, c'est-à-dire sans présenter d'article spécifique dans le projet de loi de finances. Le 1 % logement versait une dotation aux fonds d'épargne ce qui leur permettait de reprendre un montant équivalent de provisions passées sur les prêts accordés en-deçà du coût de la ressource en faveur du renouvellement urbain et du logement social et d'accroître d'autant les prélèvements de l'Etat sur ceux-ci, avec une grande discrétion et sans que les ressources supplémentaires soient perçues comme un prélèvement direct sur le 1 % logement.

Outre l'aspect, fort peu transparent, de cette méthode, il faut noter que le prélèvement de l'Etat sur les fonds d'épargne n'est sensé être réalisé qu'au titre de la rémunération de la garantie qu'il leur accorde. Ainsi, un allègement des charges pesant sur les fonds d'épargne aurait pour conséquence d'augmenter le prélèvement de l'Etat au titre de la garantie qu'il accorde à ces mêmes fonds...

En définitive, le gouvernement avait modifié le projet de loi de finances pour 2002 en cours d'examen afin de supprimer ce dispositif complexe et de proposer dans l'article concernant les versements de l'UESL un prélèvement supplémentaire de 427 millions d'euros, ce qui portait l'ensemble des contributions du 1 % logement pour 2002 à 701,4 millions d'euros.

Votre rapporteur général avait, dès lors que ce projet de prélèvement était clairement inscrit dans le projet de loi de finances, critiqué la rupture qu'il constituait par rapport à la convention de 1998 et la faiblesse de sa justification.

En effet, le nouveau versement de 427 millions d'euros au budget général de l'Etat, était contraire à l'article 3 de la convention du 3 août 1998 signée entre l'UESL et l'Etat qui disposait que : « l'Etat s'engage sur la durée de la convention (c'est-à-dire jusqu'au 31 décembre 2003, date d'expiration de la convention) à maintenir le taux de participation à 0,45 % des salaires et à n'effectuer aucun prélèvement sur les associés collecteurs de l'UESL en sus de la contribution prévue au présent article ».

De plus, le versement pour 2002 était justifié par le gouvernement par des opérations de démolition-reconstruction .

La contribution du 1 % logement devait permettre de « boucler » le financement des 30.000 opérations par an projetées par le gouvernement. Or, l'analyse des modalités de financement des opérations de démolitions-reconstructions montrait que le nombre d'opérations de démolitions annuelles était beaucoup plus faible et que le rythme de 30.000 logements démolis par an ne pourra pas être atteint avant plusieurs années.

II. LES DISPOSITIONS DU PRÉSENT ARTICLE

Le premier alinéa du présent article autorise le versement de 250 millions d'euros en 2003 par les associés collecteurs de l'Union d'économie sociale du logement (UESL), à partir des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction.

Le second alinéa précise que les modalités et la répartition entre les associés collecteurs du versement seront prévues dans une convention entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement conclue en application du 2° de l'article L. 313-9 du code de la construction et de l'habitation.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur général regrette que le mouvement d'extinction de la contribution du 1 % logement au budget de l'Etat n'ait pu être réalisé comme le prévoyait la convention du 3 août 1998 , et ceci dès l'année 2002. Cependant, il prend en considération les points suivants.

A. UN VERSEMENT DANS LA TRANSPARENCE

Le présent versement de 250 millions d'euros pour 2003 est réalisé, contrairement à l'an passé, dans la plus grande transparence , et inscrit dans le projet de loi de finances initiale.

De surcroît, le présent versement est réalisé en application de la convention du 11 octobre 2001 qui prévoit le versement de 427 millions d'euros par an à la politique de renouvellement urbain.

Enfin, le présent article dispose explicitement que les modalités et la répartition entre les associés collecteurs du versement seront prévues dans une convention entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement (UESL). Une nouvelle concertation entre les partenaires sociaux aura bien lieu, ce qui est indispensable.

B. UN VERSEMENT QUI TIENT COMPTE DES ACTIONS PROPRES DU 1 % LOGEMENT

Le versement pour 2003, limité à 250 millions d'euros, alors que le 1 % logement est tenu d'apporter 427 millions d'euros par an à la politique de renouvellement urbain en application de la convention du 11 octobre 2001, prend en compte les actions propres du 1 % logement. Le gouvernement s'est donc clairement inscrit dans une logique visant à remplacer progressivement les contributions du 1 % logement au budget de l'Etat par des programmes de renouvellement urbain menés directement par les partenaires sociaux.

A cet égard, les partenaires sociaux sont très attachés à ce que la convention du 11 décembre 2001 signée avec l'Etat puisse être modifiée pour prévoir explicitement que la somme versée de 250 millions d'euros en 2003 représente exactement le montant de la sous-consommation disponible. Dans ces conditions, les dispositions figurant à l'article 2 C de la convention pourraient être supprimées ^{138 ( * )} , afin d'exprimer clairement l'accord sur ce montant.

C. UNE CONTRIBUTION MODÉRÉE...

Votre rapporteur général note que le versement pour 2003 sera très modéré en comparaison des versements de la période 1999-2002 , qui étaient pourtant réalisés dans un contexte budgétaire nettement plus favorable pour le budget de l'Etat.

Versements des organismes collecteurs du 1 % logement 1999-2003

(en millions d'euros)

	1999	2000	2001	2002	2003
versement 1% logement	975,7	762,2	518,3	701,4	250,0

Les versements du 1 % logement depuis 1998

(en millions d'euros)

D. ...EN COMPARAISON DE L'ENGAGEMENT GLOBAL DES PARTENAIRES SOCIAUX EN FAVEUR DU LOGEMENT

La convention-cadre du 11 octobre 2001 et sa convention d'application signée le 11 décembre 2001 entre l'Etat et l'Union d'économie sociale du logement prévoient, outre le financement du renouvellement urbain, à raison de 427 millions d'euros par an, la création d'une association foncière devant investir à moyen terme de l'ordre de 1 milliard d'euros par an en fonds propres dans la réalisation de programmes locatifs.

L'action de l'association foncière, constituée depuis le 7 janvier 2002 par les partenaires sociaux sous l'appellation « Foncière Logement » joue un rôle complémentaire à la montée en puissance des opérations de démolition.

Financée par des fonds du 1 % logement et gérée par les partenaires sociaux, l'association foncière doit progressivement investir, à l'horizon 2006, dans des programmes immobiliers locatifs deux milliards d'euros par an.

L'association foncière est donc une structure privée destinée au développement de l'offre locative pour les salariés des entreprises des secteurs assujettis en concourant à l'objectif de mixité sociale.

Les actifs ainsi constitués ont pour « vocation exclusive d'être transférés aux régimes de retraite complémentaire après une durée minimale de détention de 15 ans », selon les termes de l'article 1.1 de la convention du 11 décembre 2001. Cette disposition constitue la « colonne vertébrale » de l'accord. En terme de fonctionnement, l'association « Foncière Logement », gérée paritairement par les partenaires sociaux, investira par l'intermédiaire de sociétés civiles immobilières. Sa direction s'appuiera sur les services d'une société par actions simplifiée, filiale à 100 %.

En terme de calendrier, d'ici 2006, la part annuelle des revenus du 1 % logement affectée à la nouvelle structure représentera environ un milliard d'euros.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19

Report en 2003 du versement de l'UNEDIC

Commentaire : le présent article a pour objet de reporter en 2003 le versement à l'Etat d'une somme de l,219 milliard d'euros qu'elle aurait dû verser en 2002 en application de l'article 5 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel (DD0SEC).

I. LE TEXTE ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LA GENÈSE DE CETTE CRÉANCE

A la suite de la crise financière qu'a traversée l'UNEDIC en 1993, la convention avec l'Etat prévoyait notamment :

• la souscription par l'UNEDIC d'un emprunt de 3,35 milliards d'euros remboursable en deux tranches, la première en 1999 (1,52 milliard d'euros) et la deuxième en 2002 (1,83 milliard d'euros) ; cet emprunt a été contracté en 1994;

• un soutien de l'Etat consistant en :

Ø une subvention d'un montant de 0,76 milliard d'euros accordée en 2002 pour participer au remboursement de la seconde tranche,

Ø et une subvention annuelle d'un montant de 1,52 milliard d'euros à verser de 1993 à 1996 ; en réalité, 2,94 milliards auront été versés en tout, de 1993 à 1995, en conséquence de l'amélioration de la situation financière de l'UNEDIC.

La forte baisse du chômage observée en 2000 a conduit à la conclusion, le 1 ^er janvier 2001, d'une nouvelle convention entre l'Etat et l'UNEDIC, qui prévoyait notamment :

• le renoncement à la subvention de 0,76 milliard d'euros,

• deux versements de l'UNEDIC à l'Etat :

1,067 milliard d'euros en 2001,

1,219 milliard d'euros en 2002.

Cet engagement a été repris par l'article 5 de la loi du 17 juillet 2001 précitée.

B. LA MESURE PROPOSÉE

Le présent article a précisément pour objet de modifier l'article 5 de la loi du 17 juillet 2001, en vue reporter à 2003 le versement de 1,219 milliard d'euros programmé pour 2002.

Cette disposition a été adopté par l'Assemblée nationale sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA CONTRIBUTION QUI EST REPORTÉE NE CORRESPOND PAS À UNE DETTE PRÉCISE

Les versements programmés en 2001 et en 2002 l'ont été « à titre exceptionnel », et « au titre de la clarification des relations financières entre en l'Etat et le régime d'assurance chômage », aux termes tant de la loi du 17 juillet 2001 précitée que de la convention du 1er janvier 2001.

Selon cette convention, cette contribution doit être affectée « au financement d'actions en faveur des demandeurs d'emplois relevant du régime de solidarité », ce qui vise les chômeurs non indemnisés.

Il est toutefois vraisemblable que l'instauration de cette contribution exceptionnelle ait été motivée par la simple préoccupation de faire rentrer l'Etat dans une partie de ses débours, qui s'étaient donc élevés à 2,94 milliards d'euros ( supra) , au moment où les finances de l'UNEDIC le permettaient.

Une autre explication a pu être trouvée dans l'impact favorable sur les finances de l'UNEDIC de la réduction du temps de travail, au financement de laquelle elle aurait donc été indirectement invitée à participer.

B. UN REPORT QUI OBÉIT À DE NÉCESSAIRES CONSIDÉRATIONS D'OPPORTUNITÉ

Selon une prévision formulée en juillet 2002 par l'UNEDIC, son déficit atteindrait 2,439 milliards d'euros en 2002.

Cette dégradation s'explique par la récente dégradation du chômage, dont l'effet a été amplifié par la suppression de la dégressivité des allocations décidée par la convention du 1 ^er janvier 2001 et des baisses successives des taux de cotisation (1 ^er juillet 2001 et 1 ^er janvier 2002) .

L'accord entre partenaires sociaux du 19 juin 2002 tente de contrecarrer cette tendance en décidant d'une hausse de 0,20 point des taux de cotisation et de certains aménagements techniques.

Il est aujourd'hui fortement probable que cet accord sera insuffisant pour rétablir les finances de l'UNEDIC, et qu'en conséquence la dette reportée ne pourra être davantage honorée en 2003, sauf à recourir massivement à l'emprunt. En effet, selon les dernières prévisions, le déficit de l'UNEDIC en 2002 approcherait 3,7 milliards d'euros, montant bien supérieur aux 2,4 milliards d'euros prévus jusqu'à présent.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* ¹³⁷ On notera que seuls les associés collecteurs de l'UESL étaient concernés par ce nouveau versement, et non les organismes collecteurs du 1 % logement non associés qui par contre devraient acquitter une contribution de 11 millions d'euros en 2002 en application de la convention de 1998.

* ¹³⁸ « D'autres affectations pour des sommes dont il serait anticipé qu'elles ne seront pas consommées l'année suivante ou constaté qu'elles n'ont pas été consommées l'année en cours pourront être prévues en lien avec des actions de renouvellement urbain ».