RÉPONSES DE LA COUR DES
COMPTES
AUX QUESTIONS POSÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES DU
SÉNAT SUR LE PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT DU BUDGET DE 2001
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QUESTION 1
Dans sa monographie sur le budget du logement, la Cour des comptes souligne que « l'exécution des contributions de l'Etat aux aides personnelles au logement demeure particulièrement complexe (...) » .
La commission des finances du Sénat s'est élevée à de nombreuses reprises contre cette complexité alors même que, comme le note la Cour des comptes elle-même, la contribution de l'Etat au financement de ces aides à la personne représente près des trois-quarts des dépenses du fascicule « urbanisme et logement ». En complément des informations données dans la monographie, la Cour des comptes pourrait-elle faire une description précise de la manière dont sont évalués en loi de finances initiale les crédits du chapitre 46-40 du budget de l'urbanisme et du logement, détailler les modalités de gestion de ces crédits entre l'Etat et les caisses d'allocations familiales et les modalités de leur révision, en prenant comme exemple l'exercice 2001 ?
La Cour des comptes a-t-elle des propositions afin d'améliorer le dispositif existant ?
Réponse
Introduction : l'existence de deux fonds interposés entre le budget de l'État et les régimes sociaux finançant les aides personnelles résulte de l'histoire de ces différentes aides.
a) L'allocation de logement à caractère familial (ALF)
L'ALF, créée par la loi du 1er septembre 1948, est la plus ancienne. Prestation familiale allouée aux ménages ayant des personnes à charge (ainsi qu'aux jeunes ménages sans personne à charge mariés depuis moins de 5 ans), elle est régie par le code de la sécurité sociale et intégralement financée par le budget des régimes sociaux : fonds national des prestations familiales (FNPF) ou budget annexe des prestations sociales agricoles (BAPSA).
b) L'allocation de logement à caractère social (ALS)
L'ALS, qui relève également du code de la sécurité sociale, a été créée par la loi du 16 juillet 1971 afin de venir en aide à des catégories de personnes, autres que les familles, caractérisées par le niveau modeste de leurs ressources (personnes âgées, handicapés, jeunes travailleurs salariés de moins de 25 ans).
Elle a progressivement été étendue à d'autres catégories de bénéficiaires puis attribuée, depuis le 1er janvier 1993, à toute personne sous seule condition de ressources, qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'APL (voir ci-après).
Le financement de l'ALS n'ayant pas été mis à la charge des régimes sociaux, l'État a créé le fonds national d'aide au logement (FNAL) pour assurer le financement de la nouvelle prestation. Le FNAL n'a pas de personnalité juridique, mais sa comptabilité n'est pas retracée dans la comptabilité de l'Etat : seules y sont enregistrées les dépenses correspondant aux contributions de l'Etat, dont les crédits sont inscrits au chapitre 4640. Les autres recettes qui proviennent d'une cotisation des employeurs 13 ( * ) sont versées par l'ACOSS à la Caisse des dépôts et Consignations qui enregistre dans un compte particulier les opérations de dépenses et de recettes et assure la gestion des fonds du FNAL 14 ( * ) . Les dépenses couvertes par le FNAL sont constituées par les prestations auxquelles sont ajoutés des frais de gestion à hauteur de 2 % du montant des prestations versées. L'Etat assure le bouclage de l'équilibre entre les recettes et les dépenses.
c) L'aide personnalisée au logement (APL)
L'APL, qui a été créée par la loi du 3 janvier 1977, relève du code de la construction et de l'habitation (CCH) . Elle s'applique, elle aussi sous conditions de ressources, à un parc de logement déterminé, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants : en secteur locatif : les logements conventionnés, en accession, les logements financés avec des prêts PC/PAS ou anciens PAP.
Son financement est assuré par le fonds national de l'habitation (FNH) créé en même temps que l'APL (dans le CCH). Là encore, la Caisse des Dépôts en est dépositaire et assure la gestion financière 15 ( * ) . Les recettes du FNH sont constituées par des contributions du FNAL, du FNPF et du BAPSA et par une contribution de l'Etat 16 ( * ) inscrite au chapitre 46-40 du budget du ministère chargé du logement. Comme pour le FNAL, il s'agit d'une contribution d'équilibre.
La contribution de chaque régime de prestations familiales et du FNAL est égale au montant des prestations qui auraient été versées par eux au titre de l'allocation de logement si l'APL n'avait pas été créée (ce principe inscrit à l'art. L.351-7 du CCH est dit de « l'AL virtuelle »).
Des clés forfaitaires fixent chacune de ces contributions. Depuis l'unification de l'APL en secteur locatif en 1997, des clés provisoires sont utilisées :
- 50,28 % pour le FNPF (Fond national pour les prestations familiales) ;
- 1,37 % pour le BAPSA ;
- 11,10 % pour le FNAL ;
- 37,35 % pour le FNH.
Ces taux de contribution sont appliqués aux dépenses de prestations augmentées de 3 % 17 ( * ) au titre des frais de gestion.
d) En conclusion :
- la complexité du système des aides personnelles en matière de financement, mais aussi en matière de calcul d'aide (barèmes et bases ressources différents entre AL et APL ), peut s'expliquer par la mise en oeuvre successive d'aides fondées sur la solidarité nationale et ayant, de ce fait, requis un financement complémentaire du budget de l'Etat ;
- la position particulière du FNAL et du FNH, hors de la comptabilité publique, bien qu'ils n'aient pas d'existence juridique autonome fait échapper une grande part de leurs flux aux règles et mécanismes généraux d'autorisation et de comptabilisation des recettes et des dépenses de l'Etat, alors qu'ils ne sont pas par ailleurs soumis aux obligations budgétaires et comptables d'un établissement public .
Les modalités de prévision des aides personnelles et des dépenses budgétaires et le processus de versement des fonds par le budget
a) La prévision des besoins et des crédits budgétaires
L'évolution prévisible de la contribution des régimes sociaux résulte des prévisions globales effectuées sur les aides personnelles .
Ces prévisions sont établies par le Ministère du logement principalement à partir d'hypothèses sur l'évolution des revenus et des loyers des ménages, paramètres déterminants du montant de l'aide.
i) Revenus et loyers des ménages
Entre 2000 et 2001, les hypothèses retenues traduisent l'amélioration de la situation économique des ménages :
- augmentation des revenus entre 1999 et 2000 (ce sont les revenus imposables de l'année N-1 qui sont pris en compte pour le calcul) ;
- diminution du chômage qui se traduit immédiatement sur le montant de l'aide (un ménage devenant chômeur voit ses revenus pris en compte diminués de 30 %, ce qui accroît le montant de l'aide versée ; dès la reprise du travail, l'effet inverse joue, suite à suppression de l'abattement).
En outre, la croissance prévue des loyers est faible: dans le parc HLM, à cause du gel de ceux-ci ; dans le parc privé, compte tenu de la faible croissance de l'indice du coût de la construction (ICC) entre 1999 et 2000 sur lequel sont indexées les révisions des loyers hors relocation.
Cette conjoncture favorable a conduit à une prévision de croissance très modérée des aides personnelles malgré le coût de la réforme des aides personnelles au logement mise en oeuvre pour sa première phase au 1 er janvier 2001 (coût chiffré à 3,3 MdF en 2001, dont 1,3 MdF pour le budget des régimes sociaux et 2 MdF pour l'État).
ii) Cotisation sociales
En ce qui concerne la contribution des employeurs au FNAL, la forte évolution prévue entre 2000 et 2001 résulte également de l'amélioration de la situation économique :
- forte croissance de la masse salariale retenue par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) qui centralisent l'ensemble des cotisations des employeurs à la Sécurité sociale ;
- régularisation positive en 2001 des acomptes sur les cotisations employeurs versés par l'ACOSS en 2000.
b) Le processus de versement et de comptabilisation des fonds par le budget de l'État
Le principe appliqué est le remboursement par l'Etat des versements opérés par les organismes sociaux aux bénéficiaires des prestations, déduction faites des recettes (cotisations) encaissées au cour de la période.
Les organismes financiers des régimes sociaux (ACCOSS et CCMSA) appellent mensuellement des douzièmes provisoires. Le Ministère ordonnance tous les mois les versements correspondants au FNAL et au FNH, sur leurs comptes respectifs à la Caisse de Dépôts qui procède simultanément, sur ordre du bureau gestionnaire, aux virements demandés. L'engagement de dépense publique est visé par le contrôleur financier central qui recueille systématiquement l'accord du Ministère du budget compte tenu des montants en cause.
La régularisation des douzièmes se fait semestriellement sur la base d'extraits de leurs balances comptables consolidées des organismes versant les prestations, présentées par l'ACCOSS et la CCMSA.
Dans le passé, il est arrivé que le FNAL et le FNH aient été dotés en fin d'exercice de crédits restés quelques temps inutilisés, constituant des reports de crédits déguisés. Le Ministère s'efforce de régler au plus juste la dépense nécessaire afin d'éviter cette situation.
Le FNAL et le FNH , qui sont respectivement dotés d'un comité de gestion et d'un conseil de gestion, présidés par le ministre 18 ( * ) , retracent leurs flux annuels de dépenses et de recettes dans un état prévisionnel de recettes et de dépenses (EPRD) et dans un compte financier 19 ( * ) . Ce dernier n'enregistre que les flux. Il n'est pas intégré à la comptabilité de l'État et n'est pas transmis au juge des comptes.
Les améliorations possibles
a) La simplification du dispositif
Depuis l'extension de l'ALS à tous les ménages, achevée en 1993 mais surtout depuis 1997, les pouvoirs publics se sont engagés dans un processus de simplification du dispositif. Cette orientation a été traduite dans la convention d'objectifs et de gestion signée en 1997 entre l'Etat et la CNAF et reprise dans la nouvelle convention signée en 2001.
Une des étapes majeures de ce processus a été l'unification des barèmes en locatif qui a été mise en place en janvier 2001 et qui concerne 80 % des allocataires. La réflexion se poursuit sur l'unification des barèmes en logements foyers et accession.
En matière de financement budgétaire, comme le remarque le Ministère du Logement, une unification complète des barèmes APL et AL conduirait de fait à supprimer un des deux fonds (FNAL ou FNH) : le financement de l'APL basé sur le principe de l'AL virtuelle n'aura alors plus de sens puisque AL et APL seront égales.
b) Lisibilité et comptabilité des flux
La création des deux fonds sur des bases dérogatoires aux règles générales d'exécution des dépenses publiques a répondu à l'exigence exprimée par les partenaires sociaux, de transparence et de traçabilité du mécanisme d'équilibre de financement par l'Etat de prestations par ailleurs financées par des cotisations sociales.
Sans remettre en cause ce système, il s'agit d'assortir des pratiques permettant d'en améliorer la lisibilité en termes d'expression de politique publique : la politique étatique du logement est financée par le budget de l'État, celui de la sécurité sociale et le 1 % logement. Ses flux consolidés pourraient être repris dans le bilan des relations financières entre l'État et la protection sociale (« jaune budgétaire »).
S'agissant du compte rendu de l'exécution, la tenue d'une comptabilité patrimoniale des fonds et la certification de leurs comptes, suivant des modalités à mettre au point, donnerait une vision plus fidèle de la réalité tout en garantissant la neutralité de l'interposition du FNAL et du FNH entre le budget de l'Etat et la trésorerie des organismes sociaux.
QUESTION 2
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, la Cour des comptes considère que « la réduction de la marge de manoeuvre des collectivités locales pourrait déséquilibrer la régulation des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales » . Quelles sont, selon la Cour des comptes, les caractéristiques d'une régulation équilibrée des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales ?
Réponse
Dans la synthèse ministérielle « collectivités locales » du rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour soulignait la complexité tant de l'architecture d'ensemble des différents concours financiers de l'Etat aux collectivités locales que des règles d'indexation des dotations, et, d'une manière générale, posait la question de la lisibilité des objectifs poursuivis.
La régulation des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales poursuit en effet trois objectifs :
- Un objectif de visibilité par la programmation pluriannuelle de l'évolution des dotations de l'Etat, que le législateur a inscrit, dans un premier temps dans la loi de finances pour 1996 s'agissant du pacte de stabilité 1996-1998), puis dans la loi de finances pour 1999 s'agissant du contrat de croissance et de solidarité 1998-2001) prolongé par la loi de finances pour 2002 ;
- Un objectif de compensation des mesures législatives affectant les ressources et les charges des collectivités territoriales : par exemple, compensation par l'Etat de la suppression de recettes fiscales des collectivités locales ainsi que du transfert de compétences et de charges de l'Etat aux collectivités locales ;
- Un objectif de péréquation entre collectivités territoriales.
La conciliation de ces trois objectifs rend l'équilibre de la régulation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales complexe et fragile.
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour a commenté l'exécution du contrat de croissance et de solidarité en concluant que « le rôle de variable d'ajustement (du contrat de croissance et de solidarité) joué par la dotation de compensation de la taxe professionnelle donne lieu à la mise en oeuvre de mécanismes particulièrement sophistiqués, conséquence de l'amalgame d'objectifs difficilement conciliables, consistant à contraindre l'évolution globale d'une enveloppe de dotations tout en en préservant les règles d'évolution propres à ces dotations, qui diffèrent les unes des autres et dont aucune ne recoupe celle appliquée à l'enveloppe elle-même. »
Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001, la Cour a indiqué, s'agissant de l'objectif de visibilité, que « le respect apparent de l'évolution de l'enveloppe normée du contrat de croissance et solidarité ne reflète pas l'évolution réelle des concours de l'Etat aux collectivités locales du fait, d'une part des compensations fiscales, d'autre part des mécanismes de péréquation et d'abondements exceptionnels hors enveloppe mis en place » et « que la dotation de compensation de la taxe professionnelle, sur laquelle est reporté l'ajustement du contrat de croissance et de solidarité est une variable d'ajustement en cours de saturation ».
En outre, la Cour a observé que la montée en charge de l'objectif de compensation signifie que « pour les concours de l'Etat, les dotations dites passives dépassent les dotations dites actives : en d'autres termes, une logique de compensation l'emporte sur une logique de péréquation » et que « dans un contexte où les transferts de compétences ne sont pas stabilisés (...), la limitation des ressources propres des collectivités locales pourrait à terme menacer la capacité de ces dernières à opérer des arbitrages impôt/ emprunt pour le financement de leurs investissements. »
L'équilibre des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales dépend par conséquent du choix à effectuer entre les objectifs de visibilité, de compensation et de péréquation. Sur ce sujet qui appelle des considérations d'opportunité, il n'appartient pas à la Cour d'arbitrer entre les différents objectifs de la régulation des relations financières entre l'Etat et les collectivités locales, cet arbitrage relevant de la compétence et de la libre appréciation du législateur dans le respect de la Constitution et de la loi organique relative aux lois de finances.
QUESTION 3
La Cour des comptes consacre une monographie au budget annexe des prestations sociales agricoles en rappelant notamment que « le BAPSA ne répond pas aux conditions fixées par l'article 20 de l'ordonnance du 2 janvier1959 (...). Le BAPSA ne correspond pas davantage aux conditions fixées par l'article 18 de la loi organique du 1 er août 2001, la Cour ne peut qu'appeler à sa suppression » .
Peut-elle préciser selon quelles modalités peut être envisagée la suppression du BAPSA et quelles sont les solutions alternatives afin de continuer à assurer le financement de la protection sociale des non-salariés agricoles ?
Réponse
La Cour a appelé à de nombreuses reprises à la suppression du BAPSA au motif qu'il ne répond pas aux conditions fixées par l'article 20 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui dispose que les établissements dotés d'un budget annexe doivent « produire des biens ou rendre des services donnant lieu à paiement de prix ».
Il ne correspond pas davantage à l'article 18 de la loi organique du 1 er août 2001 qui dispose que « les budgets annexes ne peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, que les seules opérations des services de l'État non dotés de la personnalité morale... ».
Or, le BAPSA ne produit aucun bien et les opérations qu'il retrace ne sont pas rendues par l'État, mais par la MSA et autres structures privées admises à participer à l'exécution de ce service public.
1 - La création du BAPSA est liée à l'importance des ressources fiscales et budgétaires affectées dès l'origine au financement du régime agricole de protection sociale. S'y sont ajoutées ensuite les recettes issues des mécanismes de compensation démographique. Cependant, le BAPSA n'est techniquement qu'un compte d'avances et il n'assure pas la réalité de la dépense ni du fonctionnement du régime de protection sociale des exploitants.
Dans la mesure où les ressources inscrites au BAPSA n'ont pas vocation à figurer toutes sur le budget de l'agriculture (ressources fiscales) ni même dans le budget de l'État (compensation en provenance d'autres régimes) le BAPSA a, avant tout, une fonction d'information. Or, celle-ci est disponible avec les comptes sociaux établis par le ministère de l'agriculture pour la Commission des comptes de l'agriculture. Il est d'ailleurs à noter que lors de leur examen, l'existence du BAPSA n'est jamais évoquée.
Enfin, l'information relative aux recettes fiscales et aux subventions de l'État affectées au BAPSA est d'ores et déjà retracée dans le « jaune » relatif au « bilan des relations financières entre l'État et la protection sociale ». Rien n'interdit d'enrichir ce document s'il y a lieu comme cela a été le cas ces dernières années suite aux recommandations de la Cour dans son rapport sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale. La suppression du BAPSA n'est donc pas de nature à réduire l'information donnée au Parlement.
2 - Les budgets annexes doivent être exécutés à tout instant à l'équilibre, étant entendu que dans la limite des excédents accumulés, les charges peuvent être supérieures aux ressources. Le BAPSA ne peut donc dépenser plus que ce que peut supporter sa trésorerie, même si les crédits inscrits ont un caractère évaluatif et donnent lieu a posteriori à un ajustement en fonction des dépenses effectives.
Dès lors que le BAPSA ne disposait quasiment plus de réserves, comme l'a montré l'analyse de l'exécution 2000, l'exécution 2001 s'est trouvée contrainte par le montant insuffisant des crédits évaluatifs votés en LFI. Cette situation a conduit d'une part à reporter le paiement de certaines charges sur 2002 et d'autre part à devoir à devoir prélever sur le fonds de roulement du BAPSA pour faire face à l'insuffisance de recettes. Le fonds de roulement s'établit à la clôture de la gestion 2001 à 6,7 millions d'euros (contre 32 millions fin 2000), soit moins de un jour de dépenses.
Enfin, à l'instar de la convention passée entre l'ACOSS et l'État pour les conditions de versement des recettes de nature fiscale (CSG, taxes diverses...) affectées aux régimes sociaux, celles qui seraient affectées au régime agricole devraient faire l'objet d'une convention particulière passée entre celui-ci et l'État. Elle compléterait au plan de la gestion de la trésorerie celle qui existe déjà sur les objectifs et la gestion entre la CCMSA et le ministère de l'agriculture.
QUESTION 4
Dans sa monographie consacrée au budget du ministère de l'agriculture et de la pêche, s'agissant de la définition d'objectifs et d'indicateurs de gestion, la Cour des comptes estime que « l'examen des objectifs associés aux différents agrégats et des indicateurs dont ils sont assortis fait apparaître de sérieuses insuffisances » .
Quelles sont ses préconisations pour parvenir à une meilleure définition d'objectifs et d'indicateurs de gestion ?
Réponse
Les développements de la synthèse ministérielle consacrée au ministère de l'agriculture et de la pêche auxquels la Commission des finances du Sénat fait référence se bornaient à formuler des observations sur les objectifs et indicateurs associés aux agrégats budgétaires tels qu'ils se présentaient dans le « bleu » annexé au projet de loi de finances 2002, refondus et affinés par rapport au projet de loi de finances 2001.
Ces observations n'entendaient préjuger de l'état d'avancement ni des travaux engagés par le ministère de l'agriculture pour mettre en oeuvre les dispositions de la loi organique du 1 er août 2001 et notamment de son article 51-5 prévoyant que chaque programme est accompagné d'un projet annuel de performance présentant notamment les objectifs du programme et les résultats obtenus et attendus pour les années suivantes mesurés au moyen d'indicateurs précis, ni des travaux engagés par le même ministère pour élaborer les indicateurs utiles au pilotage des résultats intermédiaires attendus de l'activité de ses services dans le cadre du développement du contrôle de gestion, conformément aux orientations définies dans la circulaire interministérielle du 21 juin 2001.
S'agissant des indicateurs à mettre en place dans le cadre du développement du contrôle de gestion, la Cour n'a pas été en mesure d'apprécier l'état d'avancement réel des travaux engagés par le ministère de l'agriculture en la matière, faute d'avoir pu disposer avant la rédaction de la synthèse ministérielle du plan triennal de développement du contrôle de gestion 2002-2004 qui devait être finalisé par le ministère pour le printemps 2002, conformément aux orientations de la circulaire interministérielle du 21 juin 2001. La Cour ne peut qu'encourager le ministère de l'agriculture à tenir compte, dans ses réflexions et travaux, des premières leçons qui ont pu être tirées des expériences menées dans d'autres ministères, notamment par le comité d'enquête sur le coût et le rendement des services publics dans son rapport de juin 2001 sur la mise en place d'indicateurs de résultat dans les ministères de la justice, de l'éducation nationale et de l'intérieur.
S'agissant des objectifs des programmes et des indicateurs de résultats associés à ces objectifs au sens de la loi organique du 1 er août 2001, la Cour ne saurait se prononcer à ce stade, dans la mesure où l'élaboration des « nouveaux contenus des budgets ministériels » 20 ( * ) définis par la loi organique (structuration des budgets en programmes et actions et identification de leurs coûts, formulation des objectifs des programmes et mesure des résultats) s'inscrit dans un plan de mise en oeuvre 21 ( * ) qui se déploiera sur la période 2002-2005. En effet, la présentation des budgets par agrégats introduite dans le budget 1997 en complément de la présentation par chapitres et enrichie depuis le budget 2000 d'objectifs et d'indicateurs associés ne constitue pour l'heure qu'une préfiguration de ces nouveaux contenus budgétaires qui devront être définitivement élaborés pour le PLF 2006.
La Cour, en relevant les insuffisances des objectifs et indicateurs associés aux agrégats budgétaires présentés dans les « bleus » annexés au projet de loi de finances 2002, entendait cependant souligner une des difficultés auxquelles les ministères ne manqueront pas de s'affronter dans leur travail de formulation des objectifs des programmes et d'élaboration des indicateurs pertinents pour en mesurer les résultats : il s'agit de la question de l'imputabilité des résultats.
Ainsi, la Cour relevait que les objectifs ultimes ou finals prenaient le pas sur les objectifs intermédiaires, et partant les indicateurs d'impact, associés aux objectifs finals, sur les indicateurs de réalisation, associés aux objectifs intermédiaires 22 ( * ) . A titre d'illustration, le seul objectif intermédiaire associé à l'agrégat « multifonctionnalité de l'agriculture » était la maximisation du nombre de contrats territoriaux d'exploitation, les autres objectifs retenus étant des objectifs finals, tels que : maintenir l'élevage extensif ; maintenir une agriculture familiale ; maintenir une activité agricole dans les zones de montagne. Cette prédominance des objectifs finals sur les objectifs intermédiaires était conforme aux orientations de la circulaire du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 2 février 2001 relative à la présentation des agrégats budgétaires dans le cadre de la préparation du PLF 2002, qui faisait valoir que les résultats finals constituaient la véritable raison d'être des actions administratives conduites et importaient davantage au citoyen que leurs résultats intermédiaires. Il reste, comme cela n'a pas échappé à l'auteur de la même circulaire 23 ( * ) , que les services n'ont pas directement prise sur ces objectifs finals et qu'il n'apparaît dès lors ni pertinent ni équitable d'apprécier l'efficacité de leur action selon le niveau des résultats obtenus par rapport aux objectifs fixés.
QUESTION 5
La Cour des comptes estime, dans son rapport, qu'il convient de mieux distinguer le solde conjoncturel, qui dépend de la situation de l'économie, du solde structurel, calé sur la tendance de moyen terme de la croissance. Peut-elle retracer pour les cinq dernières années la répartition du solde budgétaire entre solde structurel et solde conjoncturel et expliciter la méthode lui permettant de parvenir à un tel résultat ?
Réponse
Le solde budgétaire des administrations publiques (et, en leur sein, de l'Etat), à législation constante et indépendamment de toute mesure discrétionnaire, dépend de la situation économique:
- les recettes fiscales lui sont très sensibles, à des degrés divers suivant les impôts (ainsi, les variations conjoncturelles du produit de l'impôt sur les sociétés sont les plus marquées), et avec un décalage dans le temps qui dépend des modalités de perception.
- certaines catégories de dépenses des administrations publiques varient également avec la conjoncture, principalement en matière d'assurance-chômage.
Dans les deux cas, les variations conjoncturelles jouent un rôle contracyclique (baisse des recettes et hausse des dépenses en bas de cycle ; situation inverse en haut de cycle) : c'est le jeu des « stabilisateurs automatiques », largement étudié dans la littérature économique 24 ( * ) .
La distinction entre « solde budgétaire structurel » des administrations publiques, et « solde conjoncturel » a pour objectif d'isoler les effets de la conjoncture afin d'améliorer l'analyse de la situation budgétaire.
1. Les méthodes de calcul du solde structurel
Cette décomposition du solde budgétaire comporte en général deux étapes 25 ( * ) : 1/ l'estimation du niveau du PIB tendanciel ou potentiel, et de l'écart de PIB 26 ( * ) ; 2/ le calcul du solde conjoncturel associé à cet écart de PIB. Le solde structurel est ensuite calculé par simple différence entre le solde effectif et le solde conjoncturel.
a/ Le calcul du PIB tendanciel ou potentiel
Il peut être réalisé selon des méthodes diverses 27 ( * ) que l'on peut regrouper en deux familles principales :
- méthodes « statistiques » consistant, sans référence à une modélisation économique, à isoler la tendance d'évolution à moyen terme du PIB des fluctuations cycliques, afin de calculer le PIB « tendanciel ».
- méthodes « structurelles », qui reposent sur une modélisation explicite : le PIB « potentiel » est défini à l'aide d'une fonction de production, par référence au modèle de croissance néo-classique, comme celui qui permet le plein emploi des capacités de production (capital et travail) sans accélération de l'inflation 28 ( * ) .
Les méthodes structurelles tendent à être privilégiées car elles donnent un fondement économique au concept de PIB potentiel (et donc de solde structurel), qui peut être utilisé pour analyser la situation conjoncturelle et orienter la politique économique. Dans cette approche, la valeur du PIB potentiel dépend de différents paramètres (spécification de la fonction de production, modalités de calcul du NAWRU et la productivité globale des facteurs, etc.) 29 ( * ) , ce qui explique la relative dispersion des estimations qui sont régulièrement publiées.
b/ L'estimation de l'élasticité des dépenses et des recettes publiques par rapport au PIB
Plusieurs méthodes économétriques 30 ( * ) permettent de calculer l'élasticité des différentes catégories de recettes, ainsi que des dépenses sensibles à la conjoncture (en général limitées aux dépenses d'assurance-chômage). On peut alors en déduire la sensibilité du solde budgétaire des administrations publiques au PIB : selon l'estimation la plus récente de l'OCDE 31 ( * ) , une baisse du PIB de 1 % dégrade le solde budgétaire français de 0,46 point de PIB (chiffre proche de la moyenne de l'OCDE). Sur la base d'une estimation du PIB tendanciel ou potentiel, on peut alors calculer le solde structurel.
2. L'utilisation du solde structurel
Les estimations les plus récentes en provenance de différentes sources sont regroupées dans le tableau 1, étant entendu que la Cour des comptes, qui n'est un organisme d'études économiques, ne dispose pas de moyens autonomes permettant de calculer le solde structurel.
Les chiffres présentés sont relatifs au solde de l'ensemble des administrations publiques, aucune estimation n'étant disponible pour les différents sous-ensembles (Etat par exemple). Les prévisions pour 2002, antérieures à l'audit sur les finances publiques et à la présentation du projet de loi de finances pour 2003, ne sont plus pertinentes et ne sont pas présentées.
Tableau 1 : les estimations du solde structurel des administrations publiques en France
|
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
|
solde effectif 32 ( * ) |
- 3,0 |
- 2,7 |
- 1,6 |
- 1,3 |
- 1,4 |
|
solde structurel |
|||||
|
estimation OCDE 33 ( * ) |
- 1,8 |
- 2,0 |
- 1,3 |
- 1,7 |
- 1,7 |
|
estimation Commission européenne 34 ( * ) |
- 1,7 |
- 1,7 |
- 1,6 |
||
|
estimation FMI 35 ( * ) |
- 1,0 |
- 1,6 |
- 1,0 |
- 1,2 |
- 1,3 |
|
estimation Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (direction de la prévision) 36 ( * ) |
-- 1,5 |
-- 1,4 |
en % en PIB
Le tableau 1 montre la relative dispersion des estimations disponibles. Deux observations peuvent être faites à cet égard :
- d'une part, les estimations n'ont pas été réalisées exactement à la même période, ce qui peut expliquer une partie des différences.
- d'autre part, le solde structurel n'est pas calculé comptablement, mais sur la base d'une modélisation économique, ce qui le rend en partie dépendant des hypothèses faites. Pour cette raison, il est préférable de privilégier, soit l'analyse de la série des soldes structurels sur plusieurs années, soit la comparaison des soldes structurels, calculés selon la même méthode pour différents pays (ce qui fait tout l'intérêt des estimations des organisations internationales et de la Commission européenne 37 ( * ) ).
Malgré ces réserves, le concept de solde structurel est utile pour analyser la situation budgétaire dans une perspective de moyen terme et bien mesurer les conséquences des choix budgétaires tant en matière de dépenses que de recettes : telle est bien la position de la Cour des comptes dans le rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2001 (p. 13). Pour autant, cet indicateur n'est évidemment pas suffisant à lui seul et doit être combiné avec d'autres : ainsi, seule la succession des soldes budgétaires effectifs et des soldes primaires (hors intérêts de la dette) permet de rendre compte de la dynamique de la dette publique.
Dans le cadre de la surveillance des politiques budgétaires au niveau communautaire, le rôle du solde structurel reste pour le moment limité :
- le critère de 3% du PIB fixé par le protocole n°20 annexé au Traité de Maastricht 38 ( * ) s'apprécie en termes de solde budgétaire effectif des administrations publiques (au sens de la comptabilité nationale).
- en application de la résolution du Conseil européen relative au pacte de stabilité et de croissance (17 juin 1997) et du règlement n°1466/1997 du 7 juillet 1997, les programmes de stabilité 39 ( * ) des Etats-membres doivent comporter « l'objectif à moyen terme d'une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire », qui s'apprécie en termes de solde effectif 40 ( * ) . Toutefois, le « code de conduite » adopté en juillet 2001 par le conseil ECOFIN marque une évolution, en indiquant explicitement que le solde structurel peut être utilisé pour apprécier la situation budgétaire « en plus du solde effectif » : d'ores et déjà, les analyses de la Commission européenne sur la situation budgétaire des Etats-membres vont très nettement dans ce sens 41 ( * ) . En 2002, les avis du Conseil relatifs aux programmes de stabilité actualisés mentionnent explicitement le solde structurel dans 6 cas dont la France 42 ( * ) .
QUESTION 6
En prenant comme référence l'année 2001, quel jugement porte la Cour des comptes sur le système européen des comptes - SEC 95 - et son application par la France ?
Réponse
Il n'appartient pas à la Cour de porter une appréciation sur l'architecture du SEC 95 dans la mesure où les dispositions qu'il contient ont force de loi, concernent l'ensemble des acteurs économiques et répondent à des exigences autant statistiques que comptables.
Ce système de comptes a été conçu pour permettre une analyse économique des flux et des stocks d'actifs et de passifs entre secteurs institutionnels et trouver pour chaque opération en partie double émanant de l'un d'entre eux une contrepartie également en partie double dans le reste de l'économie. Il fait donc appel à de nombreuses estimations, ne serait-ce que pour pouvoir passer des écritures « en partie quadruple » en l'absence de données comptables cohérentes et fiables pour les entreprises et pour les ménages.
L'INSEE est responsable du travail d'interprétation des manuels internationaux. Les comptes nationaux des administrations publiques sont établis, sous la coordination de l'INSEE, par une équipe d'une vingtaine d'experts de la comptabilité publique à partir des comptes publics détaillés centralisés par la direction générale de la comptabilité publique 43 ( * ) .
Il est possible cependant d'appréhender les enjeux du système européen de comptes pour les administrations publiques françaises à partir des problèmes d'interprétation qui ont été examinés avec la Commission européenne dans la période récente.
Origine et finalité du SEC 95
Le système européen de comptes nationaux et régionaux dans l'Union européenne, dénommé « SEC 95 », a été défini et mis en oeuvre par un règlement (CE) n°2223/96 du Conseil du 25 juin 1996. Il s'est substitué au système européen de comptes économiques intégrés qui résultait d'un premier document adopté en 1970 sous la seule responsabilité de l'Office statistique des Communautés européennes et d'une version révisée de ce document (« SEC deuxième édition ») en 1979.
Le SEC 95, qui s'est inspiré du système de comptes nationaux des Nations-Unies (SCN 93), a constitué une étape importante dans le développement de la comptabilité nationale. Il a conduit en effet à la mise en place d'un système de comptes complets présenté en flux et en encours, fondé sur le principe d'un enregistrement comptable des opérations en droits constatés et applicable à tous les secteurs institutionnels (sociétés non financières et entreprises individuelles, sociétés financières, administrations publiques, ménages, opérations avec le reste du monde).
Les données chiffrées obtenues dans ce nouveau cadre sont essentielles à la définition et au suivi des politiques économiques et sociales de l'Union européenne et de ses Etats membres. Elles sont utilisées pour le pilotage de la politique monétaire de l'Eurosystème comme pour la détermination des conditions d'éligibilité aux fonds structurels et pour le calcul des ressources propres de l'Union. Elles facilitent les comparaisons internationales.
Etant la seule base comptable harmonisée entre les Quinze, il est logique que ce système de comptes ait été retenu pour assurer la surveillance des déficits publics et du niveau de la dette publique effective des Etats membres 44 ( * ) , conformément aux dispositions de l'article 104 du traité CE et du protocole annexé qui est relatif à la procédure sur les déficits excessifs, et en application du règlement n°3605/1993 du 22 novembre 1993 révisé 45 ( * ) et du pacte de stabilité et de croissance qui a été adopté par les chefs d'Etat et de gouvernement le 17 juin 1997. Toutefois, le respect des critères de convergence lors du passage en troisième phase de l'Union économique et monétaire (chiffres de l'année 1997) a été apprécié selon le SEC 79 et, pour ce qui concerne la France, en base 80 qui en était très proche. Le SEC 95 a donc été appliqué, pour la première fois, pour la transmission à la Commission européenne (Office statistique des Communautés européennes ou Eurostat) des données de comptabilité nationale des Etats membres en avril 1999.
Les soldes de finances publiques, des encours de dette publique et des ratios de Maastricht 46 ( * ) sont notifiés à Eurostat deux fois par an, au 1 er mars et au 1 er septembre. Ces notifications sont jumelées à des prévisions d'évolution du PIB et des finances publiques, qui n'ont pas vocation à être publiées et qui se réfèrent aux programmes triennaux que les gouvernements sont tenus de déposer tous les ans. Cette procédure revêt, depuis le passage à l'euro, une importance accrue. Eurostat vérifie les données qui lui sont communiquées fin février et les publie autour du 20 mars, le cas échéant en les assortissant de réserves qui doivent être levées avant le 1 er juillet.
Pour les données de l'année 2001, Eurostat a indiqué, dans son communiqué du 21 mars 2002, qu'elle n'était pas en mesure de certifier les chiffres notifiés par la Grèce, l'Autriche et le Portugal en raison d'un manque d'information, respectivement sur les obligations convertibles en actions et autres participations, sur le montant des recettes fiscales encaissées en 2001 et dues au titre des années antérieures, enfin sur les apports en capital aux entreprises publiques qui étaient traités comme des acquisitions d'actions et de participations sans effet sur le déficit public. Des difficultés sont apparues également avec l'Italie sur la « titrisation » de créances fiscales. Les réserves ont été levées et les difficultés résolues après rectification des données notifiées par les Etats membres concernés.
S'agissant de la France, les comptes nationaux des administrations publiques donnent lieu à deux publications par an :
- d'une part, au début du mois de mars, pour les informations relatives au déficit public notifié, à la dette publique notifiée, aux dépenses et recettes et aux prélèvements obligatoires, informations qui correspondent aux données notifiées à Eurostat fin février ;
- d'autre part, fin avril, pour la présentation de l'ensemble des comptes nationaux, les chiffres étant alors présentés en séries 47 ( * ) .
Pour les comptes 2001, le déficit public effectif, publié par l'INSEE le 12 mars 2002, est de -33 692 M€. Il a été majoré de 111 M€ lors de la publication des comptes complets le 26 avril, à la suite de révisions tenant compte d'informations disponibles dans l'intervalle. La Cour en a rendu compte dans son dernier rapport sur l'exécution des lois de finances.
Les implications du nouveau système pour les administrations publiques françaises
La mise en oeuvre du SEC 95 s'est traduite, pour l'appréciation du besoin de financement (capacité de financement) du secteur des administrations publiques en France, par plusieurs modifications par rapport à la base précédente. Celles-ci concernent principalement la définition du périmètre, le passage en droits constatés, le traitement des recettes de privatisation et la gestion active de la dette.
Le périmètre
Au sens du SEC 95, le secteur des administrations publiques comprend l'administration publique centrale, les administrations publiques locales (collectivités territoriales et établissements publics locaux) et les administrations de sécurité sociale. Le sous-secteur de l'administration publique centrale est lui-même subdivisé en deux parties, l'Etat et les organismes divers d'administration centrale ou ODAC. La catégorie des ODAC est plus importante en France que dans les autres Etats membres 48 ( * ) .
L'application des nouvelles règles communautaires a nécessité certains reclassements, au demeurant peu nombreux, car le système français antérieur en était déjà très proche. Ainsi les unités publiques ont été considérées comme marchandes ou non marchandes selon que le produit des ventes couvrait plus ou moins de 50% des coûts de production. En fonction de ce critère, les CROUS, l'UGAP, les syndicats communaux et les régies ont été classés parmi les sociétés non financières. De même, la COFACE, les mutuelles du code de la mutualité et les institutions de prévoyance ont rejoint les sociétés d'assurances.
Les structures de défaisance (EPFR, CDR, EPRD, SGGP) sont des ODAC et, par voie de conséquence, ont contribué à aggraver le besoin de financement des administrations publiques, alors qu'elles étaient ou auraient été classées dans le SEC 79 parmi les sociétés financières. Dans la période récente, il a été décidé de ranger le Fonds de réserve des retraites (FRR) parmi les ODAC et le FOREC parmi les administrations de sécurité sociale.
b) Le passage en droits constatés
Le nouveau système de comptes SEC 95 préconise un enregistrement des opérations en droits constatés.
Les créances de l'Etat et des administrations de sécurité sociale non recouvrables sont portées en transfert en capital des agents bénéficiaires, leur montant étant déterminé en rapprochant les impôts et cotisations dus d'une part et les encaissements d'autre part. Il est tenu compte des montants peu susceptibles d'être perçus en appliquant aux rôles et aux déclarations un coefficient d'abattement évalué sur la base de l'expérience acquise.
Comme en comptabilité d'entreprise, le service de la dette est enregistré en intérêts courus et non plus en intérêts échus. Les primes et décotes sont comptabilisés en intérêts répartis sur la durée de vie du titre.
c ) Les recettes de privatisation
Bien que la confusion continue à être faite, il convient de rappeler que les recettes de privatisation n'ont plus aucune incidence sur le besoin de financement de l'Etat et sont traitées dans le compte financier.
Les comptables nationaux considèrent, en effet, à juste titre, qu'une opération de mise sur le marché d'une entreprise publique consiste pour l'Etat à substituer un actif financier, les liquidités obtenues par la vente des titres, à un autre actif financier, les actions détenues dans l'entreprise publique.
d ) La gestion active de la dette
En application du règlement (CE) n°2558/2001 du 3 décembre 2001, les gains ou pertes d'intérêts sur contrats d'échanges de taux d'intérêt résultant des opérations de gestion active de la dette affectent le besoin de financement des administrations publiques. En 2001, les gains d'intérêt ont représenté 20 M€ au titre de la gestion active de la dette de l'Etat et 300 M€ au titre de la CADES. Ils sont calculés en droits constatés comme dans le compte général de l'administration des finances.
Un effort continu d'interprétation et de vérification des données
Depuis sa publication, le SEC 95 a été modifié ou complété à plusieurs reprises 49 ( * ) . Il a fait aussi l'objet, depuis sa parution, d'un important travail d'interprétation, de mise en cohérence, de vérification et d'acceptation des données qui rentrent dans le calcul du déficit public. Ce travail est conduit sous la responsabilité d'Eurostat et en concertation avec les représentants de la BCE et des Etats membres (instituts nationaux de statistiques et banques centrales nationales) au sein de comités de la Commission 50 ( * ) .
Eurostat effectue des missions dans les Etats membres pour vérifier les modalités d'application du SEC 95 et prend des décisions d'interprétation. Une réunion a lieu traditionnellement avec l'INSEE, en fin d'année, pour passer en revue les problèmes de traitement comptable des opérations des administrations publiques pour l'exercice qui s'achève. Elle sert également à recueillir de l'information sur le traitement envisagé pour les opérations futures déjà connues. Un manuel SEC 95 a été rédigé sur tous les problèmes comptables et statistiques qui se sont posés au cours des dernières année sur le déficit public et la dette publique.
Les décisions les plus récentes d'interprétation ont porté sur l'attribution des licences de téléphonie mobile (UMTS) qui concernait le Royaume-Uni, l'Allemagne, la France et l'Italie (juillet 2000), sur la titrisation des actifs financiers ou non financiers qui concernait l'Autriche, la Finlande, la Grèce, l'Irlande et l'Italie (juillet 2002), enfin sur le traitement des pièces et des billets non retournés dans le cadre du passage à l'euro fiduciaire qui concernaient les Quinze 51 ( * ) .
Les enjeux de l'application du SEC 95 par la France
Les conditions d'application par la France du SEC 95 font l'objet d'un dialogue constant entre l'INSEE et Eurostat.
Puisque la question lui est posée par le Parlement, la Cour souhaite appeler l'attention sur les sujets qui requièrent une attention particulière.
a) La qualité des données comptables
Pour l'établissement du compte de l'Etat, des organismes divers d'administration centrale (ODAC) et des administrations de sécurité sociale, les comptables nationaux utilisent des données comptables qu'ils s'efforcent d'agréger dans un format commun.
Des corrections en droits constatés sont apportées à un certain nombre de données issues de la comptabilité budgétaire et en cohérence avec la comptabilité patrimoniale 52 ( * ) . Mais l'ensemble des corrections faites ne représente qu'à peine 0,01% du PIB.
Ces corrections appellent de la part de la Cour plusieurs observations :
- Comme elle a eu l'occasion de le relever dans ses deux derniers rapports sur l'exécution des lois de finances, les corrections en droits constatés ne sont pas identiques en comptabilité nationale et en comptabilité patrimoniale, alors que l'une et l'autre partent des données de comptabilité budgétaire. Des tableaux de passage sont inclus dans le rapport de présentation du CGAF, mais les commentaires faits pour expliquer l'origine des écarts sont encore insuffisants.
- La comptabilité nationale est tributaire des données de comptabilité générale qui ne sont pas tenus en droits constatés, qu'il s'agisse pour l'Etat de l'ensemble du secteur de la dépense (en particulier pour les charges à payer) ou d'une partie des recettes (en particulier pour les recettes de TVA dont les produits à recevoir sont estimés et pour les recettes non fiscales dont les produits à recevoir ne sont pas identifiés). Les corrections auxquelles les comptables nationaux procèdent de leur propre initiative demeurent partielles 53 ( * ) .
- Ce n'est que lorsque l'Etat se sera doté d'une comptabilité d'exercice conforme aux dispositions de la loi organique du 1 er août 2001, et lorsque l'ensemble des recommandations formulées par la Mission interministérielle de réforme de la comptabilité des organismes de sécurité sociale aura été mis en oeuvre (plan comptable unique obligatoire depuis le 1 er janvier 2002, amélioration du processus de centralisation des informations comptables en application du décret du 19 septembre 2001, mise en place des structures chargées d'assurer la fiabilité des comptes annuels et de veiller au respect à l'adaptation des règles comptables) 54 ( * ) , que le compte des administrations publiques pourra être considéré comme remplissant pleinement les exigences du SEC 95.
La pleine application des règles du SEC 95 dépend donc dans une certaine mesure de l'aboutissement des chantiers ouverts pour la mis en oeuvre de la nouvelle loi organique (établissement des normes de comptabilité publique, modernisation des systèmes d'information comptable et réorganisation de la chaîne de la dépense).
b) Le traitement des licences UMTS
La décision d'Eurostat du 14 juillet 2000 d'accepter que le produit des licences UMTS vienne réduire le besoin de financement de l'Etat paraît fondée dans son principe, encore que l'Etat ait enregistré une recette sur un actif qui ne préexistait pas dans sa comptabilité. Pour les deux premiers opérateurs, la vente des licences UMTS a amélioré de 1 238 M€ le besoin de financement de l'Etat en 2001.
Mais le choix de comptabiliser les droits d'entrée pour l'attribution des licences en une seule fois, lors de leur versement, et la location des fréquences, à compter du démarrage de l'activité en fonction du chiffre d'affaires réalisé par l'opérateur, est contestable au plan comptable. Il n'est rendu possible que parce que deux actifs ont été distingués, un actif corporel non produit, les fréquences, et un actif incorporel, les licences, alors qu'il s'agit d'un seul et même investissement. Il aurait été plus conforme aux principes comptables de prudence et de bonne information d'étaler, sur la période de réalisation des investissements, la comptabilisation des droits de licences ou au moins de provisionner dans les comptes de l'Etat le risque de renégociation des conditions d'octroi.
Il convient en tout état de cause de maintenir la double présentation du besoin de financement de l'Etat avec et sans le produit des licences UMTS.
c) La comptabilisation des impôts et cotisations sociales
S'agissant des impôts et cotisations sociales en droits constatés, la France enregistre tantôt des montants encaissés éventuellement corrigés d'un décalage comptable (TVA, Tipp, impôt sur les sociétés), tantôt des montants notifiés (cotisations sociales, impôts sur rôle à la date d'émission dudit rôle) nets d'éventuels dégrèvements.
Elle neutralise ensuite les montants notifiés peu susceptibles d'être recouvrés par un transfert en capital des administrations publiques vers les secteurs concernés conformément aux dispositions du règlement (CE) n°2516/2000 du 7 novembre 2000 susmentionné.
Bien que ce transfert en capital soit calculé par type de prélèvement sur la base de la différence entre les montants notifiés et les montants encaissés, son mode de calcul ne repose pas sur des données comptables individualisées. Il en est de même pour le provisionnement des créances fiscales dans la comptabilité patrimoniale de l'Etat qui a été introduit à la clôture de l'exercice 1999 et qui est fondé sur une méthode de calcul des prévisions d'encaissements futurs à partir du stock de restes à recouvrer.
d) Les versements des entreprises publiques à l'Etat
A la fin de l'année 2001, Eurostat s'est inquiété du risque que les versements des entreprises publiques à l'Etat, qui ont fortement augmenté en 2001, ne soient prélevés sur leurs réserves, ce qui obligerait à les assimiler à des retraits de capital et à les exclure de l'amélioration du besoin de financement de l'Etat. Cela visait en particulier EDF-GDF, la COFACE et la Caisse des dépôts et consignations.
L'INSEE a pu rassurer les services de la Commission européenne en montrant qu'ils n'avaient classé ces versements en opérations non financières qu'après avoir vérifié qu'ils étaient financés par le revenu de l'entreprise et non pas par des ventes d'actifs, des plus-values ou des réserves accumulées.
Pour EDF-GDF, la Cour a fait des constatations qui rejoignaient les préoccupations de la Commission et s'est satisfaite des réponses que l'Etat lui a apportées.
De même, on peut admettre que le financement par l'Etat de la COFACE et les récupérations sur sinistres soient traités de façon symétrique en opérations non financières.
On peut s'interroger, en revanche, sur le traitement comptable de la rémunération versée par la Caisse des dépôts et consignations au titre de la garantie donnée par l'Etat sur les fonds d'épargne (199,1 Md€ intérêts capitalisés compris au 31 décembre 2001). Jusqu'à présent, ces versements qui ont représenté, en 2001, 3,05 Md€ (20 MdF) étaient considérés comme des impôts. Ils devraient être traités comme un dividende lors du prochain changement de base comptable (passage de la base 95 à la base 2000). Ce changement semble contestable, au plan des principes comptables, puisque les fonds d'épargne ne sont pas la propriété de l'Etat, ne figurent pas dans sa comptabilité et ne sont pas non plus consolidés avec la section générale de la Caisse des dépôts et consignations. Mais les comptables nationaux définissent la propriété selon des critères plus larges que la seule définition juridique de la propriété.
e) Le respect de la frontière entre les activités marchandes et les activités non marchandes
En 2001, l'application du critère de 50% pour déterminer si une entreprise publique a une activité marchande a posé problème pour Charbonnages de France. Cette entreprise publique a finalement été maintenue dans les sociétés non financières au titre de l'année 2000.
Les préoccupations d'Eurostat sur le respect de cette frontière sont valides, et les justifications apportées en 2002 sur le caractère d'activité majoritairement marchande de Charbonnages de France et de Réseau Ferré de France devront être attentivement examinées pour les comptes 2002.
TABLEAU COMPARATIF
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Texte du projet de loi _____ |
Texte adopté par l'Assemblée nationale _____ |
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Article 1 er Les résultats définitifs de l'exécution des lois de finances pour 2001 sont arrêtés aux sommes mentionnées ci-après : (En francs) |
Article 1 er Sans modification. |
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Charges |
Ressources |
Solde |
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A.- OPÉRATIONS À CARACTÈRE DÉFINITIF Budget général Recettes brutes (a) A déduire : Dégrèvements et remboursements d'impôts |
1.953.251.870.770,52 398.211.304.458,24 |
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Recettes nettes Dépenses ordinaires civiles brutes A déduire : Dégrèvements et remboursements d'impôts |
1.870.949.063.110,53 398.211.304.458,24 |
1.555.040.566.312,28 |
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Dépenses ordinaires civiles nettes |
1.472.737.758.652,29 |
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Dépenses civiles en capital |
106.948.287.808,97 |
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Dépenses militaires |
182.670.357.762,35 |
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Total pour le budget général |
(b) 1.762.356.404.223,61 |
1.555.040.566.312,28 |
- 207.315.837.911,33 |
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Comptes d'affectation spéciale
Recettes Dépenses ordinaires civiles Dépenses civiles en capital |
23.325.644.132,68 21.194.406.928,00 |
45.530.641.820,91 |
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Total pour les comptes d'affectation spéciale |
44.520.051.060,68 |
45.530.641.820,91 |
1.010.590.760,23 |
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Totaux (budget général et comptes d'affectation spéciale) |
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Budgets annexes Aviation civile Journaux officiels Légion d'honneur Monnaies et médailles Ordre de la Libération Prestations sociales agricoles |
9.519.808.769,00 1.252.620.115,92 132.294.538,98 1.247.344.833,82 7.100.854,42 100.566.068.060,02 |
9.519.808.769,00 1.252.620.115,92 132.294.538,98 1.247.344.833,82 7.100.854,42 100.566.068.060,02 |
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Totaux pour les budgets annexes |
112.725.237.172,16 |
112.725.237.172,16 |
" |
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Totaux des opérations à caractère définitif (A) |
1.919.601.692.456,45 |
1.713.296.445.305,35 |
- 206.305.247.151,10 |
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B.- OPÉRATIONS À CARACTÈRE TEMPORAIRE Comptes spéciaux du Trésor Comptes d'affectation spéciale à caractère temporaire Comptes de prêts Comptes d'avances Comptes de commerce (résultat net) Comptes de règlement avec les gouvernements étrangers (résultat net)
Comptes d'opérations monétaires hors
FMI
|
15.513.575,78 3.865.985.890,22 400.210.770.824,47 3.734.537.549,33 - 22.291.236,91 2.697.077.692,34 |
6.403.974,08 5.641.353.457,62 401.077.468.937,38 |
- 9.109.601,70 1.775.367.567,40 866.698.112,91 - 3.734.537.549,33 22.291.236,91 - 2.697.077.692,34 |
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Totaux des opérations à caractère temporaire hors FMI (B) |
410.501.594.295,23 |
406.725.226.369,08 |
- 3.776.367.926,15 |
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Solde d'exécution des lois de finances hors FMI (A+B) |
" |
" |
- 210.081.615.077,25 |
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Solde d'exécution des lois de finances hors FMI, hors FSC |
" |
" |
- 210.161.238.915,57 |
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(a) Après déduction des prélèvements sur recettes de l'Etat (303.051.898.120,54 F) au profit des collectivités locales et des Communautés européennes. (b) Le montant des dépenses brutes du budget général s'établit à 2.160.567.708.681,85 F. |
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Article 2 Le montant définitif des recettes du budget général de l'année 2001 est arrêté à 1.953.251.870.770,52 F. La répartition de cette somme fait l'objet du tableau A annexé à la présente loi. |
Article 2 Sans modification. |
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Article 3 Le montant définitif des dépenses ordinaires civiles du budget général de 2001 est arrêté aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme il est dit au même tableau et répartis par ministère conformément au tableau B annexé à la présente loi. (En francs)
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Article 3 Sans modification. |
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Article 4 Le montant définitif des dépenses civiles en capital du budget général de 2001 est arrêté aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme il est dit au même tableau et répartis par ministère conformément au tableau C annexé à la présente loi. |
Article 4 Sans modification. |
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(En francs) |
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Article 5 Le montant définitif des dépenses ordinaires militaires du budget général de 2001 est arrêté aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme il est dit au même tableau et répartis conformément au tableau D annexé à la présente loi. |
Article 5 Sans modification. |
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Article 6
Le montant définitif des dépenses militaires en capital du budget général de 2001 est arrêté aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme il est dit au même tableau et répartis conformément au tableau E annexé à la présente loi. |
Article 6 Sans modification. |
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Article 7 Le résultat du budget général de 2001 est définitivement fixé comme suit : |
Article 7 Sans modification. |
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Recettes Dépenses |
1.953.251.870.770,52 F 2.160.567.708.681,85 F |
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Excédent des dépenses sur les recettes |
207.315.837.911,33 F |
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La répartition des recettes et des dépenses fait l'objet du tableau F annexé à la présente loi. |
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Article 8 |
Article 8 |
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Les résultats des budgets annexes sont arrêtés aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme il est dit au même tableau. Ces crédits sont répartis par budget conformément au tableau G annexé à la présente loi. |
Sans modification. |
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(En francs)
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Article 9 I. - Les résultats des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent sont arrêtés, pour 2001, aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits et les autorisations de découverts sont modifiés comme il est dit au même tableau et répartis par catégorie de comptes et ministère gestionnaire, conformément au tableau I, annexé à la présente loi. |
Article 9 Sans modification. |
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II. - Les soldes des comptes spéciaux du Trésor dont les opérations se poursuivent, sont arrêtés, à la date du 31 décembre 2001, aux sommes ci-après et répartis par ministère conformément au tableau I annexé à la présente loi. |
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III. - Les soldes arrêtés au II sont reportés à la gestion 2002 à l'exception d'un solde débiteur de 563.862.426,68 F concernant les comptes d'opérations monétaires, d'un solde débiteur de 559.071.704,56 F concernant les comptes de prêts et d'un solde débiteur de 1.104.013.273,97 F relatif aux comptes d'avances qui font l'objet d'une affectation par l'article de transport aux découverts du Trésor. |
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Article 10 Les résultats du compte spécial du Trésor définitivement clos au 31 décembre 2001 sont arrêtés aux sommes mentionnées au tableau ci-après. Les crédits sont modifiés comme il est dit au même tableau. |
Article 10 Sans modification. |
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Article 11 Le solde débiteur des pertes et profits sur emprunts et engagements de l'Etat est arrêté au 31 décembre 2001 à la somme de 10.710.850.636,21 F conformément au tableau ci-après : |
Article 11 Sans modification. |
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Article 12 Une perte de 661.783,67 F correspondant à la contre valeur de l'avoir en deutsche marks, détenu par l'ambassade de France, en Bosnie-Herzégovine, sur un compte ouvert dans une banque à Sarajevo, est définitivement apurée par transport en augmentation des découverts du Trésor. |
(1) Article 12Sans modification. |
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Article 13 Sont reconnues d'utilité publique, pour un montant de 2.026.142,18 F les dépenses comprises dans la gestion de fait des deniers de l'Etat, jugée par la Cour des comptes dans ses arrêts des 15, 19 et 22 février 1996, 17 janvier 2000 et 26 février 2001 au titre du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche. |
(2) Article 13Sans modification. |
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Article 14 I. - Les sommes énumérées ci-après, mentionnées aux articles 7, 9 (III), 11 et 12, sont transportées en augmentation des découverts du Trésor : |
Article 14 Sans modification. |
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- Excédent des dépenses sur les recettes du budget général de 2001 207.315.837.911,33 F
- Résultat net du compte spécial du
Trésor « Pertes et bénéfices de
change »
- Remises de dettes aux pays les moins avancés 559.071.704,56 F
- Perte sur le compte d'avances 903-52
« Avances aux départements
- Pertes et profits sur emprunts et engagements 10.710.850.636,21 F - Pertes de trésorerie 661.783,67 F ________________ Total I.- Augmentation des découverts du Trésor 220.254.297.736,42 F |
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II. - La somme visée à l'article 10 est transportée en atténuation des découverts du Trésor : |
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- Résultat net du compte spécial clos au 31 décembre 2001 49.934.843,09 F ____________________ Total II.- Atténuation des découverts du Trésor 49.934.843,09 F ________________ Total net à transporter en augmentation des découverts du Trésor (I - II) 220.204.362.893,33 F |
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* 13 0,5% de la masse salariale annuelle. L'institution de cette cotisation a été compensée par une diminution d'un même montant de la participation des employeurs à l'effort de construction (« 1% logement »).
* 14 Art. R834-5 du Code de la Sécurité sociale.
* 15 Art.R.351-33 du Code de la Construction et de l'Urbanisme : « la CDC agissant pour le compte du Trésor public assure la gestion financière du FNH ».
* 16 Art.L.351-7 du CCH : « l'Etat assure l'équilibre des recettes et dépenses du FNH ».
* 17 Taux appliqué depuis le 1 er janvier 2002, suite à la décision du conseil de gestion du FNH du 26 novembre 2001. Le taux était auparavant de 4%.
* 18 Composés de représentants des ministères concernés, des organismes sociaux et de la Caisse des Dépôts. La présidence effective est exercée par délégation par le sous-directeur du financement et du budget de la DGUHC
* 19 Ces documents sont établis par le bureau des aides personnelles au logement et soumis à l'approbation de leurs organes respectifs de direction.
* 20 Circulaire du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie du 18 février 2002 relative à la mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001.
* 21 plan de mise en oeuvre de la loi organique du 1 er août 2001 arrêté par le CIRE du 15 novembre 2001
* 22 La grille d'analyse utilisée ici, qui n'est pas la seule possible, consiste à distinguer les trois niveaux d'indicateurs suivants en environnement public : les indicateurs de moyens, les indicateurs de réalisation, les indicateurs d'impact. Les premiers mesurent les moyens consommés par une action administrative donnée. Les seconds mesurent le résultat de l'action administrative en termes, non de fin ultime, mais d'objectifs opérationnels intermédiaires, tels que peuvent se les assigner des services qui n'ont qu'une marge d'action limitée (par exemple, nombre de contrôles de vitesse effectués). La mise en relation des indicateurs de réalisation et des indicateurs de moyens permet de suivre l'évolution de la productivité. Les derniers mesurent, quand c'est possible, « l'état de la nature » que l'action administrative cherche à modifier ultimement (par exemple, le nombre d'accidents sur la route).
* 23 « L'appropriation des résultats finals par l'administration se heurte à la difficulté d'attribuer ces résultats à l'action propre des services, dans la mesure où ils dépendent le plus souvent d'un ensemble vaste de facteurs. »
* 24 cf par exemple, pour une analyse récente : Van den Noord (P.), The size and tole of automatic fiscal stabilizers in the 1990s and beyond, Economic department working papers n°230, OCDE, 2000.
* 25 on peut toutefois se référer à l'article d'Audenis (C.), Ménard (L.) et Prost (C.) dans la note de conjoncture de l'INSEE de mars 2001, qui présente une autre approche consistant à modéliser directement les interactions entre le solde budgétaire et le PIB (modèle dit « VAR structurel »).
* 26 différence entre le PIB effectif et le PIB potentiel ou tendanciel
* 27 cf par exemple, pour une revue récente des différentes méthodes : Giorno (G.), Richardson (P.), Roseveare (D.), Van den Noord (P.), Estimating potential output, output gaps and structural budget balances, OCDE, Economic department working papers, Paris, 1995.
* 28 le taux de chômage étant donc égal au NAWRU (non-accelerating wage rate of unemployment), ou, selon une modélisation légèrement différente, au NAIRU (non-accelerating inflation rate of unemployment).
* 29 cf, pour une analyse critique, le dossier présenté dans la revue Economie internationale (n°69, 1 er trimestre 1997).
* 30 cf Van den Noord (2000)
* 31 cf Van den Noord (2000)
* 32 Rapport sur les comptes de la Nation 2001, septembre 2002.
* 33 Perspectives économiques, juin 2002. Méthode structurelle. Le chiffre est donné en pourcentage du PIB potentiel.
* 34 Public Finances in EMU, mai 2002. Méthode structurelle. Les services de la Commission, qui utilisaient précédemment une méthode statistique (filtre de Hodrick-Prescott), à compter de 2002, vont recourir préférentiellement à une méthode « fonction de production » à partir de 2002.
* 35 World economic outlook, avril 2002. Méthode structurelle.
* 36 chiffre 2000 : rapport économique, social et financier annexé au PLF 2002 ; chiffre 2001 : programme pluriannuel de finances publiques 2003-2005, décembre 2001. Méthode structurelle.
* 37 étant observé que la nouvelle méthode de calcul du solde structurel par les services de la Commission a fait l'objet d'une discussion étroite avec les Etats-membres dans le cadre du Comité de politique économique.
* 38 précisé par le règlement n°3605-93 du 22 novembre 1993
* 39 programme pluriannuel de finances publiques, selon la terminologie retenue en France.
* 40 cf par exemple, l'avis du Conseil du 12 février 2001, relatif au programme de stabilité actualisé de la France pour la période 2002-2004
* 41 cf par exemple : Public finances in EMU- 2002, mai 2002
* 42 avis du 12 février 2002, relatif au programme de stabilité actualisé de la France pour 2003-2005
* 43 Le compte de l'Etat est établi, pour le budget général et les comptes spéciaux du Trésor hors comptes de commerce, à partir des données de la comptabilité budgétaire et, pour les opérations non budgétaires, à partir des comptes détaillés de la comptabilité patrimoniale, pour les budgets annexes et les comptes de commerce, à partir des comptes financiers (bilan et compte de résultat). Après le passage à la comptabilité d'exercice, ce sont les comptes détaillés du plan comptable de l'Etat qui seuls seront utilisés.
* 44 La dette publique des administrations publiques au sens du traité de Maastricht est calculée à partir du tableau des opérations financières de la comptabilité nationale, mais n'est pas présentée en droits constatés. Ainsi les intérêts courus non échus et les charges à payer ne sont pas pris en compte. Elle est évaluée en valeur brute, sans déduire les créances des administrations publiques sur d'autres organismes, et en valeur faciale alors que dans les comptes nationaux elle est en valeur de marché.
* 45 Ce règlement a fait l'objet, depuis son entrée en vigueur de deux modifications, l'une afin de préciser les notions de déficit public, d'investissement public et de dette publique (règlement n°475/2000 du 28 février 2000), l'autre afin de tirer les conséquences de la prise en compte des contrats d'échange de taux d'intérêt dans le calcul du déficit public notifié (par règlement n°351/2002 du 25 février 2002).
* 46 Ils sont calculés par rapport aux valeurs de référence visées à l'article 104, paragraphe 2, du traité CE et précisées dans le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs : 3% pour le rapport entre le déficit prévu ou effectif et le produit intérieur brut aux prix du marché ; 60% pour le rapport entre la dette publique et le même produit intérieur brut.
* 47 On dispose alors de données qui sont provisoires pour l'exercice clos, semi-définitives pour l'exercice précédent et définitives pour les exercices plus anciens.
* 48 Elle regroupe les établissements publics et autres organismes à caractère administratif auxquels l'Etat a confié des compétences fonctionnelles spécialisées, soit près de 750 entités différentes.
* 49 Outre le règlement du 3 décembre 2001, les modifications ont porté notamment sur l'élaboration d'un ensemble complet de comptes trimestriels du secteur des administrations publiques (règlement (CE) n°264/2000 du 3 février 2000) et la comptabilisation des impôts et cotisations sociales (règlement (CE) n°2516/2000 du 7 novembre 2000).
* 50 Il s'agit essentiellement du comité des statistiques monétaires, financières et de balance des paiements, du groupe de travail des comptes nationaux et du groupe de travail des comptes financiers.
* 51 Il a été décidé que les gains provenant des billets non retournés seraient traités comme une pure opération financière (en l'occurrence un retrait de capital) sans aucune incidence sur le besoin de financement (capacité de financement) de l'Etat. En comptabilité nationale, on considère en effet que le culot d'émission, qui est viré sur le compte du Trésor à la Banque de France et correspond au montant de la dette relative aux billets qui ne peut plus être exigée à l'issue d'une période de dix ans après la perte du cours légal, est assimilable à un abandon de créance involontaire par les porteurs de billets. Il en sera de même pour les avances sur culot d'émission qui figureront dans le compte financier en autres comptes à recevoir. Quant aux pièces, le solde très positif, qui devrait être constaté en 2002 sur le compte des monnaies métalliques et qui contribuera à améliorer le solde d'exécution des lois de finances, sera neutralisé dans le déficit notifié et traité comme une opération financière. A l'issue du délai légal, en 2005, une annulation de dette du Trésor et un enrichissement corrélatif de l'Etat seront enregistrés dans le compte des autres changements d'actifs.
* 52 Ces corrections concernent de manière usuelle les impôts sur rôles, les primes et décotes à l'émission, les intérêts courus non échus, le décalage temporel de la TVA et de la Tipp. D'autres décalages comptables sont pris en compte (versements du RMI et de l'allocation destinée aux parents isolés, pensions de La Poste, report de versement de la CADES de 1999, arrêté de transfert des charges de compensation démographique).
* 53 Les dépenses engagées pour la construction du porte-avions Charles De Gaulle ont fait l'objet de corrections parce que les comptables nationaux disposaient des données de comptabilité commerciale des fournisseurs, mais il s'agit d'un cas exceptionnel.
* 54 Voir à ce titre le chapitre V du dernier rapport de la Cour sur la sécurité sociale.