Projet de loi concernant l'exécution des peines prononcées par le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie

Rapport n° 197 (2001-2002) de Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE , fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 30 janvier 2002

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N° 197

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 30 janvier 2002

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation des Nations unies concernant l' exécution des peines prononcées par le Tribunal pénal international pour l' ex-Yougoslavie ,

Par Mme Maryse BERGÉ-LAVIGNE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Xavier de Villepin, président ; MM. Michel Caldaguès, Guy Penne, André Dulait, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Robert Del Picchia, Jean-Paul Delevoye, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Philippe François, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Henri Torre, André Vallet, Serge Vinçon.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11 ^e législ.) : 3253 , 3481 et T.A. 769

Sénat : 195 (2001-2002)

Traités et conventions.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'accord soumis à votre examen tend à établir les modalités d'accueil et de détention en France de personnes condamnées par le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, situé à La Haye. Créé en 1993 par l'Organisation des Nations unies , ce tribunal, après des débuts controversés, est entré dans une phase de pleine activité ; il a déjà prononcé quatorze condamnations définitives, et trente-neuf inculpés sont en détention , en attente de la fin de la procédure qui les vise.

L'objet immédiat de l'accord est modeste et concret : il détermine les conditions dans lesquelles notre pays, à l'image de six autres nations occidentales, pourra accueillir sur son sol certains de ces condamnés, et soulager ainsi les Pays-Bas de ce fardeau moral et matériel.

Cependant, cette modestie ne doit pas conduire à sous-estimer la valeur symbolique de l'engagement français, qui exprime l'adhésion pleine et entière de notre pays à cette forme de justice internationale , regroupant, outre le TPIY, le TPI pour le Rwanda, et bientôt un autre tribunal ad hoc pour juger des crimes commis durant la guerre civile en Sierra Leone. A ces tribunaux spéciaux s'ajoutera sans doute la Cour pénale internationale, lorsque les soixante ratifications requises pour sa création auront été réunies (quarante-sept l'ont déjà été).

Ces nouvelles institutions conforteront -du moins est-il permis de l'espérer- la régulation mondiale de certains conflits internes aux Etats, qui échappaient auparavant à toutes sanctions internationales, et parfois aussi nationales, car leur solution était souvent obtenue au profit des coupables potentiels ^{1 ( * )} .

Premier exemple d'une justice supra-nationale depuis les tribunaux réunis à la suite de la deuxième guerre mondiale, le TPIY a subi les aléas d'une institution d'un type nouveau. La France a adapté sa législation interne pour coopérer avec cette juridiction, et l'accord sur l'exécution des peines vient renforcer cette coopération.

I. LE TPIY EST LE PREMIER TRIBUNAL DE CE TYPE CONSTITUÉ DEPUIS LA FIN DE LA GUERRE FROIDE

A. LE CONTEXTE DE LA CRÉATION DU TPIY

La notion de justice internationale n'est pas récente, et a trouvé sa première application concrète avec la mise en place, en 1945, des tribunaux de Nuremberg et de Tokyo pour juger les crimes de guerre et les crimes contre l'humanité accomplis par les forces armées et les responsables politiques allemands et japonais.

Pour dépasser les limites inhérentes à ces deux tribunaux (notamment le fait qu'ils avaient rendu une justice au profit de certains Etats contre des responsables des deux autres nations sorties vaincues du conflit), l'assemblée générale de l'ONU adoptait, en 1953, un projet de statut pour l'établissement d'une cour pénale internationale, mais les dissensions au sein de l'ONU, reflets de la guerre froide, empêchèrent la réflexion d'aller plus loin.

Aussi l'adoption, par le Conseil de sécurité, le 25 mai 1993, de la résolution 827 créant le TPIY a constitué une réelle novation. Créé « dans le seul but de juger les personnes présumées responsables de violations graves du droit humanitaire international commises sur le territoire de l'ex-Yougoslavie entre le 1 ^er janvier 1991 et une date que déterminera le Conseil après la restauration de la paix ^{2 ( * )} , le tribunal est, dans la même résolution, localisé à La Haye, à la suite d'un arrangement entre l'ONU et les Pays-Bas. Le Conseil de sécurité motive cette création par les éléments suivants :

« Se déclarant une nouvelle fois gravement alarmé par les informations qui continuent de faire état de violations flagrantes et généralisées du droit humanitaire international sur le territoire de l'ex-Yougoslavie et spécialement dans la République de Bosnie-Herzégovine, particulièrement celles qui font état de tueries massives, de la détention et du viol massifs, organisé et systématique des femmes, et de la poursuite de la pratique du « nettoyage ethnique », notamment pour acquérir et conserver un territoire,

« Constatant que cette situation continue de constituer une menace à la paix et à la sécurité internationales,

« Résolu à mettre fin à de tels crimes et à prendre des mesures efficaces pour que les personnes qui en portent la responsabilité soient poursuivies en justice,

« Convaincu que, dans les circonstances particulières, qui prévalent dans l'ex-Yougoslavie, la création d'un tribunal international, en tant que mesure spéciale prise par lui, et l'engagement des poursuites contre les personnes présumées responsables de violations graves du droit humanitaire international permettraient d'atteindre cet objectif et contribueraient à la restauration et au maintien de la paix,

« Estimant que la création d'un tribunal international et l'engagement de poursuites contre les personnes présumées responsables de telles violations du droit humanitaire international contribueront à faire cesser ces violations et à en réparer effectivement les effets, décide de créer un tribunal international ».

B. LA MISE EN PLACE DU TPIY A SUBI LES ALÉAS D'UNE INSTITUTION EN CRÉATION

La France a conçu ce tribunal, de façon indissoluble, comme un instrument de lutte contre l'impunité et une partie intégrante du règlement de paix et de conciliation durable .

Or, les activités du tribunal, sous l'impulsion notamment de son deuxième procureur ^{3 ( * )} , comme les modalités de fonctionnement retenues dans « le règlement de procédure et de preuve » adopté par l'assemblée plénière des juges, du greffier et du procureur, ne sont pas apparues à notre pays comme conformes à la conception décrite plus haut. Ce règlement, fortement inspiré par le droit anglo-saxon, a d'ailleurs été plusieurs fois modifié dans un sens plus opérationnel, avec l'introduction d'un certain contrôle des juges sur les débats - permettant ainsi de limiter le nombre des témoins-, et le souci d'accélérer une procédure parfois dilatoire à l'instigation de certains inculpés.

L'évolution politique de la République fédérale de Yougoslavie vers la démocratie parlementaire a constitué un élément fondamental dans l'amélioration des procédures devant le TPIY . En effet, alors que le régime du président Milosevic refusait de coopérer avec le tribunal, les autorités politiques qui lui ont succédé, fortes de leur légitimité démocratique, se sont engagées dans cette coopération. Même si l'étendue de celle-ci constitue un motif de tension parmi les responsables politiques yougoslaves, cette évolution renforce puissamment l'efficacité du TPIY.

II. LA FRANCE RENFORCE, AVEC CET ACCORD, SA COOPÉRATION AVEC LE TPIY DONT LA RATIONALISATION SE TRADUIT PAR L'AUGMENTATION DU NOMBRE DES CONDAMNÉS.

Après avoir adopté la loi du 2 janvier 1995, qui adapte la législation française aux spécificités du fonctionnement du TPIY, notre pays accroît sa coopération avec ce tribunal en se préparant à accueillir sur son sol certains des condamnés.

A. LA MISE EN COHÉRENCE DU MODE DE FONCTIONNEMENT DU TPIY AVEC L'ORDRE JURIDIQUE INTERNE À LA FRANCE

La résolution 827 du Conseil de sécurité fait obligation aux Etats d'apporter leur « pleine coopération » au TPIY ; or, ce tribunal est régi par deux principes essentiels : d'une part, sa compétence est limitée dans le temps et dans l'espace et, d'autre part, sa compétence est prioritaire sur celle des juridictions nationales pour les crimes considérés.

La loi d'adaptation du 2 janvier 1995 vise donc à définir les conditions de dessaisissement des juridictions françaises, et à organiser la coopération judiciaire avec le tribunal international.

Brièvement décrite, la procédure est la suivante : une compétence exclusive est conférée à la chambre criminelle de la Cour de cassation pour ordonner, s'il y a lieu, le dessaisissement des juridictions nationales sur demande du TPIY, transmise avec les documents argumentant cette demande, au ministère de la justice ; ce dernier est également chargé de transmettre le dossier de la procédure au tribunal international, en cas de décision de dessaisissement.

Dans cette hypothèse, la personne incriminée est remise aux services du TPIY.

Par ailleurs, l'arrestation, sur notre sol, par les services français compétents d'une personne poursuivie par le tribunal international, ainsi que les modalités de sa remise au TPIY, sont également détaillées pour satisfaire à la fois aux principes généraux du droit français et aux exigences de coopération avec le tribunal international.

Dans les faits, aucune arrestation n'a dû être effectuée en France sur demande du TPIY à ce jour.

Dans la période actuelle, le tribunal, qui a émis des actes d'accusation publics ^{4 ( * )} contre 97 personnes depuis sa création , rencontre moins de difficultés pour se faire remettre les personnes incriminées, pour plusieurs raisons. La première d'entre elles, déjà évoquée, tient à l'évolution du contexte politique yougoslave, qui a facilité arrestations et redditions volontaires ; la deuxième tient à la stabilisation de la situation dans les Balkans, qui rend la commission de nouveaux crimes tels que ceux poursuivis par le TPIY plus aléatoires -il convient de rester prudent- ; enfin, l'ancienneté des faits les plus graves a permis au tribunal d'accomplir globalement sa mission, à quelques arrestations près, dont l'inaccomplissement est certes choquant ^{5 ( * )} .

Un des problèmes pratiques auxquels se heurte maintenant le TPIY est l'accroissement progressif, mais amené à augmenter avec le temps, du nombre des condamnés.

B. L'ACCORD PASSÉ PAR LA FRANCE AVEC L'ONU VISE À DÉTERMINER LES MODALITÉS D'ACCUEIL EN FRANCE DE CERTAINS CONDAMNÉS

Dès 1995, les Pays-Bas s'étaient préoccupés des conséquences du fonctionnement du TPIY sur le nombre de personnes incarcérées sur son territoire à titre préventif ou de condamnation.

Les autorités compétentes avaient donc élaboré un « accord type » permettant à des pays tiers d'accueillir certains des condamnés, et auquel ont souscrit sept pays européens (Italie, Espagne, Norvège, Suède, Finlande, Autriche et France). Des négociations ont été conclues avec l'Allemagne, et en cours avec le Danemark, la Grande-Bretagne, le Canada, le Japon et la République tchèque.

La France doit finaliser son engagement par la ratification de l'accord par le Parlement.

Il faut souligner que l'accueil de condamnés est une faculté ouverte à tout Etat, et non une obligation : cette faculté est régie par l'article 27 du statut du tribunal, qui dispose que : « la peine d'emprisonnement est subie dans un Etat désigné par le tribunal sur la liste des Etats qui ont fait savoir au Conseil de sécurité qu'ils étaient disposés à recevoir des condamnés ».

Pour mettre en oeuvre cette faculté, notre pays a élaboré le dispositif présenté dans l'accord, qui tient en trois points :

_* le TPIY proposera un ou des prisonniers condamnés définitivement à l'accord des autorités politiques françaises , par voie diplomatique. Ces autorités feront connaître, par la même voie, leur disponibilité éventuelle à cet accueil, et leur décision n'aura pas à être motivée ;

_* en cas d'accord, la France pourra l'assortir de conditions préservant la souveraineté nationale en matière de grâce ou de réduction de peines ;

_* en contrepartie, le TPIY pourra retirer un prisonnier de France , si surgit un désaccord entre les deux parties sur l'application de ces conditions.

Ainsi se trouve surmonté un éventuel conflit entre les dispositions constitutionnelles françaises conférant le droit de faire grâce au Président de la République (art. 17 C), et le TPIY qui jugerait inopportune une mesure de grâce, générale ou particulière, aboutissant à une réduction de peine au bénéfice d'une personne ayant été condamnée par lui. En effet, en ce cas, le tribunal international peut, non pas s'opposer à la décision de grâce, mais à ses effets sur le condamné en le retirant de France.

C. LA COOPÉRATION DE LA FRANCE AVEC LE TPIY S'EST, D'ORES ET DÉJÀ, TRADUITE PAR UN APPUI MATÉRIEL À SON FONCTIONNEMENT

L'accord sur l'exécution des peines constituera, une fois ratifié, la dernière étape d'une coopération qui s'est déjà exprimée sur le plan matériel . Ainsi, la France a-t-elle contribué pour 6,3 millions de dollars au fonctionnement de cette juridiction en 2001, la situant en 4 ^e rang des contributeurs (Etats-Unis : 24,1 millions de dollars, Japon : 16,8, Allemagne : 8,4, et, en 5 ^e rang, Grande-Bretagne : 5,4). La France a, de plus, doté, à titre volontaire, le tribunal de matériel audiovisuel, utilisé pour les témoignages, à hauteur de 21 500 €.

Le TPIY a été étoffé par les résolutions 1166 (mai 1998) du Conseil de sécurité (créant une troisième Chambre de première instance), et 1 329 de novembre 2000 (créant deux nouveaux juges à la Chambre d'appel). L'ensemble du personnel du tribunal représente 1 100 personnes issues de 77 pays différents ; les métiers concourant au fonctionnement du tribunal sont extrêmement variés (enquêteurs, administrateurs, personnels de justice...).

La résolution 1329 déjà citée a modifié la composition des Chambres, qui sont, depuis son adoption, composées de 16 juges permanents, et de 9 juges ad litem (affectés à un procès spécifique) tous ressortissants d'Etats différents.

Les Français représentés au sein du personnel du TPIY sont au nombre de 50, dont 41 ont le statut d' « administrateur ».

Soulignons que le tribunal est présidé depuis le mois de novembre 1999 par le juge français Claude Jorda, élu par ses pairs à cette date, et réélu en 2001.

CONCLUSION

La ratification par la France de cet accord confirmera l'appui de notre pays au Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, appui qui n'a pas été ménagé dès lors que les méthodes de ce tribunal ont acquis clarté, efficacité et pertinence.

L'évolution de la situation en République fédérative de Yougoslavie a constitué une étape déterminante pour cette efficacité, puisque ce pays coopère désormais avec le TPIY, ce qui a facilité l'arrestation des principaux inculpés, dont l'ancien Président Milosevic.

Le tribunal a prononcé une dizaine de condamnations définitives, et notre pays se propose d'accueillir sur son sol certains de ces condamnés. L'accord précise et organise donc les modalités de ces futures incarcérations, dans le respect mutuel des principes de fonctionnement du TPIY, et de la tradition juridique française.

EXAMEN EN COMMISSION

A l'issue de l'exposé du rapporteur, M. André Dulait a salué la conclusion de Mme Maryse Bergé-Lavigne , et a exprimé ses regrets devant l'attitude d'hostilité croissante des Etats-Unis envers la création de la future Cour pénale internationale.

Le président Xavier de Villepin a souhaité connaître les motifs pour lesquels les Pays-Bas s'étaient inquiétés, dès 1995, d'une détention prolongée sur leur territoire des futurs condamnés par le TPIY, et s'il s'agissait notamment de raisons de sécurité.

En réponse, Mme Maryse Bergé-Lavigne, rapporteur, a précisé que les Pays-Bas s'étaient portés candidats pour accueillir le siège du tribunal, mais souhaitaient répartir les condamnés sur le sol des principaux pays européens, essentiellement pour des questions de coût.

Puis la commission a adopté le projet de loi.

PROJET DE LOI

(Texte proposé par le Gouvernement)

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation des Nations Unies concernant l'exécution des peines prononcées par le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie ^{6 ( * )} .

ANNEXE N° 1 -
ÉTUDE D'IMPACT

- Etat de droit et situation de faits existants et leurs insuffisances :

Conséquence de la mise en application de l'article 27 du Statut du Tribunal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) qui stipule que la peine d'emprisonnement est subie dans un Etat désigné par le Tribunal sur la liste des Etats qui ont fait savoir au Conseil de sécurité qu'ils étaient disposés à recevoir des condamnés, l'une des préoccupations majeures du greffe du TPIY consiste à trouver des pays acceptant l'exécution sur leur territoire des peines prononcées par le Tribunal.

Ainsi, le greffe recherche à répartir le fardeau des incarcérations entre plusieurs pays, de façon à éviter que cette charge n'incombe qu'aux seuls Pays-Bas, pays hôte, déjà tenus d'assurer l'ensemble des détentions provisoire pendant toute la durée de la phase préliminaire et du procès.

A cet effet, dès 1996, le Tribunal avait élaboré un texte d'accord type que les Pays-Bas avaient fait circuler au sein de l'Union européenne. Six pays avaient alors signé des accords relatifs à l'exécution sur leur territoire des peines prononcées par le TPIY : Italie, Finlande, Norvège, Suède et Autriche et Espagne. L'Autriche et l'Espagne, comme la Suisse et la Belgique avaient inclus dès l'origine dans leur législation portant adaptation en droit interne du statut du tribunal, une disposition autorisant l'incarcération sur leur territoire de personnes condamnées par le TPIY.

De son côté, la France avait préféré ne pas inclure de disposition relative à l'incarcération dans la loi 95-1 du 2 janvier 1995 portant adaptation de la législation française au Statut du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, considérant que la négociation d'un accord spécifique permettrait plus aisément de déterminer les conditions d'admission et de séjour des personnes condamnées sur le territoire national.

- Bénéfices escomptés en matière

* d'emploi : Néant

* d'intérêt général : Le TPIY attache une grande importance à ce type d'accord dans lequel il voit une expression concrète et durable de l'engagement des Etats parties en faveur du Tribunal et de ses décisions. Il est dès lors apparu utile d'accorder un intérêt prioritaire à cette demande de coopération et d'affirmer ainsi notre soutien au Tribunal en lui donnant satisfaction dans un domaine à la fois visible et moins sensible que la communication de renseignements.

* d'incidences financières : Le bilan de l'activité menée jusqu'à présent par le TPIY et le nombre d'affaires en instance permettent de considérer que la charge financière occasionnée par la mise en oeuvre de cet accord et l'accueil des condamnés restera très limitée.

En effet, depuis sa création en 1994, le TPIY a prononcé sept condamnations définitives. Trois condamnés purgent leur peine dans un pays tiers (Alekovski et Furundzija en Finlande, Tadic en Allemagne). Par ailleurs, un condamné (Erdemovic) a été récemment libéré après avoir purgé sa peine en Norvège. Douze autres condamnés en première instance ont interjeté appel et leur requête est en cours d'examen devant la chambre d'appel. Quatre procès sont en cours en première instance, concernant dix inculpés, 37 personnes sont actuellement emprisonnées aux Pays-Bas, quatre sont en liberté provisoire et quinze sont en attente de jugement.

L'application de cet accord ne devrait donc pas entraîner de charge matérielle importante, dans la mesure où il ne concernera qu'un nombre très limité de personnes.

* de simplification des formalités administratives : Le présent accord précise les formalités relatives aux demandes du greffe du Tribunal en vue de l'exécution des peines. Dans ce cadre, il prévoit par exemple une procédure de consultation préalable entre le Tribunal et la France et permet aux autorités françaises d'apprécier, sans avoir à motiver leur décision, l'opportunité d'admettre une personne condamnée à purger sa peine en France.

* de complexité de l'ordonnancement juridique : L'application en droit interne de l'accord susvisé nécessite des compléments législatifs. Ceux-ci devraient revêtir la forme d'un projet de loi distinct visant à insérer quatre nouveaux articles dans la loi n° 95-1 du 2 janvier 1995 portant adaptation de la législation française au Statut du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie.

ANNEXE N° 2 -
MODALITÉS DE DÉSIGNATION
DU PRÉSIDENT ET DU PROCUREUR DU TRIBUNAL PÉNAL INTERNATIONAL POUR L'EX-YOUGOSLAVIE,
ET PERSONNES DÉSIGNÉES DEPUIS SA CRÉATION

Le Président du TPIY est élu par les juges pour un mandat de deux ans. L'actuel Président, M. Claude Jorda (France) a été élu en 1999 et réélu en 2001. Il a succédé à Mme Gabrielle Kirk Mac Donald (Etats-Unis d'Amérique), (1997-1999), et à M. Antonio Cassese (Italie), premier titulaire de la charge depuis 1993.

Le Procureur est nommé par le Conseil de sécurité sur proposition du Secrétaire général des Nations Unies (article 6 paragraphe 4 du Statut du TPIY). Depuis la création du TPIY, trois procureurs ont exercé ces fonctions : M. Goldstone (1993-1995), Mme Harbour (1995-1999) et Mme del Ponte depuis novembre 1999.

ANNEXE N° 3 -
ETAT DES PROCÉDURES
ET ACTES D'ACCUSATION DEVANT LE TPIY

* ¹ Le cas de la Sierra Leone est exemplaire à cet égard, par les dispositions contestées de l'accord de paix du 30 novembre 1996, qui exemptait de fait les responsables d'exactions envers la population civile de toute poursuite.

* ² Cette date n'a pas encore été fixée.

* ³ Voir en annexe 2 la composition du tribunal depuis sa création.

* ⁴ Le règlement de procédure prévoyait également, du fait de la non-coopération du régime du Président Milosevic, des actes d'accusation secrets , pour faciliter leur exécution. Le recours à cette procédure n'a plus lieu d'être aujourd'hui.

* ⁵ On trouvera en annexe 3 l'état des procédures et actes d'accusation devant le TPIY depuis ses débuts jusqu'au 15 janvier 2002.

* ⁶ Voir le texte annexé au document Sénat n° 3253 (AN - 11è législature).