CHAPITRE DEUX
DÉPENSES COMMUNES DE PERSONNEL
L'essentiel des dépenses de cet agrégat correspond à des dépenses de personnel, en particulier les charges sociales. Elles s'établissent à 10,65 milliards d'euros (69,86 milliards de francs), en augmentation de 11,9 % par rapport à 2001. Elles représentent 9,1 % de l'ensemble des dépenses du budget des charges communes .
I. LES PROVISIONS POUR DÉPENSES DE PERSONNEL
Le
chapitre 31-94 « Mesures générales intéressant
les agents du secteur public » est destiné à constituer
des provisions utilisées pour couvrir les prochaines évolutions
des rémunérations publiques intervenant en cours d'année.
Il est doté de
445 millions d'euros
(2,92 milliards de francs) en
2002, en
diminution de 10,2 %
.
Enfin, afin de maintenir le pouvoir d'achat des fonctionnaires, compte tenu
d'une inflation plus importante que prévu (1,6 % au lieu de 1,2 %),
le ministre a annoncé un « coup de pouce »
supplémentaire de 0,4 % au 1
er
mars 2002.
II. LES DÉPENSES DE PENSIONS
A. LES CHARGES DE PENSIONS DES DIFFÉRENTS MINISTÈRES
La
totalité des charges de pensions de l'Etat pour 2002 est
évaluée à environ 31,90 milliards d'euros
(209,25
milliards de francs).
C'est en gestion que le chapitre 32-97 du budget des charges communes
regroupe la totalité des crédits de pensions de l'Etat à
l'issue d'un arrêté de transfert intervenant en début
d'exercice.
En loi de finances initiale, apparaissent toutefois :
- les pensions militaires : 206,50 millions d'euros (1,35 milliard de
francs), soit une progression de 45,7 % ;
- les pensions civiles (sauf PTT) : 1,61 milliard d'euros
(10,59 milliards de francs), en hausse de 6,8 % ;
- les pensions des PTT : 4,05 milliards d'euros (26,57 milliards de
francs), soit + 5,5 % ;
- les pensions d'Alsace-Lorraine : 13,49 millions d'euros
(88,49 millions de francs), en augmentation de 1,7 % ;
- la contribution au paiement des pensions servies par diverses
collectivités antérieurement au 1
er
janvier
1954 : 7.000 euros (45.9175 francs), en diminution de 8,2 %.
Soit un total de 5,89 milliards d'euros
(38,64 milliards de francs),
en progression de 6,9 %
(après + 1,1 % en 2001).
La progression de 6,0 % des crédits budgétaires par
rapport à la loi de finances initiale pour 2001 prend en compte un
ajustement de la base 2001 de + 316 millions d'euros
(2.070 millions de francs) destiné essentiellement à
intégrer les effets des revalorisations du point fonction publique
intervenues en 2000 et 2001. Le reste de l'évolution, soit
+ 4,7 %, provient pour partie d'une augmentation de 3,5 % au
titre de la progression du nombre et du montant unitaire des pensions, dont
+ 3,6 % pour les dépenses civiles et militaires hors La Poste
et France Télécom (+ 4,5 % pour les fonctionnaires
civils et + 1,5 % pour les militaires). Le solde s'explique par la
prise en compte des effets des mesures de revalorisation du point fonction
publique annoncées pour 2001 et 2002.
Les
réponses de Bercy aux observations de la Cour des comptes
relatives aux modalités de fonctionnement du chapitre 32-97
Les
remarques de la Cour des comptes portent sur les modalités de
fonctionnement du chapitre 32-97 « Pensions ». La Cour
observe qu'il n'existe pas de correspondance évidente entre les
dotations ministérielles et des charges communes inscrites au projet de
loi de finances et les charges de pension indiquées dans la
présentation comptable du régime des fonctionnaires de l'Etat qui
figure au rapport économique, social et financier associé
à la loi de finances initiale. La Cour relève la
nécessité d'un suivi spécifique des charges de pension au
travers d'un compte du régime et s'interroge sur le
non-relèvement de la contribution patronale mise à la charge des
établissements publics employant des fonctionnaires
détachés en vertu de l'article R. 81 du code des pensions
civiles et militaires de retraite (PCMR).
Le mode de calcul des dotations du chapitre 32-97 en projet de loi de
finances
Les crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2002 sur le
chapitre 32-97 du budget des charges communes traduisent l'augmentation du
nombre et du montant unitaire des pensions attribuées au titre du code
des pensions civiles et militaires de retraite et des allocations temporaires
d'invalidité par rapport à la dernière année
d'exécution connue au moment de la réalisation du projet de loi
de finances, soit 2000. Ce chapitre intègre également dans sa
version initiale les crédits permettant de financer les pensions servies
aux fonctionnaires retraités de France Télécom, en
application de la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à
l'entreprise nationale France Télécom et, à partir de
1999, les crédits permettant de financer les pensions servies aux
fonctionnaires retraités de La Poste.
Certaines sections ministérielles disposent, en outre, des
crédits concernant leurs propres pensionnés, obtenus en
valorisant par le point mesure nouvelle les dépenses constatées
l'année 2000. Un arrêté de transfert intervient en
début de gestion pour regrouper la totalité des crédits
sur le budget des charges communes. L'absence de chapitres
« 32-97 » dans les ministères de l'enseignement
supérieur, de la jeunesse et des sports et de l'outre-mer provient d'une
gestion centralisée de leurs personnels au sein des ministères de
l'éducation nationale (enseignement supérieur, jeunesse et
sports) et de l'intérieur (outre-mer).
En exécution, le chapitre 32-97 du budget des charges communes sert au
paiement de l'ensemble des pensions versées aux tributaires du code des
pensions civiles et militaires de retraite et aux bénéficiaires
d'allocations temporaires d'invalidité.
Cette présentation budgétaire permet d'inscrire dans chacun des
ministères concernés la part du montant des pensions
résultant des pensions déjà concédées. Les
autres facteurs d'évolution, tels que les effectifs de pensionnés
et la déformation de la répartition entre pensionnés de
droit direct et pensionnés de droit dérivé, ainsi que le
taux et l'indice moyens de liquidation de la pension, font l'objet
d'estimations qui ne peuvent être que globales. Ces estimations figurent
au sein du budget des charges communes.
La présentation comptable du régime figurant au rapport
économique, social et financier
Le compte simplifié du régime de retraite des fonctionnaires
associé depuis le projet de loi de finances 2000 au rapport
économique, sociale et financier, présente les principales
données en dépenses et ressources afférentes au
régime PCMR et inscrites sur différents chapitres de
dépenses et différentes lignes de recettes du budget
général. Ce compte est donc reconstitué en simulant un
régime externalisé du budget général, où
l'Etat apparaît comme l'un des employeurs, à côté des
établissements publics, de La Poste et de France Télécom.
Dans cette logique, le compte prend à sa charge les dépenses de
pension et de compensation, et reçoit en recettes les cotisations
salariales et patronales existantes, les recettes de transfert, et la
contribution nette de l'Etat.
Toutes les données en projet de loi de finances du compte correspondent,
d'une part en dépenses, aux crédits dont l'inscription est
prévue dans les chapitres concernés du budget
général (chapitres 32-97 pour les pensions, 33-91 pour la
compensation à la charge de l'Etat...) et du budget annexe de l'aviation
civile (chapitre 64-12 - dépenses de pension), et, d'autre part en
recettes, aux ressources escomptées sur les lignes de recettes non
fiscales prévues au budget général (lignes 501 pour les
cotisations salariales des fonctionnaires de l'Etat, 502 pour la contribution
de France Télécom en patronal et salarial, 508 pour le
remboursement par La Poste de ses charges de pension assumées par
l'Etat, 509 pour la contribution patronale de 33 % versée par les
établissements publics employant des fonctionnaires de l'Etat en
détachement, etc.).
Cependant, certaines recettes sont distribuées par nature de la
ressource : ainsi, la recette de cotisation salariale du RESF 2002
recouvre la recette non fiscale 501 et la part salariale perçue au titre
de France Télécom (part salariale de la recette non fiscale 502).
La part patronale de la recette non fiscale 502 est affectée au
sous-total des ressources provenant des employeurs autres que l'Etat.
Enfin, les dépenses de compensation inscrites dans le compte
simplifié sont établies avec une correction par rapport aux
données de la loi de finances initiale (chapitre 33-91) : en effet,
les chiffres retenus dans le compte excluent la prise en compte de la
compensation au titre du FSPOEIE.
S'agissant des dépenses de prestations indiquées dans le compte -
crédits du chapitre 32-91 -, les montants du compte simplifié
sont affichés en distinguant les bénéficiaires (civils
hors PTT - dont les pensions d'Alsace-Lorraine et les pensions
afférentes à l'aviation civile -, PTT et enfin militaires). Cette
présentation s'inspire de la distribution par paragraphe disponible par
ailleurs en exécution.
Les charges de prestations inscrites par conséquent sur le chapitre
32-97 des charges communes et des divers ministères n'ont donc pas de
rapport direct avec la contribution nette à la charge de l'Etat
affichée dans le compte reconstitué du régime, qui
correspond au solde technique négatif du compte. Cette contribution
nette est portée en pratique à la charge de la dette de l'Etat,
et n'apparaît donc pas en tant que telle dans le budget
général. Cette contribution implicite est évidemment
inférieure au montant global des dépenses de prestation inscrites
sur le chapitre 32-97 des charges communes et des différents
ministères en projet de loi de finances. D'un point de vue analytique,
elle peut être considérée comme recouvrant deux types de
dépense distincts : d'une part, une contribution patronale, d'autre
part, une subvention d'équilibre.
Les conséquences de la nouvelle loi organique relative aux lois de
finances
Le 3
ème
alinéa du I de l'article 21 de la loi
organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux
lois de finances prévoit la création d'un compte du régime
des fonctionnaires de l'Etat au sein d'un compte d'affectation spéciale.
En conséquence, à compter du 1
er
janvier 2006, les
dépenses et recettes afférentes au régime des
fonctionnaires de l'Etat évoquées ci-dessus seront inscrites dans
un compte d'affectation spéciale et ne seront plus inscrites au budget
général.
Selon cette configuration, le compte du régime de l'Etat n'implique pas,
à l'instar du FSPOEIE, le recours à une entité
dotée d'une personnalité morale.
Il sera nécessaire de distinguée, au sein de ce qui est
aujourd'hui appelé la subvention d'équilibre ou charge nette de
l'Etat, deux dépenses distinctes pour le budget général,
qui constitueront deux des ressources majeures du compte d'affectation
spéciale : une contribution patronale appuyée sur un taux
à définir et portée à la charge de l'ensemble des
budgets ministériels, et une subvention d'équilibre
répartie entre les différents ministères et correspondant
au solde (net des contributions patronales versées par l'Etat employeur)
de l'actuelle subvention dite d'équilibre.
Le taux de contribution patronale mis à la charge des
établissements publics employant des fonctionnaires
détachés en vertu de l'article R.81 du code PCMR
A compter de 1989, suite à la transformation de La Poste et de France
Télécom en établissements publics, a été
entamée une politique d'ajustement du taux de contribution patronale mis
à la charge des établissements publics employant des
fonctionnaires détachés en vertu de l'article R.81 du code PCMR,
visant un alignement progressif sur le taux de contribution implicite
calculé pour les seuls fonctionnaires civils hors PTT.
Ainsi, le taux de 12 % en vigueur depuis 1966 (décret
n° 66-89 du 28 octobre 1966) fut porté à 25 %
en 1989 (décret n° 89-225 du 12 avril 1989), puis
à 26,6 % en 1991 (décret n° 91-442 du 14 mai 1991)
et enfin à 33 % en 1992 (décret n° 92-265 du
24 mars 1992), soit le taux de contribution implicite calculé
à cette date pour les seuls fonctionnaires civils hors PTT.
Il n'a pas été procédé depuis à de nouveaux
ajustements, malgré la progression continuelle du taux de contribution
implicite induit pour les fonctionnaires civils. Cette pause peut recevoir deux
explications :
- la première est le poids de contribution patronale vieillesse que
peuvent supporter les établissements publics au titre des agents
titulaires qu'ils emploient en détachement, et éventuellement
l'écart de coût avec les charges patronales afférentes aux
agents non titulaires qu'ils emploient par ailleurs en temps normal. En
d'autres termes, aller au-delà d'un certain taux patronal pour les
agents titulaires pourrait freiner les détachements en
établissement public ;
- la deuxième raison est une question de principe plus
impérieuse selon laquelle il pourrait être considéré
que le taux de 33 % ne serait pas très éloigné du
niveau de taux de contribution patronale idoine pour le régime de
retraite de l'Etat, le solde par rapport au taux implicite actuel (45,04 %
pour les fonctionnaires civils) déterminant la part
« subvention d'équilibre » de l'effort
consacré par l'Etat au financement du régime. Un examen du taux
équivalent de la part patronale pour le régime de retraite de
l'Etat reste cependant nécessaire, le Conseil d'orientation des
retraites ayant engagé des premiers travaux en ce sens.
Source : direction du budget
La présentation d'un compte reconstitué du régime des
pensions de l'Etat, sous sa version simplifiée dans le rapport
économique, social et financier et sous sa version un peu plus
complète dans le rapport sur les rémunérations et les
pensions de retraite de la fonction publique (document jaune associé au
dépôt de la loi de finances), conduit à avoir une autre
appréhension de ce que peut ou pourrait être le coût complet
des pensions « facturé » aux divers
ministères.
En effet, l'approche proposée par la Cour des comptes, dans son rapport
sur l'exécution de la loi de finances 2000, s'inspire d'une logique
découlant du principe même d'un régime de retraite de
l'Etat constitué en compte annexe. Un tel compte prend en charge les
dépenses de prestations mais, en contrepartie, reçoit l'ensemble
des recettes afférentes, dont la contribution implicite de l'Etat. Or,
celle-ci peut être considérée comme recouvrant deux types
de charges : une contribution patronale et une subvention
d'équilibre résiduelle. L'une comme l'autre pourraient être
facturées aux divers ministères : la première sur la
base de la masse salariale cotisable du ministère, la deuxième
au prorata
du nombre de retraités qui relèvent de ce
même ministère (tel qu'il est fait aujourd'hui pour le chapitre
32-97).
La distribution des masses financières entre les différents
employeurs de l'Etat serait légèrement modifiée. Mais une
telle approche ne peut être légitimement défendue que dans
le cadre d'un compte annexe constitué, consacré au régime
de retraite de l'Etat. Or, le 3
ème
alinéa du I de
l'article 21 de la loi organique n° 2001-692 du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances prévoit la création
d'un compte du régime des fonctionnaires de l'Etat au sein d'un compte
d'affectation spéciale. En conséquence, au plus tard à
compter du 1
er
janvier 2006, les dépenses et recettes
afférentes au régime des fonctionnaires de l'Etat
évoquées ci-dessus seront inscrites dans un compte d'affectation
spéciale et ne seront plus inscrites au budget général qui
supportera quant à lui sur des chapitres spécifiques
(ministères et charges communes) une contribution patronale à la
charge de l'Etat employeur (dont le taux est à définir) ainsi
qu'une subvention d'équilibre au régime.
Un tel schéma correspond d'ailleurs à la solution retenue pour le
FSPOEIE, régime dont le compte est complètement
indépendant du budget général, et pour lequel les
ministères employeurs assument effectivement une contribution patronale
sur les chapitres de rémunération (chapitre en 31) et une
participation à l'équilibre du régime (chapitre 32-92 des
charges communes et des ministères) au prorata de leurs ouvriers d'Etat
pensionnés.
B. LA CONTRIBUTION DE L'ÉTAT À L'ÉQUILIBRE DÉMOGRAPHIQUE DU RÉGIME DES PENSIONS DES OUVRIERS DE LA DÉFENSE ET DES SERVICES INDUSTRIELS DE L'ÉTAT
Le fonds
spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels
de l'Etat est chargé d'assurer le service des pensions
concédées ou révisées au profit des ouvriers des
établissements relevant du ministère de la défense et des
services industriels de l'Etat.
En raison du déséquilibre démographique, la principale
ressource du régime réside dans la subvention accordée par
l'Etat, qui est répartie entre les sections ministérielles et les
budgets annexes
au prorata
du nombre de retraités.
Pour sa part, le budget des charges communes comprend le montant de la
subvention d'équilibre correspondant à la prise en charge des
pensions des anciens ouvriers des budgets annexes, de la SEITA et de
Météo-France.
Cette subvention d'équilibre s'élève à
15
millions d'euros
(98,39 millions de francs) en 2002, en
diminution
de 0,4 %
par rapport à 2001.
Votre rapporteur spécial a interrogé le ministère sur les
raisons de l'augmentation de 6,7 % en 2000 des dotations du chapitre 32-92,
alors qu'elles avaient diminué de 21,7 % en 1999. Il a reçu la
réponse suivante du ministère :
«
La dotation du chapitre 32-92 inscrite en loi de finances
initiale pour 1999 a été de 935,4 millions d'euros (6,14
milliards de francs), en baisse de 16,7 % par rapport à la dotation
initiale de 1998. La dotation initiale 2000 a, quant à elle,
été de 899,8 millions d'euros (5,90 milliards de francs),
soit une baisse de 3,8 % par rapport à la loi de finances initiale
pour 1999.
Cependant, en exécution, la dotation 1999 du chapitre 32-92 a
été diminuée en collectif de 116 millions d'euros
(760,91 millions de francs), en raison notamment d'une évolution des
effectifs cotisants et pensionnés plus favorable pour l'équilibre
du régime que prévu, d'une hausse sensible de la contribution
versée par le ministère de la défense au titre des
dégagements des cadres dont bénéficient
spécifiquement certains de ses agents ouvriers d'Etat, et d'un effet
plus important qu'attendu de la hausse du taux de la contribution patronale
(passé de 10,34 % à 24 % au 1
er
janvier
1999). Ainsi, l'exécution 1999 a été inférieure de
21,7 % à l'exécution 1998.
La dotation de la loi de finances initiale pour 2000 avait été
établie avant que ne soient connues ces évolutions apparues en
fin d'exercice ; en conséquence, il n'existait plus autant qu'en
1999 de marge en exécution. L'exécution 2000 de la dotation a
donc été adaptée à l'évolution la plus
récente des paramètres d'équilibre du régime, et
notamment à la baisse des recettes de cotisation. De fait,
l'exécution du chapitre 32-92 a été de 874,4 millions
d'euros (5,74 milliards de francs), soit 6,7 % de plus qu'en 1999.
Après « l'accident » de parcours de l'année
1999, caractérisée notamment par les effets de la hausse du taux
de contribution patronale qui a camouflé temporairement les effets de
l'évolution vraie du FSPOEIE, les fondamentaux du régime ont
retrouvé leurs courbes tendancielles d'évolution liées
essentiellement à une dégradation permanente du ratio
démographique et appelant, à réglementation
inchangée, une hausse régulière de la subvention
effectivement versée au régime
».
La Cour des comptes a par ailleurs estimé qu'il serait souhaitable de
faire figurer en loi de finances initiale au budget des charges communes la
totalité des crédits nécessaires à
l'équilibre du fonds, les budgets ministériels ne supportant que
les seules charges de contributions patronales. Cette évolution
permettrait effectivement à la représentation nationale de porter
son vote sur un seul chapitre.
Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a
indiqué à votre rapporteur spécial que
«
à ce stade, il semble plus judicieux que les budgets
ministériels reflètent l'image d'une répartition
sincère et objective de l'ensemble des coûts induits par le
régime du FSPOEIE. C'est pour cette raison de clarté que la
dotation du chapitre 32-92 est distribuée entre les ministères au
prorata de leurs effectifs de pensionnés au FSPOEIE et non au prorata de
leurs effectifs d'ouvriers d'Etat actifs. Il semble en effet pertinent de faire
apparaître dans le budget de chaque ministère
l'intégralité des coûts générés par
ses retraités. Une telle présentation permet aux
ministères gestionnaires d'avoir une connaissance complète des
charges réelles afférentes. Il n'est pas envisagé à
ce stade d'augmenter le taux de la contribution patronale actuellement
fixé à 24 %
».