PRINCIPALES OBSERVATIONS
Votre
rapporteur spécial est amené à formuler
quatre
observations
sur le budget des charges communes pour 2002.
A. UN EFFORT DE PRÉSENTATION DU PREMIER BUDGET DE
L'ÉTAT
Votre rapporteur spécial insiste sur le
caractère
paradoxal
du budget des charges communes : premier budget de l'Etat,
puisqu'il représente plus de 40 % des dépenses brutes du
budget général, il est cependant le plus méconnu, quoique
le plus varié par les thèmes abordés.
1. Un effort de clarification à poursuivre
Votre rapporteur avait insisté sur le
caractère
hétéroclite
du budget des charges communes puisqu'il
comprenait non seulement le domaine « naturel » des charges
communes, c'est-à-dire les crédits couvrant les frais
généraux de l'Etat et ne pouvant de ce fait être inscrits
dans le budget d'un ministère particulier, mais aussi les crédits
d'intervention du ministère des finances, notamment dans ses relations
avec le secteur bancaire et financier et les organismes de
sécurité sociale, et enfin les dépenses en
atténuation de recettes.
Votre rapporteur souhaite évoquer
l'effort de clarification
réalisé depuis quatre ans du contenu du budget,
par
recentrage sur les vraies « charges communes ».
En 2000, un effort indéniable avait été accompli par
suppression de 44 chapitres et transfert de nombreux crédits
d'interventions dans les fascicules budgétaires de l'emploi, de la
santé et de la solidarité et de l'économie, des finances
et de l'industrie. Cet effort est prolongé en 2002 pour les
crédits du fonds européen de développement,
transférés aux affaires étrangères. Il devra
être poursuivi pour des crédits qui n'ont rien à faire dans
les charges communes comme ceux des travaux de sécurité dans les
lycées ou du fonds national de péréquation.
Ces mesures de simplification sont d'autant plus appréciables qu'il
était très difficile d'apprécier l'évaluation de
certaines dotations en dehors de leur cadre normal de rattachement.
2. Un effort de présentation
Outre des modifications utiles au sein des agrégats, il convient de
noter la création d'un nouvel agrégat isolant les dépenses
en atténuation de recettes, constituées essentiellement des
dégrèvements et remboursements d'impôts, qui n'avaient
effectivement que peu de lien avec les charges de la dette, avec lesquelles
elles étaient néanmoins rangées auparavant.
En outre, la présentation d'un programme relatif à la gestion
de la dette et de la trésorerie de l'Etat, par anticipation de
l'application - effective au 1
er
janvier 2006 - de la
loi organique du 1
er
août 2001 relative aux lois de finances,
est extrêmement intéressante. Elle traduit un engagement pris par
le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie au cours des
débats au Sénat consacrés à l'examen de la loi
organique susmentionnée.
Certes, il ne s'agit que d'un exemple dépourvu de portée
normative, puisque le Parlement ne sera pas appelé à se prononcer
sur ce programme, contrairement à ce qui se passera à compter de
l'entrée en vigueur de la loi organique. Mais il convient d'y voir un
exercice pédagogique
traduisant une marque d'intérêt
- une fois n'est pas coutume... - pour la représentation
nationale et une occasion d'en tirer quelques enseignements.
D'une part, la présentation des dépenses de l'Etat par programme
permettra de donner un aspect plus dynamique à l'appréciation
portée sur l'efficacité et l'efficience de la dépense
publique, puisque cette dernière sera accompagnée d'objectifs
à atteindre et de l'évaluation des résultats initialement
fixés. Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter
de ce que ce « préalable à la réforme de
l'Etat » soit une initiative parlementaire.
D'autre part, il convient toutefois de veiller à ce que cette
réforme soit mise en oeuvre de façon optimale par le
gouvernement. Ainsi, si l'esquisse de programme présentée est
bienvenue et intéressante, elle ne manque pas de susciter une
interrogation relative aux modalités retenues pour élaborer les
futurs programmes tels qu'ils seront présentés au vote du
Parlement à partir de 2006. En effet,
les programmes
, dans
l'esprit de la loi organique du 1
er
août 2001,
ne
sauraient
, sauf à perdre tout caractère d'innovation,
être que le simple regroupement des chapitres budgétaires
existants
.
Cet écueil semble n'avoir été que partiellement
évité pour le « pré-programme »
relatif à la dette de l'Etat
, puisque les dépenses de
garantie du titre I n'y ont pas été incorporées. Il
conviendra de plus d'être vigilant sur le processus d'élaboration
des indicateurs de résultats et de performances au regard desquels
l'utilisation de la dépense publique sera appréciée
à l'avenir. Des comparaisons internationales seraient pertinentes
puisque les dettes souveraines des grands Etats de la zone euro sont
désormais gérées sur un marché monétaire et
financier unifié.
Votre rapporteur considère de plus que les risques inhérents au
changement de doctrine du Trésor quant à la gestion active de
la dette
(réduction de la durée moyenne de la dette,
arbitrage sur la courbe des taux, financement éventuel des besoins
à long terme par des titres à court terme) soient
appréciés de façon rigoureuse.
3. Mais une évaluation non justifiée de certaines
dépenses
Au moins deux exemples peuvent illustrer le
caractère
extrêmement vague de la budgétisation initiale de certains
crédits
:
- les dépenses éventuelles et accidentelles :
il
apparaît en effet que les dotations inscrites aux chapitres 37-94 et
37-95 constituent, en réalité, une
réserve de
crédits à l'utilisation aléatoire destinée à
faire face aux besoins du moment
. Ainsi, en 2002, les crédits pour
dépenses accidentelles augmenteraient de 78,59 millions d'euros (515,52
millions de francs), sans la moindre justification, alors qu'ils avaient
diminué de plus de 105 millions d'euros (690 millions de francs)
l'année dernière ;
- les dépenses de garantie :
elles sont, selon le
gouvernement, «
difficilement prévisibles
»,
ce qui lui permet de
moduler ces crédits en fonction de ses propres
contraintes.
En effet, lorsque des événements
« imprévus » surviennent, les estimations de
dépenses sont rarement ajustées en conséquence. Dans son
rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la
Cour des comptes note que «
l'année 2000 ne déroge
pas au caractère erratique des dépenses de garantie
observé depuis 1994
» : si seulement 140 millions
d'euros (920 millions de francs) étaient inscrits sur le chapitre 14-01
l'année dernière, en revanche, le même chapitre
était doté de 2,23 milliards d'euros (14,6 milliards de francs)
en 1999.
B. UN BUDGET EXTRÊMEMENT CONTRAINT
Les crédits inscrits sur le budget des charges communes correspondent le
plus souvent à des dépenses de constatation, ce qui lui donnent
un caractère extrêmement contraint, dont le Parlement est, le plus
souvent, obligé de prendre acte.
C'est le cas de la charge de la
dette, financière ou viagère.
1. Le freinage provisoire de la charge de la dette financière
La
charge d'intérêts de la dette
croît provisoirement
moins vite que la dette, du fait de la décrue des taux
d'intérêt.
La charge nette de la dette atteindra en 2002 36,8 milliards d'euros, en
augmentation de 0,8 % par rapport à l'an passé et de 8,6 % par
rapport à 1997.
A cet égard, il convient de rappeler que,
sur l'ensemble de la
législature, 181,3 milliards d'euros
(1.189,25 milliards de francs)
ont été consacrés au paiement de
la charge nette
de la dette
, cette évolution démontrant la rigidité
croissante de la dépense publique et, par conséquent, les marges
de manoeuvre de plus en plus réduites au sein du budget
général :
La
baisse constatée sur ce poste de dépenses en 2000, qui
résultait de la baisse des taux d'intérêt observée
cette année-là
1(
*
)
- élément
exogène totalement indépendant de la politique gouvernementale -,
ne constitue qu'une exception au sein d'une tendance de hausse continue du
poids de la charge de la dette.
Du reste, comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport
précité, «
la dette de l'Etat a continué de
se situer, en 2000, dans une dynamique d'accroissement, certes ralenti, mais
ininterrompu
».
Or, le stock de la dette publique continue de croître plus rapidement,
puisqu'il résulte de l'accumulation des déficits annuels,
eux-même engendrés par un niveau trop élevé de la
dépense publique. En projection, l'encours de la dette totale passerait
de 713 milliards d'euros fin 2001 à 745 milliards fin 2002, en
progression de 4,5 %.
Cette distorsion entre la croissance de la dette, + 4,5 %, et celle de la
charge d'intérêts, + 0,8%, est due à la diminution continue
depuis 1993 du coût moyen de la dette, elle-même liée
à la baisse des taux d'intérêt.
Mais cette situation
favorable n'est que transitoire.
Aux cours des années prochaines,
l'effet-taux s'atténuera et la progression de la charge
d'intérêts s'alignera sur celle de l'encours.
Cette orientation, si elle se confirmait, serait en effet extrêmement
préoccupante pour nos finances publiques, car elle signifierait que, une
fois encore, le budget de l'Etat verrait ses faibles marges de manoeuvre
réduites par des dépenses stériles progressant de
façon quasiment automatique.
2. L'explosion de la charge de la dette viagère
Votre rapporteur regrette que la ventilation des crédits de pensions
dans les fascicules des départements ministériels, suivant des
modalités d'ailleurs critiquables
2(
*
)
, ne permette pas d'apprécier
leur évolution globale lors du vote du budget, alors que ces
crédits sont transférés dans le budget des charges
communes sitôt après.
Les crédits pour pensions progressent de 6% en 2002, pour atteindre
31,1 milliards d'euros. Le compte simplifié, reconstituant ce que
serait un régime vieillesse des fonctionnaires de l'Etat et
présenté dans le rapport économique, social et financier
pour 2001, faisait apparaître une progression de la contribution de
l'Etat de 15,3 % en quatre ans, de 1998 à 2001 ! Le regroupement
des crédits permettrait d'élargir et de mettre à jour ce
type d'analyse pour éclairer les indispensables mesures à prendre
en ce domaine, avant même la mise en place du compte d'affectation
spéciale prévu à l'article 21 de la loi organique du
1
er
août 2001 relative aux lois de finances.
C. POUR UNE INFORMATION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE DE
MEILLEURE QUALITÉ
Par application anticipée des dispositions de l'article 51 de la loi
organique relative aux lois de finances, le projet de loi de finances est
accompagné d'une « charte de budgétisation »
dont certaines dispositions concernent directement le budget des charges
communes.
1. Isoler les dégrèvements et remboursements d'impôts
locaux
Les dépenses en atténuation de recettes et remboursements
représentent plus de la moitié (53,7%) des crédits
inscrits au budget des charges communes.
Or, ces crédits sont
constitués pour l'essentiel, et à hauteur de 62,7 milliards
d'euros, par les remboursements et dégrèvements d'impôts
qui sont soustraits à la fois des ressources définitives et des
dépenses dans la présentation de l'article d'équilibre en
raison de leur neutralité pour l'équilibre budgétaire.
Cette présentation est logique pour les
remboursements et
dégrèvements d'impôts d'Etat
. Les restitutions
d'impôts sur les sociétés (9,45 milliards d'euros),
les remboursements de crédits de TVA (32,28 milliards d'euros) et
désormais les dégrèvements et restitutions d'impôt
sur le revenu au titre de la prime pour l'emploi (1,45 milliard d'euros) sont
des éléments constitutifs de ces impôts dont il est
économiquement logique de déterminer le produit net.
En revanche, il est totalement illogique de déduire du montant des
impôts d'Etat
les dégrèvements et remboursements
d'impôts locaux
qui atteignent, en 2002,
9,9 milliards
d'euros. Cette pratique était inévitable tant que la
comptabilité publique ne permettait pas de les isoler. Puisque cet
effort de clarification dont votre rapporteur se réjouit est
achevé,
il n'existe plus aucune raison pour ne pas traiter les
remboursements et dégrèvements concernant le contribuables locaux
comme de véritables dépenses dans l'article
d'équilibre
.
2. Mieux appréhender la charge budgétaire nette de la dette
Rappelant que, depuis 1994, la notion de charge nette de la dette est
utilisée dans les documents accompagnant le budget et les comptes
d'exécution, la Cour des comptes se montre assez critique à
l'égard de la prise en compte des charges budgétaires brute et
nette.
Votre rapporteur ne retient pas l'observation de la Cour suivant laquelle
«
la référence à la charge nette, ne
fût-ce que dans la présentation et les commentaires du budget,
entretient une fâcheuse ambiguïté
», car la
déduction de recettes du montant de la charge brute de la dette
dissimulerait l'évolution réelle de la dépense. Si
l'observation de la Cour se comprend pour les produits de la trésorerie,
elle paraît peu fondée pour les recettes sur coupons courus qui
résultent de la technique de l'assimilation employée par l'Etat
pour le placement des obligations et des bons du Trésor
3(
*
)
.
En revanche, la Cour a raison d'insister sur le caractère grossier de la
correction ainsi opérée et sur la nécessité d'un
raisonnement en termes de droits constatés pour appréhender le
coût net de la dette. Les observations suivantes de la Cour, issues de
son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000,
mériteraient d'être prises en compte dans la présentation
du « programme » relatif à la dette :
-
« la qualification de « recettes
d'ordre » [...] est impropre, car il s'agit d'encaissements effectifs
et bien distincts des décaissements d'intérêts
censés leur correspondre »
;
-
« du point de vue de l'analyse économique du
coût de la dette, qui en est la justification donnée, cette
contraction extra-comptable de dépenses et de recettes n'apparaît
pas pertinente, du moins en l'état actuel de la comptabilité
d'exécution budgétaire »
;
-
« ainsi, seule une comptabilité en droits
constatés de tous les produits et charges de la dette
- budgétaires et extrabudgétaires - peut fournir des
éléments économiquement significatifs du coût de la
dette, et au-delà de la qualité de sa gestion ».
3. Généraliser la problématique du hors-bilan
Il existe des « garanties implicites » à la charge
de l'Etat, c'est-à-dire des engagements à plus ou moins long
terme auxquels l'Etat et le secteur public devront faire face, et qui ne sont
pas retracés en tant que tels dans le budget général.
C'est tout le problème du « hors-bilan », ou
« dette publique invisible », qui fait l'objet d'une grande
imprécision
, le flou dont il est entouré empêchant la
représentation nationale et les citoyens de connaître
précisément la situation financière exacte de l'Etat.
La représentation nationale ne dispose ainsi que d'une vision
tronquée de la dette de l'Etat.
Toutefois, le compte général de l'administration des finances
(CGAF) 1999 avait apporté de réelles améliorations.
Le CGAF 1999
Le
compte général de l'administration des finances pour 1999
,
annexé au projet de loi de règlement de ladite année,
comportait des premiers éléments répondant à des
objectifs de meilleure information et donc de plus grande transparence :
il
continuait de reposer sur une comptabilité de caisse, mais
était enrichi d'éléments patrimoniaux grâce à
l'introduction d'éléments exprimés en termes de bilans et
de comptes de résultat
.
Il s'agit notamment de :
- la meilleure valorisation des immobilisations non financières ;
- l'amélioration de la lisibilité du compte qui retrace les
dotations et participations de l'Etat ;
- la comptabilisation de la dette en droits constatés en non plus
en encaissements/décaissements ; ainsi, la totalité des
charges de la dette inscrites au budget de l'Etat est retraitée en
droits constatés, en vertu du règlement communautaire relatif
à la comptabilité européenne -le SEC 95-, les
intérêts courus non échus étant pris en compte ;
- la création d'une provision pour dépréciation des
créances fiscales ;
- la présentation, pour la première fois, dans une annexe
relative au hors-bilan, d'engagements à moyen et long terme de l'Etat.
Trois secteurs d'intervention avaient été retenus :
1°)° les retraites des fonctionnaires de l'Etat des
régimes spéciaux, mais aucune indication chiffrée ne
figurait dans l'annexe, seule une méthodologie étant
précisée ;
2°) les engagements de l'Etat en matière d'épargne-logement,
l'engagement potentiel maximal ayant été estimé à
7,62 milliards d'euros (50 milliards de francs) ;
3°) les garanties accordées par l'Etat aux entreprises, ainsi
que les garanties à l'exportation passant par l'intermédiaire de
la COFACE, ces engagements représentant 37,65 milliards d'euros
(247 milliards de francs) pour les premières et 81,41 milliards
d'euros (534 milliards de francs) pour les secondes.
Soit un total, hors pensions publiques, de 126,69 milliards d'euros
(831
milliards de francs).
Toutefois, la Cour des comptes, dans son rapport précité relatif
à l'exécution des lois de finances pour 2000, formule un certain
nombre de critiques sur la façon dont sont appréhendés les
engagements « hors-bilan » de l'Etat et sur le
caractère incomplet de leur présentation.
Elle rappelle que «
certaines charges futures d'une importance
majeure, qui sont comptabilisées dans les engagements hors-bilan
d'entreprises publiques, devraient figurer dans les engagements et risques
hors-bilan de l'Etat, parce qu'elles présentent un risque pour
l'Etat
». Et de citer les charges futures de
démantèlement, de traitement et de stockage des déchets du
CEA, soit plus de 6,10 milliards d'euros (40 milliards de francs), ainsi que
les charges dites spécifiques de Charbonnages de France relatives aux
voiries et aux sites arrêtés et aux prestations dues aux anciens
mineurs, soit plus de 8,38 milliards d'euros (55 milliards de francs).
Elle a également regretté que les engagements de l'Etat au titre
des retraites publiques ne fassent l'objet d'aucun chiffrage, même si
elle a obtenu des informations sur ce point.
Les
engagements au titre des retraites des fonctionnaires :
entre 595 et 686 milliards d'euros
Dans son
rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la
Cour des comptes a approfondi son analyse des engagements hors-bilan de l'Etat.
«
La Cour a souhaité que lui soit communiqué le
chiffrage des engagements de l'Etat au titre des pensions des
fonctionnaires
», dans le cadre du contrôle de
l'exécution des lois de finances.
La Cour des comptes a ainsi été destinataire d'un courrier de la
secrétaire d'Etat au budget, dont il ressort que, «
en
fonction du taux d'actualisation retenu (6 ou 5 %), l'ordre de grandeur des
engagements hors bilan de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires peut
être estimé comme s'inscrivant dans une fourchette
d'évaluation comprise entre 594,55 milliards d'euros (3.900
milliards de francs) et 686,02 milliards d'euros (4.500 milliards de
francs)
».
Des améliorations ont été apportées au CGAF
2000 :
- la valorisation des immobilisations non financières ;
- la valorisation des dotations et participations ;
- le rattachement de la TVA à l'exercice 2000 ;
- l'estimation de l'impact d'une intégration des budgets annexes dans
les comptes de l'Etat.
D. QUEL AVENIR POUR LE BUDGET DES CHARGES COMMUNES ?
Votre rapporteur spécial s'interroge sur la façon dont le budget
des charges communes va s'adapter aux dispositions de la nouvelle loi organique
relative aux lois de finances.
Il convient en effet de rappeler que celle-ci prévoit
un certain
nombre de modifications qui vont avoir un impact direct sur une partie
conséquente des crédits aujourd'hui inscrits au budget des
charges communes
.
Au moins trois de ces nouvelles dispositions peuvent être
citées :
- l'article 7 prévoit une dotation pour dépenses
imprévisibles ;
- l'article 21 prévoit un compte d'affectation spéciale des
charges de retraites ;
- l'article 22 crée un compte de commerce pour la charge
budgétaire de la dette et pour la dette publique elle-même.