Projet de loi de finances pour 2002 : Services généraux du premier ministre

B. QUELQUES PISTES DE RÉFORME

Deux propositions de loi, enregistrées à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 juillet 2001 et présentées, respectivement, par notre collègue député M. Philippe de Villiers, et par nos collègues députés MM. Jean-Louis Debré, Philippe Douste-Blazy et Jean-François Mattei, proposent une réforme des fonds spéciaux.

Par ailleurs, le Premier président de la Cour des comptes, M. François Logerot, a remis au Premier ministre, au mois d'octobre de l'année 2001, une note relative au régime des fonds spéciaux ^{10( * )} .

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, plusieurs amendements du gouvernement à la loi de finances pour 2002.

Le projet gouvernemental de réforme des fonds spéciaux n'étant connu que depuis peu, votre commission des finances, lors de sa réunion du 22 novembre 2001, a donné mandat à votre rapporteur spécial pour approfondir la question de la réforme des fonds spéciaux. Les développements qui suivent se contentent donc d'indiquer quelques pistes, ce travail devant être ultérieurement approfondi, avant la discussion du sujet en séance publique, prévue pour le vendredi 30 novembre 2001.

Il semble exister un certain consensus sur les grandes lignes que devrait suivre une éventuelle réforme des fonds spéciaux : réduire le périmètre des fonds spéciaux et améliorer leur contrôle.

1. Restreindre le périmètre des fonds spéciaux

Tout d'abord, il semble nécessaire de réduire le périmètre des fonds spéciaux.

En effet, comme le souligne M. Logerot dans son rapport au Premier ministre, environ 19,8 millions d'euros, soit près du tiers de la dotation globale, « sont affectés à des dépenses de rémunération ou de fonctionnement qui ne se rattachent pas - au moins a priori - à des impératifs de sécurité extérieure ou intérieure de l'Etat, ni même à des interventions particulières assimilables à des « actes de Gouvernement » et pouvant de ce fait relever de procédures particulières et échappant à tout contrôle ». De même, on peut s'interroger, par exemple, sur la nature des opérations que recouvre la dénomination d'« actions humanitaires ou en faveur des droits de l'homme ». Selon M. Logerot, « Cette affectation peu explicite recouvre sans doute, pour partie, des subventions à des organismes divers qui - sauf nécessités particulières de confidentialité - pourraient être réimputées sur crédits budgétaires ordinaires du titre IV ».

a) Les propositions de M. Logerot en matière de délimitation du périmètre des fonds spéciaux

• Dans sa note remise au Premier ministre, M. François Logerot estime que le régime des fonds spéciaux devrait concerner « le financement d'actions liées à la sécurité intérieure et extérieure de la Nation ou à d'autres interventions exceptionnelles que le Premier ministre estimerait nécessaires à la sauvegarde des intérêts supérieurs du pays ».

• On peut s'interroger sur la manière de réaliser en pratique cette réduction de périmètre. M. Logerot avance à cet égard quelques propositions intéressantes qui devraient être suivies, dans leurs grandes lignes, par le gouvernement.

Il suggère tout d'abord de transférer les montants actuellement réservés aux « primes de cabinet » (c'est-à-dire les indemnités des ministres, de leurs collaborateurs et d'autres agents affectés dans les services du Premier ministre ou dans les cabinets), éventuellement révisés, aux lignes budgétaires déjà ouvertes dans les différents budgets au titre des indemnités de cabinet ^{11( * )} . M. Logerot envisage également que, dans un premier temps, soit ouverte une dotation globale au budget des services généraux du Premier ministre, qui ferait l'objet de répartition entre les ministères par arrêtés de transfert. Par ailleurs, il propose deux mesures complémentaires. La première consisterait à définir, par décret, le régime des « indemnités de cabinet » - qui pourraient être qualifiées d'indemnités de sujétions spéciales -, et d'en fixer, par arrêté, sinon un barème détaillé, du moins les maxima autorisés selon le type de fonctions exercées. La secrétaire d'Etat au budget a déclaré au président de votre commission des finances et à votre rapporteur spécial qu'elle souhaitait que soit pris un tel décret. Elle a cependant précisé qu'elle n'envisageait pas que soit fixé un éventuel plafond, afin de préserver l'actuelle liberté de recrutement. Elle a également indiqué que la possibilité d'une différence de rémunération entre les différents cabinets serait maintenue.

La seconde mesure complémentaire envisagée par M. Logerot serait d'harmoniser les « rémunérations accessoires « officielles » » des membres des cabinets ministériels, la plupart du temps affectés par le ministre parmi les fonctionnaires relevant de son autorité ou mis à sa disposition par des administrations ou des corps extérieurs au ministère ^{12( * )} : « ou bien la totalité des indemnités serait prise en charge sur les crédits mis à la disposition des ministres, ou bien une règle claire serait fixée par le Premier ministre - par exemple le maintien au niveau moyen applicable aux fonctionnaires du grade et de l'échelon considéré ». M. Logerot envisage également de rendre plus transparente la rémunération des ministres et secrétaires d'Etat ^{13( * )} (par exemple, par une réévaluation de la rémunération globale, assortie de la suppression de l'avantage fiscal qui porte actuellement sur l'indemnité représentative de frais ^{14( * )} ).

M. Logerot estime que le financement sur les fonds secrets des moyens de fonctionnement courants devrait également être progressivement abandonné. Les sommes correspondantes seraient inscrites à un chapitre ou à un article budgétaire sous forme d'une dotation globale, qui pourrait d'ailleurs être abondée par des crédits en provenance du même budget et actuellement affectés de fait au fonctionnement du cabinet sans pour autant être identifiés.

Afin de préserver la souplesse et la rapidité d'emploi du dispositif actuel, il serait envisageable d'instaurer auprès de chaque cabinet une régie d'avances ^{15( * )} , permettant au régisseur (en l'occurrence, un fonctionnaire agissant sous l'autorité du chef de cabinet) d'effectuer le paiement par virement, chèque, carte de paiement ou même numéraire de certaines catégories de dépenses courantes (matériel et fonctionnement, frais de mission ou de stage, rémunérations de personnels payés sur une base horaire ou à la vacation), dans la limite de l'avance qui lui est accordée par le comptable public et égale au maximum à 1/6 ème du montant prévisible des dépenses annuelles. L'avance est reconstituée après production des pièces justificatives des dépenses exposées. La secrétaire d'Etat au budget a indiqué au président de votre commission des finances et à votre rapporteur spécial que le gouvernement envisageait de suivre les recommandations du rapport Logerot sur le recours systématisé à des régies d'avances.

b) Les propositions du gouvernement en matière de délimitation du périmètre des fonds spéciaux

L'article 77 (nouveau) du projet de loi de finances pour 2002, résultant d'un amendement du gouvernement adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, prévoit que « les dépenses faites sur les crédits inscrits au chapitre 37-91 du budget des services généraux du Premier ministre sont examinées chaque année par une commission de vérification, chargée de s'assurer que les crédits sont utilisés conformément à la destination qui leur a été assignée par la loi de finances ».

Ainsi, il ne définit pas directement le domaine des fonds spéciaux, mais renvoie seulement à celui défini par la loi de finances.

Par un amendement du gouvernement, la dotation du chapitre 37-91 « fonds spéciaux » a été réduite de 22.557.302 euros, montant présenté comme correspondant aux crédits qui ne sont pas liés à des actions de sécurité. Les crédits des fonds spéciaux s'élèvent donc désormais à 37.473.672 euros.

Parallèlement, la nomenclature du chapitre 37-91 a été modifiée. Elle est désormais composée des deux articles « Direction générale de la sécurité extérieure » et « Autres actions liées à la sécurité », pour un montant de respectivement 33.165.352 euros et 4.308.320 euros.

Trois chapitres des services généraux du Premier ministre ont été abondés, pour un montant total de  12.990.333 euros :

- chapitre 31-02 « indemnités et allocations diverses », article 10 « Premier ministre, ministres et secrétaire d'Etat » : 5.772.025 euros ;

- chapitre 34-98 « moyens de fonctionnement des services », article 10 « Premier ministre, ministres et secrétaire d'Etat » : 5.693.818 euros ;

- chapitre 37-06 « actions en faveur des droits de l'homme et du développement de la citoyenneté », article 10 « action humanitaire » : 1.524.490 euros.

La réforme des fonds spéciaux a donc entraîné une diminution nette des crédits du budget des services généraux du Premier ministre de 9.566.969 euros (titre III).

Schéma des modifications de crédits relatives aux fonds secrets

60 M € 10 M€ sont redéployés

(crédits de l'article 37-91 vers d'autres budgets

avant réforme)

50 M€ restent dans le

budget des SGPM

37 M€ restent dans 13 M€ abondent trois

l'article 37-91 autres chapitres du

budget des SGPM

Votre rapporteur spécial se demande s'il ne serait pas souhaitable de préciser le périmètre des fonds spéciaux directement dans l'article 77 du projet de loi de finances pour 2002.

2. Améliorer le contrôle des fonds spéciaux

Il existe également un consensus sur la nécessité de renforcer le contrôle des fonds spéciaux.

a) Les observations de M. François Logerot au sujet du contrôle des fonds spéciaux

En particulier, M. Logerot estime que « c'est l'ensemble de l'utilisation des fonds spéciaux qui devrait faire l'objet d'un contrôle externe particulier, inspiré de celui qui s'exerce actuellement sur les seules dotations affectées à la DGSE, et associant la Cour des comptes, d'autres corps de contrôle et des représentants du Parlement ».

Il souligne la nécessité que les fonds spéciaux ne servent pas à compléter, par simple facilité d'emploi, les dotations ordinaires du budget consacrées à des dépenses qui ne nécessitent pas une protection particulière. Il estime que « L'un des objets du contrôle externe exercé sur les fonds spéciaux doit être précisément de vérifier la spécificité des imputations dont ils font l'objet et d'en rendre compte au Gouvernement ». Remarquant l'existence d'autres dépenses discrétionnaires de nature secrète (comme les « actions humanitaires ou en faveur des droits de l'homme » indiquées par le Premier ministre dans son communiqué du 18 juillet 2001), il considère que le contrôle de ce type de dépenses devrait également être renforcé, afin de vérifier le bien-fondé de leur financement sur les fonds spéciaux.

b) L'article 77 (nouveau) du projet de loi de finances pour 2002

L'Assemblée nationale a adopté en première lecture un amendement du gouvernement tendant à insérer au projet de loi de finances pour 2002 un article 77.

(1) L'instauration d'une commission de vérification

Cet article 77 tend à instaurer une « commission de vérification » chargée de contrôler l'utilisation des fonds spéciaux.

• Cette commission serait composée de deux députés, dont son président, désignés par le président de l'Assemblée nationale, deux sénateurs désignés par le président du Sénat, et deux membres nommés pour cinq ans, par décret, parmi les membres de la Cour des comptes, sur proposition de son Premier président.

Cette commission disposerait de pouvoirs d'investigation étendus, puisqu'elle pourrait prendre connaissance de tous les documents, pièces et rapports susceptibles de justifier les dépenses considérées et l'emploi des fonds correspondants. L'article 77 donne une liste de documents devant obligatoirement lui être transmis : registres, états, journaux, décisions, état des dépenses se rattachant à des opérations en cours. Il est précisé qu'elle peut déléguer un de ses membres pour procéder à toutes enquêtes et investigations en vue de contrôler les faits retracés dans les documents comptables soumis à sa vérification. Il convient cependant de souligner qu'aucune sanction n'est prévue en cas de refus de communication d'un document.

Il est précisé que la commission doit avoir terminé ses travaux avant le 31 mars de l'année qui suit celle de l'exercice soumis à son contrôle.

• La commission produirait chaque année deux documents.

Le premier serait un rapport, non public, sur les conditions d'emploi des crédits. Ce document serait remis par le président de la commission au Président de la République, au Premier ministre et aux présidents et rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances.

La commission dresserait par ailleurs un procès-verbal de ses opérations, dans lequel elle constaterait que les dépenses réalisées sur les crédits sont couverts par des pièces justificatives pour un montant égal. Le procès-verbal serait remis par le président de la commission au Premier ministre et au ministre chargé du budget, qui le transmettrait à la Cour des comptes.

• Diverses dispositions sont prévues afin de préserver la confidentialité des informations auxquelles auraient accès les membres de la commission.

Tout d'abord, ceux-ci seraient astreints au respect du secret de la défense nationale pour les faits, actes ou renseignements dont ils auraient pu avoir connaissance à raison de leur mandat. Le régime du secret de la défense nationale prévoit (article 413-10 du code pénal) une sanction de sept ans d'emprisonnement et 700 000 francs d'amende (peine ramenée à trois ans d'emprisonnement et 300 000 francs d'amende en cas d'imprudence ou de négligence) pour le fait, par toute personne dépositaire d'un renseignement, procédé, objet, document, donnée informatisée ou fichier qui a un caractère de secret de la défense nationale, soit de le détruire, détourner, soustraire ou de le reproduire, soit de le porter à la connaissance du public ou d'une personne non qualifiée.

Ensuite, les travaux de la commission proprement dits sont soumis à un régime particulier. L'article 77 prévoit qu'ils sont secrets. Il précise qu'est puni des peines prévues à l'article 226-13 du code pénal le fait de divulguer ou publier, dans un délai de trente ans, une information relative aux travaux de la commission. Ce dernier article prévoit que la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une fonction ou d'une mission temporaire, est punie d'un an d'emprisonnement et de 100 000 francs d'amende.

(2) La suppression du dispositif existant

Le dernier alinéa du présent article prévoit que l'article 42 de la loi n° 46-854 du 27 avril 1946 portant ouverture et annulation de crédits sur l'exercice 1946, l'article 6 de la loi n° 47-1496 du 13 août 1947 portant fixation des crédits applicables aux dépenses du budget ordinaire de l'exercice 1947 et le décret n° 47-2234 du 19 novembre 1947 portant création d'une commission de vérification des dépenses faites sur les crédits affectés au service de documentation extérieure et de contre espionnage, sont abrogés.

c) Observations de votre rapporteur spécial

(1) Préciser les règles relatives à la constitution de la commission

On peut s'interroger sur les règles relatives à la désignation des membres de la commission de vérification.

Une première interrogation concerne la durée du mandat des membres de la commission de vérification. Si l'article 77 la fixe à cinq ans dans le cas des deux membres de la Cour des comptes, il est muet dans celui des parlementaires siégeant dans cette commission. Il pourrait être utile de préciser ce point.

On peut également s'interroger sur la manière dont est désigné le président. L'article 77 prévoit que le président de l'Assemblée nationale désigne le président de la commission. On peut se demander s'il serait souhaitable de donner la prépondérance à l'une des deux chambres au sein d'un organisme chargé d'assurer un contrôle, mission pour laquelle l'Assemblée nationale et le Sénat sont à parité constitutionnelle. Il pourrait être préférable de prévoir que la commission de vérification élit elle-même, en son sein, son président.

(2) Préciser le fonctionnement de la commission

On peut également s'interroger sur le mode de fonctionnement de la commission. En particulier, l'article 77 n'indique pas comment le rapport et le procès-verbal sont adoptés.

On pourrait envisager de préciser que la commission de vérification adopte son rapport et son procès-verbal à la majorité, son président ayant voix prépondérante.

(3) Mieux protéger le secret de la défense nationale

On peut également se demander dans quelle mesure la protection du secret de la défense nationale pourrait être renforcée, sans remettre en cause les exigences de transparence.

En particulier, on pourrait envisager que ne puissent être nommées au sein de la commission de vérification que des personnes habilitées à accéder à des documents classés secret-défense ou très secret-défense.

(4) Faciliter, pour les parlementaires, le recours à un collaborateur

On peut enfin souligner que l'article 77 ne prévoit pas que les membres de la commission de vérification se fassent assister de collaborateurs.

Ainsi, un parlementaire membre de la commission qui transmettrait à un collaborateur une information dont il aurait eu connaissance en raison de son mandat pourrait semble-t-il être passible de sanctions pénales ^{16( * )} .