Projet de loi de finances pour 2002 : Services généraux du premier ministre

B. UN RÉGIME PARTIELLEMENT DÉROGATOIRE AUX PRINCIPES CLASSIQUES DU DROIT BUDGÉTAIRE

1. L'utilisation des fonds spéciaux par le pouvoir exécutif

Les crédits sont consommés sous l'autorité exclusive du Premier ministre.

• Ils dérogent à certaines règles budgétaires.

Tout d'abord, il n'y a pas de séparation de l'ordonnateur et du comptable. Comme le souligne M. Logerot dans sa note au Premier ministre, « les délégataires du Premier ministre [c'est-à-dire « le directeur et le chef du cabinet, le secrétaire général du Gouvernement et deux de ses collaborateurs » ] (ou des ministres pour la part qui leur est allouée) cumulent en fait les fonctions d'ordonnateur et de comptable comme le permet une gestion purement privée ».

De même, M. Logerot estime que « donnant lieu à des ordonnancements fractionnés, mais globaux, à destination de comptes de dépôts, les crédits dérogent à la règle de la spécialité budgétaire ».

En revanche, le non-respect de la règle d'annualité, traduit par la constitution de « réserves » de crédits non utilisés, n'est on l'a vu pas autorisé par la loi de 1946.

• En pratique, les crédits du chapitre 37-91 font l'objet d'ordonnancements, en principe mensuels, du secrétariat général du Gouvernement, visés par le contrôleur financier. Cependant, dans le cas des dépenses de la DGSE, le nombre d'ordonnances serait en général supérieur, et variable selon les années (17 en 1999 par exemple), du fait des ouvertures de crédits supplémentaires ou des « avances » consenties à partir des autres lignes (comme en l'an 2001).

Les paiements se font de manière différente selon la ligne concernée. Les crédits de l'article 10 (fonds spéciaux du Gouvernement) donnent lieu à virements sur un compte de dépôt ouvert à la paierie générale du Trésor au nom du Premier ministre. Ceux de l'article 20 (DGSE et dépenses diverses) viennent alimenter deux comptes à la Banque de France, ouverts respectivement au nom de la DGSE et du Premier ministre. Dans ce dernier cas, le compte ouvert à la Banque de France sert notamment à créditer d'autres comptes dans le même établissement au nom des titulaires de la fonction de président de la République et de celle de Premier ministre (fermés lors des changements de titulaires).

Selon le communiqué du Premier ministre du 18 juillet 2001, l'essentiel de ces opérations serait effectué par virement bancaire ou par chèque à partir de comptes à la paierie générale du Trésor et à la Banque de France. Ainsi, seules les rémunérations complémentaires du cabinet du Premier ministre et des ministères (respectivement 3,7 et 7,9 millions d'euros) seraient versées en espèces (soit 20 % des fonds spéciaux).

2. L'absence de contrôle juridictionnel

De même, les dépenses engagées sur les fonds spéciaux échappent au contrôle juridictionnel de la Cour des comptes.

En prévoyant qu'« un décret de quitus sera établi chaque année au 31 décembre pour chacun des ministres attributaires », la loi de 1946 crée une procédure particulière d'apurement des dépenses dans laquelle la juridiction financière n'intervient pas.

Comme le soulignait l'année dernière notre collègue député M. Georges Tron ^{8( * )} , s'agissant des fonds destinés à la sécurité extérieure, la commission prévue par le décret de 1947 et présidée par un magistrat de la Cour des comptes n'a pas de compétence juridictionnelle, puisqu'elle ne délivre pas de quitus mais rend compte de l'utilisation des fonds, d'une part, au Premier ministre par la transmission d'un rapport, d'autre part, à la Cour par la remise d'un procès-verbal. Ce dernier est destiné à permettre à la juridiction financière de « constater », et non de certifier, que le montant des dépenses porté dans le compte général de l'administration des finances correspond au montant établi par la commission.

Comme le souligne M. Logerot dans sa note au Premier ministre, « on notera le paradoxe d'une situation où les fonds publics consacrés à des opérations légitimement couvertes par le secret défense sont l'objet d'un contrôle externe, alors que ceux qui sont, pour une grande partie au moins, dévolus au fonctionnement courant de l'appareil gouvernemental, échappent à toute vérification a posteriori ».

Il convient en outre de souligner que, selon le communiqué du Premier ministre du 18 juillet 2001, il arrive que les services secrets autres que la DGSE reçoivent des versements en provenance des fonds spéciaux. Comme l'indique M. Logerot, « ces dotations ne sont pas soumises aux vérifications de la commission instituée par le décret du 19 novembre 1947 puisque sa compétence est limitée aux crédits inscrits à l'article 20 § 10 (DGSE) ».

3. Quels pouvoirs pour le rapporteur spécial, le rapporteur général et le président de la commission des finances des deux assemblées ?

Le droit en vigueur sous la Vème République résulte du 6ème alinéa de l'article 164-IV de l'ordonnance n° 58-1374 du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959. Une interprétation restrictive de ces textes laissait penser que seuls les rapporteurs spéciaux pouvaient exercer un contrôle sur pièces et sur place, portant sur les seules réponses relevant du département ministériel qu'ils avaient la charge de rapporter.

Ainsi, depuis la première loi de finances rectificative pour 2000, la législation reconnaît que les présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances ont un pouvoir général de contrôle des recettes et dépenses publiques.

La loi précise cependant que ces pouvoirs s'entendent « réserve faite (...) des sujets de caractère secret concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat ».

Ce droit est confirmé, avec la même limitation, par l'article 57 de la loi organique du 1 ^er août 2001, relative aux lois de finances. Cet article, applicable à compter du 1 ^er janvier 2002, prévoit en effet que « Tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils [le rapporteur spécial, le rapporteur général et le président de la commission des finances] demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat (...) doivent leur être fournis ».

• En pratique, le gouvernement refuse de transmettre des informations détaillées au Parlement.

Dans son rapport au Premier ministre, M. François Logerot indique que « des réponses particulièrement concises étaient données chaque année aux questions posées par les rapporteurs spéciaux des commissions des finances, même dans le cas où des précisions étaient demandées sur la répartition entre dépenses de fonctionnement courant et dépenses intéressant la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat. Pour le budget 2001, par exemple, la réponse identique faite aux deux rapporteurs est la suivante : « Les fonds inscrits à l'article 20 § 10 sont destinés au fonctionnement de la direction générale de la sécurité extérieure. Ceux qui figurent respectivement à l'article 10 et à l'article 20 § 20 n'ont pas d'affectation différente. Celle-ci est laissée à la discrétion du Premier ministre, responsable de leur emploi devant le Parlement aux termes de la loi du 27 avril 1946 portant ouverture et annulation de crédits sur l'exercice 1946 » ».

La réponse donnée cette année à votre rapporteur spécial n'est pas plus détaillée.

Les tentatives récentes de contrôle sur pièces et sur place semblent en outre impossibles en pratique.