AVANT-PROPOS
Dans le
projet de loi de finances pour 2002, les crédits du ministère de
l'emploi s'élèvent à
16,78 milliards d'euros
(110,07 milliards de francs). Ils s'établissaient à 17,05
milliards d'euros (111,83 milliards de francs) en 2001, et à 18,61
milliards d'euros (122,07 milliards de francs) en 2000.
Ces crédits connaissent donc une
diminution de 1,6 %
,
après une baisse de 1,9 % l'année dernière.
En dépit des déclarations gouvernementales
, probablement
liées à l'inquiétude sur les perspectives de
l'évolution du marché du travail,
le budget de l'emploi ne
constitue plus une priorité budgétaire
, les dépenses
du budget général devant augmenter, en moyenne, de 2 % en 2002.
Les dépenses du budget de l'emploi sont à hauteur de 10,6 % (9,6
% en 2001 et 8,1 % en 2000) consacrées aux moyens de
fonctionnement, et de 88,9 % (près de 90 % en 2001 et 91,4 % en 2000)
aux dépenses d'intervention. Le montant des dépenses en capital
n'est que de 76,29 millions d'euros (500,43 millions de francs), soit
moins de 0,5 % de l'ensemble des crédits.
Le titre III
comporte l'essentiel
des moyens de gestion de
la politique de l'emploi
: il s'agit essentiellement des
crédits de fonctionnement des services du ministère de l'emploi
et de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE).
Le titre IV
regroupe les crédits du ministère
consacrés aux
mesures pour l'emploi
, qu'il s'agisse de la
formation professionnelle, de l'insertion des jeunes, des aides
apportées aux publics en difficulté ou de la lutte contre le
chômage.
Le titre V
retrace les investissements pris directement en
charge par l'Etat. La dépense concerne presque exclusivement les
services déconcentrés.
Le titre VI
retrace les subventions d'investissement
accordées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, ainsi
qu'à l'Association nationale pour la formation professionnelle des
adultes (AFPA) et à l'ANPE.
LA GESTION DES CRÉDITS DE L'EMPLOI EN 2000
Depuis
l'année dernière, le gouvernement établit et communique au
Parlement des comptes rendus de gestion budgétaire portant sur
l'exécution du budget clos. Les éléments qui suivent sont
extraits du compte rendu de gestion budgétaire du budget de l'emploi
2000.
Les crédits inscrits en loi de finances initiale s'établissaient
à 122,07 milliards de francs (18,61 milliards d'euros), mais les
crédits ouverts en fin d'année se sont élevés au
total à 121,91 milliards de francs (18,59 milliards d'euros),
soit 160 millions de francs (24,40 millions d'euros (160 millions de
francs) de moins que les dotations ouvertes.
Réponse du ministère de l'emploi à une question de votre rapporteur spécial
Votre
rapporteur spécial a posé au ministère de l'emploi la
question suivante : «
Dans son rapport sur l'exécution
des lois de finances pour 2000, la Cour des comptes indique (page 215) que le
budget de l'emploi s'élevait, en 2000, à 122,07 milliards de
francs, mais que le total des ouvertures nettes de crédits
s'établissait à 129,91 milliards de francs, soit une augmentation
de 6,4 % par rapport à la dotation initiale. Dans le même temps,
le total des dépenses nettes a été de 121,56 milliards de
francs, soit 93,6 % du montant des crédits ouverts, et moins que le
montant de la dotation initiale, pourtant abondée en cours
d'année. Comment expliquer cette situation
paradoxale ?
».
La réponse suivante lui a été apportée :
«
1. Les crédits inscrits en loi de finances initiale
pour 2000 s'élevaient à 122,067 milliards de francs.
Les crédits ouverts en fin d'année se sont élevés
au total à 129,91 milliards de francs (y compris les crédits
rattachés sur les chapitres 43-72 et 37-61 au titre du fonds social
européen - FSE), soit une augmentation de 6,4 % par rapport
à la dotation initiale.
Cet écart n'est pas anormal. Il s'explique par :
- des reports de la gestion 1999 (FSE inclus) à hauteur de
8,63 milliards de francs ;
- 7,46 milliards de francs de transferts, dont 7,14 milliards de francs
concernant les emplois-jeunes au profit des ministères de
l'éducation nationale, de la justice et de l'intérieur ;
- 1,35 milliard de francs d'annulations nettes de crédits ;
- 8,11 milliards de francs de rattachements de fonds de concours (FSE
inclus).
2. Le montant des dépenses nettes (121,56 milliards de francs)
indiqué par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution
des lois de finances pour 2000 correspond à l'ensemble des paiements du
budget de l'emploi, FSE y compris. Rapporté au niveau des crédits
ouverts (129,91 milliards de francs), le taux de paiement est égal
à 93,6 % des crédits ouverts.
Ce taux diminue légèrement par rapport au taux de paiement 1999
(crédits ouverts, FSE inclus : 166,81 milliards de francs,
paiements : 158,77 milliards de francs, soit un taux de paiement de
95,1 %). Cette dégradation n'est qu'apparente et s'explique par
l'augmentation des reports sur les crédits FSE dans le cadre de la mise
en oeuvre de la nouvelle programmation 2000-2006 : le rattachement tardif
d'une partie des fonds de concours sur le budget de l'emploi n'a pas permis
d'engager ou de mandater l'intégralité des crédits FSE
pendant l'exercice, ce qui a conduit à un accroissement automatique des
reports de fin de gestion.
Le niveau de consommation sur le chapitre 37-61, articles 12 et 14
(assistance technique FSE) est de 27 % seulement. 91 millions de francs
(57 % du total des rattachements de fonds de concours sur ces articles au titre
de 2000) de crédits n'ont pu être engagés en raison de leur
rattachement trop tardif.
Sur le chapitre 43-72, 3,5 milliards de francs ont été
dépensés sur un total de 7,63 milliards de crédits
ouverts, soit un niveau de consommation de 46 %. 2,07 milliards de
francs (37 % du total des rattachements de fonds de concours sur ce
chapitre en 2000) n'ont pu être engagés en 2000 en raison de leur
rattachement trop tardif.
3. Hors crédits du FSE, les crédits ouverts au titre de
l'exercice 2000 se sont élevés à 121,91 milliards de
francs et les paiements ont atteint 117,95 milliards de francs. Le taux de
paiement hors FSE s'élève donc à 96,8 % des
crédits ouverts. Ce taux de paiement est normal et s'explique par :
- chapitre 37-62 « Élections
prud'homales » : la mise en réserve de 290 millions
de francs, soit 93,2 % des crédits ouverts en 2000, au titre des
élections prud'homales de 2002 ;
- chapitre 34-98 « Administrations centrale. Moyens de
fonctionnement » : la mise en réserve de crédits
au titre du projet de relogement de plusieurs directions du secteur emploi sur
le même site et l'arrivée tardive de factures n'ayant pu
être acquittées avant la fin de l'année ;
- chapitre 44-01 « nouveaux services-nouveaux
emplois » : une consommation de crédits inférieure
aux prévisions en raison de l'accroissement du taux de sortie du
dispositif emplois-jeunes, les embauches s'étant maintenues en 2000
à un niveau élevé.
Hors FSE, on peut constater que le niveau de paiement progresse
légèrement par rapport à 1999 (taux de paiement hors
FSE : 96,3 %) . Il apparaît donc que l'accroissement des
reports FSE liés à la nouvelle programmation est bien l'unique
cause de la dégradation apparente des taux de paiement en
2000
».
Les principaux mouvements de crédits correspondent à :
- 6,39 milliards de francs (974,60 millions d'euros) de reports de la gestion
1999
, hors chapitre 43-72 Fonds social européen (FSE) ;
- 2,55 milliards de francs (388,90 millions d'euros) de fonds de
concours
, hors chapitre 43-72 (en provenance du FSE, de la contribution des
entreprises aux allocations spéciales du FNE et aux préretraites
progressives, de l'AGEFAL et des collectivités locales) ;
- 7,46 milliards de francs (1,14 milliard d'euros) de transferts
, dont
7,14 milliards de francs (1,09 milliard d'euros) concernant les emplois-jeunes
au profit de l'éducation nationale, de la justice et de
l'intérieur ;
- 1,44 milliard de francs (219,22 millions d'euros) d'annulations nettes de
crédits
, à raison de 5,61 milliards de francs (855,54
millions d'euros) d'annulations par arrêté du 15 novembre 2000 et
4,18 milliards de francs (636,93 millions d'euros) d'ouvertures en collectif,
dont 140 millions de francs (21,34 millions d'euros) au printemps pour les
dépenses supplémentaires de chômage partiel liées
aux intempéries et 4,04 milliards de francs (615,59 millions d'euros) en
fin d'année au titre de la compensation aux organismes sociaux des
exonérations de charges sociales.
Les crédits disponibles en fin de gestion 2000, après
annulations nettes, représentent 4,43 milliards de francs (675,81
millions d'euros) hors chapitre 43-72
, soit un niveau moindre que celui des
fins de gestion 1998 - 5,94 milliards de francs (904,94 millions d'euros) - et
1999 - 6,39 milliards de francs (974,61 millions d'euros).
Agrégat 1 - Gestion de la politique de l'emploi
Des redéploiements internes à l'agrégat ont permis le
financement d'actions de communication dans le cadre de la présidence
française de l'Union européenne et d'une partie du projet de
relogement des services centraux du ministère.
Agrégat 2 - Participation de l'Etat à la formation
professionnelle
L'exécution 2000 a été marquée par un niveau de
dépenses relatives à l'apprentissage supérieur aux
crédits inscrits en loi de finances initiale. L'écart a
été partiellement compensé par la mobilisation des
disponibilités sur d'autres lignes, laissant un report de charges de 500
millions de francs (76,22 millions d'euros) sur 2001, correspondant au montant
de la contribution prévue du COPACIF et non versée par cet
organisme.
Agrégat 3 - Action de l'Etat en faveur des publics prioritaires
La gestion 2000 des crédits relatifs aux publics prioritaires a fait
apparaître une insuffisance de crédits concernant la GRTH - due
à l'écart existant entre les effectifs budgétés et
les effectifs réels, elle a été comblée par
décret de virement à hauteur de 120 millions de francs (18,29
millions d'euros) - et des excédents sur les emplois-jeunes et sur le
programme territorialisé, qui ont fait l'objet d'un virement vers le
chapitre 46-71 Fonds national de chômage pour 650 millions de francs
(99,09 millions d'euros) et d'annulations pour 5,33 milliards de francs
(811,94 millions d'euros).
Agrégat 4 - Promotion de l'emploi et adaptations
économiques
L'exécution 2000 s'est traduite par une insuffisance de crédits
sur le chapitre 44-77 Exonérations de charges sociales, à hauteur
de 4,38 milliards de francs (667,12 millions), comblée en grande partie
par les crédits ouverts en collectif.
Agrégat 5 - Financement du retrait d'activité et participation
de l'Etat aux dépenses de chômage
Un virement de 650 millions de francs (99,09 millions d'euros) a
été réalisé pour financer le versement, à
due concurrence, à l'AGIRC et l'ARRCO au titre des points de retraites
complémentaires des chômeurs et des préretraites.
Réponse du ministère de l'emploi à une question de votre rapporteur spécial
Votre
rapporteur spécial a posé la question suivante au
ministère de l'emploi : «
Dans son rapport
précité, la Cour des comptes souligne (page 223) la faible
consommation des dépenses en capital, des autorisations de programme en
particulier : 72 % en moyenne sur le titre V, 47 % pour le fonds de la
formation professionnelle, 30 % pour les équipements administratifs. Sur
le titre VI, 6,40 milliards de francs en AP n'ont pas été
affectés. Enfin, seuls 52 % du montant des crédits de paiement
des titres V et VI ont été consommés. Donner les raisons
de la faible consommation de ces crédits
».
La réponse suivante lui a été apportée :
«
Les autorisations de programme du chapitre 57-92 sont
destinées au financement de travaux d'entretien, de rénovation ou
d'extension des locaux de l'administration centrale et des services
déconcentrés. Ces travaux d'un coût très
élevé (plusieurs millions de francs) font parfois l'objet d'un
décalage dans le temps. Ainsi, en 2000, des travaux de relogement de
services déconcentrés prévus en cours d'année
ont-ils été reportés en 2001. C'est le cas du relogement
de la direction départementale du travail, de l'emploi et de la
formation professionnelle de l'Isère (coût estimé entre 45
et 50 millions de francs), dont les crédits ont été
engagés en 2001, ou de celle de la Haute-Garonne (pour un coût de
35 millions de francs), ce qui explique la faible consommation des
crédits sur les articles 57-92 « Équipements
administratifs ».
D'autre part, la faible consommation des crédits de paiement s'explique
en majeure partie par le fait que ceux-ci sont disponibles à hauteur de
50 % des autorisations de programme nouvelles la première
année, et à hauteur de 50 % la seconde année. Cette
clé de répartition exige des services une consommation des
crédits de paiement sur deux ans. Hors la durée des travaux
réalisés en services déconcentrés excède
souvent deux ans, compte tenu de leur importance et parfois de leur
décalage dans le temps. Les crédits de paiement non
consommés sont donc reportés très fréquemment d'une
année sur l'autre.
Pour remédier à cet état de fait, une nouvelle clef
d'ouverture de crédits de paiement a été mise en place
dans le projet de loi de finances pour 2002. Les crédits de paiement
sont dorénavant répartis sur 3 ans selon une clef de
30 % des autorisations de programme nouvelles la première
année, 40 % la seconde et 30 % la troisième. Cette
nouvelle clef devrait éviter les reports en fin d'année de
crédits de paiement non consommés et assurer une exécution
plus linéaire des travaux
».