C. CHIFFRER INTÉGRALEMENT LES ENGAGEMENTS « HORS-BILAN »
1. Des louables efforts pour mieux en cerner les contours
Depuis quelques années, votre commission rappelle en
effet
qu'il convient d'ajouter à la dette actuelle de l'Etat les engagements
« hors-bilan »
, qui pour une part sont conditionnels
(les garanties accordées aux établissements publics, aux
crédits à l'exportation, à certaines formes
d'épargne, etc...) et pour d'autres sont certains (les structures de
défaisance, les primes d'épargne-logement, ou les charges de
remboursement de la dette de Réseau ferré de France), mais
également, et surtout, les engagements en assurance-vieillesse et en
assurance-maladie liés au vieillissement de la population.
A ce titre, la question du coût des pensions de la fonction publique
illustre le problème budgétaire majeur auquel l'Etat sera
confronté dans un avenir finalement très proche : celui du
« hors-bilan », ou de la « dette publique
invisible ». A l'évidence la préoccupation de votre
commission des finances a été entendue, car le gouvernement a
effectivement pris des mesures destinées à améliorer la
connaissance de la réalité de la situation financière de
l'Etat
49(
*
)
.
Par ailleurs, pour la seconde année consécutive, le compte
général de l'administration des finances (CGAF) pour 2000
annexé au projet de loi de règlement pour ladite année
comporte des éléments d'information, non négligeables
répondant à ces objectifs.
Les éléments d'information figurant dans le CGAF
Depuis
1999, le CGAF a été substantiellement enrichi
d'éléments permettant de mieux appréhender tant l'encours
de la dette garantie par l'Etat
stricto sensu
, que les engagements
« hors-bilan » même si à l'évidence en
ce domaine des améliorations sont souhaitées et possibles.
1/ La dette garantie
La dette garantie de l'Etat englobe les engagements de sociétés
françaises, entreprises nationales, collectivités,
établissements publics, organismes bancaires qui
bénéficient de la garantie de l'Etat, c'est-à-dire ceux
pour lesquels l'Etat s'est engagé, dans l'hypothèse d'une
éventuelle défaillance du débiteur véritable,
à effectuer lui-même le règlement des intérêts
ou le remboursement des échéances d'amortissement
périodiques prévues au contrat.
La garantie peut porter sur des emprunts ou autres engagements souscrits tant
en France qu'à l'étranger.
L'encours de la dette garantie par l'Etat s'élève au 31
décembre 2000 à 28,43 milliards d'euros au lieu de 37,72
milliards d'euros au 31 décembre 1999 soit une diminution de 24,6 % et
se décompose en dette intérieure (- 19,6 %) et en dette
extérieure ( - 49,6 %).
Composantes de la dette garantie Décembre 2000
Décembre 1999
Dette intérieure 25,47
31,68
Dette gérée (1)
0,02 0,20
Dette extérieure 2,94
5,84
Total 28,43
37,72
(1) Elle correspond aux emprunts de l'ex budget annexe des P & T
2/ Les engagements et risques hors bilan
Comme le souligne le CGAF, «
l'information financière sur
les compte de l'Etat ne comprend pas à ce stade de document recensant
les engagements dits « hors-bilan » à l'instar des
annexes du bilan des entreprises privées
».
Aussi, «
en vue d'améliorer l'information du
Parlement
», trois types d'engagement ont été pris
en compte.
- les engagements de retraite : les retraites des fonctionnaires et agents
publics relevant de régimes spéciaux constituent une charge du
budget général qui est compensée en partie par les
contributions des agents (système de la retenue pour pension) et par des
contributions « employeurs ». Les droits à pension
constituent une dette implicite.
Si le champ de cette dette et ses
méthodes d'évaluation sont détaillés, aucun
chiffrage n'est cependant fourni
.
- les engagements liés à des garanties octroyées :
l'Etat est amené à accorder sa garantie à un certain
nombre d'opérateurs économiques pour favoriser le
développement des exportations (assurance commerce extérieur
à travers la COFACE) ou de toute autre activité économique
(emprunts). Comme l'indique le CGAF, «
la totalisation des
engagements ainsi souscrits ne constitue pas une charge à payer au sens
du plan comptable et ne relève donc pas d'une comptabilisation au
bilan : la mise en jeu de la garantie suppose en effet une
défaillance qui n'a nullement un caractère
systématique
».
- les engagements liés à l'épargne logement :
certains engagements plus spécifiques ne sont pas recensés dans
le bilan de l'Etat et notamment ceux en matière d'épargne
logement (PEL et CEL) qui résultent de l'obligation que l'Etat a de
payer à la clotûre des plans et comptes une prime. Cette dette est
certaine au plan juridique mais son montant et la date de son dénouement
sont déterminés par une série de paramètres
exogènes dont le niveau de la collecte, le rythme de clôture des
plans et comptes, la durée effective d'ouverture, le taux de
rémunération, etc...
2. Une lacune majeure : le coût exact de l'impasse des retraites dans la fonction publique (entre 595 et 685 milliards d'euros)
Ainsi
que le déplore d'ailleurs la Cour des comptes, le contenu actuel du CGAF
analyse les méthodes de calcul possibles pour les engagements de
retraite de l'Etat envers ses propres agents, mais n'en fournit aucun
chiffrage, ce que l'on ne peut que très vivement déplorer au nom
de la nécessaire et élémentaire transparence.
Une première indication en ce sens figure cependant dans le rapport de
la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2000
lorsqu'elle fait état d'un échange de correspondance avec la
secrétaire d'Etat au budget. Cette dernière, après avoir
détaillé les différentes méthodes de chiffrage de
tels engagements précise ainsi que : «
En fonction du
taux d'actualisation retenu (6 ou 5 %),
l'ordre de grandeur des
engagements hors bilan de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires peut
être estimé comme s'inscrivant dans une fourchette
d'évaluation comprise entre 3.900 milliards de francs et
4.500 milliards de francs
50(
*
)
(...)
».