Projet de loi de règlement portant règlement définitif du budget de 2000

c) La médiocre qualité de la budgétisation initiale des crédits

Les annulations de crédits alors demandées peuvent également résulter de la médiocre qualité de la budgétisation initiale des dotations , qui amène, en fin d'exercice, à procéder à la révision du niveau de ces dernières.

Il n'est donc pas possible de parler d'économies, puisqu'un meilleur calibrage de ces dotations aurait permis d'inscrire un montant moins élevé de dépenses en loi de finances initiale.

Ce phénomène a d'ailleurs été reconnu par l'Assemblée nationale. Dans son rapport précité sur le projet de collectif, le rapporteur général du budget écrivait, à propos des économies réalisées par le gouvernement, qu'elles « sont incontestablement facilitées par les contrats de gestion avec les ministères, associés à un souci de rigueur qui commande de résorber les « trésoreries dormantes » et de réduire les crédits non consommés qui ne correspondent manifestement à aucun besoin ». Il reconnaissait ainsi que sont inscrits au budget de l'Etat « des crédits qui ne correspondent manifestement à aucun besoin ».

Les incertitudes des méthodes de prévision et de calcul du montant des dotations budgétaires peuvent également expliquer l'existence de crédits non consommés.

La question se pose avec d'autant plus d'acuité lorsque les annulations sont récurrentes comme c'est le cas, par exemple, des aides au logement.

Les aides au logement ont fait l'objet d'annulations de crédits récurrentes

Les annulations de crédits réalisées sur le budget de l'urbanisme et du logement étaient élevées puisqu'elles atteignaient 926 millions de francs, dont 404 millions de francs pour les aides personnelles et 497 millions de francs pour le chapitre construction et amélioration de l'habitat.

Il s'agit de chapitres qui font l'objet d'annulations récurrentes depuis quelques années. Les crédits nécessaires pour les aides personnelles diminuent du fait de l'amélioration de la conjoncture économique et de la baisse des allocataires et les crédits destinés à la construction sociale sont annulés du fait des mauvais résultats de la construction sociale.

Tel aurait également été le cas, si l'on en croit le gouvernement, de certains crédits militaires.

En effet, dans son rapport précité, notre collègue député Didier Migaud, rapporteur général du budget, faisait état d'une réponse apportée par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie concernant les annulations intervenues sur les crédits de paiement du budget de la défense. La réponse du ministère permettait de tirer deux conclusions des annulations réalisées :

- il était notamment indiqué que « le niveau des annulations décidé par le gouvernement constitue une condition de l'équilibre de la loi de finances rectificative », ce qui signifie non seulement que l'amputation des crédits militaires est une nécessité, mais aussi que le niveau desdits crédits est surévalué en loi de finances initiale de façon à pouvoir gager des ouvertures de crédits traduisant l'apparition, presque inévitable en collectif, de besoins à financer ;

- cette hypothèse était du reste confirmée par la suite de la réponse du ministère, qui précisait que « la répartition par chapitre de ces annulations a été déterminée [...] en fonction des besoins réels en moyens de paiement au titre des actions et programmes financés [...] . Les annulations opérées sur les chapitres 51-61, 53-81 et 55-11 ne remettent pas en cause le bon déroulement de ces programmes ». Si cette dernière assertion est exacte, pourquoi, dès lors, avoir inscrit ce montant de crédits en loi de finances initiale ?

Les dotations initiales sont ainsi souvent éloignées de la réalité des besoins.

Votre commission peut d'ailleurs citer d'autres exemples, concernant certes des montants plus faibles, mais illustrant tout aussi bien ce phénomène, tel le budget de l'éducation nationale.

Budget de l'enseignement scolaire

L'annulation de 74,5 millions de francs sur le chapitre 43-71 « Bourses, secours d'études » et le virement de 32,5 millions de francs de ce chapitre vers d'autres chapitres confirmaient les observations du rapporteur spécial de la commission des finances, selon lesquelles ces crédits sont sous-consommés, faute notamment de modalités d'allocation efficaces pour les fonds sociaux (fonds social collégien, fonds social lycéen, fonds cantines).

Budget de l'enseignement supérieur

L'annulation de 100 millions de francs sur le chapitre 43-71 « Bourses, secours d'études » témoignait de la sous-consommation de certaines bourses, en raison notamment d'un défaut d'information des étudiants, comme l'avait relevé le rapporteur spécial de la commission des finances. Par exemple, seules 5.368 allocations d'études ont été allouées en 1999-2000, alors que 7.000 étaient prévues.

Enfin, l'annulation de 56,1 millions de francs d'autorisations de programme et de crédits de paiement au chapitre 56-11 était préoccupante pour la mise en place du plan Université du troisième millénaire (U3M), puisque les investissements de construction sous maîtrise d'ouvrage Etat se trouvent ainsi amputés de 12 %.