II. AUDITIONS DU MERCREDI 9 MAI 2001
A. AUDITION DE M. YVES CANNAC, PRÉSIDENT DE L'OBSERVATOIRE DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
M. LAMBERT, Président .- En votre nom à tous, je souhaite la bienvenue à Yves Cannac, Président honoraire de l'Institut de l'entreprise, mais surtout le président de l'Observatoire de la dépense publique. C'est à ce titre que je l'ai invité à participer à notre rencontre de ce matin, afin que nous puissions avoir des échanges sur la réforme de l'ordonnance organique, qui est un rendez-vous important et qui devrait nous permettre -si nous aboutissons, comme nous le souhaitons- de donner plus d'efficience à notre appareil d'Etat.
Yves Cannac, avec une équipe qu'il anime, a beaucoup réfléchi, travaillé et observé et il me semblait essentiel que nous puissions engager sur cette question le dialogue avec lui. Monsieur le Président, encore une fois merci d'avoir accepté notre invitation.
Nos auditions ont un tour très convivial, comme vous le savez. Le but est d'essayer d'y voir le plus clair possible et d'élaborer le meilleur texte possible. Nous vous poserons donc un certain nombre de questions. Dans la mesure où je suis rapporteur, je les ouvre en général, puis mes collègues qui sont autour de cette table posent eux-mêmes celles que suggère le texte qui nous est soumis.
Une première question peut faire débat : il s'agit de celle de l'universalité budgétaire. Un débat a lieu à ce propos sur la question de savoir s'il faut supprimer les comptes spéciaux du Trésor et les budgets annexes. Certains considèrent que c'est la bonne solution, alors que d'autres non, car finalement l'exécutif serait amené à prendre un certain nombre de dispositions qui excluraient complètement du budget un certain nombre de comptes et y substituerait, par exemple, la création d'établissements publics. Nous voudrions connaître votre sentiment sur ce sujet.
Toujours à propos de l'universalité budgétaire, nous souhaitons savoir si, dans le respect des compétences de la Sécurité sociale et des collectivités territoriales, il vous paraît indispensable que le parlement soit, à l'occasion du débat budgétaire, informé du niveau de prélèvements obligatoires qui résultent des choix qui lui sont proposés.
Concrètement, pourriez-vous donner un point de vue favorable à l'idée de recenser de façon exhaustive tous les impôts et taxes dont la perception est autorisée dans l'article premier des lois de finances, ce qui -j'en conviens parfaitement- ne correspond pas exactement aux prélèvements obligatoires, qui comprennent aussi des cotisations qui ne constituent pas des impositions de toute nature ?
Le second point sur lequel je souhaite vous interroger concerne la pluriannualité.
La responsabilisation des acteurs de la dépense publique nécessite selon nous davantage de pluriannualité, mais dans le même temps il importe d'éviter que les administrations soient tentées de se constituer des réserves de crédits qui seraient reportées d'année en année. Comment rendre compatibles ces deux impératifs ?
M. CANNAC .- Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les Sénateurs, je vous remercie très vivement. Je me sens très honoré, et avec moi l'Observatoire de la dépense publique de l'Institut de l'entreprise, d'être ici aujourd'hui.
En un mot, si vous le permettez, l'Institut de l'entreprise est une association de 140 entreprises parmi lesquelles presque toutes les plus grandes. Elle est donc proche du MEDEF de par sa composition, mais complètement indépendante de lui. C'est un lieu de réflexions et d'échanges entre chefs d'entreprise sur le management et l'environnement des entreprises.
L'institut de l'entreprise s'intéresse depuis quelques années aux problèmes de la dépense publique, à la fois parce que les entreprises contribuent largement à son financement, qu'en retour elles en bénéficient en partie et parce que leur expérience et éventuellement leur concours peuvent apporter une contribution substantielle aux problèmes qu'elle pose.
Dans ce cadre, l'Institut de l'entreprise a créé un Observatoire de la dépense publique, ce qui est un grand nom pour une structure modeste de par ses moyens. Il rassemble un certain nombre de chefs d'entreprise dont plusieurs ont eu au préalable une expérience administrative importante ainsi que des universitaires et un consultant international, donc des personnes indépendantes qui ont un intérêt fort pour cette question.
Je souhaiterais faire une dernière remarque générale. Le problème de la maîtrise de la dépense publique concerne à la fois les acteurs et le système. Il dépend beaucoup de ce que font les acteurs politiques et administratifs et de leur façon d'agir, mais aussi du système dans lequel leur action se développe, ce dernier étant très largement conditionné par les dispositions générales que vous examinez aujourd'hui. C'est la raison pour laquelle ce sujet nous a paru extrêmement important.
Nous avons, dans un rapport qui est à votre disposition, essayé de procéder à une comparaison internationale des principales caractéristiques du système de gestion et de contrôle de la dépense publique, dont il ressort que la France a encore beaucoup de progrès à faire. A la lumière de cette comparaison, étudié la proposition de loi relative à la réforme de l'ordonnance organique de 1959.
Notre position est claire sur ce sujet. Nous sommes convaincus que globalement cette proposition va tout à fait dans la bonne direction, qu'elle est nécessaire et qu'elle constitue un progrès important, mais qu'elle est évidemment améliorable. C'est d'ailleurs dans ce sens que je comprends votre question.
Concernant tout d'abord l'universalité budgétaire, il me semble qu'il est important de distinguer la question de l'affectation de certaines taxes de celle des démembrements de l'Etat et de l'étendue du contrôle du Parlement ainsi que la vision d'ensemble qu'il doit ou non avoir de l'environnement de dépenses dans lequel interviennent ses propres décisions.
En elle-même, l'affectation de taxes et d'impôts ne me paraît pas franchement critiquable lorsqu'elle répond à une justification réelle, par exemple pour préserver un financement de l'arbitraire politique, en affectant aux collectivités locales un pourcentage fixe d'un impôt d'Etat (à savoir un vrai prélèvement sur recettes), ce qui est plus sûr pour elles qu'une subvention.
De même, il peut arriver qu'il existe un lien réel entre l'assiette d'un impôt et la finalité de la dépense qu'il sert à financer. Par exemple, je ne serais pas choqué qu'une fraction de l'impôt sur les alcools serve à financer la lutte contre l'alcoolisme ou que les contraventions servent à financer la sécurité routière ; ce ne serait pas absurde.
En revanche, ce qui n'est pas admissible est de soustraire des dépenses, et les recettes correspondantes, à la procédure budgétaire par des artifices divers. Je citerai à cet égard le FOREC, dont la logique n'est évidemment pas claire.
Ceci étant dit, l'universalité budgétaire répond à une double nécessité, démocratique et économique. Elle est démocratique, car que vaudrait le contrôle du souverain s'il était fractionné arbitrairement et pouvait être contourné par de petites habiletés, et économique, car comment avoir une bonne politique des finances publiques si l'on n'a pas une vision aussi complète que possible des dépenses et recettes publiques de toutes natures ?
Cela soulève plusieurs questions. Tout d'abord, toutes les recettes et dépenses de l'Etat -et elles seules- doivent être retracées dans le projet de loi de finances afin que celui-ci ait une vraie signification et que la comparaison d'une année sur l'autre soit elle-même significative.
A cet égard, il me paraît extrêmement souhaitable que, pour éviter toute tentation manoeuvrière et toute contestation, le projet de loi de finances déposé par le Gouvernement soit accompagné obligatoirement d'une note de la Cour des comptes attestant qu'il rassemble bien toutes les dépenses et recettes de l'Etat et que la comparabilité d'une année sur l'autre est respectée.
Je sais que la Constitution précise que la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'exécution du budget, mais elle n'interdit pas qu'elle fasse de même pour la préparation de celui-ci.
Pardonnez-moi, Monsieur le Président, de répondre de façon large à votre question, mais je ne peux pas résister à la tentation puisque vous avez évoqué l'universalité budgétaire.
La même exigence d'universalité devrait s'appliquer aux excédents éventuels de recettes fiscales -ce que l'on a appelé « la cagnotte ». Aux Pays-Bas, par exemple, le gouvernement est tenu en même temps qu'il dépose un projet de loi de finances d'indiquer ce qu'il fera des recettes supplémentaires s'il y en a.
Cela éviterait au gouvernement d'être ensuite plus ou moins tenté de dissimuler cet excédent de recettes pour mieux résister à des pressions dépensières et cela me semble relever du contrôle normal que le Parlement exerce sur le budget.
Inversement, d'ailleurs, le Gouvernement devrait aussi préciser ce qu'il ferait si les recettes fiscales n'atteignaient pas le niveau prévu. Augmenterait-il le déficit ou réduirait certaines dépenses ? Il serait normal que ce choix soit soumis, en même temps que le projet de dépenses et de recettes, à l'approbation parlementaire.
Il y a en effet quelque chose de parfaitement factice à agir comme si le budget devait être réalisé avec certitude alors que l'on sait bien que ce ne peut pas être le cas. C'est la raison pour laquelle il est normal d'intégrer dans la loi de finances la façon dont seront traités les aléas.
De la même manière, le projet de loi de financement de la Sécurité sociale, devrait avoir un caractère exhaustif et rassembler l'ensemble des dépenses de Sécurité sociale obligatoires ainsi que leur financement. Par exemple, l'absence de l'UNEDIC ôte une partie de sa signification au texte.
Reste la question, que vous avez posée, de la bonne information du Parlement. Il est clair qu'il ne peut pleinement exercer ses responsabilités que s'il a une information complète. C'est la raison pour laquelle il est en effet indispensable de recenser de façon exhaustive les impôts et taxes dont la perception est autorisée par l'article premier de la loi de finances.
Il m'avait d'ailleurs semblé que le quatrièmement de l'article 38 le rendait d'une certaine façon obligatoire, mais je l'ai peut-être mal compris. En tout cas, j'estime que c'est évidemment nécessaire.
Cela étant, l'Etat n'est pas la seule administration centrale. Il existe également ce que l'on appelle les ODAC (les organismes divers d'administration centrale).
Même s'il n'appartient pas au Parlement d'approuver le budget de ces organismes, puisqu'ils sont distincts de l'Etat, la moindre des choses est qu'il connaisse leurs prévisions -au moins approximatives- de dépenses et de recettes, car ils sont sous la tutelle de l'Etat.
Enfin, je rappelle que le programme de stabilité s'applique à l'ensemble des dépenses dites publiques et qu'elles comprennent les dépenses des administrations publiques centrales (Etat et ODAC, des administrations de Sécurité sociale et des administrations publiques locales).
Je ne reviendrai pas sur la Sécurité sociale -ou plus exactement sur ce que la terminologie européenne appelle les ASSO (administrations de Sécurité sociale), puisque j'en ai déjà parlé.
Restent les collectivités territoriales et leurs dépendances, à savoir les APUL (administrations publiques locales).
Là aussi, j'estime que le Parlement doit être informé sur les prévisions de recettes et de dépenses, cette information ne pouvant bien entendu être qu'approximative : il ne s'agit pas de supprimer à cette occasion l'autonomie des collectivités locales ! le Parlement n'a pas à décider à leur place, mais a le droit d'être informé
Le Gouvernement fait d'ailleurs là-dessus une programmation triennale qu'il communique à Bruxelles. Il lui incomberait d'actualiser cette prévision avant de déposer le projet de loi de finances.
Cette prévision serait d'ailleurs tout à fait facilitée si -comme je serai peut-être amené à le suggérer un peu plus tard-, il existait une vraie conférence financière annuelle entre l'Etat et les grandes associations représentatives des collectivités locales. Je serai conduit à cet égard à faire une comparaison avec ce qui se passe en Allemagne, mais je préfère réserver ce point pour l'instant.
En tout cas, il me paraît tout à fait indispensable que le Parlement, au moment où il vote le budget de l'Etat, ait une vision aussi complète que possible de l'ensemble de la dépense publique, car c'est elle qui a un sens économique global. Ce n'est pas sans raison que Bruxelles la considère dans son ensemble.
Voilà, Monsieur le Président, en ce qui concerne l'universalité.
M. LAMBERT, Président .- Merci beaucoup Monsieur le Président. Souhaitez-vous nous dire maintenant un mot de la pluriannualité ?
M. CANNAC .- Il est important de distinguer deux types de pluriannualité : celle des crédits et celle de la programmation. Concernant plus spécifiquement les crédits d'investissement, qui correspondent à des opérations de longue durée, la pluriannualité s'impose et sur ce point je ne suis pas en désaccord avec l'article 16, qui prévoit la possibilité d'un report pour les autorisations d'engagement, en particulier quand elles correspondent à ce que l'on appelle aujourd'hui des autorisations de programme.
En revanche, c'est beaucoup plus discutable pour les opérations courantes, les reports de crédits pouvant être une source d'obscurité.
Je sais bien que, dans la pratique actuelle, si l'on empêche les reports, le risque est de pousser les administrations à consommer au maximum leurs crédits avant le 31 décembre pour être en bonne position de négociation avec la Direction du Budget dans le cadre de la préparation du budget suivant.
Cependant, ces comportements évidemment critiquables s'expliquent par le fait qu'aujourd'hui, les administrations sont dans une logique de moyens. Le jour où les responsables administratifs sauront qu'ils sont jugés sur l'efficience de leur action, ils ne pourront plus se permettre de consommer des crédits à des fins purement tactiques, car ce faisant, ils dégraderaient leurs résultats. A ce moment-là, les inconvénients que nous connaissons aujourd'hui disparaîtront.
Cela ne se fera évidemment pas d'un coup de baguette magique. D'une façon générale, le changement de logique voulu par la proposition en discussion demandera un certain temps pour entrer réellement dans les faits et dans les cultures, mais nous pouvons espérer que ce sera le cas à terme.
Reste la pluriannualité de la programmation. Il faut distinguer la programmation des recettes et dépenses de l'Etat proprement dit de la programmation globale de la dépense publique. J'ajouterai un mot sur le principe d'équilibre.
Concernant l'Etat proprement dit, il est évident qu'une politique budgétaire doit se conduire dans le moyen terme et c'est donc à juste titre que le texte que vous examinez cherche à donner corps à la programmation budgétaire pluriannuelle, mais il me semble qu'en l'état actuel du texte cela reste plutôt un voeu pieux.
En effet, chaque année, tant la loi de finances que la nouvelle programmation peuvent ne tenir aucun compte de ce qui a été énoncé l'année précédente, pourtant dans le cadre d'une programmation pluriannuelle.
Nous sommes loin de la pratique d'autre pays. Je prends comme exemple la Suède, où tous les ans est votée une loi de printemps qui est une loi de programmation sur trois ans par grandes masses de dépenses. Cette loi une fois adoptée, non seulement le budget de l'année suivante doit respecter ce cadrage, mais aussi la loi de programmation de l'année N+1.
Bien sûr, la rigidité n'est pas totale, des modifications pouvant être apportées dans certaines conditions d'une année sur l'autre, soit en raison d'un changement de la prévision conjoncturelle, soit du fait d'un changement de politique, mais c'est fait à chaque fois de façon explicite et à travers un vote.
Par comparaison, la programmation pluriannuelle en France est dépourvue de portée réelle.
Elle ne sera réellement utile à la maîtrise des dépenses publiques que le jour où elle s'imposera aux autres exercices budgétaires, à savoir la loi de finances de l'année et la programmation future, là encore sous réserve d'une révision possible, mais qui devra à chaque fois être explicite et sanctionnée par un vote.
Sinon, le phénomène sera le même qu'aujourd'hui. Nous sommes passés d'une prévision 2000-2002 de 3 % d'augmentation pour l'ensemble des dépenses publiques à 4,5 % pour 2002-2004 sans qu'à aucun moment ce changement n'ait réellement été motivé, ni a fortiori autorisé.
Autrement dit, la programmation pluriannuelle doit être prise plus au sérieux. En particulier, en ce qui concerne la programmation des dépenses de l'Etat au sens budgétaire du terme, il me paraît hautement souhaitable qu'elle soit approuvée par une loi, -une loi de programmation-.
Il existe aujourd'hui deux catégories de lois de finances : celles qui établissent le budget de l'année à venir et les lois de règlement du budget de l'année précédente. Je suggère de créer une troisième sorte de loi de finances : la loi de programmation. Celle-ci, comme je viens de le dire, s'imposerait aux lois de finances ultérieures (budget et loi de programmation de l'année suivante). Cela, naturellement, n'empêcherait pas que des révisions soient effectuées ultérieurement, mais de façon explicite.
D'autre part, de même que la politique annuelle, la programmation pluriannuelle de la dépense publique n'a tout son sens que si elle couvre l'ensemble de la dépense, quelles que soient les personnes publiques qui en sont responsables.
Cette exigence d'exhaustivité est à la fois politique, économique et aussi européenne, puisque désormais le Gouvernement doit remettre à Bruxelles ses prévisions pluriannuelles, qui se rapportent à l'ensemble de la dépense publique, tous les ans.
S'ensuit-il que l'Etat doit méconnaître l'autonomie de ses partenaires publics et notamment celle des collectivités locales ? Nullement, mais il a l'obligation de se concerter avec eux. C'est ce que fait par exemple l'Etat allemand. En effet, quelles collectivités territoriales sont plus autonomes que les Länder ? Néanmoins, une conférence réunit tous les ans le Bund et les Länder pour établir un plan quinquennal précis qui est à la base de la communication que le gouvernement allemand fait à Bruxelles, qui préexistait de longue date aux pratiques européennes.
Mieux encore, le Bund et les Länder se mettent d'accord sur les obligations qui leur incomberaient aux uns et aux autres si un dérapage venait à entraîner une amende de la commission.
C'est dire qu'il s'agit bien d'une vraie concertation, respectueuse de l'autonomie des partenaires, mais responsabilisante pour chacun d'eux. Par comparaison, la communication que notre Gouvernement fait chaque année à Bruxelles dans le cadre du programme de stabilité apparaît relativement peu consistante puisqu'elle ne l'engage pas lui-même et a fortiori pas non plus les collectivités locales.
Cela m'amène à la suggestion que j'ai faite d'une conférence annuelle entre l'Etat et les collectivités locales pour convenir de la prévision faite sur l'évolution des dépenses et recettes des collectivités locales l'année suivante et de la programmation pluriannuelle concernant les collectivités locales à une échéance de trois ans.
Reste la question de la relation entre la prévision ou la programmation pluriannuelle et la règle de l'équilibre budgétaire
Il ne serait évidemment pas raisonnable de vouloir que chaque budget soit en équilibre, car la conjoncture varie. Est-ce à dire que le déficit permanent du budget puisse être considéré comme quelque chose de normal ? Certainement pas. A tout le moins, la nouvelle loi organique, en même temps qu'elle ferait obligation au Gouvernement de présenter un projet de loi de programmation triennal, devrait prévoir qu'au moins, la troisième année du programme de dépenses de l'Etat soit en équilibre. A défaut, le gouvernement serait tenu de se justifier expressément.
M. LAMBERT, Président .- Merci, Monsieur le Président, pour toutes ces réponses très complètes. Je me tourne vers mes collègues afin de donner un peu d'interactivité à nos travaux.
Mme BEAUDEAU .- Merci, Monsieur le Président. Je voudrais poser une question concernant la régulation budgétaire. Dans le rapport écrit que vous nous avez remis, vous abordez le problème de l'engagement de la France vis-à-vis de l'Union Européenne, et je crois comprendre que vous émettez l'idée d'appliquer les règles budgétaires -vous avez dénoncé par exemple le gel des crédits- à nos engagements vis-à-vis de Bruxelles. Or, il me semble que la pratique du gel des crédits est antérieure aux engagements européens.
Je me pose donc la question de savoir si l'on peut placer sous une même contrainte le Parlement et le pacte de stabilité. Il me semble en effet que l'un s'oppose à l'autre en matière de dépenses publiques.
M. CANNAC .- Je n'en suis pas certain. J'ai voulu dire qu'il n'est pas sain que, au moment où le Gouvernement dépose son projet de budget, il feigne de penser (et que le Parlement feigne de penser lui aussi) que cela se passera entièrement comme décrit dans le texte. Nous savons bien, car c'est dans la nature des choses, que les recettes ont de grandes chances d'être soit plus importantes, soit moins importantes que prévu.
Il me semble faire partie normalement du pouvoir du contrôle du Parlement que de se mettre d'accord dès le départ avec le Gouvernement sur ce qui sera fait selon que les recettes seront plus ou moins importantes que prévu. Par exemple, cherchera-t-il à maintenir à tout prix les dépenses, le solde ou les impôts ?
Une telle disposition éviterait au Gouvernement d'improviser au moment où l'événement se produit et de donner l'impression qu'il cache certains éléments, même si c'est parfois pour de bons motifs. De plus, cela donnerait plus de sens au débat budgétaire et à la loi de finances. J'ai cité à cet égard l'exemple hollandais. Mais c'est sans rapport direct avec le programme de stabilité. J'aurais fait la même suggestion si celui-ci n'existait pas.
M. FRÉVILLE .- Je souhaite prolonger la question de Mme Beaudeau sur les problèmes européens. Le problème européen de coordination budgétaire se traduit par le pacte de stabilité, voire un système de sanctions le cas échéant si nous ne le respectons pas, et nous nous rendons très bien compte que l'Etat a de ce fait une double responsabilité : l'une pour le Gouvernement en général -je reprends les termes de l'article 104 du traité-, ce qui le concerne ainsi que les collectivités locales, comme vous l'avez très bien fait remarquer, et l'autre pour lui-même. Toute la difficulté est de savoir comment nous pouvons faire incorporer dans la loi de finances la responsabilité qui concerne le Gouvernement en général.
J'ai toujours pensé qu'il ne serait pas inopportun qu'il existe, avant l'article d'équilibre pour l'Etat stricto sensu , une sorte d'article relatif au partage des ressources entre l'Etat et les collectivités locales pour les seules impositions, de toutes natures, les cotisations de la Sécurité sociale dépendant de cette dernière.
Dans cet article, l'Etat pourrait indiquer qu'il affecte tels impôts à tels ou tels établissements publics et qu'il donne un certain montant de ressources en termes de prélèvement. Je conserverais pour ma part et j'élargirais même la notion de prélèvement, afin que toutes les dotations aux collectivités locales et à la Sécurité sociale deviennent des prélèvements et que la CSG fasse partie des impôts affectés.
Cela représenterait une sorte de première décision sur le plan parlementaire avant de savoir comment l'Etat gérera ses propres ressources. L'on pourrait ainsi savoir comment il les partage entre lui-même, la Sécurité sociale et les collectivités locales pour répondre à l'obligation européenne.
M. CANNAC .- Je trouverais en effet utile qu'un article précise ce que sont l'ensemble des prélèvements obligatoires d'Etat et à quelles collectivités ils sont attribués. Mais il me paraît impossible de qualifier des dotations de « prélèvements ». Cela dit, rien n'empêche de regrouper, si on le souhaite, dans un même article, l'ensemble des prélèvements d'Etat affectés à d'autres personnes morales que l'Etat et des dotations budgétaires consenties à de telles personnes morales. Cela dit, de toute façon, un tel article ne pourra pas couvrir tous les prélèvements obligatoires, puisqu'une grande partie d'entre eux sont constitués soit par les impôts locaux, qui ne sont pas concernés par cette disposition, soit par les cotisations sociales. D'où l'intérêt, à titre d'information donnée au Parlement, que le projet de loi de finances comporte, en annexe, une prévision globale de ces prélèvements non étatiques.
L'important est que le Parlement, quand il prend ses décisions, le fasse en ayant une vision et complète en la matière. Sinon, cela ouvre la porte à toute sorte de tricheries ou de ruses, domaine dans laquelle notre administration des finances a acquis une compétence qu'il faut saluer. Les motifs ne sont pas tous mauvais, mais c'est un exercice malsain qui ôte une bonne partie de sa signification à la loi de finances. D'où le besoin absolu d'une information exhaustive.
M. LAMBERT, Président .- Je propose que nous abordions un enjeu non négligeable de la réforme, qui consiste à doter la France d'un instrument de pilotage de l'Etat, le but étant de passer d'une logique de moyens à une logique de résultats.
Ce principe étant posé, il faut voir comment le mettre en oeuvre. Je souhaiterais donc, Monsieur le Président Yves Cannac, que vous nous indiquiez, par rapport à l'état actuel du texte qui nous est soumis, quels éléments supplémentaires ou différents vous suggéreriez afin qu'il constitue véritablement un bon instrument de pilotage et aussi de réforme de l'Etat, puisque chacun s'accorde à reconnaître cette nécessité.
M. CANNAC .- Je vous remercie, Monsieur le Président. Je crois en effet que l'un des aspects tout à fait majeurs du texte est de chercher expressément à passer d'une logique de moyens et donc d'obéissance à une logique de résultats et donc de responsabilité, d'où l'articulation proposée des crédits dans le cadre de missions, auxquelles s'applique l'article 40, avec à l'intérieur de chacune d'entre elles un ou plusieurs programmes construits autour d'objectifs, eux-mêmes détaillés en annexes et assortis d'indicateurs, d'où également l'idée d'un rapport annuel de performance par programmes. (C.f. les articles 38 et 46 de la proposition adoptée par l'Assemblée nationale).
Je voudrais faire deux observations. La première porte sur l'ambiguïté de la notion d'objectifs et de résultats et la seconde sur les conditions pour que ce passage d'une logique de moyens à une logique de résultats et de responsabilité soit effectif.
La notion d'objectifs et de résultats n'est pas précisée dans la proposition, alors qu'elle me semble relativement complexe. Une distinction essentielle doit être faite entre ce que j'appellerai les objectifs d'impact et les objectifs de performances opérationnelles.
Par exemple, un objectif d'impact pourrait être de réduire le taux de délinquance de tel pourcentage, alors qu'un objectif de performance opérationnelle consisterait à affecter à la lutte contre la délinquance un plus grand pourcentage d'agents de police.
Il existe évidemment un lien entre ces deux objectifs, mais ils ne sont pas du tout de même nature. Le premier est politique alors que le second concerne la gestion. Il est important de les distinguer.
Les objectifs du Gouvernement et des ministres sont politiques et ils doivent être formulés en termes d'objectifs d'impact. En revanche, les administrations et les services publics doivent se voir assigner essentiellement des objectifs opérationnels. Je ne pense pas que l'on puisse dire à un Directeur de la police qu'il doit réduire le taux de délinquance de 15 %. Il est important de distinguer les uns et les autres et je suis gêné par le fait que le texte ne le fasse pas. Le silence du texte laisse la porte ouverte à toutes les ambiguïtés.
Cela dit, et c'est le deuxième point, j'approuve entièrement le projet, qui est celui de la proposition de loi, de faire passer l'Etat d'une logique de moyens à une logique de résultats. C'est une évolution semblable à celle que les entreprises ont accomplie pour leur part au cours des quinze à vingt dernières années, en substituant à leur organisation « taylorienne » traditionnelle une organisation profondément différente, faisant une large place à l'autonomie et à la responsabilité de chaque collaborateur.
Il me paraît très important que les administrations et les services publics, dans leur domaine et à leur manière, suivent une évolution de ce genre, car elle est productrice de grands progrès.
Mais il ne suffit pas de décréter un tel changement pour que cela se produise, cette nouvelle logique n'a de chance de se mettre en place et la structure budgétaire nouvelle prévue par la proposition de loi organique ne peut y contribuer que dans la mesure où derrière chaque programme ou groupe de programmes l'on trouvera non seulement un ministre -qui est une autorité politique, donc forcément plus lointaine-, mais aussi un responsable opérationnel disposant de l'ensemble des moyens du programme, en hommes et en crédits, et qui sera jugé sur la réalisation des objectifs.
Or, cela, rien ne le garantit dans le texte. Au contraire, dans la mesure où les programmes ne sont ceux de personne sauf du ministre, tout laisse craindre qu'ils soient simplement des architectures théoriques et à la limite, rien d'autre qu'un nouveau nom pour les agrégats, avec le risque majeur que l'art d'administrer reste celui de jongler à plusieurs avec des contraintes formelles plutôt que d'agir en patron responsable d'objectifs clairs.
Par suite, le risque est que l'efficacité de l'Administration et des services publics ne progresse pas comme on le souhaiterait, ni le pouvoir du Parlement, même si celui-ci, à la faveur de la distinction entre missions et programmes, s'est donné une certaine possibilité -à mon avis tout à fait justifiée- de contourner l'article 40 en redéployant les crédits non pas entre les missions, mais à l'intérieur de celles-ci.
En d'autres termes, ce qu'il faut, plutôt qu'une structuration du budget par des programmes abstraits, c'est une structuration par administrations et services responsables, en d'autres termes, par centres de coûts et de responsabilités opérationnels.
C'est à ces centres de responsabilités, derrière lesquels il y a toujours un responsable, et un seul, que devraient être rattachés les objectifs, les performances et leurs indicateurs, de même que les crédits et les emplois. C'est seulement à cette condition que l'on saura complètement de quoi l'on parle et que l'on pourra motiver et y gagner en efficacité.
C'est en même temps la condition pour que, comme vous le souhaitez à juste titre, la nouvelle loi organique conduise à la réforme de l'Etat. En effet, qu'est fondamentalement celle-ci si ce n'est, comme se sont efforcés de le faire avant nous de nombreux pays comparables, passer d'une logique de moyens à une logique de responsabilité et donc restructurer les administrations de gestion et les principaux services publics en centres de responsabilité dotés d'une large autonomie dans l'emploi de leurs moyens tout en étant fortement responsabilisés quant à la réalisation de leurs objectifs ?
Dans le jargon international, notamment celui de l'OCDE, c'est ce que l'on appelle « une logique d'agences », le mot « agence » désignant non pas comme en France une instance chargée de rendre des arbitrages avec impartialité, mais une administration ou un service public doté d'une large autonomie et d'une responsabilité à la dimension de celle-ci.
C'est cette réforme qui est capitale et, si j'insiste sur l'autonomie dans l'emploi des moyens, c'est parce que c'est la condition de l'efficacité. De là résultent deux conséquences importantes, dont l'une concerne le Ministère des finances et l'autre le Parlement.
Dans une logique de moyens, où il est demandé à chacun d'être un bon exécutant, il est normal que le Ministère des finances exerce un contrôle maximum sur la façon dont les administrations emploient leurs crédits, d'où le développement systématique de ses prescriptions et de ses contrôles, notamment depuis le lendemain de la première guerre mondiale, époque à laquelle le contrôle financier a été créé. C'est d'ailleurs à la même époque, celle de la naissance du taylorisme, que les entreprises se sont organisées de façon comparable.
Cependant, dans une logique de responsabilité et de résultats, l'organisation doit être très différente. L'autonomie de chacun devient plus grande et les hiérarchies plus courtes : elles doivent être « aplaties » en contrepartie de responsabilités nouvelles. En conséquence, le rôle du Ministère des finances doit être lui-même beaucoup moins invasif. Le concept d'organisation pertinente est ce que les Anglo-Saxons appellent le « top down budgeting » ; cela signifie que chacun est son propre Ministre des finances.
Le Premier ministre et le Ministre des finances répartissent les crédits entre les ministères et assignent des objectifs à chacun d'entre eux. Puis, chaque ministre répartit les crédits qui lui ont été alloués entre ses principaux responsables opérationnels en même temps qu'il leur assigne des objectifs, ceux-ci s'organisent à leur tour en bons managers, en répartissant eux aussi les crédits et les objectifs. Ce type d'organisation est inhérent à la logique de responsabilité et de résultats à laquelle le texte est attaché.
Or, l'une des faiblesses du dispositif actuel tient au fait qu'il continue à conférer au Ministère des finances des pouvoirs excessifs, puisqu'il revient à celui-ci de valider toute modification dans la répartition des crédits entre programmes, etc. Si vraiment l'on veut mettre en place une responsabilité de résultat, il faut corollairement laisser aux responsables une large autonomie quant à l'emploi de leurs moyens.
En d'autres termes, la réforme de l'Etat devrait consister à distinguer plus clairement le rôle politique du ministre assisté d'équipes légères de réflexion, d'évaluation, etc., qui l'aident à formuler sa politique et ses objectifs ainsi qu'à répartir ses moyens, et celui des administrations de gestion ou des services publics qui, eux, doivent être réellement autonomes et responsabilisés. Il ne faut pas chercher à leur imposer les mêmes contraintes de moyens que celles qui étaient justifiées dans la logique antérieure.
D'une certaine façon, cette remarque vaut aussi pour la relation entre le Parlement et l'exécutif. Si le Parlement souhaite, à juste titre, renforcer son contrôle et pour cela l'organiser sous la forme d'un contrôle de résultats et d'efficacité, il doit lui-même tirer toutes les conséquences de ce choix, c'est-à-dire ne pas chercher à y ajouter un contrôle de type traditionnel, car ce serait contradictoire.
Si on responsabilise une personne dans le cadre de ses actions, il faut lui laisser la plus grande marge d'action possible s'agissant de l'emploi des crédits et des moyens qui lui sont globalement délégués. Un certain nombre de dispositions, dans le projet de réforme organique, relèvent à cet égard plus de l'ancienne logique que de la nouvelle.
Il est vrai, j'en suis conscient, que l'on ne passe pas d'un jour à l'autre d'une logique à une logique profondément différente. Dans les entreprises, un tel changement a pris des années. Je ne vois pas pourquoi, dans les administrations, il pourrait avoir lieu d'un coup de baguette magique. C'est pourquoi il faut sans doute prévoir des dispositions transitoires. Mais, en tout cas, à terme, il faut en tirer toutes les conséquences si l'on veut aller dans le sens d'une logique de résultats et de responsabilités.
M. LAMBERT, Président .- Merci Monsieur le Président. Je vais me permettre de faire une remarque à la suite de votre exposé, qui était très clair, sur la séparation utile entre la politique et sa définition par les politiques et sa mise en oeuvre. Il faut pouvoir évaluer séparément ces deux points si nous ne voulons pas perdre une partie de l'efficacité du nouveau dispositif.
J'ai également apprécié votre interpellation du Parlement, car nous avons à tirer toutes les conséquences de la réforme, sachant qu'en amont vouloir être trop peu actif s'agissant de la définition des moyens est risquer de nous priver de notre légitimité pour juger de la performance. Nous devons être très vigilants sur cette question.
M. LORIDANT .- Monsieur Cannac et Monsieur le Président, je viens d'entendre vos propos et suis dubitatif, mais ma vision de la situation n'est pas encore définitive. Ma préoccupation vient de beaucoup plus loin : que devient dans tout cela le peuple souverain ? Je vous prie de m'excuser pour cette question très philosophique, mais le peuple souverain tel que nous le concevons dans nos institutions aujourd'hui est représenté par des députés et sénateurs et doit toujours avoir le dernier mot. Or, je constate au vu de l'évolution des institutions, de leur mode de fonctionnement, de l'intégration européenne, etc. que l'on a tendance à l'oublier.
L'essentiel pour un parlementaire est le vote du budget, des dépenses et des recettes, ce passage obligé qui parfois -disons-le clairement- irrite les fonctionnaires. Certains de mes amis fonctionnaires sont par exemple ennuyés de se rendre au Parlement.
Dès lors que vous plaidez pour l'autonomie et la fongibilité des crédits -même si vous n'avez pas prononcé ce mot-, nous pouvons nous demander si l'on ne s'éloigne pas du peuple. Plus j'avance en âge dans mon rôle de sénateur, plus je me demande comment s'exerce la souveraineté de ce dernier.
J'ai rédigé à un moment donné un rapport important sur la politique spatiale (les fusées et les satellites), et il m'avait été expliqué au Congrès américain que les crédits de l'espace faisaient partie du même chapitre que les problèmes du logement, dans le cadre d'une fongibilité entre ces deux éléments, ce qui m'a laissé un peu sceptique.
Les Congressistes américains m'ont expliqué qu'ils tenaient à cette compartimentation pour empêcher l'Administration de pouvoir faire passer des crédits n'importe comment et n'importe quand.
Je suis donc partagé. En effet, je suis d'accord avec vous sur le fait que les administrations doivent obtenir des résultats et être performantes, mais nous savons trop souvent que des crédits affectés à certains domaines passent ailleurs. A trop laisser d'autonomie et à trop ouvrir la fongibilité, tout ceci ne se fera-t-il pas finalement contre la volonté du peuple ? C'est une question difficile.
M. FRÉVILLE .- Ma question n'est pas sans rapport avec celle qui vient d'être posée dans la mesure où elle concerne les modalités du contrôle parlementaire. Comment le contrôle parlementaire des résultats doit-il s'organiser dans une organisation budgétaire de performance ?
En effet, nous n'avons pas vocation à devenir une seconde Cour des comptes, et j'ai été tout à fait frappé, en lisant le document que vous avez bien voulu nous remettre, que vous fassiez allusion à la technique britannique des « select committees ». Ma question est de savoir si une organisation de ce type est souhaitable et possible en France. Elle relève d'ailleurs plus du règlement des assemblées que de l'ordonnance organique.
Pour qu'un parlementaire s'engage dans le contrôle, il faut naturellement qu'il ait un retour sur investissement. On ne fait pas du contrôle pour le plaisir ; il faut pour le député que cela corresponde à un retour électoral. Je l'indique clairement. En effet, l'une des raisons pour lesquelles nous ne nous investissons pas dans le contrôle est qu'au fond personne ne fait état des activités des parlementaires en matière de contrôle.
J'ai été frappé de constater que les « select committees » -ils sont une trentaine- fonctionnaient avec efficacité en matière de contrôle. Le ministre vient devant le comité pendant un après-midi, et ce n'est pas une partie de plaisir pour lui. Il est beaucoup plus facile d'aller à la tribune du Parlement expliquer les magnifiques objectifs de son projet de budget. En l'occurrence, il doit répondre à des questions précises devant une quinzaine de parlementaires et des caméras de télévision.
Il faut aller dans cette direction dans une certaine mesure, naturellement à condition d'avoir des informations afin de pouvoir opérer un contrôle politique, et non uniquement comptable, des résultats.
M. LAMBERT, Président .- Je partage totalement le point de vue de Paul Loridant sur l'idée que dans notre République le peuple est souverain et qu'il n'est pas excessif de le répéter de temps à autre puisque cela finit par s'oublier dès lors que notre génération n'a plus à lutter pour le rappeler.
Précisément, où la souveraineté s'exerce-t-elle ? Dans le détail, dans l'examen de la performance ou dans la sanction publique ? Les règles de notre Constitution ne permettent-elles pas au Parlement de rejeter parfois ce qu'il finit par approuver, soit par faiblesse, soit parce qu'il ne veut pas créer de crise politique ? En tout cas, il faut que nous fassions la part des choses entre un défaut de méthode ou l'insuffisance des règles qui nous régissent ou un défaut de courage politique au moment où il devrait être exercé.
Poser à Yves Cannac cette question, qui est de nature exclusivement politique, est peut-être un peu déplacé, mais je lui laisse le soin de ne pas y répondre s'il estime que cela ne relève pas de l'esprit de notre audition de ce matin.
M. CANNAC .- En tant que citoyen, je partage complètement la conviction exprimée par M. le sénateur Loridant, à savoir que le peuple est souverain et que le rôle du Parlement est de le représenter et d'exercer pour son compte cette souveraineté dans l'exercice de ses contrôles.
Or, que veut le peuple, sinon être sûr qu'il en a pour son argent ? Il paie des impôts et veut savoir ce qu'il a en échange. C'est fondamentalement la question que se pose le peuple. Savoir par quels moyens, de façon très détaillée, est créée cette valeur l'intéresse certainement, pour qu'il puisse s'assurer que c'est bien fait et que cela ne pourrait pas être mieux fait.
Cependant, je ne crois pas qu'en soi, le peuple soit directement intéressé par la question de savoir si c'est en accomplissant elle-même telle ou telle opération ou en la faisant faire que l'administration atteint un certain objectif. Le contribuable, par conséquent, souhaite, pour un effort fiscal donné, les meilleurs services possibles et inversement, pour des services donnés, la charge fiscale la plus modérée possible, la question étant de savoir si le Parlement souhaite réellement passer d'une logique de moyens à une logique de résultats et de responsabilités.
Honnêtement, je ne vois pas comment il répondrait non à cette question. D'ailleurs, il s'apprête à répondre oui, à juste titre je crois. Car d'une part l'expérience des entreprises -pardonnez-moi d'en parler à nouveau-, montre que c'est la démarche la plus efficace et d'autre part parce que l'exemple de tous les pays qui nous entourent -qui ne sont pas forcément plus bêtes que nous- plaide dans le même sens. Je ne connais pas de pays comparable qui ne se soit efforcé, souvent avec des résultats importants, d'évoluer dans cette direction.
Cela revient à constater que la pensée ne doit pas être concentrée exclusivement dans l'étage supérieur, tous les autres étant considérés comme des robots. L'ensemble est incomparablement plus efficace si, au contraire, l'on utilise la capacité d'intelligence et de responsabilité qui existe également dans les étages inférieurs, lesquels vont depuis le Directeur d'une grande administration jusqu'au fonctionnaire le plus modeste. Ce qui impose l'aplatissement des hiérarchies et la responsabilisation des personnes et des services.
Dans cette logique, on ne peut pas exiger des agents que non seulement ils obtiennent tel résultat, mais qu'ils le fassent en passant très précisément par tel et tel dédales de moyens, car il n'y a pas de raison que la pensée d'en haut ait une vision plus juste du chemin le plus efficace. Il y a même toutes les chances pour que ce ne soit pas le cas. En effet, c'est celui qui est directement au contact de la réalité qui a la meilleure vision des moyens, dans des limites qu'il faut naturellement lui fixer.
L'on se prive d'énormément de ressources, en matière d'intelligence et de responsabilités, si l'on prétend fixer depuis le sommet (à savoir depuis le Parlement) le détail des moyens qu'un chef de service modeste doit employer, en utilisant plus ou moins de personnes à coût égal. Le Parlement n'est pas en mesure d'en juger, de même que le ministre et souvent même le patron d'une grande administration.
Autrement dit, l'on se prive de beaucoup d'intelligence opérationnelle si l'on entre trop dans une logique de moyens. Celle-ci ne se justifie que comme un substitut à une logique de résultat, et doit s'effacer à partir du moment où l'on estime possible de responsabiliser des services et des personnes sur des objectifs précis. C'est la condition pour que cette responsabilisation soit effective, et non pas simplement un élément décoratif.
Une vraie logique de résultats implique l'autonomisation des étages inférieurs.
Enfin, en ce qui concerne les moyens du contrôle, je crois en effet que l'amélioration décisive de la gestion des finances publiques, qui est l'objectif visé par la réforme, nécessite une très forte amélioration de la qualité de l'information mise à la disposition tant de l'exécutif que du Parlement.
Pour une part, cette amélioration est affaire de système comptable. Vous savez combien notre comptabilité publique est retardataire. Je n'insisterai pas sur ce point puisque la proposition de loi fait à ce sujet des choix essentiels, même s'il ne sera pas forcément facile de les mettre en oeuvre et même s'ils ne sont pas toujours très clairement formulés.
Notamment, je ne suis pas certain que ce que l'on appelle dans le texte le « compte général de l'Etat » soit réellement un bilan. Il faudrait s'exprimer plus clairement. Il n'y a pas de raison de ne pas appliquer la comptabilité générale aux administrations, sous réserve des adaptations nécessaires, et de ne pas faire choix clairement d'une logique de bilan.
A cet égard -le troisièmement de l'article 29 y fait référence-, il vaudrait mieux appeler les choses par leur nom et préciser en effet qu'un vrai bilan de l'Etat doit être établi. Non pas, bien entendu, un bilan de chaque administration, car nous n'en sommes pas, comme en Nouvelle-Zélande, à constituer les administrations ou les « agences » en personnes morales dotées d'un patrimoine et d'un bilan, mais un bilan de l'Etat assorti d'indications sur la contribution de chaque administration. Par exemple, quand un fonctionnaire est recruté, c'est pour quarante ans, avec ensuite une retraite de vingt ans, ce qui alourdit évidemment le passif du bilan. Cela devrait être pris en compte quelque part.
A cette réserve près, le projet est clair en ce qui concerne le principe général du changement de système comptable. Encore faut-il que la collecte et le traitement de l'information eux-mêmes soient aussi de qualité, ce dont nous sommes également loin. C'est le point que je voudrais souligner.
J'en viens ainsi à la question que vous avez soulevée à propos des select committees . Cette information elle-même est double, financière et non financière. Dans les deux cas, il faut que les différentes administrations se mettent en état de produire une information de qualité et que celle-ci, ainsi que les process et choix sur lesquels elle se fonde, soient validés par des autorités compétentes et indépendantes.
Le rôle de la Cour des comptes est clairement de valider l'information financière. D'ailleurs, le 5° de l'article 46 prévoit la certification des comptes publics, ce qui sera une opération très lourde et beaucoup plus significative que la déclaration de conformité actuellement fournie, qui est en réalité simplement une attestation de conformité interne des évaluations du Trésor. Il est très important que chaque loi de règlement puisse ainsi s'appuyer sur un travail de certification rigoureux.
De même, comme je l'ai dit indiqué précédemment, il me paraîtrait normal que chaque projet de loi de finances soit accompagné d'observations de la Cour sur les questions de périmètre et de comparabilité interannuelle.
Reste l'information non financière, c'est-à-dire celle relative à l'évaluation des performances et des résultats. Là aussi, il est indispensable que les administrations fassent tout le nécessaire pour rassembler cette information, élaborer les indicateurs et les renseigner. Cependant, comme l'information financière, elle doit être validée et contrôlée par un organisme extérieur. Sinon, elle risquerait d'être extraordinairement formelle ou de relever de l'autosatisfaction.
Est-ce le rôle de la Cour des comptes ? Personnellement, je ne le pense pas. La Cour des comptes est fondamentalement une institution du contrôle de la régularité financière, et ce serait l'éloigner très profondément de sa mission que de lui demander en même temps de valider le choix, la construction des indicateurs et leur renseignement, qui sont en réalité des fonctions d'opportunité.
De plus, la Cour des comptes est une magistrature et ne peut donc pas être soumise au Parlement. Or, le contrôle dont nous parlons doit directement relever de ce dernier. C'est pourquoi il me semble qu'un office parlementaire d'évaluation reconçu et reconstruit répondrait mieux à cette mission.
Il est clair que l'office existant n'a pas rempli ce rôle, mais il faut convenir que l'ordonnance de 1959 ne lui fournissait aucune base solide, puisqu'elle ne contient aucune référence à l'évaluation des résultats des politiques publiques.
Il en ira tout à fait autrement dès lors que, comme c'est actuellement prévu, la nouvelle loi organique fera aux performances, aux résultats et à leurs indicateurs toute la place qu'ils doivent avoir dans le processus budgétaire, dans une conception fondée sur une logique de responsabilité. Cela sera plus vrai encore si elle précise -ce qui reste à faire- que le Parlement a bien le contrôle, en dernière instance, de la conception, de la définition et de l'élaboration de ces indicateurs
Autrement dit, il y a place pour un vrai office totalement réformé par rapport à l'existant et qui devienne réellement l'interlocuteur des administrations dans ces fonctions d'évaluation, en même temps que l'outil de leur contrôle.
Cet office ainsi réformé, il pourrait examiner de près comment ces indicateurs sont conçus et renseignés, contrôler les rapports de performance prévus au deuxièmement de l'article 46, suggérer aux administrations ou, en cas de désaccord, vous proposer, bien entendu avec un délai de réalisation, les modifications qu'il estimerait indispensables, et procéder lui-même à toute évaluation qui lui paraîtrait nécessaire.
Il me semblerait d'ailleurs normal que la loi assure à l'opposition, dans une certaine proportion, le droit de commander des travaux à cet office. Ainsi, le Parlement français se trouverait dans une situation, toutes choses égales par ailleurs, comparable à celle du Parlement britannique, qui dispose en effet d'une quarantaine de select committees compétents pour contrôler l'action des départements ministériels ou les politiques transversales et qui eux-mêmes s'appuient sur le NAO.
Ainsi, plutôt que de bouleverser la Cour des comptes et de la reconstruire complètement -je ne suis pas certain que ce soit opportun, car c'est une institution riche d'une culture et de traditions de qualité-, il serait probablement plus simple, en tout cas dans un premier temps, que d'une part la Cour continue de vérifier la régularité des finances publiques et que d'autre part un organisme spécifique, directement placé sous votre autorité, contrôle, pour sa part, les programmes, les méthodes et les démarches d'évaluation.
Pour établir une comparaison avec les entreprises, le contrôle de gestion est une chose, celui exercé par les commissaires aux comptes en est une autre. Il leur est demandé non pas de faire du contrôle de gestion, mais de valider les comptes.
De plus, le contrôle de gestion est fondamentalement à la disposition du chef d'entreprise, celui-ci étant lui-même profondément contrôlé par le conseil d'administration et les actionnaires. A ce titre, le comité d'audit que l'on trouve aujourd'hui dans les conseils d'administration des grandes entreprises, dans la logique du gouvernement d'entreprise, a l'autorité sur le contrôle de gestion et peut lui commander tout ce qu'il souhaite. Nous nous situerions dans une position un peu comparable, toutes choses égales par ailleurs.
L'important -sauf si l'on se contente de belles paroles- est que les exercices d'évaluation auxquels l'Administration devra se consacrer soient contrôlés et validés. Néanmoins, ne nous cachons pas que ce sont là des exercices difficiles. Ce n'est pas en un jour que l'on passera d'une logique à l'autre, et il faudra sans doute commencer par réserver les évaluations à ce qui est le plus évaluable et le plus simple.
Là encore -je me permets d'insister-, il faudra distinguer les indicateurs de performance opérationnelle des indicateurs d'impact politique.
Par exemple, dans le domaine de la politique de l'emploi, je n'imagine pas que l'on puisse donner comme objectif à un Directeur de l'emploi de baisser le taux de chômage ; cela n'aurait pas de sens. Il faut lui assigner des objectifs plus précis et plus opérationnels. Et c'est la responsabilité des ministres de le faire, en fonction de leur propre objectif, qui est évidemment d'améliorer l'emploi.
M. CHARASSE .- Il ne faut pas se mettre les fonctionnaires à dos.
M. CANNAC .- Je ne sais si un tel objectif peut être validé par la loi de finances ; ce point me dépasse.
M. CHARASSE .- Non, vous savez parfaitement de quoi je veux parler.
M. CANNAC .- En tout cas, la responsabilité des ministres est de fixer des objectifs politiques, sous le contrôle du Parlement, et de s'assurer que les objectifs opérationnels fixés à leurs administrations sont cohérents avec les objectifs politiques qu'eux-mêmes ont adoptés.
De son côté, le Parlement a le contrôle de cette cohérence.
Je me permettrai, Monsieur le Président, d'ajouter un dernier mot sur ce que me paraissent devoir être les conditions du contrôle parlementaire, lequel est absolument essentiel au progrès de la maîtrise des dépenses publiques. Il s'agit de conditions de disponibilité en temps.
Pardon de soulever un problème délicat : dans les pays où le Parlement pousse ce contrôle très loin, un grand nombre de parlementaires s'y consacrent à plein temps, ce qui pose le problème du cumul des mandats. Il n'existe pas une complète compatibilité entre la multiplicité des responsabilités des parlementaires et l'exercice d'un contrôle très poussé. Je n'en dirai pas plus, mais je crois que l'on ne peut pas complètement éluder ce problème.
En tout cas, il faudra que la loi organique donne au Parlement les pouvoirs nécessaires pour s'assurer que l'évaluation des performances correspond bien aux choix politiques qui sont décidés.
M. LAMBERT, Président .- Merci, Monsieur le Président, de cette audition, très intéressante pour nous, qui a permis tous les échanges souhaités par nos collègues. Nous ne manquerons pas de méditer sur un certain nombre des informations que vous nous avez données et sur les pistes que vous avez ouvertes.
M. CANNAC .- C'est moi qui vous remercie, Monsieur le Président.