Projet de loi relatif au statut des magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes

Rapports législatifs

Rapport n° 298 (2000-2001), déposé le 2 mai 2001

Les informations clés

Nature

Rapport - Première lecture

Rapport n° 298 (2000-2001) de M. Daniel HOEFFEL , fait au nom de la commission des lois, déposé le 2 mai 2001

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LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
EXPOSÉ GÉNÉRAL
EXAMEN DES ARTICLES
TITRE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE PREMIER
DISPOSITIONS STATUTAIRES RELATIVES
AUX MAGISTRATS FINANCIERS
TITRE ADDITIONNEL AVANT L'ARTICLE 31
DISPOSITIONS RELATIVES A L'EXAMEN DE
LA GESTION PAR LES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES
TITRE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 32
DISPOSITIONS TENDANT À PRÉCISER
CERTAINES RÈGLES D'INÉLIGIBILITÉ
PRÉVUES PAR LE CODE ÉLECTORAL
- TABLEAU COMPARATIF
ANNEXES
ÉTUDE D'IMPACT
- I. IMPACT JURIDIQUE ET ADMINISTRATIF

N° 298

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 mai 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, portant diverses dispositions statutaires relatives aux magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes et modifiant le code des juridictions financières,

Par M. Daniel HOEFFEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Larché, président ; M. Patrice Gélard,
Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Robert Bret, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Jean-Patrick Courtois, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Laurent Béteille, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, Edmond Lauret, François Marc, Bernard Murat, Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ème législ.) : 2064 , 2267 et T.A. 477

Sénat : 297 (1999-2000)

Magistrature.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 2 mai 2001 sous la présidence de M. Jacques Larché, président, la commission des Lois a examiné en première lecture, sur le rapport de M. Daniel Hoeffel, le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale, portant diverses dispositions statutaires relatives aux magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes et modifiant le code des juridictions financières.

Le rapporteur a tout d'abord indiqué que le fonctionnement actuel des chambres régionales des comptes, caractérisé par un alourdissement sensible de leurs tâches, un blocage de la carrière des magistrats et le caractère insuffisamment contradictoire des procédures de contrôle, suscitait un malaise persistant chez les magistrats comme chez les élus.

Il a précisé que le projet de loi déposé par le Gouvernement avait un objet exclusivement statutaire, alors que le Sénat avait adopté, le 11 mai 2000, une proposition de loi tendant à réformer les conditions d'exercice des compétences locales et les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes. Il a regretté le retard pris par le Gouvernement dans l'inscription à l'ordre du jour du Parlement de ces deux textes nécessaires au rétablissement de la sérénité qui doit entourer l'activité des chambres régionales des comptes.

Le projet de loi poursuit ainsi un triple objectif : assurer la pérennité d'un recrutement de qualité et renforcer les moyens des chambres régionales des comptes ; accroître les liens entre les magistrats de la Cour et ceux des juridictions régionales ; mettre en place une gestion plus concertée du corps. La revalorisation de la carrière des magistrats financiers serait facilitée par la réduction du nombre de grades. Le recrutement serait concentré sur le premier grade, tant pour le tour extérieur que pour les concours exceptionnels. Les possibilités d'accueil en détachement et d'intégration dans le corps seraient élargies afin de favoriser un recrutement diversifié.

Les liens entre les juridictions financières seraient renforcés, notamment par la mise en place d'un accès réservé à la Cour des comptes au profit des conseillers de chambres régionales et l'élargissement de leurs possibilités de devenir président de chambre. A cet égard, le rapporteur a souligné l'innovation juridique que constituait la création d'un statut d'emploi de président de chambre régionale des comptes et de son corollaire : le détachement pour une durée limitée à sept ans dans une même juridiction.

Enfin, le renforcement de la concertation dans la gestion des deux corps de magistrats se traduirait par l'extension de la composition et des attributions du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes et la création d'une Commission consultative de la Cour des comptes.

Le rapporteur a souligné que l'Assemblée nationale avait généralisé à l'ensemble des magistrats des chambres régionales des comptes l'obligation de mobilité tous les sept ans , réservée par le projet de loi aux seuls présidents des juridictions, et adopté deux articles additionnels tendant à renforcer le caractère contradictoire des procédures d'examen de la gestion locale. L'un vise à instituer un délai de deux mois pour adresser une réponse écrite aux lettres d'observations provisoires des chambres régionales des comptes ; l'autre tend à prévoir la publication de la réponse de l'ordonnateur en même temps que les observations définitives.

Après avoir remarqué que l'une de ces dispositions figurait dans la proposition votée par le Sénat le 11 mai 2000, M. Daniel Hoeffel a rappelé les principales orientations de ce texte : rénover les conditions d'examen de la gestion locale, améliorer les procédures applicables devant les chambres régionales et aménager le régime de la gestion de fait.

Jugeant la réforme du statut des magistrats tout aussi essentielle que celle des conditions d'exercice du contrôle financier, la commission des Lois a décidé d'adopter le projet de loi, sous réserve de quelques modifications, et de le compléter en y intégrant le dispositif de la proposition de loi tendant à réformer les conditions d'exercice des compétences locales et les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes.

S'agissant du volet statutaire du projet de loi, la commission des Lois a adopté sept amendements tendant à :

- poser dans la loi le principe d'une composition paritaire entre membres de droit et membres élus de la Commission consultative de la Cour des comptes, à l'image des dispositions concernant la Commission consultative du Conseil d'Etat ( article 2 ) ;

- aligner le régime des sanctions disciplinaires applicables aux magistrats de la Cour des comptes sur celui des membres du Conseil d'Etat et prévoir la publicité des décisions ( article additionnel après l'article 2 ) ;

- ne pas prévoir le détachement et l'intégration des magistrats judiciaires dans le corps des conseillers de chambre régionale des comptes, ainsi que leur mise à disposition en tant que rapporteur (articles 7 et 8) ;

- remplacer l'obligation de mobilité tous les sept ans, applicable à l'ensemble des magistrats des chambres régionales des comptes, par un avancement sous condition de mobilité au grade de président de section ( article 9 bis ) ;

- permettre un accès des membres du corps des magistrats des chambres régionales des comptes aux trois quarts, et non aux deux tiers, des emplois de président de chambre régionale, les autres postes étant réservés aux magistrats de la Cour des comptes ( article 16 ) ;

- prévoir la publicité des sanctions disciplinaires applicables aux magistrats des chambres régionales des comptes ( article additionnel après l'article 25 ).

S'agissant des conditions d'examen de la gestion locale par les juridictions financières, la commission des Lois a adopté dix-neuf amendements tendant à :

- permettre à la Cour des comptes de formuler des recommandations sur le déroulement de la procédure d'examen de la gestion par les chambres régionales (article premier) ;

- définir dans la loi l'objet de l'examen de la gestion par les chambres régionales des comptes (article additionnel avant l'article 31) ;

- instituer un " droit d'alerte " des chambres régionales sur les insuffisances du cadre législatif et réglementaire (article additionnel avant l'article 31) ;

- réviser le seuil de partage de la compétence de jugement des comptes entre les comptables supérieurs du Trésor et les chambres régionales des comptes (article additionnel avant l'article 31) ;

- ramener de 30 à 5 ans le délai de prescription de la gestion de fait et interdire qu'une déclaration de gestion de fait puisse être prononcée sur les exercices ayant déjà fait l'objet d'un apurement définitif avec décharge donnée au comptable (article additionnel avant l'article 31) ;

- étendre aux documents provisoires des chambres régionales des comptes la règle de non communication déjà en vigueur pour les mêmes documents de la Cour des comptes (article additionnel avant l'article 31) ;

- permettre à tous les destinataires des lettres d'observations provisoires de s'entretenir avec le magistrat rapporteur ou le président de la chambre régionale des comptes (article additionnel avant l'article 31) ;

- permettre à un ordonnateur élu déclaré gestionnaire de fait de demander à l'assemblée délibérante de la collectivité concernée de se prononcer sur l'utilité publique des opérations litigieuses (article additionnel avant l'article 31) ;

- rendre obligatoire la présentation de conclusions par le ministère public avant l'arrêt des observations définitives de la chambre régionale des comptes (article additionnel après l'article 31) ;

- permettre à toute personne dont la gestion est mise en cause par une chambre régionale des comptes d'adresser une réponse écrite, jointe aux observations définitives , et suspendre la publication et la communication de ces observations dans la période de six mois précédant des élections concernant la collectivité contrôlée (article 32) ;

- ouvrir un droit à la rectification des observations définitives sur la gestion d'une collectivité (article additionnel après l'article 32) ;

- reconnaître aux observations définitives le caractère d'actes faisant grief et susceptibles d'être déférés devant le Conseil d'Etat (article additionnel après l'article 32) ;

- supprimer la sanction d'inéligibilité infligée aux élus locaux déclarés comptables de fait (articles additionnels après l'article 32) ;

- éviter la mise en débet à titre personnel d'un ordonnateur déclaré comptable de fait et ayant obtenu de la part de l'organe délibérant de la collectivité la reconnaissance du caractère d'utilité publique sur les comptes en l'absence de malversation, de détournement ou d'enrichissement personnel (article additionnel après l'article 32).

Par ailleurs, la commission des Lois a adopté quatorze amendements rédactionnels ou de précision et modifié l'intitulé du projet de loi désormais ainsi rédigé : " Projet de loi relatif aux chambres régionales des comptes et à la Cour des comptes ".

Sous réserve de l'adoption de ces amendements, la commission des Lois propose au Sénat d'adopter le présent projet de loi.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi en première lecture du projet de loi portant diverses dispositions statutaires relatives aux magistrats de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes et modifiant le code des juridictions financières.

Ce projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale en séance publique le 30 mars 2000, poursuit trois objectifs : assurer la pérennité d'un recrutement de qualité et renforcer les moyens des chambres régionales des comptes ; accroître les liens entre les magistrats de la Cour et ceux des juridictions régionales ; mettre en place une gestion plus concertée du corps.

L'adoption par le Parlement en 1997 de la revalorisation du statut des magistrats administratifs ^{1

(

*
)} a été suivie de l'annonce, dès 1998, d'un projet de réforme visant à faire bénéficier les magistrats des chambres régionales des comptes des mêmes avancées statutaires.

Le retard pris par le Gouvernement dans l'inscription à l'ordre du jour du présent projet de loi est regrettable . Il a conduit à une situation de malaise dans les chambres régionales des comptes.

Votre rapporteur exposera tout d'abord le contexte dans lequel travaillent actuellement les magistrats financiers. Ceux-ci ne bénéficient pas d'un statut ^{2

(

*
)} adapté à leurs fonctions, tandis que le " pyramidage " du corps est de plus en plus défavorable aux évolutions de carrière. Or, les chambres régionales sont confrontées à un alourdissement sensible de leurs tâches, qui met aussi en exergue l'inadaptation de leurs procédures.

Puis, votre rapporteur présentera les orientations du projet de loi, tendant à restructurer le corps des magistrats des chambres régionales des comptes et à renforcer les liens entre la Cour des comptes et les chambres régionales, ainsi que les travaux de l'Assemblée nationale, qui élargissent le champ du texte, à l'origine exclusivement statutaire. Il rappellera aussi les termes de la proposition de loi, adoptée le 11 mai 2000 par le Sénat et toujours en instance à l'Assemblée nationale, relative aux procédures applicables en matière de contrôle de la gestion des collectivités territoriales, ce volet étant le complément utile de la réforme statutaire.

Considérant que la réforme des missions et des procédures des chambres régionales des comptes et celle du statut de leurs membres sont tout aussi nécessaires l'une que l'autre pour améliorer les conditions d'exercice du contrôle financier des collectivités locales et de leurs établissements publics, votre commission des Lois vous proposera d'adopter, sous réserve de quelques modifications, le présent projet de loi, qui est très attendu des magistrats, et de l'enrichir des dispositions contenues dans la proposition de loi sénatoriale tendant à réformer les conditions d'exercice des compétences locales et les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes.

LE FONCTIONNEMENT ACTUEL DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES SUSCITE UN CERTAIN MALAISE CHEZ LES MAGISTRATS COMME CHEZ LES ÉLUS

LES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES ONT CONNU UNE MONTÉE EN PUISSANCE PROGRESSIVE

Les vingt-quatre chambres régionales et les deux chambres territoriales des comptes forment, avec la Cour des comptes, les juridictions financières.

Leurs compétences s'étendent, à titre principal et de façon obligatoire, aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics ainsi qu'aux groupements de collectivités situés dans leur ressort géographique. D'autres organismes, tels que les sociétés d'économie mixte et les associations subventionnées, sont soumis à un contrôle facultatif.

La Cour des comptes, quant à elle, est tenue de contrôler l'Etat, les établissements publics nationaux, les entreprises publiques (depuis 1976) et les organismes de sécurité sociale (depuis 1950). Dans tous les cas, sa saisine résulte de la loi, elle est donc automatique.

A titre facultatif, sa compétence s'étend aux organismes de droit privé dont la majorité des voix ou du capital est détenue par des organismes soumis obligatoirement à son contrôle ou dans lesquels ces organismes ont un pouvoir prépondérant de décision ou de gestion, aux organismes de droit privé (les associations, notamment) bénéficiaires de concours financiers d'origine publique, aux organismes d'intérêt général faisant appel à la générosité publique (depuis 1991), et aux organismes bénéficiant de concours financiers de l'Union européenne (art. 45 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996).

Depuis leur création en 1982, les chambres régionales des comptes ont connu une extension progressive de leurs compétences, conduisant à un alourdissement sensible de leur charge de travail. Elles exercent leurs mission en toute indépendance mais conservent des liens étroits avec la Cour des comptes.

Liste et effectifs réels
des chambres régionales et territoriales des comptes

Chambres régionales et territoriales des comptes	Présidents de section	Hors classe	1 ^ère classe	2 ^ème classe	Total	Effectifs théori-ques	Rappor-teurs
Alsace	1	7	0	2	10	10
Aquitaine	2	9	2	2	15	17	1
Auvergne	1	5	1	0	7	9
Bourgogne	1	8	1	0	10	10
Bretagne	2	10	2	1	15	17
Centre	2	6	2	1	11	13
Champagne-Ardenne	1	4	1	1	7	9	1
Corse	0	0	1	4	5	5
France-Comté	0	4	2	1	7	7
Ile-de-France	8	27	4	7	46	49	3
Languedoc-Roussillon	2	8	1	2	13	13
Limousin	0	4	0	0	4	5
Lorraine	2	4	1	5	12	15	1
Midi-Pyrénées	2	8	1	3	14	15	2
Nord-Pas-de-Calais	3	6	6	3	18	22	1
Basse-Normandie	1	6	0	1	8	9
Haute-Normandie	1	7	0	1	9	10
Pays-de-la-Loire	2	7	3	4	16	18
Picardie	1	8	0	1	10	10
Poitou-Charentes	0	8	0	0	8	10
Provence-Alpes-Côte d'Azur	3	16	3	2	24	25	1
Rhône-Alpes	3	18	3	2	26	28	1
Guadeloupe-Guyane-Martinique	0	8	0	0	8	8
La Réunion	0	2	2	1	5	5
Nouvelle-Calédonie	0	3	0	1	4	4
Polynésie française		2			2	2
TOTAL	38	195	36	45	314	345	11
*Effectifs budgétaires*	39	*121*	83	*106*	*349*

Source : Cour des comptes - 2 avril 2001.

L'extension progressive des compétences des chambres régionales des comptes s'est traduite par un alourdissement de leur charge de travail

Les missions initiales des chambres régionales des comptes

La loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, a confié trois grandes attributions aux chambres régionales des comptes :

- le jugement des comptes , qui est susceptible d'appel devant la Cour des comptes et qui est leur seule attribution juridictionnelle ;

- le contrôle des actes budgétaires , qui les conduit à émettre des avis non susceptibles de recours (sauf dans le cas d'une décision déclarant une dépense non obligatoire) ;

- l' examen de la gestion , donnant lieu à des observations qui, en l'état actuel du droit, sont réputées ne pas faire grief.

L'extension et le renforcement de leurs compétences

Plusieurs textes législatifs sont venus préciser ou adapter le régime initial des chambres régionales des comptes, afin de mieux affirmer les garanties de procédure offertes aux collectivités locales mais aussi de renforcer et d'étendre les compétences des juridictions financières.

La loi n° 88-12 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation a cherché à lever la confusion induite par la loi du 2 mars 1982 qui, pour définir le jugement des comptes, incluait la vérification du " bon emploi " des crédits et ouvrait la voie à un contrôle d'opportunité. Elle a remplacé cette notion par celle d'" emploi régulier " des crédits et institué une procédure spécifique d'examen de la gestion.

La loi n° 90-55 du 15 janvier 1990 relative au financement des partis et des campagnes électorales a posé le principe de la communication à l'assemblée délibérante des observations définitives formulées par les chambres régionales des comptes dans le cadre de l'examen de la gestion des collectivités locales. Cette innovation majeure a conduit à une médiatisation parfois excessive de ce qui avait été essentiellement conçu comme une aide à la bonne gestion.

La loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques a renforcé et précisé certaines règles de procédure applicables devant les chambres régionales des comptes, notamment en posant l'obligation de joindre le texte des lettres d'observations définitives à la convocation de la séance de l'assemblée délibérante au cours de laquelle celles-ci doivent être communiquées.

Enfin, la loi n° 95-127 du 8 février 1995 relative aux marchés publics et aux délégations de service public a renforcé les pouvoirs de contrôle des juridictions financières sur les services publics délégués.

L'alourdissement de leur charge de travail

Les chambres régionales des comptes ont ainsi connu un accroissement sensible de leur charge de travail.

En 1997, elles ont rendu 16 927 jugements sur les comptes des comptables publics, soit une augmentation de 6 % par rapport à 1992, et émis 1 314 avis budgétaires (+ 5 % par rapport à 1992). Elles ont également adressé 995 lettres d'observations définitives sur la gestion (+ 22 % par rapport à 1992).

En 1999, le nombre des avis budgétaires s'est élevé à 1 245 et celui des jugements rendus sur les comptes des comptables publics à 17 555. Les observations portant sur la gestion des organismes contrôlés ont donné lieu à 2 514 communications aux ordonnateurs ou autorités administratives, 875 lettres d'observations provisoires et 807 lettres d'observations définitives.

Juridictions indépendantes, les chambres régionales des comptes entretiennent des liens organiques et fonctionnels avec la Cour des comptes.

Chaque chambre régionale des comptes constitue une juridiction indépendante et autonome qui règle librement les conditions de ses activités de contrôle au sein de son domaine de compétence.

Toutefois, les chambres régionales, sans pour autant former avec la Cour des comptes un véritable ordre de juridiction, entretiennent avec cette dernière des relations organiques et fonctionnelles qui contribuent à l'harmonisation et à la coordination des activités des juridictions financières.

ORGANISATION DES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

Il établit le tableau d'avancement de grade des magistrats des chambres régionales des comptes et la liste d'aptitude aux emplois de président de chambre régionale des comptes.

Il est consulté sur les mutations et les modifications du statut des magistrats ainsi que sur toute question relative à l'organisation, au fonctionnement ou à la compétence des chambres.

MISSION PERMANENTE D'INSPECTION
DES CHAMBRES
RÉGIONALES DES COMPTES

Composée de cinq conseillers maîtres de la Cour des comptes, elle contrôle chaque chambre régionale des comptes tous les quatre ans environ.

COUR DES COMPTES
7 chambres

356 magistrats

(dont 181 ne travaillant pas à la Cour des comptes)

Commission consultative
de la Cour des comptes

24 CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES

2 CHAMBRES TERRITORIALES DES COMPTES
39 sections (chaque chambre comprend de une à huit sections)
405 magistrats (dont 91 ne travaillant pas dans une chambre régionale)

CONSEIL SUPÉRIEUR
DES CHAMBRES RÉGIONALES

DES COMPTES

Placée auprès du Premier président de la Cour des comptes, elle est consultée sur toute question déontologique ou intéressant l'organisation et le fonctionnement de la Cour des comptes, sur les modifications du statut des magistrats et sur leur avancement.

Les liens organiques entre les chambres régionales et la Cour des comptes

La première des relations organiques unissant les chambres régionales et la Cour des comptes réside dans la saisine de la Cour en appel des jugements rendus par les chambres sur les comptes. Cet appel permet l'exercice d'une fonction régulatrice et " harmonisante " de la jurisprudence.

D'autre part, les présidents des chambres régionales des comptes, qu'ils soient issus ou non de la Cour des comptes, deviennent ès qualités membres de la Cour.

En revanche, aucune autre voie d'accès spécifique à la Cour des comptes n'existe actuellement pour les conseillers des chambres régionales des comptes.

Le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes , compétent en matière d' avancement et de discipline des magistrats du corps des chambres régionales des comptes, comprend des magistrats de la Cour dont un membre exerçant les fonctions de président de juridiction, et des magistrats des chambres régionales des comptes. Au-delà de ses compétences en matière d'avancement et de discipline, le Conseil est consulté sur toute question relative à l' organisation , au fonctionnement ou à la compétence des chambres.

Par ailleurs, depuis la loi du 5 janvier 1988, la Cour des comptes est chargée d'une mission permanente d'inspection à l'égard des chambres régionales des comptes. Composée de quatre ou cinq conseillers maîtres, cette mission permanente est chargée de s'assurer du bon fonctionnement des juridictions régionales grâce à des inspections périodiques.

Enfin, la gestion des ressources financières allouées aux chambres régionales est assurée par la Cour des comptes, qui délègue chaque année une dotation à chacune des juridictions.

Les liens fonctionnels entre les chambres régionales et la Cour des comptes

Les liens organiques qui unissent la Cour des comptes aux chambres régionales sont complétés par des relations fonctionnelles qui contribuent à l'harmonisation et à la coordination des activités des juridictions financières.

La coordination entre les programmes annuels de contrôle est confiée à un comité de liaison qui intervient pour définir des sujets d'enquêtes associant plusieurs chambres régionales, pour arrêter des thèmes de vérification communs et jouer un rôle d'alerte en sensibilisant l'ensemble des chambres régionales à des pratiques irrégulières relevées par certaines d'entre elles. Une fois les contrôles achevés, le comité sélectionne les observations des juridictions régionales susceptibles de figurer au rapport public de la Cour des comptes.

Par ailleurs, en 1996, le Premier président de la Cour des comptes a créé par arrêté une commission des méthodes , chargée de réfléchir sur la manière dont les chambres conduisent leurs contrôles.

Enfin, le ministère public exerce une fonction unificatrice , dans la mesure où des relations permanentes existent entre le parquet général de la Cour et les commissaires du Gouvernement des chambres régionales des comptes. Le procureur général près la Cour des comptes veille au bon exercice du ministère public, oriente et harmonise l'action des commissaires, au besoin " par des recommandations écrites " , et les note chaque année. Il exerce ainsi sur eux un quasi pouvoir hiérarchique.

L'ORGANISATION ACTUELLE DE LA CARRIÈRE DES MAGISTRATS DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES SE CARACTÉRISE PAR UNE SITUATION DE BLOCAGE DE L'AVANCEMENT

Le corps des magistrats des chambres régionales des comptes a été essentiellement constitué au moyen de recrutements exceptionnels

Le code des juridictions financières dispose que les membres des chambres régionales des comptes constituent un corps de magistrats inamovibles ^{3

(

*
)} . Ils ne peuvent recevoir d'affectation nouvelle sans leur consentement, même en avancement.

Lors de leur nomination à leur premier emploi dans une chambre régionale, ils doivent prêter serment de remplir bien et fidèlement leurs fonctions, de garder le secret des délibérations et de se comporter en tout comme de dignes et loyaux magistrats.

Les chambres régionales des comptes peuvent comporter une ou plusieurs sections. Leur nombre est fixé par voie réglementaire. Pour chaque chambre, un arrêté du ministre chargé des finances fixe l'effectif des magistrats qui la composent et le nombre des commissaires du Gouvernement, qui sont choisis parmi les magistrats de la chambre.

La structure du corps

La structure du corps des magistrats des chambres régionales des comptes comporte, par ordre hiérarchique croissant, quatre grades : conseiller de deuxième classe, conseiller de première classe, conseiller hors classe et président de section. Ces grades sont respectivement divisés en sept, six, six et quatre échelons.

L'article 12 de la loi n° 82-595 du 10 juillet 1982, relative aux présidents de chambre régionale des comptes et au statut des membres des chambres régionales des comptes, a posé le principe du recrutement des conseillers de deuxième classe par la voie de l' Ecole nationale d'administration .

Les nominations dans le corps des magistrats des chambres régionales des comptes sont prononcées par décret du Président de la République. Les nominations aux différents grades de ce corps, ainsi que les mutations, sont prononcées par décret ^{4

(

*
)} .

Le Conseil supérieur des chambres régionales des comptes établit le tableau d'avancement de grade (commun à tous les membres du corps pour chaque grade) et la liste d'aptitude aux fonctions de président de chambre régionale. Il donne un avis sur toute mutation de magistrat.

Pour pouvoir bénéficier de l'inscription au tableau d'avancement, il faut justifier au minimum de quatre ans de services (sixième échelon du grade de conseiller de deuxième classe) pour l'accès au grade de conseiller de première classe ; de six ans de services (deuxième échelon du grade de conseiller de première classe) pour l'accès au grade de conseiller hors classe ; de douze ans de services (quatrième échelon du grade de conseiller hors classe) pour l'accès au grade de président de section.

Un accès au corps par le biais du tour extérieur a également été prévu, à raison d'un conseiller pour cinq nominations au grade de conseiller de première classe et d'un conseiller pour six nominations à la hors classe.

Les présidents de chambre régionale

La fonction de président de chambre régionale des comptes a été dotée d'un statut spécifique.

En application de la loi du 10 juillet 1982 précitée, les présidents de chambre régionale sont nommés sur proposition du Premier président de la Cour des comptes par décret du Président de la République, soit parmi les magistrats appartenant déjà à la Cour des comptes au moment de leur candidature, soit parmi les présidents de section et conseillers hors classe des chambres régionales âgés de 45 ans au moins et justifiant d'un minimum de quinze années de services publics. Les magistrats issus du corps des chambres régionales sont alors nommés simultanément conseillers référendaires de première classe à la Cour des comptes.

Les présidents de chambre régionale sont donc membres de la Cour des comptes et ont la possibilité de participer à ses travaux parallèlement à leurs responsabilités de chef de juridiction.

La composition du corps

Les dix premiers magistrats issus de l'E.N.A. (promotion 1983), voie normale du recrutement des conseillers des chambres régionales des comptes, ont été nommés et affectés au mois de juin 1983 .

La même année, ce premier mouvement d'affectation était " complété " par un recrutement exceptionnel de 177 magistrats.

Les chambres régionales ont ensuite vu leurs moyens matériels et leurs effectifs en magistrats, assistants de vérification et personnels administratifs progressivement renforcés au cours des années 1984, 1985 et 1986.

Cependant, deux nouveaux recrutements exceptionnels de 117 et 45 magistrats ont été organisés en 1986 et 1991 , afin d'étoffer les effectifs du corps et de permettre aux chambres régionales de remplir leurs missions.

Ainsi, le corps des magistrats des chambres régionales des comptes a été très largement constitué par des procédures de recrutement exceptionnel, dictées par la nécessité de donner rapidement une consistance à ces nouvelles juridictions.

Répartition dans le corps des magistrats de
chambres régionales des comptes depuis 1983 ⁽¹⁾
Répartition par origine administrative

	En nombre	En pourcentage
ENA (recrutement direct)	82	21,4 %
Finances	155	40,5 %
Intérieur	18	4,7 %
Défense	20	5,2 %
Officiers loi 70-2	12	3,1 %
Education nationale	19	5,0 %
Affaires sociales	22	5,7 %
PTT	8	2,1 %
Agriculture	4	1,0 %
Equipement	3	0,8 %
Premier ministre	2	0,5 %
Collectivités locales	26	6,8 %
Divers	12	3,1 %
TOTAL	383	100 %

(1) hors recrutement par la voie du tour extérieur.
Source : Cour des comptes

Au total, le personnel des chambres régionales et territoriales des comptes était constitué, au 31 décembre 2000, de 1 124 personnes, dont 309 magistrats (314 au 1 ^er avril 2001), 9 rapporteurs à temps plein, 331 assistants de vérification et 475 agents administratifs et techniques, auxquels il convient d'ajouter les 26 présidents de chambres qui sont membres de la Cour des comptes.

86 autres magistrats (91 au 1 ^er avril 2001), soit 22 % du corps , n'étaient pas en fonctions dans les chambres régionales : 70 étaient détachés dans une administration ou un organisme public, 9 étaient mis à disposition d'une administration, 6 placés en disponibilité et 1 était hors cadre.

25 % d'entre eux étaient affectés dans une administration centrale, 14 % étaient sous-préfets, 9 % travaillaient dans des tribunaux administratifs, 9 % dans des établissements publics, 5 % dans des collectivités locales, pour ne citer que les chiffres les plus significatifs.

Position des magistrats des chambres régionales des comptes

	CRC	Détachés	Mise à disposition	Disponib-lité	Hors cadre	Total hors CRC	Total
PS	38	2	0	0	0	2	40
HCL	195	57	6	3	1	67	262
1CL	36	14	2	3	0	19	55
2CL	45	1	2	0	0	3	48
	314	74	10	6	1	91	405

Source : Cour des comptes - 2 avril 2001.

Le statut des magistrats des chambres régionales des comptes apparaît aujourd'hui inadapté

Le blocage de l'avancement

L'effectif budgétaire des magistrats est resté stable depuis de nombreuses années, passant de 343 en 1990 à 349 en 2001.

Les concours exceptionnels opérés pour la constitution initiale du corps et les nominations au tour extérieur, plus nombreuses dans les grades d'avancement, conjugués à l'insuffisance des recrutements issus de l'Ecole nationale d'administration et au vieillissement du corps, ont progressivement déséquilibré la répartition réelle des magistrats par grades, au détriment du premier d'entre eux.

L'effectif réel des conseillers de deuxième classe était ainsi de 45 au 1 ^er avril 2001, pour un effectif budgétaire de 106 .

La pyramide du corps s'est ainsi retrouvée inversée .

Source : Cour des comptes

Le déséquilibre est tout aussi patent si l'on tient compte des magistrats n'exerçant pas leurs fonctions dans une chambre régionale des comptes, puisqu'on dénombrait, au 1 ^er avril 2001, 40 présidents de section, 262 conseillers hors classe, 55 conseillers de première classe et 48 conseillers de deuxième classe.

Le corps des magistrats des chambres régionales des comptes se caractérise également par le vieillissement de ses membres.

Source : Cour des comptes - 2 avril 2001

Dès lors, nombre de magistrats souffrent d'un blocage de leur avancement.

Enfin, alors qu'un grade est censé correspondre à une fonction, la structure du corps en quatre grades semble mal adaptée au fonctionnement des chambres, faiblement hiérarchisé , collégial et fondé sur la polyvalence .

Le retard sur les magistrats administratifs

Jusqu'à la loi n° 97-276 du 25 mars 1997 portant dispositions statutaires relatives au corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, le statut du corps des magistrats des chambres régionales des comptes était assez largement comparable à celui des membres des juridictions administratives.

Il avait même servi de référence pour l'élaboration de la loi n° 86-14 du 6 janvier 1986 fixant les règles garantissant l'indépendance des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel .

Cependant, cette proximité des statuts a été mise à mal par la loi du 25 mars 1997 qui a restructuré le corps des magistrats administratifs, tiré les conséquences de cette restructuration sur les dispositions applicables au tour extérieur et au recrutement complémentaire et renforcé le régime des incompatibilités.

Ce corps est désormais organisé en trois grades, et non plus en sept comme auparavant. Les listes d'aptitude, établies après avis du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel, permettent de sélectionner les candidats aptes à l'exercice des fonctions de responsabilité les plus importantes.

Les fonctions de rapporteurs et de commissaires du Gouvernement doivent correspondre aux grades de conseillers et de premiers conseillers. En outre, les exigences d'ancienneté pesant sur les premiers conseillers ont été allégées afin de faciliter l'exercice des fonctions de juge unique.

La loi du 25 mars 1997 a également renforcé les incompatibilités géographiques applicables aux magistrats administratifs. Elle a allégé les conditions d'ancienneté requises pour l'affectation dans les cours administratives d'appel et adapté les conditions d'accès au tour extérieur à la nouvelle structure du corps, ces conditions étant par ailleurs légèrement assouplies. Enfin, le détachement a été ouvert aux professeurs et maîtres de conférence titulaires des universités.

Parallèlement à la réforme législative, un rééchelonnement indiciaire a été prévu, au terme duquel les rémunérations versées aux magistrats administratifs ont été revalorisées de 9,6 %.

Comme votre rapporteur avait eu l'occasion de le souligner à l'occasion de l'examen de ce texte ^{5

(
*
)} , l'évolution des missions des magistrats administratifs et les difficultés d'avancement tenant à l'ampleur des recrutements effectués au cours des années précédant la réforme justifiaient une modification substantielle de leur statut.

Votre rapporteur avait également indiqué que l'évolution des tâches confiées aux chambres régionales des comptes justifiait une réforme comparable.

Un rapprochement des deux statuts , sous réserve de la reconnaissance de spécificités propres aux magistrats des chambres régionales des comptes, apparaît donc nécessaire.

LES PROCÉDURES DE CONTRÔLE DES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES RESTENT PERFECTIBLES

La réforme du statut des magistrats des chambres régionales des comptes doit être menée de pair avec celle des procédures.

Le contrôle financier exercé par les chambres régionales des comptes constitue la contrepartie du renforcement des pouvoirs dévolus aux collectivités locales.

Corollaire indispensable de la décentralisation, ce contrôle représente également un indéniable facteur de transparence de la gestion publique locale.

Si les fonctions de jugement des comptes et de rétablissement des budgets sont aujourd'hui bien acceptées, la procédure d'examen de la gestion demeure imparfaite.

Les fonctions de jugement des comptes et de rétablissement des budgets sont aujourd'hui bien acceptées

Héritée de la Cour des comptes, la fonction de jugement des comptes des comptables des collectivités et des établissements publics locaux constitue la fonction première des chambres régionales des comptes qui, seule, justifie leur statut de juridiction.

La déconcentration totale du jugement des comptes opérée en 1982 ayant entraîné une tâche extrêmement lourde pour les chambres régionales, la loi du 5 janvier 1988 a rétabli , en le rationalisant, le système de l'apurement administratif des comptes des petites communes .

Les comptables supérieurs se sont ainsi vu confier, sous la surveillance des chambres, l'apurement des comptes des communes ou groupements de communes dont la population n'excède pas 2.000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est inférieur à deux millions de francs ainsi que de leurs établissements publics.

Cette mesure a permis d'alléger les tâches des chambres, puisque le nombre des jugements rendus par elles a été divisé par deux en trois ans, traduisant la " sortie " des comptes d'environ 24.000 communes.

Salutaires, les effets positifs de la loi de 1988 n'ont cependant cessé de s'amenuiser depuis car, en l'absence de revalorisation du seuil de deux millions de francs, l'augmentation des budgets locaux a conduit un nombre croissant d'organismes locaux à basculer du régime de l'apurement administratif vers le contrôle des chambres régionales des comptes.

Le contrôle budgétaire , né du vide créé par la suppression de la tutelle budgétaire et financière exercée avant la loi du 2 mars 1982 par le préfet, est à la fois précisément défini et relativement bien accepté par les collectivités locales.

Il ne s'exerce qu'à l'encontre d'un très petit nombre d'actes budgétaires puisqu'il ne porte, au total, que sur moins d'un pour cent des actes budgétaires pris chaque année par les collectivités locales.

La plupart des difficultés sont d'ailleurs souvent réglées de façon informelle par une concertation entre le représentant de l'Etat et les collectivités concernées.

La procédure d'examen de la gestion demeure imparfaite

Comme l'a montré le groupe de travail sur les chambres régionales des comptes constitué en avril 1997 par le Sénat ^{6

(

*
)} , la procédure d'examen de la gestion des collectivités territoriales suscite un certain malaise, tant auprès des élus que des magistrats.

Le groupe de travail a recensé les principales critiques qui sont adressées aux interventions des chambres régionales des comptes dans ce domaine. Si elles ne contestent pas dans leur principe les missions exercées par les juridictions financières, ces critiques mettent en revanche en cause les conditions de mise en oeuvre des contrôles.

En premier lieu, la médiatisation excessive des observations provisoires que les chambres régionales des comptes peuvent être amenées à formuler sur la gestion des collectivités locales est légitimement très mal ressentie par nombre d'élus locaux.

En deuxième lieu une très grande insécurité juridique résulte pour les élus locaux de l'absence d'articulation entre le contrôle de légalité mis en oeuvre par les préfets et le contrôle opéré par les chambres régionales des comptes.

A la suite de différents groupes de travail, le rapport de notre collègue Michel Mercier au nom de la mission d'information sur la décentralisation, présidée par M. Jean-Paul Delevoye ^{7

(

*
)} a récemment de nouveau souligné la précarité que cette superposition des contrôles fait subir aux actes des collectivités locales.

Plusieurs griefs sont émis à l'encontre des conditions dans lesquelles l'examen de la gestion est mis en oeuvre par les chambres régionales des comptes : le très grand décalage entre les conditions d'exercice de l'action locale et la perception que peut en avoir un contrôle opéré souvent plusieurs années après les décisions prises, la crainte légitime d'une dérive du contrôle vers un contrôle d'opportunité, l'absence de critères fiables et communs, les limites de la procédure contradictoire, l'absence de procédure de recours contre les lettres d'observations définitives.

Le groupe de travail a ainsi constaté que face à l'examen de la gestion, la situation des collectivités locales apparaissait fragilisée . Des actes préparatoires et des lettres d'observations provisoires font trop souvent l'objet d'une divulgation abusive. Les lettres d'observations présentent des lacunes qui affectent leur capacité à constituer un instrument d'aide à une bonne gestion, notamment parce que les observations ne sont pas hiérarchisées.

Enfin, les conditions de mise en oeuvre de l'examen de la gestion concourent à l'insécurité juridique des actes des collectivités locales : compte tenu des délais inévitables dans lesquelles interviennent les lettres d'observations définitives, elles sont plus par nature une " photographie " d'une situation passée qu'un reflet d'une situation présente ; les divergences d'analyse entre le contrôle de légalité et les chambres régionales des comptes sont une source indéniable d'insécurité juridique et ne peuvent donc qu'être préjudiciables à la bonne gestion locale.

LE PROJET DE LOI RESTRUCTURE LE CORPS DES MAGISTRATS FINANCIERS, TANDIS QUE LA PROPOSITION DE LOI VOTÉE PAR LE SÉNAT RÉFORME LES PROCÉDURES APPLICABLES DEVANT LES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES

LE PROJET DE LOI INITIAL AVAIT UN OBJET UNIQUEMENT STATUTAIRE

Selon l'exposé des motifs, le projet de loi poursuit trois objectifs :

- assurer la pérennité d'un recrutement de qualité et renforcer les moyens des chambres régionales ;

- accroître les liens entre les magistrats de la Cour et ceux des chambres régionales des comptes ;

- renforcer l'indépendance des chambres régionales des comptes et mettre en place une gestion plus concertée du corps.

La plupart des mesures tendent à rapprocher le statut des magistrats financiers de celui des magistrats administratifs ^{8

(

*
)} , tel qu'il a été modifié en 1997.

La revalorisation de la carrière des magistrats financiers

Le projet de loi propose la réduction du nombre de grades du corps des magistrats des chambres régionales des comptes. Aux quatre grades actuels se substitueraient trois grades (conseiller, premier conseiller, président de section) comparables à ceux des juridictions administratives. Cette mesure devrait permettre de restructurer le corps afin d'éviter que la pyramide soit inversée ( article 15 ).

Elle serait assortie, par voie réglementaire, d'une revalorisation de la grille indiciaire .

La date d'effet des mesures de reclassement serait fixée au 1 ^er janvier 2000, donnant ainsi aux revalorisations indiciaires un caractère rétroactif ( article 30 ).

Enfin, les prochaines lois de finances devraient créer 19 emplois de présidents de section, portant le taux d'encadrement du corps des chambres régionales des comptes à 20 %.

Le maintien de la qualité et de la diversité du recrutement

Le recrutement des conseillers de chambre régionale des comptes serait concentré sur le premier grade , afin de favoriser les déroulements de carrière dans le corps et d'éviter la reconstitution d'une pyramide inversée.

En particulier, la possibilité de recrutement au tour extérieur dans les anciens grades d'avancement serait supprimée ( articles 26, 19 et 20 ).

Les conditions requises des candidats au tour extérieur pour l'accès au grade de conseiller de chambre régionale des comptes seraient aménagées afin de porter la durée de services publics exigée de cinq à dix ans ( article 18 ).

Des concours exceptionnels dans le premier grade seraient ouverts pendant une durée limitée ( article 27 ).

Les possibilités d'accueil en détachement et d'intégration dans le corps seraient élargies, afin de permettre la collaboration d'agents aux parcours professionnels diversifiés, mieux adaptés aux besoins fonctionnels des juridictions.

L'accueil en détachement, actuellement réservé aux seuls conseillers de tribunaux administratifs, serait ouvert aux magistrats de l'ordre judiciaire, aux membres des corps recrutés par la voie de l'E.N.A. et aux corps des fonctions publiques territoriale et hospitalière de même niveau de recrutement ( article 7 ). Ces mêmes agents pourraient être mis à disposition en qualité de rapporteur auprès des chambres régionales des comptes ( article 8 ).

Les détachements prévus par le projet de loi s'exerceraient conformément au droit commun de la fonction publique ( article 9 ).

Le choix des commissaires du Gouvernement s'effectuerait parmi les membres du corps des conseillers de chambre régionale des comptes et non plus parmi les seuls magistrats de la chambre concernée par la vacance de poste ( article 10 ).

Le renforcement des liens entre la Cour des comptes et les chambres régionales

La présidence de la mission permanente d'inspection des chambres régionales des comptes serait confortée ( articles 1 ^er et 12 ).

Les magistrats des chambres régionales bénéficieraient d'un accès spécifique au grade de conseiller référendaire à la Cour des comptes, à raison d'une nomination par an ( article 4 ).

Les magistrats de la Cour pourraient être mis à disposition, et non plus seulement détachés, auprès des chambres régionales des comptes ( article 6 ).

Plusieurs mesures tendent à favoriser l'accès des conseillers de chambre régionale des comptes à la présidence d'une chambre régionale : le nombre minimum des présidences revenant aux conseillers de chambre régionale serait porté d'un tiers à la moitié ; l'âge minimum requis pour être nommé président serait réduit de quarante-cinq à quarante ans ; un emploi de vice-président de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France serait créé ( article 16 ).

Une des principales innovations statutaires du projet de loi est la création d'un statut d'emploi pour les fonctions de président de chambre régionale des comptes et de vice-président de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France.

Ce statut aurait pour corollaire la limitation à sept ans de la durée des fonctions de président dans une même chambre régionale, afin de favoriser la mobilité et le renouvellement des présidents de chambre, ainsi que le détachement dans les emplois de chef de juridiction ( articles 3, 16 et 5 ).

Sa mise en place s'accompagnerait de mesures tendant à étendre le régime des incompatibilités auquel sont soumis les magistrats aux emplois de président de chambre régionale des comptes et de vice-président de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France ( articles 21 à 24 ), ainsi que de mesures transitoires tendant à exonérer les présidents actuellement en fonctions des nouvelles règles définies en matière de mobilité et de limite d'âge ( article 28 ).

Une gestion plus concertée du corps

La composition et les attributions du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes seraient élargies.

Il s'agit de renforcer la présence des magistrats des chambres régionales des comptes au sein du Conseil supérieur ( article 12 ) et de substituer un scrutin proportionnel à l'actuel scrutin majoritaire pour l'élection des représentants des magistrats des chambres ( article 13).

Le Conseil se réunirait en formation restreinte lors de l'examen de certaines mesures individuelles ( article 14 ).

La consultation du Conseil supérieur serait élargie aux propositions de nomination des présidents de chambre régionale des comptes ( article 11 ).

Afin d'organiser la période transitoire nécessaire à l'installation du Conseil supérieur dans sa nouvelle composition, il est proposé de prolonger le mandat des membres du Conseil actuellement en exercice ( article 29).

La procédure disciplinaire serait aménagée afin de préciser les droits des magistrats en matière de communication de leur dossier ( article 25 ).

En ce qui concerne les magistrats de la Cour des comptes, une Commission consultative serait créée par la loi, à l'image de celle existant au Conseil d'Etat. Elle serait compétente pour l'ensemble des questions touchant à la compétence, à l'organisation, au fonctionnement de la Cour des comptes et à l'égard de certaines mesures individuelles concernant les magistrats de la Cour ( article 2 ).

Par ailleurs, les magistrats honoraires auraient la possibilité de participer aux commissions et jurys pour lesquels un texte législatif ou réglementaire requiert la participation de magistrats de la Cour ( article 2 ).

L'ASSEMBLÉE NATIONALE A RENFORCÉ L'OBLIGATION DE MOBILITÉ DES MAGISTRATS ET LE CARACTÈRE CONTRADICTOIRE DE LA PROCÉDURE APPLICABLE DEVANT LES CHAMBRES RÉGIONALES

Examinant ce texte en séance publique le 30 mars 2000, l'Assemblée nationale, saisie en premier lieu, a renforcé la mobilité obligatoire des magistrats des chambres régionales des comptes et introduit deux articles relatifs à la procédure d'examen de la gestion des collectivités locales.

Les ajouts de l'Assemblée nationale en matière statutaire

• L'Assemblée nationale a renforcé les liens entre la Cour des comptes et les chambres régionales :

- en instituant en faveur des présidents de section des chambres régionales des comptes un accès spécifique au grade de conseiller maître à la Cour des comptes, à raison d'une nomination sur dix-huit, sous certaines conditions d'âge et de services ( article 2 bis ) ;

- en prévoyant la consultation du Conseil supérieur des chambres régionales des comptes sur les nominations des magistrats des chambres régionales comme conseillers référendaires et conseillers maîtres à la Cour des comptes ( articles 4 et 11 ).

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a ramené de cinq à trois ans la durée du mandat des personnalités qualifiées siégeant au Conseil supérieur des chambres régionales des comptes ( article 12 ).

• Elle a institué une mobilité obligatoire pour l'ensemble des magistrats des chambres régionales des comptes , en étendant à tous les membres du corps l'interdiction faite aux chefs de juridiction d'exercer leurs fonctions plus de sept années au sein d'une même chambre régionale ( article 9 bis ).

• Elle a explicitement inclus les signataires d'un pacte civil de solidarité dans le régime d'incompatibilités applicables aux magistrats des chambres régionales des comptes en raison de l'activité de la personne avec laquelle ils vivent, qu'ils soient mariés ou concubins notoires ( article 22 ).

• Tirant les conséquences de la création d'un statut d'emploi de président de chambre régionale et de vice-président de la chambre régionale des comptes d'Ile-de-France, elle a étendu le principe du détachement à l'ensemble des chefs de juridiction, qu'ils soient issus de la Cour ou des chambres régionales ( article 16 ).

• Enfin, l'Assemblée nationale a élargi les possibilités de recrutement dans les chambres régionales des comptes. Il s'agit :

- d'ouvrir le recrutement au tour extérieur comme conseiller de chambre régionale aux agents titulaires de la fonction publique hospitalière ( article 18 ) ;

- de modifier la composition de la commission chargée d'examiner les titres des candidats au tour extérieur ( article 19 ) ;

- de fixer au 1 ^er janvier 2000 la date d'effet des articles 18 et 26 du projet de loi relatifs aux nominations au tour extérieur ( article 30 ) ;

- d'étendre aux fonctionnaires parlementaires le bénéfice du détachement et de l'intégration dans les chambres régionales des comptes ( articles 7 et 8 ).

Le renforcement du caractère contradictoire de la procédure applicable devant les chambres régionales des comptes

L'Assemblée nationale a étendu le champ du projet de loi, à l'origine exclusivement statutaire, en introduisant deux articles modifiant la procédure d'examen de la gestion par les chambres régionales des comptes, afin d'en renforcer le caractère contradictoire.

Un délai légal de deux mois pour adresser une réponse écrite aux lettres d'observations provisoires des chambres régionales des comptes serait institué ( article 31 ).

Les observations définitives arrêtées par les chambres régionales seraient désormais adressées sous la forme d'un rapport d'observation comportant la réponse écrite de la personne mise en cause et faisant l'objet d'une diffusion auprès de l'assemblée délibérante intéressée ( article 32).

LA PROPOSITION DE LOI DU SÉNAT : RENFORCER LA SÉCURITÉ JURIDIQUE DES ACTES DES COLLECTIVITÉS LOCALES ET AMÉLIORER LES PROCÉDURES APPLICABLES DEVANT LES CHAMBRES RÉGIONALES DES COMPTES

Lors de la séance publique du 11 mai 2000, le Sénat a adopté la proposition de loi de MM. Jacques Oudin, Jean-Paul Amoudry, Philippe Marini, Patrice Gélard, Joël Bourdin, Paul Girod et Yann Gaillard, tendant à améliorer les conditions d'exercice des compétences locales et les procédures applicables devant les chambres régionales des comptes ^{9

(

*
)} .

Cette proposition de loi vise à donner une traduction législative aux recommandations formulées par le rapport d'information établi par M. Jacques Oudin au nom du groupe de travail, présidé par
M. Jean-Paul Amoudry, commun à la commission des Finances et à la commission des Lois ^{10

(

*
)} du Sénat.

Rappelant que l'existence d'un contrôle financier était la contrepartie de l'autonomie et des responsabilités des collectivités locales, le groupe de travail a formulé des recommandations tendant à rénover les conditions d'exercice de l'examen de la gestion et à renforcer la sécurité juridique des actes des collectivités territoriales.

La rénovation des conditions de l'examen de la gestion par les chambres régionales des comptes

La proposition de loi adoptée par le Sénat tend à définir dans la loi l'objet de l'examen de la gestion par les chambres régionales des comptes.

Celui-ci devrait porter sur la régularité des actes de gestion et sur l'économie des moyens mis en oeuvre par rapport aux objectifs fixés par l'assemblée délibérante ou par l'organe délibérant, sans que ces objectifs, dont la définition relève de la responsabilité exclusive des élus ou des délégués intercommunaux, puissent eux-mêmes faire l'objet d'observations.

Les observations que la chambre régionale des comptes formulerait à cette occasion devraient mentionner les dispositions législatives ou réglementaires dont elle constaterait la méconnaissance et prendre en compte expressément les résultats de la procédure contradictoire avec l'ordonnateur ou le dirigeant ou toute autre personne nominativement ou explicitement mise en cause. Les observations devraient être hiérarchisées selon leur importance relative ( article 1 ^er ).

La proposition de loi tend aussi à imposer aux chambres régionales des comptes de recenser les difficultés auxquelles les collectivités territoriales ou établissements publics auraient été confrontés dans l'application des dispositions législatives ou réglementaires. Ces constatations seraient insérées dans le rapport public annuel de la Cour des comptes ( article 2 ).

Par ailleurs, la procédure de l'apurement administratif serait étendue , la " ligne de crête " entre l'apurement administratif par les comptables supérieurs du Trésor et le contrôle juridictionnel des comptes par les chambres régionales étant révisée. Désormais, les communes de moins de 2 500 habitants et les groupements de moins de 10 000 habitants dont le montant des recettes ordinaires n'excéderait pas sept millions de francs (contre deux millions de francs actuellement) relèveraient de la procédure d'apurement administratif ( article 4 ).

L'amélioration des procédures applicables devant les chambres régionales des comptes

Il s'agit tout d'abord de renforcer le rôle de la Cour des comptes, au titre de sa fonction permanente d'inspection des chambres régionales des comptes, afin d' homogénéiser les procédures mises en oeuvre par les différentes chambres régionales en matière de contrôle de gestion ( article 3 ).

La règle de non-communication , déjà en vigueur pour les documents provisoires de la Cour des comptes, serait étendue à ceux des chambres régionales des comptes : mesures d'instruction, rapports et communications provisoires ( article 5 ).

Dans le cadre de la procédure de gestion de fait, l'assemblée délibérante de la collectivité concernée serait appelée à statuer sur l'utilité publique des dépenses litigieuses, par une délibération motivée ( article 5 ter ).

La présentation de ses conclusions par le ministère public avant l'arrêt par la chambre régionale des comptes des observations définitives sur la gestion serait systématisée. Le ministère public apprécierait notamment la légalité de la procédure suivie au cours de l'examen de la gestion ( article 6 ).

L'ordonnateur mis en cause dans une lettre d'observations définitives devrait être en mesure de présenter une réponse écrite ; il disposerait d'un délai d'un mois pour ce faire. Cette réponse serait annexée aux observations définitives de la chambre régionale des comptes ( article 7 ). Une mesure comparable figure à l'article 32 du texte adopté par l'Assemblée nationale.

La proposition de loi tend à suspendre la publication et la communication des observations définitives sur la gestion dans la période de six mois précédant des élections, dite " délai de neutralité " ( article 7 ).

Les dirigeants des personnes morales contrôlées et toute autre personne nominativement ou explicitement mise en cause pourraient demander la rectification d'observations définitives sur la gestion par une chambre régionale des comptes (article 8 ).

Enfin, la loi reconnaîtrait aux observations définitives sur la gestion le caractère d'actes faisant grief, susceptibles d'être déférés devant la juridiction administrative ( article 9 ).

L'aménagement du régime de la gestion de fait

La proposition de loi adoptée par le Sénat prévoit de modifier le régime des inéligibilités afin de supprimer la démission d'office de l'élu déclaré gestionnaire de fait ( articles 10 à 14 ).

L'ordonnateur déclaré comptable de fait et ayant obtenu de la part de l'organe délibérant de la collectivité la reconnaissance du caractère d'utilité publique sur les comptes présentés ne pourrait être mis en débet à titre personnel en l'absence de malversation, de détournement ou d'enrichissement personnel ( article 15 ).

L'action en déclaration de gestion de fait se prescrirait par cinq ans à compter du dernier acte constitutif de ladite gestion (article 4 bis).

Une déclaration de gestion de fait ne pourrait être prononcée sur les exercices ayant déjà fait l'objet d'un apurement définitif de la chambre régionale des comptes avec décharge donnée au comptable (article 4 ter).

LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS

Après environ vingt ans de pratique, les chambres régionales des comptes sont aujourd'hui parvenues à une certaine maturité. La phase initiale d'installation, si elle a permis de recruter dans les chambres des fonctionnaires expérimentés venant d'administrations différentes, doit aujourd'hui laisser la place à des mécanismes pérennes de gestion statutaire.

Votre commission des Lois se félicite donc de l'adoption de ce projet de loi et du rapprochement qu'il opère avec le statut des magistrats administratifs.

Cependant l'amélioration du fonctionnement des chambres régionales des comptes et le rétablissement de la confiance entre élus locaux et magistrats financiers exigent également de rénover les conditions d'examen de la gestion locale.

ADOPTER LES DISPOSITIONS STATUTAIRES DU PROJET DE LOI, SOUS RÉSERVE DE MODIFICATIONS ET DE COMPLÉMENTS

Approuver la réforme du statut des magistrats de chambre régionale des comptes

Les dispositions statutaires du présent projet de loi tendent à améliorer les conditions d'exercice de leurs fonctions par les magistrats et répondent aux voeux de l'ensemble du corps.

Aussi votre commission des Lois proposera-t-elle de les adopter sous réserve de certaines modifications et de certains compléments tendant à rapprocher les statuts des magistrats financiers et administratifs.

En effet, il lui semble opportun de saisir l'occasion de l'examen au Parlement, à des dates rapprochées, des trois statuts des magistratures françaises (judiciaire, administrative et financière) pour tenter de les rapprocher, plutôt que d'en accentuer les divergences.

En particulier, l'obligation de mobilité, tous les sept ans, prévue par l'Assemblée nationale pour l'ensemble des magistrats des chambres régionales des comptes, n'est pas applicable. Elle ne trouve d'équivalent dans aucun autre corps de fonctionnaires en général ou de magistrats en particulier. Une telle obligation statutaire de mobilité, générale et systématique, pourrait entraîner de graves difficultés de gestion, s'agissant d'un corps relativement restreint. Au demeurant, les magistrats des chambres régionales des comptes sont déjà relativement mobiles : pour 328 conseillers en activité au 1 ^er janvier 1999, le corps a connu 60 départs et 55 arrivées au cours de la même année.

Les conseillers ne sont pas dans la même situation que les présidents de juridiction. Ces derniers exercent des fonctions et des responsabilités spécifiques, en particulier les contacts avec les élus locaux, qui justifient la création d'un statut d'emploi et de son corollaire : un détachement pour une durée limitée. L'obligation de mobilité tous les sept ans imposée aux présidents permettra d'assurer un renouvellement régulier de la gestion des chambres régionales.

Votre commission des Lois vous proposera donc de remplacer l'obligation statutaire de mobilité introduite par l'Assemblée nationale, par un avancement sous condition de mobilité au grade de président de section .

La nécessité d'un statut des magistrats de la Cour des comptes

Votre commission des Lois appelle de ses voeux une réforme du statut des magistrats de la Cour des comptes , celui-ci relevant essentiellement de pratiques internes à la Cour. En effet, les magistrats de la Cour des comptes constituent sans doute le seul corps de fonctionnaires français n'ayant pas de statut global. A titre d'exemple, les règles d'avancement n'étant pas écrites, la Cour n'a ni comité, ni tableau d'avancement.

Votre commission des Lois saisit l'occasion de l'examen du présent projet de loi pour vous proposer d'introduire une disposition relative aux sanctions disciplinaires applicables aux magistrats de la Cour des comptes, par analogie avec le régime applicable aux conseillers d'Etat.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, la Cour travaille actuellement à l'élaboration d'un projet de texte statutaire, de nature législative, qu'elle devrait soumettre prochainement au ministre du budget. Votre commission s'en félicite et souhaite être saisie rapidement d'un tel texte.

ENRICHIR LE CONTENU DU PROJET DE LOI PAR LES DISPOSITIONS DE LA PROPOSITION DE LOI VOTÉE PAR LE SÉNAT LE 11 MAI 2000

Chacun, magistrat comme élu, s'accorde à reconnaître la nécessité d'une réforme des procédures des chambres régionales des comptes et des conditions d'examen de la gestion des collectivités locales et de leurs établissements publics.

L'urgence d'une telle réforme est accentuée par les évolutions jurisprudentielles récentes. Le Conseil d'Etat a ainsi annulé une décision juridictionnelle de la Cour des comptes au motif que l'affaire avait été précédemment évoquée dans le rapport public qui avait pris position sur la solution applicable ^{11

(

*
)} . Il a également considéré comme contraire au principe d'impartialité le fait que le rapporteur d'une chambre régionale participe au jugement de comptes dont il a eu à connaître à l'occasion d'une vérification de gestion ^{12

(

*
)} .

Force est cependant de constater que la proposition de loi tendant à réformer les conditions d'exercice de l'examen de la gestion et à renforcer la sécurité juridique des actes des collectivités territoriales, adoptée par le Sénat voilà un an, après de nombreuses consultations et un travail approfondi, n'a toujours pas été inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale .

Lors de la discussion de ce texte au Sénat, Madame Florence Parly, secrétaire d'Etat au budget, avait indiqué que le projet de loi statutaire qui venait alors d'être discuté à l'Assemblée nationale, pouvait apparaître comme " le meilleur vecteur " ^{13

(

*
)} d'une réforme des missions et des procédures des chambres régionales des comptes.

Le Gouvernement a d'ailleurs donné un avis favorable aux deux articles introduits par l'Assemblée nationale dans le présent projet de loi, tendant à accentuer le caractère contradictoire de la procédure applicable devant les chambres régionales des comptes et dont l'un s'inspire d'un article de la proposition de loi du Sénat.

Dès lors, votre commission des Lois vous propose de compléter le projet de loi en adoptant le dispositif de la proposition votée au mois de mai 2000 tendant à réformer les conditions d'exercice de l'examen de la gestion et à renforcer la sécurité juridique des actes des collectivités territoriales.

LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES LOIS