EXAMEN DES ARTICLES
PREMIÈRE PARTIE
CONDITIONS
GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER
ARTICLE PREMIER
A
Extension aux indemnités de départ à
la retraite du régime fiscal des indemnités versées aux
salariés ou aux mandataires sociaux à l'occasion de la cessation
de leurs fonctions
Commentaire : le présent article, étend le régime de l'article 80 duodecies du code général des impôts fixant le régime d'imposition des indemnités de licenciement aux indemnités de départ à la retraite qui excèdent le quart du seuil de l'impôt sur la fortune.
Le présent article, introduit à l'initiative du rapporteur général du budget de l'Assemblée nationale, tend à étendre le champ de l'article 80 duodecies du CGI, adopté dans la loi de finances pour 2000 à la suite d'un amendement de notre collègue député François Hollande.
En première lecture, votre commission, qui reconnaît que ce dispositif peut clarifier des régimes parfois confus, avait néanmoins décidé de supprimer le présent article en raison du caractère arbitraire du seuil retenu pour la fiscalisation systématique de l'indemnité et de son caractère partiellement rétroactif.
Elle vous propose de confirmer cette position en nouvelle lecture.
Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article votée par le Sénat en première lecture.
ARTICLE
PREMIER
Régime fiscal des exploitants d'ouvrages de
circulation routière à péages
Commentaire : le présent article a pour objet de mettre en conformité avec la sixième directive du Conseil du 17 mai 1977, le régime de TVA applicable aux exploitants d'ouvrages de circulation routière à péages.
En première lecture, le Sénat à l'initiative de votre commission des finances, a supprimé les paragraphes VII et VIII du présent article concernant les modalités de déduction de TVA proposées par le gouvernement pour les travaux réalisés par les sociétés concessionnaires d'autoroutes entre le 1 er janvier 1996 et le 11 septembre 2000.
Elle avait estimé que les modalités envisagées par le gouvernement étaient trop restrictives et visaient à empêcher les sociétés d'autoroutes de bénéficier du régime dit des " crédits de départ ", déjà en vigueur.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli ces deux paragraphes, faisant notamment état des réponses apportées lors de la discussion au Sénat du présent article par la secrétaire d'Etat au budget.
Votre commission vous propose pour les raisons déjà évoquées de confirmer le vote émis par le Sénat lors de la première lecture.
Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.
ARTICLE
2
Affectation au fonds de financement de
la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale
(FOREC) de la part Etat du droit de consommation sur les tabacs
manufacturés perçu en 2000
Commentaire : le présent article vise à affecter au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) le reliquat du produit du droit de consommation sur les tabacs manufacturés qui continuait d'être affecté au budget de l'Etat en 2000.
I. LA POSITION DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
En première lecture, le Sénat avait suivi la recommandation de la commission, et avait supprimé le présent article destiné à " boucler " le financement des 35 heures en 2000 qui comme il l'avait prévu l'année dernière n'a pu être assuré, en procédant à l'affectation au fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) du reliquat du droit de consommation sur les tabacs manufacturés qui continuait d'être affecté au budget de l'Etat, soit 3,1 milliards de francs.
Votre commission, que le Sénat avait suivie, avait en effet rappelé que, d'une part, la réduction autoritaire du temps de travail entraînait de nombreux effets pervers sur l'économie, et que, d'autre part, le présent article posait un réel problème d'inconstitutionnalité.
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Un problème d'inconstitutionnalité Le présent article semble méconnaître le champ respectif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale. En effet, l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, issu de l'article 1 er de la loi n° 96-646 du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, dispose, dans son II, que " [...] seules des lois de financement peuvent modifier les dispositions prises en vertu des 1° à 5° du I ". Or, le 2° du I de l'article LO. 111-3 précité dispose que, chaque année, la loi de financement de la sécurité sociale " prévoit, par catégorie, les recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et des organismes créés pour concourir à leur financement ", dont le FOREC fait partie. L'adoption du présent article aurait donc nécessairement un impact sur la catégorie " impôts et taxes " des recettes prévues par la loi de financement de la sécurité sociale. Ainsi le gouvernement aurait-il dû inscrire les dispositions du présent article, non dans le présent projet de loi de finances rectificative, mais dans un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2000 qu'il a toujours refusé de prendre, en dépit des recommandations que lui a faites à maintes reprises la commission des affaires sociales du Sénat. Ce faisant, il ne respecte pas les dispositions de l'article LO. 111-33 du code de la sécurité sociale qui ont valeur organique. |
II. LA NOUVELLE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli les dispositions du présent article.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission, pour les raisons qu'elle a déjà amplement développées, à l'occasion de l'examen en première lecture du présent article, mais également lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2001 et du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, vous propose de supprimer une nouvelle fois le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article votée par le Sénat en première lecture.
ARTICLE
3
Consolidation du financement du budget annexe des
prestations sociales agricoles (BAPSA)
Commentaire : le présent article a pour objet de majorer de 350 millions de francs le prélèvement opéré sur le produit de la contribution sociale de solidarité des entreprises (C3S) au profit du BAPSA pour 2000.
I. LA POSITION DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE
En première lecture, le Sénat avait suivi l'avis de votre commission en supprimant le présent article qui tendait à financer une partie du déficit d'exécution du BAPSA pour 2000, en majorant de 350 millions de francs le prélèvement sur le produit de la C3S prévu à l'article 2 de la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999 et reconduit par l'article 54 de la loi de finances n° 99-1172 du 30 décembre 1999 pour 2000.
Votre commission avait rappelé sa position de principe concernant le financement du BAPSA par un prélèvement sur la C3S, tout en soulignant le caractère sans doute inconstitutionnel du présent article.
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Le présent article semble méconnaître le champ respectif des lois de finances et des lois de financement de la sécurité sociale La loi de finances pour 2000 a prévu, par dérogation à une règle posée en loi de financement et concernant une imposition affectée exclusivement à des régimes et organismes sociaux, un nouveau versement de 1 milliard de francs, prélevé sur le solde de la C3S. Cette disposition aurait dû logiquement être adoptée en loi de financement. Elle a été " coordonnée " en loi de financement par le vote de l'article fixant les prévisions de recettes. Les dispositions du présent article reviennent donc rétroactivement sur la catégorie " impôts et taxes " des prévisions de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 et modifient les comptes du Fonds de solidarité vieillesse, présentés à l'annexe f du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001. Or, la loi organique du 22 juillet 1996 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a bien prévu que " seules des lois de financement peuvent modifier " 3 ( * ) les cinq dispositions faisant partie du domaine réservé de la loi de financement : les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale, les recettes par catégorie de l'ensemble des régimes obligatoires de base et les organismes créés pour concourir à leur financement, les objectifs de dépenses des régimes de base comptant plus de 20.000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres, l'objectif national de dépenses d'assurance maladie et les plafonds d'avance de trésorerie. Le présent article, en modifiant les prévisions de recettes de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000, apparaît ainsi contraire à la loi organique du 22 juillet 1996. |
II. LA NOUVELLE LECTURE À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a rétabli les dispositions du présent article.
III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION
Votre commission, pour les raisons qu'elle a déjà développées lors de l'examen du présent article en première lecture et notamment au regard du caractère sans doute inconstitutionnel du présent article, vous propose de supprimer une nouvelle fois le présent article.
Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article votée par le Sénat en première lecture.
ARTICLE 4
Modification des
ressources du compte d'affectation spéciale n° 902-24
" Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits
de sociétés "
Commentaire : le présent article vise, en premier lieu, à affecter les recettes provenant des cessions des titres des sociétés Thomson CSF, Thomson Multimédia et Banque Hervet aux dépenses retracées dans le compte n° 902-24 et, en second lieu, à élargir la nomenclature desdites dépenses aux investissements de l'Etat dans les fonds de capital-risque.
Le Sénat avait, en première lecture, modifié cet article afin de maintenir le rattachement au compte n° 902-24 des produits de la cession éventuelle des 7,6 % du capital de la COGEMA détenus par l'ERAP et d'exclure l'extension de la gamme des dépenses du compte qu'il prévoyait à destination de différents fonds de capital-risque.
En effet, si votre commission des finances est particulièrement favorable au développement du capital-risque, elle considère que l'Etat doit s'efforcer de le faciliter en adoptant une fiscalité adaptée.
Elle reconnaît en outre que l'Etat a un rôle à jouer pour financer des projets innovants et à rentabilité incertaine ou différée, par des interventions publiques, et que pour cela, c'est d'une politique de recherche bien conçue que la France a besoin.
L'élargissement du champ d'affectation des recettes de privatisation à des fonds de capital risque ne répond pas à cette exigence. De plus, contrairement à ce que prétend l'exposé des motifs de l'amendement du gouvernement, les dépenses dont s'agit ne sont pas du tout de même nature que celles que réalise l'Etat quand il investit dans une entreprises à partir du compte n° 902-24. En effet, les opérations du compte sont réalisées lorsqu'elles concernent des entreprises, dans le cadre de dotations destinées à des entreprises publiques. L'extension ici proposée modifierait la vocation du compte qui pourrait alimenter des placements financiers dans des entités destinées à alimenter n'importe quel type d'organisme. Ce n'est pas condamnable en soi mais il faut rappeler que le budget général, qui comporte un budget de la recherche, est le support naturel d'opérations de ce type.
Il n'est pas sain de confier au ministère des finances la responsabilité de gérer des moyens dont l'objet ne correspond pas à son activité naturelle.
Enfin, en matière de risques, le ministère des finances et le compte n° 902-24 semblent à votre commission avoir déjà suffisamment à faire avec les risques financiers pesant sur le secteur public du fait d'une maîtrise fort insuffisante de certains risques.
En réponse à l'intervention du rapporteur spécial chargé des comptes spéciaux du Trésor, notre collègue Paul Loridant, qui lors de la séance publique du 8 novembre 2000 s'inquiétait des insuffisances de moyens que pourrait connaître le compte n° 902-24 pour financer la dette du secteur public -plus de 500 milliards de francs-, M. le secrétaire d'Etat à l'industrie n'a-t-il pas indiqué que " si les cessions d'actifs ne suffisent pas, l'Etat utiliserait des recettes budgétaires classiques, pour assumer ses responsabilités ". C'était reconnaître l'éventualité d'un redoutable problème de financement de la dette du secteur public qui, d'ores et déjà, a rendu entièrement virtuel, depuis 1995, le financement de la CADEP à partir du compte n° 902-24. Il convient de ne pas l'aggraver en acceptant de distraire des moyens qui doivent, par priorité, être consacrés au désendettement public.
Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.
ARTICLE
5
Abandon de créances de l'Etat
détenues sur la société nouvelle du journal
l'Humanité et sur l'Agence France Presse
Commentaire : le présent article tend à autoriser des abandons de créances détenues à la suite de prêts sur ressources du fonds de développement économique et social (FDES) au profit de la société nouvelle du journal l'Humanité pour un total de 13 millions de francs et de l'Agence France Presse pour 45 millions de francs.
Votre commission vous propose de maintenir la position adoptée par le Sénat en première lecture.
En ce qui concerne le paragraphe I relatif à l'abandon de créances de 13 millions de francs en faveur de l'Humanité , votre commission des finances, malgré son attachement au maintien du pluralisme, estime au vu des chiffres de diffusion et des résultats financiers de ce quotidien que l'aide proposée relève de " l'acharnement thérapeutique ". Au surplus, elle conteste l'empressement du gouvernement à effacer une dette sans qu'on lui produise une plan de redressement, sans attendre que l'actionnaire actuel fasse, lui aussi, un effort financier à la mesure de ses engagements
En ce qui concerne le paragraphe II relatif à l'AFP , tout comme la première fois, lors de l'examen de la loi de finances rectificative pour 1999, votre commission des finances ne conteste pas la nécessité de concevoir une nouvelle stratégie pour l'Agence France Presse, mais elle s'interroge sur la méthode consistant pour le gouvernement à procéder à une forme de recapitalisation qui ne dit pas son nom, de façon apparemment improvisée - la mesure ne figurait pas dans les deux cas dans le projet de loi initial - et, surtout, indépendamment d'un projet d'entreprise approuvé explicitement par l'Etat s'inscrivant dans un cadre juridique rénové.
Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article votée par le Sénat en première lecture.
ARTICLE 5 bis
Aménagement
de l'assiette de la taxe spéciale alimentant le compte de soutien aux
industries cinématographiques et audiovisuelles
Commentaire : le présent article tend à aménager l'assiette de la taxe spéciale alimentant le compte de soutien à l'industrie cinématographique pour tenir comte de la commercialisation de formules d'abonnement au cinéma à entrées illimitées.
Pour des raisons de procédure, votre commission vous avait proposé d'inciter le gouvernement à introduire cette disposition en nouvelle lecture du projet de loi sur les nouvelles régulations économiques en supprimant le présent article.
Elle vous propose de maintenir cette position en nouvelle lecture du présent projet de loi de finances rectificative.
Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article votée par le Sénat en première lecture.
ARTICLE 5 ter
Création d'un
compte de commerce n° 904-22 intitulé
" Gestion active de
la dette et de la trésorerie de l'Etat "
Commentaire : le présent article vise à créer un compte spécial du Trésor, le compte de commerce n° 904-22, destiné à retracer certaines opérations de gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat.
Le Sénat avait supprimé cet article en première lecture. L'Assemblée nationale l'a rétabli au terme d'une dialectique complexe faisant se succéder à une réfutation des arguments de votre commission une reconnaissance de son bien-fondé.
Votre commission ne peut que maintenir sa position et rappeler son regret de voir le gouvernement prendre l'initiative d'introduire par voie d'amendement au coeur de la discussion du second collectif budgétaire pour 2000 un dispositif aussi complexe et qui pose une série de questions fondamentales sur les conditions d'enregistrement des charges et recettes de la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat dans les documents budgétaires et financiers présentés en lois de finances.
Il s'agit d'une question très importante qui devra être réglée dans le cadre de la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.
Plutôt que de légiférer " à la hussarde ", le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie ferait mieux de s'engager dans la voie de la " concertation active " sur la réforme de l'ordonnance organique, annoncée dans le communiqué de presse du ministre du 6 octobre dernier.
En toute hypothèse, ni les conditions relatives au " front office ", ni les conditions relatives au " back office " de telles opérations ne sont actuellement réunies. Pour le " front office ", il suffit de rappeler que la création de l'agence de la dette, qui devra démontrer son savoir-faire, n'est pas encore intervenue.
Pour le " back office ", il est totalement illusoire d'imaginer que la création d'un compte de commerce pourrait permettre de lever toutes les difficultés. Outre les questions de comptabilité publique qui restent à résoudre, il faut aussi rappeler au gouvernement qui, semble-t-il, l'oublie trop souvent, que la comptabilisation budgétaire de ses engagements n'est pas qu'une pure formalité. Elle est avant tout le support de l'autorisation parlementaire.
Or, on rappelle que, dans le cadre d'un compte de commerce, ni les recettes, ni les dépenses ne sont l'objet d'une telle autorisation qui ne porte, en vertu de l'article 26 de l'ordonnance organique, que sur leur découvert. Il est évident qu'une telle caractéristique fait que le recensement de telles opérations dans un compte de commerce ne suffirait pas à asseoir l'autorité du Parlement qui doit particulièrement se manifester s'agissant d'opérations si essentielles.
On observera d'ailleurs que le gouvernement n'hésite pas à violer ce même article 26 avec l'article ici sous revue en ne prenant même pas la peine d'évaluer les recettes et les dépenses du compte.
Décision de la commission : votre commission vous propose de confirmer la suppression de cet article votée par le Sénat en première lecture.
ARTICLE 5
quater
Majoration de la dotation globale de fonctionnement
des départements au titre des ajustements liés au transfert de
l'aide médicale à l'Etat
Commentaire : le présent article a pour objet de créer un concours particulier au sein de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements afin de prendre en compte les résultats de l'expertise demandée à l'administration par la commission consultative sur l'évaluation des charges relative aux conséquences de la couverture maladie universelle (CMU) sur la dotation générale de décentralisation (DGD) des départements.
L'article 13 de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle a prévu que la recentralisation de la compétence d'aide médicale se traduirait par une réduction de la DGD de chaque département à due concurrence de ses dépenses d'aide médicale de 1997, minorées de 5 %. Cet abattement est destiné à prendre en compte les " doubles comptes " et les dépenses liées aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion, qui auraient du être assumées par l'Etat.
Lors de sa réunion du 16 décembre 1999, la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) a estimé que la minoration de la DGD des départements réalisée par la loi de finances pour 2000 pouvait être contestée sur certains aspects et a demandé à l'administration une expertise destinée à vérifier les calculs initiaux.
Ce travail a abouti à considérer que la réduction de la DGD réalisée en 2000 avait été supérieure de 513 millions de francs au montant nécessaire. Après des discussions entre l'Assemblée des départements de France et le gouvernement, ce dernier a accepté de revaloriser la DGD dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative, mais de 104 millions de francs " seulement ".
En première lecture, le Sénat a introduit dans le projet de loi de finances rectificative le présent article, qui a pour objet de " rendre " aux départements l'écart entre le montant de 513 millions de francs prélevé à tort sur leur DGD, et les 104 millions de francs inscrits dans le projet initial.
Le recours à un concours particulier au sein de la DGF des départements est lié aux règles de recevabilité financière des amendements parlementaires, qui interdisent la majoration d'un chapitre du budget général.
Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.
ARTICLE
6
Equilibre
général
Commentaire : le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget de 2000 des dispositions du projet de loi et des textes réglementaires affectant l'équilibre.
En première lecture, à l'initiative de votre commission des finances, le Sénat avait estimé que compte tenu du report arbitraire de la perception de 15,022 milliards de francs de recettes non fiscales sur 2001, le niveau affiché de déficit budgétaire ne correspondait pas à la réalité. Ainsi, elle avait proposé " par souci de transparence et de sincérité budgétaires, de prélever effectivement ces recettes non fiscales en 2000 et de réduire, ainsi, à due concurrence, le niveau du déficit ".
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale est revenue au texte du présent article et de l'état A annexé tel qu'adopté en première lecture.
Votre commission souhaite en nouvelle lecture confirmer le choix fait en première lecture en faveur d'une plus grande rigueur dans les procédures budgétaires et d'une diminution plus rapide du niveau du déficit.
Décision de la commission : votre commission vous propose de rétablir cet article dans la rédaction adoptée par le Sénat en première lecture.
* 3 D'après le II de l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.