Proposition de loi relative à la sécurité sanitaire

Rapport n° 169 (2000-2001) de M. Claude HURIET , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 21 décembre 2000

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N° 169

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 décembre 2000

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE AVEC MODIFICATIONS PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE, tendant à la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale,

Par M. Claude HURIET,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Claire-Lise Campion, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet,
Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11 ^ème législ .) : Première lecture : 2279 , 2321 et T.A. 500

Deuxième lecture : 2612 , 2783 et T.A. 590

Sénat : Première lecture : 318, 476 (1999-2000) et T.A. 2 (2000-2001)

Deuxième lecture : 140 (2000-2001)

Environnement

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

En première lecture, votre commission avait proposé à votre Assemblée de donner plus de consistance et d'autorité à l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) en précisant ses missions et en la transformant en une véritable " agence de moyens ", comme les agences qui l'ont précédée, à partir d'établissements publics existants.

La seconde lecture à l'Assemblée nationale a profondément modifié l'équilibre du texte initial de la propositions de loi : non seulement les députés ont rétabli le concept d'une AFSSE, simple instrument de coordination des organismes existants, qui risque fort de n'être qu'une " coquille vide ", mais ils ont parallèlement souhaité créer un nouvel établissement public dont le budget devrait être près de 50 fois supérieur à celui de l'agence, à savoir l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire formé de la réunion de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) et de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN).

Avant de prendre position sur les deux aspects de la proposition de loi, il convient de rappeler les principaux apports de la navette parlementaire.

I. LA POSITION DU SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE

La présente proposition de loi a pour objet de compléter le dispositif prévu par la loi n° 98-535 du 1 ^er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme en créant une nouvelle Agence chargée d'évaluer les risques que l'environnement fait peser sur la santé humaine.

Il convient de rappeler les principaux points modifiés par le Sénat le 4 octobre dernier, lors de l'examen en première lecture de la proposition de loi.

Tout d'abord, votre Assemblée a précisé les missions de la nouvelle Agence.

Au cours du débat, votre commission avait choisi de retenir la définition proposée par notre collègue François Autain et les membres du groupe socialiste, aux termes de laquelle l'Agence a pour mission de contribuer à assurer la sécurité sanitaire dans le domaine de l'environnement et " d'évaluer les risques sanitaires liés à l'environnement naturel, professionnel et domestique, qui résultent notamment de la pollution de l'air, des eaux et des sols par des agents de nature physique, chimique ou biologique ".

Ensuite, le Sénat a suivi votre commission qui avait souhaité donner plus de poids à la nouvelle Agence en la dotant d'un " noyau dur " constitué à partir de deux établissements publics existants, à savoir l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) et l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI).

Le Sénat a ainsi fait sien le raisonnement de votre rapporteur : compte tenu de l'ampleur de l'évaluation des risques sanitaires dans un domaine aussi large et complexe que celui de l'environnement , si la nouvelle agence doit se résumer à une " tête de réseau ", elle risque de n'être qu'un organisme de plus qui viendra se surajouter aux multiples organismes -sans doute déjà trop nombreux- intervenant dans ce domaine.

Cette " coquille vide " serait d'autant plus regrettable que la France va devoir tirer les conséquences de la prochaine mise en place de structures européennes en matière de sécurité sanitaire et qu'elle apparaît déjà en retrait concernant la mise en oeuvre de la réglementation européenne en matière d'évaluation des risques chimiques majeurs.

Si le principe d'une simple " tête de réseau " était maintenu, le terme d'Agence serait inapproprié pour dénommer le nouvel organisme : votre rapporteur avait estimé que, sauf à le requalifier en " Observatoire " ou encore en " Institut " de sécurité sanitaire environnementale, il n'existait que deux solutions pour lui donner une existence réelle et non virtuelle : soit doter l'établissement public de moyens humains et budgétaires importants et pérennes ; soit constituer la nouvelle Agence à partir d'une intégration d'organismes existants, à l'instar de ce qui avait été réalisé lors de la création de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) constituée à partir du Centre national d'études vétérinaires et alimentaires (CNEVA).

C'est pourquoi votre rapporteur a proposé de constituer la nouvelle Agence à partir d'un organisme dont la compétence est reconnue en matière d'évaluation des risques environnementaux, à savoir l'INERIS, mais également à partir de l'OPRI, afin de souligner que le champ de la nouvelle Agence inclut l'ensemble des questions liées au risque environnemental, y compris le risque radioactif.

Par ailleurs, le Sénat a adopté un amendement proposé par votre commission qui prévoyait de compléter les ressources de la nouvelle Agence (subventions, taxes, redevances, produits divers, emprunts) par un prélèvement égal à 2 % du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP), visant à assurer un financement annuel égal au minimum à 100 millions de francs.

Instituée par l'article 45 de la loi de finances pour 1999 , la TGAP est venue se substituer aux cinq taxes parafiscales affectées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) : taxe sur le stockage des déchets ménagers et assimilés, taxe sur les déchets industriels spéciaux, taxe parafiscale sur la pollution atmosphérique, taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires, taxe parafiscale sur les huiles de base. L'ensemble de ces taxes représentaient un produit de 1,9 milliard de francs en 1999.

Initialement le produit de la TGAP était budgétisé et l'ADEME devait recevoir une subvention annuelle inscrite au budget de l'environnement, d'un montant égal au produit attendu de la TGAP. Toutefois, dès la loi de finances pour 2000 (art. 52), la TGAP a été transférée du budget de l'Etat vers le fonds de financement de la réforme des cotisations sociales patronales (FOREC), établissement public national à caractère administratif destiné à financer les allégements de charges sociales résultant de la seconde loi sur les 35 heures.

Pour 2001, le produit attendu de la TGAP était de 6,6 milliards de francs compte tenu de l'extension de l'assiette de la taxe aux consommations d'énergie des entreprises prévue par l'article 26 du projet de loi de finances rectificative pour 2000 ^{1 ( * )} . Le prélèvement prévu par le Sénat assurerait un flux de ressources de 132 millions de francs au minimum pour 2001, qui ne pourrait qu'augmenter au cours des prochaines années.

Enfin, le Sénat a adopté divers amendements rédactionnels et de coordination de référence législative proposés par notre commission, afin de tenir compte de la publication d'un nouveau code de la santé publique par l'ordonnance n° 2000-548 du 15 juin 2000.

II. LA POSITION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN DEUXIÈME LECTURE

Le 12 décembre dernier, l'Assemblée nationale est très largement revenue, s'agissant de l'AFSSE, à son dispositif de première lecture, et a inséré une disposition entièrement nouvelle afin de créer un Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

Les seuls amendements du Sénat conservés par l'Assemblée nationale sont ceux qui visent à assurer les coordinations rendues nécessaires par le nouveau code de la santé publique : trois articles (1 ^er , 1 ^er bis et 5) ont ainsi été adoptés conformes par l'Assemblée nationale dans la rédaction du Sénat.

A. LE MAINTIEN DU PRINCIPE D'UNE AGENCE D'OBJECTIFS

L'Assemblée nationale a rétabli la définition de la mission de l'Agence qu'elle avait adoptée en première lecture et a refusé le principe de l'intégration d'un ou de plusieurs établissements publics existant au sein de celle-ci.

•  S'agissant de la définition des missions de l'Agence, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Alain Calmat visant à rétablir le texte de l'Assemblée nationale en première lecture : celui-ci se borne à préciser que l'Agence a pour mission de contribuer à assurer la sécurité sanitaire dans le domaine de l'environnement et d'évaluer les risques sanitaires liés à l'environnement, dans le but d'assurer la protection de la santé humaine. L'auteur de l'amendement a considéré qu'en précisant l'ensemble des risques encourus, on prenait le risque d'en oublier certains.

Il est à noter que M. André Aschieri, rapporteur, n'avait pas proposé de modifier la définition issue des travaux du Sénat, dont il a rappelé, en séance publique, " qu'elle aurait permis de bien cerner tous les risques liés à l'environnement ". Mme la ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement s'est contentée d'émettre un avis de sagesse sur ce rétablissement alors qu'elle avait pourtant émis un avis favorable à l'amendement de M. François Autain le 4 octobre dernier.

•  S'agissant de la constitution de l'Agence elle-même, l'Assemblée nationale n'a pas suivi le Sénat qui souhaitait intégrer à la fois l'INERIS et l'OPRI.

Dans l'introduction de son rapport ^{2 ( * )} , M. André Aschieri indique que " sur le fond, l'idée d'intégrer l'INERIS et l'OPRI à l'AFSSE est " séduisante " mais que " tout en comprenant le souci du Sénat de donner le maximum de moyens à l'Agence dans les délais les plus brefs, il reste à se déterminer sur l'opportunité d'une intégration immédiate de certains organismes ".

Il fait état par ailleurs de la restructuration en cours du dispositif français dans le domaine nucléaire qui le conduit à adopter une position différente concernant le devenir de l'OPRI.

Aussi, l'Assemblée nationale est revenue au principe d'une " agence d'objectifs " visant à une meilleure coordination entre les organismes existants, en assurant le rôle d'une tête de réseau.

Toutefois, l'Assemblée nationale a modifié, par rapport à la première lecture, les conditions dans lesquelles la nouvelle Agence collaborerait avec les organismes existants .

Elle a prévu qu'un décret fixerait la liste des établissements publics de l'Etat qui apporteraient leur " concours permanent " à l'Agence : dans un délai d'un an à compter de la publication de la loi, chacun des établissements concernés devrait négocier avec l'Agence la mise à disposition de certaines de ses compétences et moyens d'actions, dans le cadre de " conventions de concours permanent ".

En séance publique, le 12 décembre dernier, Mme Dominique Voynet a indiqué que, si elle ne pouvait préciser " la liste définitive des établissements sans avoir achevé la consultation avec ceux-ci " , il était permis néanmoins " d'identifier assez précisément les organismes dont le champ de compétences recouvre partiellement celui de l'Agence ". Elle a indiqué que " les experts appartenant à des organismes comme le Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), le Centre national du machinisme agricole, du génie rural et des eaux et forêts (CEMAGREF), le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), l'Institut français de recherche pour l'exploitation de la mer (IFREMER), l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), l'Institut national de la recherche agronomique (INRA), l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) ou le futur Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) devront pouvoir être directement mobilisés par l'Agence. "

Ce nouveau dispositif résulte d'un amendement présenté et adopté en commission par Mme Odette Grzegrzulka et les membres du groupe socialiste.

Il est à noter que M. André Aschieri, rapporteur du texte, aurait souhaité un retour au texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, plus contraignant, qui prévoyait que le décret d'application préciserait les modalités selon lesquelles les moyens, les droits et obligations des laboratoires publics intervenant dans le domaine de la sécurité sanitaire environnementale seraient " transférés " à l'Agence.

•  Concernant le prélèvement sur la taxe générale sur les activités polluantes , l'Assemblée nationale n'a pas retenu la suggestion du Sénat d'affecter 2 % du produit de cette taxe à la nouvelle Agence.

Mme Dominique Voynet a indiqué en séance publique que le Gouvernement entendait financer la nouvelle Agence par des crédits budgétaires. Elle a confirmé par ailleurs les éléments résultant de la discussion du projet de loi de finances pour 2001 qui font apparaître que la nouvelle Agence disposerait d'une dotation de 31 millions de francs pour l'année 2001, soit, en subventions de fonctionnement, 10 millions de francs inscrits au budget du ministère de l'environnement (chapitre 36-41, art. 70) et 17 millions de francs au budget de la santé et de la solidarité (chapitre 36-81, art. 22) auxquelles s'ajoutent en investissement 10 millions de francs en autorisations de programme, mais seulement 4 millions de francs en crédits de paiement inscrits au budget de l'environnement (chapitre 67-20, art. 53) .

L'argumentation n'a pas dû être totalement convaincante puisqu'en première délibération, l'Assemblée nationale a refusé la suppression de l'article 2 bis relatif à la TGAP. Ce n'est qu'en seconde délibération, que le Gouvernement a obtenu le vote d'un amendement supprimant cet article.

B. LA CRÉATION DE L'INSTITUT DE RADIOPROTECTION ET DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE (IRSN)

En réalité, au cours de la deuxième lecture à l'Assemblée nationale, l'essentiel du débat a porté sur une disposition totalement nouvelle par rapport à l'objet initial du texte : il s'agit de la fusion de l'OPRI et de l'IPSN, sous la forme d'un nouvel établissement public, qui serait dénommé " Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire " (IRSN).

Cette fusion a été proposée initialement par un amendement de M. André Aschieri adopté par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales. Il a été substantiellement complété par trois sous-amendements du Gouvernement sur les points suivants :

Tout d'abord, il a été précisé que le nouvel IRSN aurait le statut d'établissement public, industriel et commercial (EPIC) et que son personnel serait régi par les dispositions du code du travail. Il a été indiqué que cette disposition avait pour objet de favoriser la mobilité des compétences avec le CEA et d'éviter une requalification du statut des personnels par le juge administratif.

Ensuite, le décret relatif aux modalités du transfert de l'OPRI et de l'IPSN préciserait, celles des missions exercées par ces deux organismes réunis qui doivent revenir au futur IRSN. Cette modification met en évidence que le transfert ne concernera pas globalement chaque organisme mais qu'un " redécoupage " devra être effectué au sein de chacun des organismes !

Mme Dominique Voynet a indiqué en séance qu'il faudrait séparer clairement, à l'occasion de la fusion, les responsabilités de gestion et de contrôle des fonctions d'expertise et de recherche.

Enfin, un dispositif a été adopté pour préserver les droits des personnels notamment de l'OPRI : dans la mesure où l'OPRI a un statut d'établissement public administratif, il était important pour le Gouvernement de préserver les garanties lors de l'intégration des personnels statutaires au sein du nouvel EPIC. Il est ainsi prévu que les agents contractuels de droit public de l'OPRI pourront opter entre le maintien de leur contrat de droit public ou l'établissement d'un contrat de droit privé, pendant un délai de trois ans à compter de la publication du décret relatif au transfert. Une telle dérogation ne pouvait relever que de la loi.

Il convient de rappeler ici que la fusion de l'OPRI et de l'IPSN faisait partie des propositions de réforme effectuées en juillet 1998 par M. Jean-Yves Le Déaut dans le cadre de sa mission de réflexion et de propositions sur le système de contrôle et d'expertise dans les domaines relatifs à la sûreté nucléaire et à la radioprotection ^{3 ( * )} .

La création de l'IRSN permet en séparant administrativement l'IPSN du commissariat à l'énergie atomique (CEA) d'assurer une séparation de fait entre l'exploitant et l'organisme de contrôle et de rapprocher radioprotection et sûreté nucléaire à l'instar de ce qui existe déjà dans de nombreux pays, notamment en Grande-Bretagne. Il nous est donc proposé ainsi de mettre en place la première étape du projet de réforme du système français de radioprotection, de contrôle et de sécurité nucléaire annoncé en mars 1998 par le Premier ministre.

Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI )

• Etablissement public de l'Etat (EPA) - créé par décret du 19.juillet 1994

• Tutelles : santé et travail

• Missions :

- prévenir les risques dus aux rayonnements ionisants,

- par des missions d'expertise et de contrôle propres à assurer la protection de la population, des personnes professionnellement exposées et de l'environnement.

• Champ d'intervention :

- rayonnements ionisants ainsi que les substances qui leur sont associées (mise sur le marché des sources radioactives et circulation des matières nucléaires) : agrément des installations médicales,

- contrôle des importations et des exportations des matières nucléaires,

- protection des travailleurs (dosimétrie),

- centre international de référence désigné par l'Organisation Mondiale de la Santé pour les mesures de radioactivité dans l'environnement

• Budget annuel : 86 millions de francs

• Effectifs : 188 personnes (ingénieurs : 58, techniciens : 82, aides techniciens : 48).

• Localisations : Le Vésinet - Avignon - Agen - Angers - Cotentin

Institut de Protection et de Sûreté Nucléaire (IPSN )

Service autonome du CEA depuis 1990 placé sous une double tutelle :

• Tutelles : Industrie, environnement.

Doit devenir à terme un Etablissement public à part entière (EPIC).

• Missions : l'IPSN effectue des recherches et des expertises dans toutes les disciplines nécessaires à la maîtrise des risques nucléaires et de leurs conséquences sur l'homme et l'environnement.

• Domaines d'activité :

- Sûreté des installations et des transports de matières radioactives,

- Sécurité et contrôle des matières nucléaires,

- Organisation et entraînement à la gestion de crise,

- Information du public.

• Budget annuel : 1.515 millions de francs (1999)

• Effectifs : 1.269 (fin 1999) dont 855 cadres et 414 collaborateurs

• Répartition des activités :

- 80 % sûreté des installations - matières sensibles - déchets - gestion de crises

- 10 % protection de l'environnement par rapport à la radioactivité

- 10 % protection de la santé de l'homme (radioprotection)

• Localisations des installations :

Région parisienne : Saclay-Orsay - Fontenay-aux-Roses - Clamart

Sud Est : Valdus - Pierrelatte - Marcoule - Cadarache - Toulon

Normandie : Octeville

Polynésie : Papeete

III.  LES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION

Il faut souligner avec force que l'AFSSE disposerait d'un budget d'à peine 31 millions de francs (dépenses ordinaires et crédits de paiement), aux termes des engagements actuels du Gouvernement, tandis que l'IRSN devrait être doté d'un budget d'au moins 1,5 milliard de francs pour un effectif de plus d'un millier de personnes. Le rapport entre les deux organismes est de 1 à 50 ; c'est dire que la proposition de loi a bien changé de nature et de contenu .

A l'évidence, le projet de création de l'IRSN amène à reconsidérer la position que votre commission avait adoptée en première lecture sur la formation de la nouvelle Agence.

Votre commission, sur la suggestion de votre rapporteur, avait proposé de réunir l'OPRI et l'INERIS au sein de la nouvelle Agence parce que le projet de réforme du contrôle du nucléaire ayant pris du retard, la création de l'AFSSE offrait un support intéressant pour améliorer le dispositif de contrôle des risques sanitaires liés au rayonnement radioactif.

Il est à noter que l'idée d'une extension de la mission de l'Agence aux rayonnements ionisants, qui n'avait pas été abordée par l'Assemblée nationale, a " suivi son chemin " puisque Mme la ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement a précisé en séance publique que l'IRSN ferait partie des organismes susceptibles de contracter avec la future Agence dans le cadre d'une convention de concours permanent.

Dès lors que le Gouvernement maintient le choix formulé dans le rapport de M. Le Déaut de rapprocher radioprotection et sûreté nucléaire au sein d'un même organisme, force est de constater que cette solution constitue un certain progrès par rapport à la situation actuelle . On doit cependant constater que, si ce dispositif était finalement adopté, le champ des ondes électromagnétiques ne serait nullement couvert.

C'est pourquoi votre commission a pris acte du fait que la fusion de l'OPRI et de l'IPSN constituait une solution alternative de celle qui avait été proposée en première lecture. Toutefois, avant de prendre position sur le futur IRSN, il convient de réfléchir au devenir de l'AFSSE : votre commission vous propose à cet égard de maintenir le principe de l'intégration de l'INERIS à la nouvelle Agence afin de donner à celle-ci un " socle " solide pour l'exercice de ses nouvelles missions .

A. CONFIRMER LA VOLONTÉ DE FONDER L'AGENCE SUR UNE BASE SOLIDE

La volonté du Gouvernement de se contenter d'une " agence virtuelle " est totalement inadaptée à l'étendue des compétences assignées au nouvel organisme  : l'analyse et l'évaluation des risques sanitaires liés à l'environnement apparaissent comme un domaine beaucoup plus vaste que celui des aliments ou a fortiori des produits de santé.

Pour que l'Agence ait le plus tôt possible une existence réelle et une véritable efficacité, il est nécessaire de la doter d'un véritable " noyau dur " en lui intégrant, dès l'origine, l'INERIS.

Toutefois, votre commission vous proposera, par rapport à la première lecture, une rédaction légèrement modifiée du dispositif afin de garantir que l'INERIS puisse être intégralement transféré dans le cadre de la nouvelle Agence.

Votre rapporteur a été informé en effet que, par suite d'une interprétation parfois simplificatrice du dispositif envisagé par votre commission, certains personnels de l'INERIS s'étaient inquiétés à l'idée que le dispositif proposé par le Sénat puisse conduire à un " démantèlement " de l'établissement public.

Votre rapporteur observe au demeurant que, s'agissant de la réunion de l'OPRI et de l'IPSN, le Gouvernement envisage un démantèlement et une redistribution des services de ces deux organismes montrant ainsi moins de considération pour leur " intégrité " qu'il n'en a pour celle de l'INERIS.

1. La nécessité d'une approche large de la sécurité sanitaire de l'environnement

Dans son rapport de première lecture, votre rapporteur avait souhaité que soient mieux définis les domaines dans lesquels la nouvelle Agence devrait évaluer les risques sanitaires : pour mieux cerner le champ environnemental, il avait proposé de croiser des critères liés aux milieux et d'autres relatifs à la nature des risques.

S'agissant des milieux, il a proposé de distinguer le milieu naturel -c'est-à-dire l'air, les eaux et les sols- du milieu professionnel et du milieu domestique (habitation, transports).

Concernant les risques, il a effectué une distinction entre le risque biologique, le plus anciennement connu, le risque chimique, ainsi que le risque physique. Ce dernier recouvre aussi bien les risques matériels que les risques liés au bruit, aux rayonnements, qu'il s'agisse du rayonnement radioactif ou du rayonnement électromagnétique produit par les ondes à hautes fréquences (évaluation des risques liés au téléphone portable notamment).

Il est exact que les attributions de l'INERIS prévues dans le décret du 7 décembre 1990 dépassent celles de la nouvelle Agence. Aux termes du décret n° 90-1089 du 7 décembre 1990, l'INERIS a " pour mission de réaliser ou de faire réaliser des études et des recherches permettant de prévenir les risques que les activités économiques font peser sur la santé, la sécurité des personnes et des biens, ainsi que sur l'environnement et de fournir toute prestation destinée à faciliter l'adaptation des entreprises à cet objectif ".

La mission de l'Institut porte donc sur les risques qui pèsent, non seulement sur la santé, mais aussi sur la " sécurité des personnes et des biens " ainsi que sur " l'environnement ".

Par lettre du 31 octobre dernier, Mme la présidente de l'INERIS a bien voulu indiquer à votre rapporteur qu'elle estimait que " plus de 80 % des missions de service public que l'INERIS assure aujourd'hui auprès de divers ministères (...) ne seraient pas dans les missions de l'agence ".

Dans une " position commune " du 28 novembre 2000 de la Présidente de l'INERIS, du directeur de l'IPSN et du Président de l'OPRI, il est ainsi indiqué que certaines missions telles que le soutien aux inspecteurs des installations classées pour l'environnement, la prévention du risque accidentel (explosion, incendie, coup de poussières, sécurité des tunnels en cas d'incendie...), la stabilité des structures souterraines, le développement du pôle national d'écotoxicologie, risqueraient de " passer au second plan ".

Pour votre rapporteur, ces activités ont, pour la plupart, des liens difficilement contestables avec des risques sanitaires ; aussi les réserves précédentes sont très artificielles.

Dès lors que la sécurité des personnes est menacée (explosion de silos, substance dangereuse), leur santé l'est aussi : lors de l'explosion d'une usine de produits pyrotechniques à Enschede le 13 mai 2000, aucun responsable du RIVM ^{4 ( * )} hollandais n'a pensé qu'un tel accident n'était pas du ressort de l'Institut. Dans l'esprit de votre rapporteur, le risque physique englobe les risques accidentels de toute sorte, pouvant conduire à de graves blessures ou à la mort des victimes.

Il est également artificiel d'opposer la toxicologie qui relèverait de l'AFSSE et l'écotoxicologie, c'est-à-dire la surveillance des substances toxiques dans l'environnement, qui n'en relèverait pas : même si l'on étudie les effets d'une substance sur la faune et la flore plutôt que sur l'être humain, la santé humaine est en jeu, directement ou indirectement.

L'évolution législative récente confirme la convergence des notions de santé et d'environnement . La loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie met constamment en résonance les deux concepts. Pour l'objectif de mise en oeuvre du droit à " respirer un air qui ne nuise pas à la santé ", l'Etat doit assurer avec le concours des collectivités locales, la surveillance de la qualité de l'air et de " ses effets sur la santé et l'environnement ".

Environnement et santé s'inscrivent dans un continuum en constante interaction. La loi précitée (art. 19) procède à une réforme des études d'impact issues de la loi n° 76-629 du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature .

Ces études d'impact étaient naguère exclusivement focalisées sur la notion d'environnement : vingt ans après, les textes sont modifiés pour introduire clairement les préoccupations de santé publique : l'étude d'impact doit comprendre une étude de l'état initial du site, une étude des modifications envisagées, " l'étude de ses effets sur la santé " et les mesures envisagées pour compenser les conséquences dommageables pour " l'environnement et la santé ".

En matière de sécurité environnementale, ce serait aller à contre courant que de scinder le risque sanitaire qui relèverait de l'AFSSE et les atteintes à l'environnement qui continueraient à être analysées par l'INERIS. Ce dernier doit bien être inclus dans l'AFSSE pour déclencher les synergies nécessaires à partir des pôles de compétence existants.

2. La reconversion des prestations aux entreprises

Le seul point qui pourrait appeler des remarques, procède de la mention figurant dans le décret du 7 décembre 1990 précité, des prestations que l'INERIS peut fournir aux entreprises afin de faciliter leur adaptation à l'objectif de réduction des risques.

L'INERIS effectue des prestations sur devis au profit d'entreprises privées dans le secteur concurrentiel. Ces recettes représentaient 83 millions de francs en 1999, soit 30 % environ des recettes d'exploitation de l'organisme. Ces activités de recherche appliquée sont importantes car elles permettent d'inspirer et d'alimenter les activités de recherche et d'études générales. En revanche, le maintien du financement de ces activités commerciales sous leur forme actuelle apparaîtrait difficilement compatible avec le statut d'établissement public administratif qui permet de garantir une certaine indépendance.

Toutefois, votre rapporteur estime qu'il n'y a pas d'obstacle majeur en ce domaine parce que des reconversions de ces activités, tout en conservant le lien avec les entreprises, demeurent possibles .

Tout d'abord, on peut se demander si, dans le dispositif actuel, il est logique que l'INERIS, même dans le cadre d'un EPIC, développe ses activités d'expertise au profit du Gouvernement en matière d'évaluation des risques, tout en offrant des prestations à des entreprises pour des raisons historiques qui remontent à la reprise des activités du Centre d'études et de recherches des charbonnages de France (CERCHAR) ainsi que de l'Institut national de recherche chimique appliquée (IRCHA).

Dans un rapport particulier de 1999 ^{5 ( * )} , la Cour des Comptes a émis sur un plan strictement financier des réserves sur les activités commerciales de l'INERIS, en observant que l'organisme avait donné en tout état de cause une priorité à ses tâches publiques et que la tarification selon un coût différencié entre les partenaires publics et privés " générait une opacité nuisible à la bonne marche de l'Institut ". A partir de l'exercice 2000, l'INERIS a d'ailleurs mis en place une méthode de facturation " au coût analytique complet ".

Le rapport particulier ajoute que " l'INERIS pourrait accroître son activité commerciale, à condition d'y affecter une part plus importante de son personnel et de ses ressources, le marché " environnemental " étant actuellement porteur. Mais ce serait, à moyens égaux, au détriment de ses tâches publiques -la recherche et l'appui aux administrations- qui sont prioritaires pour l'établissement. Celui-ci considère, en effet, qu'il n'a pas pour mission première de concurrencer les cabinets privés dans l'expertise " banale " et qu'il est surtout important pour lui de ne pas hypothéquer des capacités scientifiques qui en font un outil de qualité au service de l'Etat ".

Dans le rapport sur l'avenir de l'INERIS ^{6 ( * )} remis en février 1999 à Mme la Ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement, trois scénarios sont envisagés :

- encourager le développement de l'offre d'expertise tournée vers le besoin des entreprises ; il est souligné néanmoins que la survie de l'INERIS serait peu probable en raison notamment de l'absence de fonds propres ;

- maintenir l'équilibre entre les ressources provenant des pouvoirs publics et celles des entreprises : cette voie qui correspond à celle poursuivie aujourd'hui ne va pas sans interrogation. Comme le souligne le rapport : " se pose une question, celle de la " personnalité " de l'INERIS et de son image externe. L'absence de priorité clairement affichée entraîne une sorte de " schizophrénie " entre une culture de profit et de marché et une culture de mission et de service public, phénomène déjà présent aujourd'hui. La conséquence en est une image floue et peu lisible et des tensions en interne. Scénario du non-choix, il ne peut subsister à moyen terme et est destiné à tendre soit vers le précédent, soit vers le suivant . " ;

- une intervention croissante de la part des pouvoirs publics dans le domaine de la " sécurité environnementale ". Dans ce contexte, il est indiqué que l'INERIS pourrait construire et maintenir une capacité d'expertise et d'évaluation de référence, tout en restant disponible pour ces entreprises " sous la forme de publications, de guides, de formation ou de prestations individualisées (...) sous réserve d'une déontologie claire ".

Il semble que ces prestations de service pourraient donc être réorganisées autour du conseil aux entreprises et de la mise en place d'outils simples et fiables (guides, codes de modélisation) pour faciliter la mise en conformité avec la réglementation. Les compétences humaines et techniques dans le domaine industriel devront être maintenues et le financement devrait être assuré soit sous forme de subventions publiques, soit sous forme de redevance perçue auprès des entreprises dès lors qu'il n'y aurait pas de concurrence établie avec des cabinets d'experts privés. Les ressources de la nouvelle agence prévoient d'ailleurs la possibilité de telles redevances.

Afin de lever toute ambiguïté quant à la portée du transfert opéré et de répondre aux préoccupations de certains personnels de l'INERIS, votre commission vous proposera quatre amendements afin de :

- préciser dans l'intitulé de l'Agence que celle-ci a pour objet la prévention des risques industriels et chimiques ;

- garantir l'intégration complète de l'INERIS au sein de la nouvelle Agence ;

- prévoir que l'Agence est compétente pour évaluer les risques sanitaires directs ou indirects, ainsi que pour fournir des expertises dans le cadre de l'application du code de l'environnement ;

- assurer le maintien des droits statutaires des personnels de l'INERIS.

B. REFUSER UN DÉBAT IMPROVISÉ ET CONFUS SUR L'AVENIR DE LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE

Après avoir proposé de " remplir la coquille vide " que constitue l'AFSSE sous sa forme actuelle, votre commission a examiné le " boulet " dont la proposition de loi a été lestée par l'adoption de l'article relatif à la création de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

La réunion au sein d'un même organisme de l'OPRI et de l'IPSN fait partie des dossiers ouverts par le Gouvernement depuis la remise du rapport de M. Jean-Yves Le Déaut, c'est-à-dire depuis juillet 1998.

Dans le rapport de première lecture, votre rapporteur avait évoqué le retard pris dans la mise en place de la réforme de la sûreté nucléaire qui a donné lieu à plusieurs comités interministériels.

Pour autant, la création de l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) dans la présente proposition de loi appelle des objections tant en ce qui concerne la méthode retenue que l'imprécision des modalités de la fusion proposée par l'article 4 A, source de possibles contradictions.

1. Une procédure contestable

Votre commission constate que le choix du Gouvernement d'insérer le dispositif en question dans la présente proposition de loi ne permet pas d'assurer un examen dans des conditions optimales ; la relative confusion dans laquelle s'est déroulé le débat en deuxième lecture à l'Assemblée nationale confirme les difficultés inhérentes à la procédure proposée.

a) Un support législatif inapproprié

La question de l'avenir de la sûreté nucléaire a été particulièrement évoquée lors de la discussion au Sénat du budget de l'Industrie pour 2001 dans la mesure où celui-ci prévoyait le transfert des crédits de fonctionnement de l'IPSN, à hauteur de 970 millions de francs, vers le budget de l'environnement.

Au cours de la séance du 8 décembre dernier, M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie, a indiqué que " la réforme de la sûreté nucléaire et de la radioprotection reposerait sur trois piliers ".

Il ajoutait : " Un projet de loi relatif à l'information en matière nucléaire, à la sûreté et à la protection contre les rayonnements ionisants sera proposé au Parlement dans les prochains mois ; ce sera, naturellement, l'occasion d'un débat. Il définira les fondements du droit en matière d'information nucléaire et le régime d'autorisation des installations nucléaires de base.

" Une direction de l'administration - c'est le deuxième pilier - regroupera les autorités de la sûreté nucléaire, la DSIN ^{7 ( * )} , et de la radioprotection sous la triple tutelle des ministères de l'industrie, de l'environnement et de la santé.

" Le troisième pilier sera un nouvel établissement public industriel et commercial, l'IRSN, indépendant - c'est fondamental - du CEA. Ainsi, l'expertise sera indépendante de l'action proprement dite. Cet établissement regroupera l'expertise de l'IPSN actuel et celle de l'Office de protection contre les radiations ionisantes, l'OPRI. Il sera également placé sous une triple tutelle. "

La réforme de l'organisation de la sûreté nucléaire de la radioprotection, en dehors des dispositions de caractère réglementaire, devait donc, selon le secrétaire d'Etat à l'Industrie, s'effectuer dans le cadre d'un projet de loi ad hoc .

Dès lors qu'une disposition législative apparaissait nécessaire pour mettre en oeuvre la réunion entre l'OPRI et l'IRSN, il eût semblé logique que celle-ci soit intégrée à ce projet de loi.

Or, cette disposition législative est effectivement requise pour que les agents contractuels employés par l'OPRI puissent bénéficier du maintien de leur contrat de droit public sans être contraints d'être embauchés dans le cadre d'un contrat de droit privé, comme il est de règle en principe dans un EPIC.

Le Gouvernement a voulu cependant anticiper en définissant les modalités de la fusion entre OPRI et IPSN : il commence par le détail sans avoir défini l'ensemble !... et anticipe sur les décisions futures du législateur.

En effet, l'article 20 du projet de loi de finances rectificative pour 2000 vise à travers une disposition " incidente " à faire ratifier par le Parlement les transferts rendus nécessaires par la création de l'IRSN qui n'est pas encore intervenue.

Cet article, qui dispense de toute perception d'impôt, droit ou taxe certaines opérations de transfert, prévoit, dans son paragraphe II que l'exonération est applicable aux transferts des biens, droits et obligations " du CEA et de l'OPRI à l'établissement public qui sera chargé de la radioprotection et de la sûreté nucléaire dans des conditions prévues par décret en Conseil d'Etat ". Le Sénat, sur proposition de votre commission des Finances ^{8 ( * )} , a rejeté cette disposition le 18 décembre dernier en soulignant le caractère imprécis et flou du dispositif proposé.

L'article 4 A poursuit dans la même ligne. Cette méthode est en fait de plus en plus couramment usitée par le Gouvernement qui n'hésite pas, à l'occasion de plusieurs textes en instance dans le domaine social, à découper des dispositions de projets de loi homogènes afin d'accélérer l'adoption de certaines dispositions.

L'encadré ci-après récapitule l'ensemble des modifications inhabituelles qui ont été appliquées récemment à divers textes dans le domaine social.

Sur la gestion des textes sociaux par le Gouvernement

La gestion de l'examen par le Parlement des textes sociaux apparaît particulièrement chaotique, entre :

- les projets annoncés et non déposés,

- les projets dont l'inscription à l'ordre du jour du Parlement est différée,

- les projets qui sont " débités en morceaux " pour apparaître sous la forme de propositions de loi, d'amendements à ces propositions de loi, mais également de cavaliers dans la loi de financement de la sécurité sociale,

- les projets de lois devenus caducs,

- les dispositions qu'il est demandé au Parlement de voter deux fois ,

- ou, a contrario , les projets de loi qui abrogent, avant même leur promulgation, les dispositions votées définitivement dans d'autres textes en navette .

La révision des lois dites " bioéthiques ", conformément aux dispositions de la loi du 29 juillet 1994, aurait dû intervenir, avant juillet 1999. Le dépôt du projet de loi est désormais annoncé pour mars 2001 en conseil des ministres sans aucune perspective d'inscription à l'ordre du jour du Parlement avant fin 2001.

Et ce, en dépit des travaux de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques à l'automne 1998, et du rapport du Conseil d'Etat adopté en assemblée générale en novembre 1999.

Le projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine social ne sera jamais discuté par le Parlement ; le Gouvernement a choisi, en effet, de procéder par la voie des ordonnances et a déposé un projet de loi dans ce sens le 7 septembre 2000, qui sera voté définitivement avant la fin de l'année.

Ce projet de loi d'habilitation du Gouvernement à transposer par ordonnances des directives communautaires et à mettre en oeuvre certaines dispositions du droit communautaire inclut de surcroît la réforme du code de la mutualité qui devait, à l'origine, faire l'objet d'un volumineux projet de loi dont le dépôt en conseil des ministres était programmé pour le conseil des ministres du 1er août 2000.

Le projet de loi de modernisation sociale qui, selon les déclarations de Mme Martine Aubry le 25 janvier 2000 à l'Assemblée nationale, devait être déposé " dans quelques jours sur le bureau des Assemblées " et examiné à partir de la mi-mars 2000, n'a été déposé que fin mai 2000. Son examen débutera à l'Assemblée nationale mi-janvier 2001 et au Sénat au printemps.

Entre temps, le Gouvernement a annoncé le " retrait " de 23 articles sur un total de 70 articles. En effet, ce projet de loi a été progressivement débité en morceaux dans la proposition de loi relative à l'égalité professionnelle entre les femmes et les hommes qui, de surcroît, est venue s'enrichir par amendement du Gouvernement en cours de navette, d'un volet " travail de nuit ", puis dans la proposition de loi relative à la discrimination, mais également dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

De fait, l'examen des propositions de loi relatives à l'égalité professionnelle et à la discrimination va se poursuivre en parallèle avec le début de la discussion du projet de loi de modernisation sociale. De surcroît, les retraits d'articles, qui auraient justifié pour le moins une lettre rectificative, apparaissent lacunaires.

Ainsi, l'article 51 du projet de loi de modernisation sociale n'a pas été retiré alors même qu'une disposition similaire a été introduite dans la proposition de loi relative à la discrimination (article 6 nouveau du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture).

Il en est de même de l'article 11 du projet de loi qui abroge la loi du 25 mars 1997 sur les plans d'épargne retraite, alors qu'une disposition similaire figure dans le texte définitif de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (article 24 du texte définitif). Le Gouvernement, qui a approuvé vivement l'insertion de cet article 24, a considéré par avance qu'il ne survivrait pas à l'examen du Conseil constitutionnel et il a eu raison ( cf. décision DC n° 2000-37 du 19 décembre 2000 ).

Cette démarche consistant à faire voter deux fois le Parlement " par précaution " se retrouve d'ailleurs pour l'article 4 du texte définitif de la même loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 (exonération de la contribution relative au remboursement de la dette sociale ) : une disposition similaire a été introduite en deuxième partie de la loi de finances pour 2001 (article 48 vicies du texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 21 novembre 2000). De fait, le premier de ces articles a été censuré par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée.

Une telle demande est à la fois peu respectueuse du Parlement dont les votes sont ainsi abusivement sollicités et désinvolte à l'égard du Conseil constitutionnel auquel sont soumis des dispositions sciemment contraires à la Constitution.

Le projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale (réforme de la loi du 30 juin 1975) n'a été déposé que le 26 juillet 2000, alors que le bilan de l'application de la loi du 30 juin 1975 a été établi dès décembre 1995 et les premiers projets de texte élaborés dès octobre 1996. Comme le projet de loi de modernisation sociale, ce projet de loi commence à faire l'objet d'emprunts qui risquent de nuire à la cohérence du débat parlementaire : ainsi, l'article 45 du texte définitif de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 reprend-il des éléments du projet de loi. De même, la proposition de loi relative à la lutte contre les discriminations comporte une sorte de cavalier législatif modifiant ladite loi du 30 juin 1975.

Selon le Premier ministre ^{9 ( * )} , l e projet de loi de modernisation du système de santé devait être " débattu en 2000 " : l'année 2000 s'est écoulée sans que ce projet de loi soit déposé. Il est fort peu probable qu'il puisse être discuté en 2001.

Selon le Premier ministre ^{10 ( * )} , le projet de loi réformant la prestation spécifique dépendance devait être " préparé d'ici la fin de l'année (2000) par la ministre de l'Emploi et de la Solidarité " . Il n'a toujours pas été déposé et, en tout état de cause, ne pourra pas être discuté à l'Assemblée nationale avant le mois d'avril 2001.

La loi relative à la contraception d'urgence, adoptée définitivement par le Parlement le 30 novembre 2000, est implicitement abrogée par le projet de loi relatif à l'interruption volontaire de grossesse et à la contraception (article 17) adopté par l'Assemblée nationale le... 30 novembre 2000.

Cette démarche surprenante a été également retenue pour le projet de loi de finances rectificative pour 2000 dont l'article 40, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale le 7 décembre 2000, abroge l'article 6 ( frais d'assiette de la CSG et de la CRDS ) de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, adopté définitivement par le Parlement, deux jours plus tôt, le... 5 décembre 2000.

Enfin, la présente proposition de loi tendant à la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale a été enrichie, en deuxième lecture à l'Assemblée nationale le 12 décembre 2000, d'un lourd cavalier relatif à la fusion de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants et l'Institut de protection et de sûreté nucléaire alors même qu'au Sénat, le 8 décembre, le secrétaire d'Etat à l'industrie annonçait un projet de loi relatif à l'information en matière nucléaire, à la sûreté et à la protection contre les rayonnements ionisants qui doit être " proposé au Parlement dans les prochains mois ".

L'importance de la création de l'IRSN et ses implications méritaient à l'évidence mieux qu'un amendement à une proposition de loi en deuxième lecture.

La méthode choisie par le Gouvernement présente un inconvénient bien réel : les commissions parlementaires compétentes pour examiner des textes relatifs à l'industrie, en particulier à l'industrie nucléaire, sont de fait écartées, dès lors que le texte a été adopté en deuxième lecture. Le président de votre commission des Affaires économiques et du Plan a d'ailleurs souhaité entendre le ministre de l'Industrie sur la question de la réforme de la sûreté nucléaire dès le début du mois de janvier 2001.

Il est regrettable au demeurant que l'Assemblée nationale ait été amenée à se prononcer sur divers amendements de précision relatifs au projet d'IRSN, sans que la commission saisie au fond ait pu se réunir pour formuler un avis. Ce point a été relevé par certains députés.

Enfin, l'article 4 A apparaît comme un cavalier législatif par rapport au dispositif de l'Agence de sécurité sanitaire environnementale qui était l'objet de la proposition de loi.

Mme Odette Grzegrzulka a d'ailleurs souligné en séance que le débat sur la création de l'IRSN était en décalage par rapport à l'objet du texte :

" J'ai le sentiment que l'on se trompe de débat. Tous ces sujets sont graves, complexes et très importants. Or, depuis des mois que nous travaillons en commission sur l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale, nous n'en avons jamais entendu parler [...]. Nous savons tous que le Gouvernement travaille sur la question du nucléaire et que des réunions interministérielles se sont effectivement tenues. Aujourd'hui, le moment me semble donc mal choisi pour proposer un cavalier qui aboutirait de surcroît à des restructurations dans le nucléaire alors même qu'en matière de sécurité sanitaire environnementale, nous avons eu la prudence de dire qu'il s'agissait non pas de mutiler ou de restructurer mais de prendre le temps de la concertation du protocole et du débat. "

Face à ce " cavalier ", il y a lieu de se demander, au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel ( décision n° 86-225 DC du 23 janvier 1987 ), si l'amendement, en raison de l'ampleur et de l'importance des dispositions en cause, n'excède pas les limites inhérentes à l'exercice du droit d'amendement.

b) Un débat confus

Le caractère inattendu de l'amendement relatif à l'IRSN présenté par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales a suscité en retour une forte mobilisation en séance publique de certains de nos collègues députés intéressés par cette question.

Des débats souvent très vifs ont eu lieu à l'Assemblée, y compris au sein de la majorité plurielle. Le Gouvernement, qui avait émis des avis défavorables à des amendements tendant à préciser les conditions dans lesquelles était opérée la fusion entre l'OPRI et l'IPSN, n'a pas été suivi à de nombreuses reprises.

En définitive, le Gouvernement a dû se résoudre à demander une seconde délibération -non seulement sur l'article 2 bis relatif à la TGAP- mais également sur l'article 4 A portant sur l'IRSN. Il a demandé la suppression d'une disposition qui précisait la nature des tutelles s'exerçant sur le nouvel établissement public et un autre relative aux activités de recherche en sûreté nucléaire relevant actuellement de la compétence de l'IPSN.

En première délibération, l'Assemblée nationale avait adopté les deux modifications suivantes supprimées en seconde délibération :

- un sous-amendement de MM. Robert Galley et Pierre Lasbordes prévoyant que l'IRSN serait placé sous la tutelle conjointe des ministères de l'Industrie, de la Défense, de l'Environnement et de la Santé ;

- un sous-amendement présenté par M. Jacques Desallangre prévoyant que le transfert à l'IRSN ne concernait pas les activités de recherche en sûreté sur les réacteurs (MM. Jean-Yves Le Déaut, Christian Bataille, Arnaud Montebourg et Gérard Revol avaient déposé un amendement identique qui a été retiré avant le vote).

2. Un dispositif toujours imprécis

Le dispositif de l'article 4 A reste très imprécis sur plusieurs points.

•  Tout d'abord, la question des tutelles n'est pas résolue . Il est habituel, lorsqu'un établissement public est créé par la voie législative, d'indiquer les tutelles dans la loi.

On rappellera que, lors de l'examen des crédits relatifs à l'industrie, M. Christian Pierret, le 8 décembre dernier, avait expressément mentionné une triple tutelle de l'industrie, de l'environnement et de la santé sur le futur IRSN. Mme Dominique Voynet précise le 12 décembre que " ces trois ministères pourraient revendiquer de façon normale et crédible l'exercice de la tutelle ". Toutefois, le Gouvernement a demandé en seconde délibération la suppression d'un sous-amendement adopté en première délibération qui prévoyait une tutelle conjointe des ministères de l'industrie, de la défense, de l'environnement et de la santé.

Sur ce point, Mme Dominique Voynet a précisé, le 12 décembre dernier, lors de la seconde délibération, que : " les arbitrages n'avaient pas encore été rendus concernant la tutelle [...] mais " qu'il serait tenu " bien sûr compte des préoccupations des parlementaires ".

Ainsi, le texte proposé est muet quant à la nature des tutelles qui est donc renvoyée au décret d'application. On peut regretter que le Gouvernement, au moment où il demande au Parlement de ratifier une opération complexe de réorganisation de deux établissements, n'ait pas de vue claire sur les ministères compétents en matière de tutelle.

•  Par ailleurs, un autre problème délicat est posé par le fait que l'IPSN exerce des attributions concernant la recherche en sûreté portant sur les réacteurs nucléaires .

La création de l'IRSN vise à assurer une séparation plus nette entre l'instance d'expertise et l'organisme de recherche nucléaire incluant la sûreté nucléaire et la radioprotection que constitue le CEA.

L'IPSN dispose actuellement d'un pôle de recherche. La question se pose de savoir s'il n'existe pas une cohérence de fait entre la recherche en matière de systèmes nucléaires et la recherche en sûreté nucléaire. Au demeurant, la question reste posée de savoir dans quelles conditions, il pourrait être procédé à une expertise autonome des moyens de recherche en sûreté et radioprotection s'il devait être géré directement par le futur IRSN.

•  On relèvera enfin les incertitudes qui pèsent sur le découpage des différents organismes . Le dispositif adopté indique en effet que l'IRSN exercera seulement " certaines des missions " aujourd'hui exercées par les deux organismes réunis.

A travers cette formule se trouve implicitement posée la question du partage des missions actuellement assumées par l'OPRI.

Si l'on s'en tient aux déclarations du ministre de l'Industrie, un partage devrait être effectué entre deux composantes de l'OPRI : l'une compétente en matière de contrôle en radioprotection aurait vocation à rejoindre au ministère de l'Industrie la future Direction générale de la radioprotection et de la sûreté nucléaire (DGRSN) qui sera composée également de l'actuelle Direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN) ; l'autre composante correspondrait à la partie de l'OPRI chargée de travaux d'expertise, de surveillance et de contrôle des installations et serait donc intégrée au futur IRSN.

Il reste que l'on ne peut que s'interroger sur les critères qui seront retenus pour effectuer un partage rationnel entre les activités d'expertise et de contrôle de l'OPRI.

Comme on le voit, le dispositif de l'article 4 A comporte de nombreuses et graves incertitudes.

Dans ces conditions, votre commission vous propose, à titre conservatoire, d'adopter un amendement de suppression de cet article . Cet amendement traduirait les réserves qu'elle émet sur la procédure employée et l'extrême confusion qui en résulte.

Votre commission sera particulièrement attentive aux amendements qui seront présentés à cet article 4 A par nos collègues appartenant notamment à la commission des Affaires économiques ou à l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques, particulièrement concernés par ce dispositif.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE II
-
AGENCE FRANÇAISE DE SÉCURITÉ SANITAIRE ENVIRONNEMENTALE

Votre commission vous propose d'adopter un amendement visant à modifier l'intitulé de l'Agence afin de traduire le fait que celle-ci exercera les missions actuellement imparties à l'INERIS en matière de sécurité de l'environnement, tout en développant les activités d'évaluation dans le domaine de la sécurité sanitaire.

L'Agence devrait donc être dénommée " Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et de prévention des risques industriels et chimiques " (AFSSPRIC).

Par coordination, ce nouvel intitulé de l'Agence s'appliquera à l'ensemble de la proposition de loi.

Art. 2
(chapitre V-I nouveau du titre III du livre III du code de la santé publique, art. L. 1335-3-1 à L. 1335-3-5 nouveaux)
Création de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale

Il est à noter que cet article insère plusieurs articles nouveaux à l'intérieur du code de la santé publique. L'Assemblée nationale a adopté sans les modifier les articles L. 1335-3-2 portant sur les modalités de saisine de l'Agence et ses prérogatives, L. 1335-3-4 relatif aux personnels de l'Agence et L. 1335-3-5 relatif aux ressources de l'Agence.

En revanche, deux articles du code de la santé publique, modifiés par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, méritent un commentaire particulier.

Art. L. 1335-3-1 du code de la santé publique

Cet article a pour objet de définir le statut et les missions de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale .

En première lecture, le Sénat avait adopté, outre des modifications rédactionnelles, deux amendements à cet article :

- un amendement de M. François Autain et les membres du groupe socialiste, tendant à préciser la mission de l'Agence : il indiquait que celle-ci évaluait les risques sanitaires liés à l'environnement, naturel, professionnel et domestique, qui résultent notamment de la pollution de l'air, des eaux et des sols par des agents de nature physique, chimique ou biologique ;

- un amendement de votre commission renvoyant à un décret le soin de préciser les modalités selon lesquelles l'OPRI et l'INERIS étaient transférés à l'Agence ; il était précisé en outre que les laboratoires publics seraient transférés en tant que de besoin et que les droits statutaires des personnels seraient maintenus.

En deuxième lecture, l'Assemblée nationale a tout d'abord adopté un amendement de M. Alain Calmat visant à rétablir la définition simplifiée des missions de l'Agence retenue par l'Assemblée nationale en première lecture.

Puis elle a adopté un amendement de la commission rejetant le transfert d'établissements publics et prévoyant les conditions dans lesquelles les établissements publics de l'Etat apporterait leur concours permanent à l'AFSSE.

Votre commission vous propose d'adopter trois amendements à cet article.

•  Le premier amendement vise à améliorer la définition de la mission de l'Agence en la rendant compatible avec l'intégration à part entière de l'INERIS.

Cet amendement reprend très largement la définition que le Sénat avait adoptée le 4 octobre dernier à partir de l'amendement de M. François Autain et de nos collègues du groupe socialiste.

Toutefois, deux modifications sont apportées par rapport au texte de première lecture :

- tout d'abord, est introduite la notion de risques sanitaires " indirects " : si une substance chimique détruit massivement certains éléments de la faune, cela n'a pas nécessairement une conséquence directe sur la santé humaine mais peut en comporter indirectement à plus ou moins long terme ;

- ensuite, l'amendement ne reprend pas le terme de " pollution " : l'explosion d'un silo fait courir un risque vital pour les personnes présentes sur les lieux ; ce risque de nature physique relatif à l'environnement professionnel procède d'un accident plus que d'une " pollution " à proprement parler.

•  Le deuxième amendement précise, afin de lever toute ambiguïté, que l'Agence peut intervenir en appui technique pour l'application des mesures prévues par le code de l'environnement en matière de " milieux physiques " au livre II (eaux et milieu aquatique, air et atmosphère) et en matière de " prévention des pollutions, des risques et des nuisances " au livre V (installations classées pour la protection de l'environnement, substances chimiques, organismes génétiquement modifiées (OGM), déchets, ouvrages dangereux, prévention des risques naturels, nuisances acoustiques et visuelles, cadre de vie). On rappellera que, par analogie, l'AFSSA peut intervenir en expertise pour l'application du code rural.

Cet amendement permet de souligner que l'Agence, constituée à partir du transfert intégral de l'INERIS, pourra apporter un appui et une expertise technique en matière de prévention des risques industriels et chimiques.

•  Le troisième amendement prévoit le transfert intégral de l'INERIS au sein de la nouvelle agence : celle-ci disposera ainsi d'un " noyau dur " stable et puissant qui lui permettra de développer les synergies avec les autres organismes concernés. Contrairement à l'IPSN et l'OPRI, l'INERIS ne sera pas découpé et sa localisation pourra rester la même. La démarche consiste à développer ce qui existe et non pas à le démanteler.

Les droits des personnels sont particulièrement protégés lors du passage du statut d'établissement public, industriel et commercial (EPIC) à celui d'établissement public à caractère administratif (EPA) :

- maintien du droit à un contrat à durée indéterminée ;

- maintien de la rémunération ;

- maintien du régime de retraite complémentaire et de prévoyance ;

- création d'une commission paritaire de suivi des conséquences du transfert.

Art. L. 1335-3-3 du code de la santé publique

Cet article porte sur l'organisation de la nouvelle Agence française de sécurité sanitaire environnementale .

Le Sénat, sur proposition de votre commission, avait adopté en première lecture un amendement précisant que les décisions prises par le directeur de l'Agence en matière d'évaluation étaient prises au nom de l'Etat par analogie avec les dispositions existantes pour les autres agences déjà constituées.

L'Assemblée nationale, en seconde lecture, est revenue sur cet amendement en soulignant que la nouvelle Agence ne prenait pas de décisions administratives, telles que les autorisations de mise sur le marché, que peut prendre par exemple l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé.

Votre rapporteur ne vous proposera pas d'amendement sur ce point.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Art. 2 bis
Affectation à l'Agence d'une fraction
de la taxe générale sur les activités polluantes

L'Assemblée nationale a supprimé en deuxième lecture cet article additionnel qui avait été introduit, à l'initiative de votre commission en première lecture, afin de prévoir un financement de l'Agence par un prélèvement de 2 % sur le produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

Prenant acte de l'engagement du Gouvernement de financer la nouvelle Agence par des crédits budgétaires et du refus de l'Assemblée nationale d'accepter un prélèvement sur recettes qui aurait pourtant permis un financement pérenne et évolutif, votre commission ne vous propose pas de rétablir cet article.

TITRE III
-
DISPOSITIONS DIVERSES

Art. 4 A (nouveau)
Fusion de l'Office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI) et de l'Institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN)

L'Assemblée nationale a introduit en deuxième lecture cet article additionnel, proposé par la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et sous-amendé par le Gouvernement, visant à réunir, au sein d'un même établissement public industriel et commercial, l'OPRI et l'IPSN.

Votre rapporteur a déjà commenté, dans son exposé général, les observations que cet article appelait tant en ce qui concerne la procédure suivie que le fond.

Il convient de rappeler pour mémoire que les trois sous-amendements présentés par le Gouvernement portent sur les points suivants :

- affirmation du caractère industriel et commercial du nouvel établissement public ;

- fixation par décret des missions exercées par les deux organismes qui doivent revenir à l'IRSN ;

- droits et garanties des personnels transférés.

Pour les raisons exposées dans l'exposé général ci-dessus, votre commission vous propose d'adopter, à titre conservatoire, un amendement de suppression de cet article.

*

* *

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter la proposition de loi ainsi amendée.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le jeudi 21 décembre 2000, sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Claude Huriet sur la proposition de loi n° 140 (2000-2001), adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, tendant à la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale .

M. Claude Huriet a indiqué que le Sénat, lors de l'examen du texte en première lecture, avait adopté une définition plus précise de la mission de la nouvelle Agence, à partir de la nature des risques encourus et des milieux concernés.

Il a rappelé que le Sénat avait souhaité donner plus de poids à la nouvelle Agence, en la dotant d'un " noyau dur " constitué à partir de l'institut national de l'environnement et des risques (INERIS) et de l'office de protection contre les rayonnements ionisants (OPRI).

Il a indiqué que le financement de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) avait été consolidé par un prélèvement égal à 2 % du produit de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

Il a précisé enfin que le Sénat avait adopté divers amendements de coordination de références législatives pour tenir compte de la publication du nouveau code de la santé publique.

Evoquant la position adoptée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, M. Claude Huriet a constaté que celle-ci était largement revenue au texte de première lecture, ne conservant que les coordinations et les dispositions à caractère rédactionnel.

Ainsi, l'Assemblée nationale a rétabli une définition très générale de la mission de l'Agence, a refusé l'intégration de l'OPRI et de l'INERIS et a supprimé le financement par une fraction de la TGAP.

Il a indiqué que l'Assemblée avait précisé les conditions dans lesquelles les établissements publics de l'Etat apporteraient leur concours permanent à l'AFSSE conçue comme une " tête de réseau ".

Par ailleurs, l'Assemblée a adopté une disposition entièrement nouvelle tendant à la création d'un nouvel institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) qui résulterait de la fusion entre l'institut de protection et de sûreté nucléaire (IPSN) et l'OPRI.

M. Claude Huriet a rappelé que cette démarche s'inscrivait dans le cadre des propositions émises par M. Jean-Yves Le Déaut dans son rapport de juillet 1998 qui visaient à la séparation entre l'exploitant et l'organisme chargés de l'expertise d'une part, et au rapprochement de la radioprotection et de la sûreté nucléaire dans un organisme unique, d'autre part.

Constatant que la fusion projetée de l'OPRI et de l'IPSN était incompatible avec la solution retenue en première lecture par le Sénat pour mieux évaluer le risque sanitaire lié aux rayonnements ionisants, M. Claude Huriet a souligné néanmoins que l'ampleur de la mission assignée à l'AFSSE justifiait de créer la nouvelle agence à partir de l'INERIS.

Rappelant les objections qui avaient été émises à l'égard du dispositif adopté par le Sénat en première lecture, M. Claude Huriet a souligné le caractère artificiel de la distinction entre les risques pesant sur la santé et ceux pesant sur la sécurité des personnes ou sur l'environnement.

Se prononçant pour une approche globale des risques sanitaires directs ou indirects pouvant affecter la santé humaine, il a souligné que le Sénat n'avait pas entendu procéder à un découpage artificiel des différentes compétences assumées par l'INERIS.

Evoquant la question des activités commerciales de l'INERIS, M. Claude Huriet a tout d'abord rappelé les objections qui avaient été émises par la Cour des comptes sur les modalités de tarification des services aux entreprises et il s'est prononcé en faveur de la réorganisation de ces activités autour du conseil aux entreprises dans le cadre d'un financement assuré par des subventions publiques ou, le cas échéant, par des redevances perçues auprès des entreprises de droit privé.

M. Claude Huriet a indiqué qu'il présenterait des amendements visant à élargir la mission de l'Agence, à en tirer les conséquences dans son intitulé et à procéder au transfert intégral des droits et obligations de l'INERIS à la nouvelle Agence, dans le respect renforcé des droits des personnels.

Concernant l'article 4 A relatif à la création de l'IRSN, M. Claude Huriet a tout d'abord rappelé que cette disposition avait vocation à s'inscrire dans le projet de loi relatif à l'information en matière nucléaire, à la sûreté et à la protection contre les rayonnements ionisants, dont le dépôt a été confirmé le 8 décembre dernier, par M. Christian Pierret, secrétaire d'Etat à l'industrie.

Il a rappelé que le Sénat avait rejeté le 18 décembre dernier la disposition prévue à l'article 20 du projet de loi de finances rectificative pour 2000, qui tendait à anticiper sur la mise en place de l'IRSN.

Il a regretté la procédure suivie par l'Assemblée nationale sur la proposition de loi, en s'interrogeant sur le caractère de cavalier législatif de la disposition prévue à l'article 4 A.

Evoquant la confusion du débat à l'Assemblée nationale qui avait conduit le Gouvernement à demander, en seconde délibération, la suppression de divers amendements de précision qui avaient été adoptés en première délibération, M. Claude Huriet a souligné les imprécisions de la position du Gouvernement sur des sujets aussi essentiels que la nature des tutelles exercées sur l'IRSN, le devenir des moyens en recherche de sûreté nucléaire et les modalités du redécoupage de l'OPRI entre l'IRSN et la Direction de la sûreté des installations nucléaires (DSIN).

Dans ces conditions, M. Claude Huriet a indiqué qu'il proposerait à titre conservatoire d'adopter un amendement de suppression de l'article 4 A qui traduirait les réserves de la commission sur la procédure employée et l'extrême confusion qui en résultait.

Il a souligné qu'il conviendrait néanmoins d'être attentif aux amendements qui pourraient être présentés, notamment par les sénateurs membres de la commission des Affaires économiques ou de l'office parlementaire des choix scientifiques et technologiques.

M. François Autain a déclaré que le rapporteur, en renonçant à intégrer l'OPRI dans l'agence, et en limitant à l'INERIS le " noyau dur " à partir duquel pourrait être constituée la nouvelle agence, s'était rapproché des positions du groupe socialiste. Il a considéré que l'article 4 A relatif à la fusion entre l'OPRI et l'IPSN réglait une question, mais en soulevait beaucoup d'autres, qui devraient trouver une réponse. Mais il ne s'est pas déclaré favorable à l'amendement de suppression du rapporteur.

Il a regretté que le dispositif de sécurité sanitaire repose, à la fois, sur un institut et quatre agences de fait puisque le futur IRSN jouerait le rôle d'une agence en matière de radiations ionisantes.

Il a considéré que la modification de l'intitulé de l'agence devrait permettre de lever les critiques qui avaient été soulevées à l'encontre de la démarche du Sénat. Il a souligné que les problèmes liés au maintien des droits des personnels ne devaient en aucun cas l'emporter sur les préoccupations d'intérêt général qui s'attachent au renforcement du dispositif de sécurité sanitaire dans le domaine de l'environnement.

Il a regretté que la déclaration commune de la présidente de l'INERIS, du directeur de l'IPSN et du président de l'OPRI, en date du 28 novembre 2000 indique que la première priorité de l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE) serait " d'accroître la veille scientifique en matière de risques sanitaires liés à l'environnement et de hiérarchiser, à cet égard, les besoins de recherche et d'expertise ". Il a considéré que cette interprétation du rôle de la future agence était à l'évidence trop restrictive et soulevait en outre un problème au regard de la mission déjà confiée à l'institut de veille sanitaire (IVS).

S'agissant des activités à caractère commercial de l'INERIS, il a estimé que celles-ci avaient vocation à se réduire et qu'elles pourraient être transformées en de nouvelles activités qui pourraient être, le cas échéant, financées par des redevances auprès des entreprises concernées, à l'instar de ce qui existait déjà pour l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSAPPS).

Soulignant que l'AFSSE ne pouvait être conçue comme la simple prolongation d'un " bureau d'administration centrale ", il a estimé que le Sénat et l'Assemblée nationale auraient un rôle important à jouer lors de la commission mixte paritaire.

M. Guy Fischer a rappelé que son groupe s'était abstenu en première lecture sur le texte amendé par le Sénat en regrettant le manque de lisibilité des propositions alors adoptées.

Concernant l'introduction en deuxième lecture par l'Assemblée nationale de l'article 4 A, il a rappelé qu'aucune initiative n'avait été prise jusqu'ici pour mettre en oeuvre les propositions du rapport de M. Le Déaut de juillet 1998. Rappelant les récents mouvements affectant le secteur de l'industrie nucléaire, il a estimé préférable une discussion sur l'ensemble des questions relatives à cette filière. Il a regretté la " marche forcée " engagée par le Gouvernement sur l'IRSN et s'est déclaré attentif aux réactions des personnels. Il a estimé indispensables les précisions sur la nature des tutelles relatives à l'IRSN, ainsi que sur leurs modalités d'exercice.

M. Lucien Neuwirth a regretté que le Gouvernement tente un " passage en force " sur un problème complexe et a estimé impossible que la question des tutelles sur l'IRSN puisse être réglée par décret.

En réponse aux intervenants, M. Claude Huriet a tout d'abord rappelé que la proposition, adoptée par le Sénat en première lecture, d'intégrer l'OPRI à la nouvelle agence répondait à une logique dans la mesure où la mission de l'OPRI est de prévenir les risques dus aux rayonnements ionisants par des missions d'expertise et de contrôle propres à assurer la protection de la population, des personnes professionnellement exposées et de l'environnement. Il a souligné que cette mission entrait bien dans le champ de la mission plus générale assignée à la nouvelle agence.

Il a relevé que Mme Dominique Voynet avait indiqué le 12 décembre dernier, à l'Assemblée nationale, que l'Agence pourrait passer des conventions de concours permanents avec le futur IRSN. M. Claude Huriet a souligné néanmoins que la négociation serait extrêmement déséquilibrée si l'agence devait continuer à être considérée comme une simple " tête de réseau " : il a constaté la disproportion entre les moyens qui s'élevaient à 37 millions de francs de l'AFSSE et le budget de l'IRSN qui était de l'ordre de 1,5 milliard de francs.

Concernant l'intégration de l'INERIS à l'Agence, il a rappelé qu'il ne s'était pas déterminé en fonction de l'opinion des personnels, tout en comprenant le souci de ces derniers d'éviter l'éclatement de l'institut. Il a rappelé que les représentants des personnels à l'INERIS n'excluait pas, a priori, l'hypothèse d'une intégration de l'INERIS dans la future agence.

S'agissant de l'institut de veille sanitaire (IVS), M. Claude Huriet a estimé qu'en effet la déclaration du 28 novembre 2000 citée par M. François Autain, méconnaissait le rôle de cet organisme. Il a souligné que la création de l'AFSSE devrait s'opérer dans le respect des compétences attribuées à l'IVS qui avait pour mission d'observer tous les faits anormaux de nature à révéler un risque sanitaire.

Concernant les prestations commerciales de l'INERIS, M. Claude Huriet a estimé que celles-ci devraient être financées par les subventions publiques ou par des redevances pour services rendus, à la condition toutefois que n'existe pas une offre concurrentielle de service dans le même domaine.

Il a déclaré partager les préoccupations de M. Lucien Neuwirth à propos de la nécessaire clarification de la nature des tutelles de l'IRSN.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements proposés par le rapporteur.

Dans l'intitulé du titre II, elle a adopté un amendement modifiant l'intitulé de la nouvelle Agence qui serait appelée : agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et de prévention des risques industriels et chimiques.

A l'article 2 relatif à la création de l'agence, elle a adopté trois amendements :

- un amendement complétant la définition des missions de l'agence, en précisant que celle-ci doit évaluer les risques sanitaires, directs ou indirects, de nature physique, chimique ou biologique relatifs à l'environnement naturel, professionnel et domestique ;

- un amendement précisant que l'agence peut fournir l'expertise technique et scientifique pour la mise en oeuvre des dispositions du code de l'environnement relatives aux milieux physiques (livre II) et à la prévention des pollutions, des risques et des nuisances (livre V) ;

- un amendement prévoyant le transfert intégral de l'INERIS à l'agence et renforçant les garanties en matière de maintien des droits des personnels de l'établissement.

A l'article 4 A relatif à la création de l'IRSN, la commission a adopté, à titre conservatoire, un amendement de suppression de cet article.

La commission a adopté la proposition de loi ainsi amendée.

TABLEAU COMPARATIF

ANNEXE
-
ARRÊTÉ DU 2 NOVEMBRE 1976 MODIFIÉ
RELATIF À L'INSITUT DE PROTECTION
ET DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE (IPSN)

Article premier

Il est créé, au sein du commissariat à l'énergie atomique, un institut de protection et de sûreté nucléaire.

Article 2

Cet institut a pour mission, dans le cadre de la politique générale du Gouvernement en matière de sécurité nucléaire, des mesures générales de coordination adoptées par le comité interministériel de la sécurité nucléaire et des attributions confiées à ce même comité :

- de réaliser les études, recherches et travaux de protection et de sûreté nucléaire qui lui sont confiés par les départements ministériels et organismes intéressés ;

- de contribuer à la mise en oeuvre des mesures arrêtées dans ce domaine à la demande éventuelle des ministres chargés de leur exécution.

L'institut fournit notamment, en matière de sûreté nucléaire, un appui technique au service central de sûreté des installations nucléaires, dont les modalités font l'objet d'un protocole entre l'administrateur général du CEA et le directeur général de l'industrie.

Article 2 bis

Dans le cadre de la mission fixée au CEA par le décret du 29 septembre 1970, l'IPSN effectue également des recherches ou travaux en matière de sûreté nucléaire, éventuellement pour le compte d'entreprises tierces.

Article 3

L'institut est doté d'un comité de direction dont le président est nommé pour une durée de quatre ans par arrêté conjoint des ministres chargés de l'industrie et de l'environnement. Il comprend en outre : le secrétaire général du comité interministériel de la sécurité nucléaire ou son représentant, le directeur de la sûreté des installations nucléaires ou son représentant, le directeur général de la santé ou son représentant, le directeur de la sécurité civile ou son représentant, le directeur de la prévention des pollutions et des risques ou son représentant, le directeur général de l'énergie et des matières premières ou son représentant, le délégué général pour l'armement ou son représentant ainsi que cinq personnalités qualifiées en raison de leur compétence nommées pour une durée de quatre ans par arrêté conjoint des ministres chargés de l'industrie et de l'environnement.

Le haut-commissaire à l'énergie atomique, président du comité scientifique de l'institut, peut participer aux réunions du comité. Il donne en particulier son avis sur l'organisation de l'institut.

Article 3 bis

Le comité de direction délibère sur l'organisation générale de l'institut, l'orientation de ses activités et son projet de budget. L'administrateur porte l'avis du comité de direction à la connaissance du conseil d'administration du CEA, lorsque celui-ci délibère sur le projet de budget du commissariat. Le comité de direction est tenu informé de l'exécution du budget de l'institut. Il donne son avis sur les projets d'accords de collaboration, protocoles et contrats de toute nature avec toute entité publique ou privée, française ou étrangère engageant le commissariat à l'énergie atomique dans les domaines de compétence de l'institut.

Le comité de direction est tenu informé des suites données par le directeur de l'institut aux avis et recommandations du comité scientifique ainsi qu'aux observations formulées par le secrétaire général du comité interministériel de la sécurité nucléaire et le directeur de la sûreté des installations nucléaires.

Le comité peut formuler auprès de l'administrateur général du CEA toutes recommandations utiles.

Il peut déléguer certains de ses pouvoirs à son président ou à une commission spécialement constituée en son sein.

Article 3 ter

Le comité de direction examine au moins annuellement les modalités de fonctionnement de l'institut. Celles-ci doivent notamment garantir, dans le cadre d'une organisation de la qualité formalisée, l'indépendance des équipes assurant les missions définies à l'article 2 par rapport à celles assurant les missions définies à l'article 2 bis. La gestion administrative et budgétaire de ces équipes est confiée au sein de l'Institut à des unités distinctes.

Le comité de direction s'assure de l'adéquation en quantité et en qualité des moyens humains de l'institut aux missions définies aux articles 2 et 2 bis.

Le comité de direction veille aux dispositions permettant de garantir l'indépendance d'appréciation des agents qui interviennent en appui des pouvoirs publics dans l'exercice de leur fonction d'expertise, et notamment aux conditions de développement de leur carrière.

Article 4

La direction de l'institut est assurée par un directeur nommé par arrêté conjoint du ministre chargé de l'industrie et du ministre chargé de l'environnement sur proposition conjointe de l'administrateur général du CEA et du haut-commissaire à l'énergie atomique, après avis du secrétaire général du comité interministériel de la sécurité nucléaire. Le directeur assiste aux réunions du comité de direction.

Article 5

Il est institué un comité scientifique de l'institut présidé par le haut-commissaire à l'énergie atomique.

Le comité scientifique comprend, outre son président, dix membres nommés par arrêté conjoint du ministre chargé de l'industrie et du ministre chargé de l'environnement sur proposition du haut-commissaire à l'énergie atomique. Peuvent assister à ses travaux : le secrétaire général du comité interministériel de la sécurité nucléaire ou son représentant, le directeur général de l'énergie et des matières premières ou son représentant, le directeur général de la recherche et de la technologie ou son représentant, le directeur de la sûreté des installations nucléaires ou son représentant, le haut-fonctionnaire de défense auprès du ministre chargé de l'industrie ou son représentant, un représentant du ministre chargé de la défense, un représentant du ministre de l'intérieur, un représentant du ministre chargé de la santé et un représentant du ministre chargé de l'environnement.

Les membres nommés le sont pour une durée de quatre ans, éventuellement renouvelable.

Le directeur de l'institut assiste aux réunions du comité scientifique.

Article 5 bis

Le comité scientifique examine pour avis avant tout engagement les programmes d'études, de recherches et de travaux de l'institut. Il s'assure de la pertinence et de la cohérence de la politique de recherche de l'institut. Il émet toutes recommandations utiles sur l'orientation des activités de l'institut et sur l'affectation des moyens qui lui sont alloués.

Il apprécie les résultats que l'institut obtient. Il veille en particulier à la qualité des procédures d'évaluation des programmes et des équipes.

Le comité scientifique peut être consulté sur toutes recherches intéressant la sécurité nucléaire.

Le secrétaire général du comité interministériel de la sécurité nucléaire peut demander la réunion du comité ou l'inscription à l'ordre du jour de toute affaire concernant la sécurité ou la sûreté nucléaire et intéressant les missions de l'institut.

Les avis ou recommandations du comité scientifique sont transmis au comité de direction.

Article 6

1) L'institut dispose, à compter du 1 ^er janvier 1977, d'un budget propre couvrant l'ensemble de ses dépenses.

2) Ce budget comprend :

En dépenses :

- les crédits nécessaires à l'exécution de la mission définie à l'article 2 ;

En recettes :

- une subvention de l'Etat ;

- des ressources propres correspondant à la rémunération des études, recherches ou travaux effectués à la demande.

3) Les subventions de l'Etat affectées tant à l'institut qu'au financement des autres études, recherches et travaux de protection et de sûreté nucléaire menés par le CEA au titre de sa mission propre sont arrêtées après avis du secrétaire général du comité interministériel de la sécurité nucléaire et individualisées par inscription à une ligne spéciale du budget du ministère de l'industrie et de la recherche.

Article 7

La gestion administrative et financière de l'institut ainsi que celle du personnel sont assurées dans le cadre du commissariat à l'énergie atomique et suivant les règles propres à cet établissement.

Article 8

L'administrateur général du commissariat à l'énergie atomique et les présidents du comité de direction et du comité scientifique de l'institut de protection et de sûreté nucléaire sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent arrêté, qui sera publié au Journal officiel de la République française.

* ¹ Rapport n° 149 (2000-2001) présenté par M. Philippe Marini, rapporteur général, au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques.

* ² Rapport n° 2783 (AN, XIème législature) au nom de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales sur la proposition de loi modifiée par le Sénat, tendant à la création d'une Agence française de sécurité sanitaire environnementale.

* ³ Votre rapporteur a exposé, dans son rapport en première lecture n° 476 (1999-2000) les principales conclusions du rapport de M. Jean-Yves Le Déaut.

* ⁴ Institut national de la santé publique et de l'environnement hollandais (Rijkinstituut voor volksgezondheid en milieu - RIVM).

* ⁵ Cour des Comptes - septième chambre - Rapport particulier sur l'INERIS - exercices 1991 à 1997.

* ⁶ Rapport à Mme la Ministre de l'Aménagement du territoire et de l'Environnement sur l'avenir de l'INERIS par Mme Maryse Arditi, présidente, M. Georges Labroye, directeur général et Jacques Repussard, directeur général adjoint.

* ⁷ Direction de la sûreté des installations nucléaires.

* ⁸ Cf. Rapport Sénat n° 1219 (2000-2001) par M. Philippe Marini sur le projet de loi de finances rectificative pour 2000.

* ⁹ Intervention aux journées parlementaires du groupe socialiste, 27 septembre 1999.

* ¹⁰ Déclaration du 21 mars 2000 sur l'avenir des retraites.