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IV. DÉCLARATION D'URGENCE : PAS D'IMPACT SIGNIFICATIF SUR LA MISE EN APPLICATION DES LOIS
Parce qu'il est théoriquement justifié par un impératif d'application rapide des dispositifs législatifs concernés, le recours à la procédure d'urgence 30 ( * ) devrait, en toute logique, avoir pour effet d'accélérer le suivi réglementaire des lois adoptées dans ce cadre.
Or, si l'on s'en tenait aux résultats bruts observés sur la session écoulée ( cf. tableau infra ), on pourrait considérer que « l'urgence » n'a pas d'incidence positive sur la parution des textes attendus, voire même nuirait à la bonne application des lois visées, puisque seules 19 % des mesures appelées par les lois adoptées après déclaration d'urgence sont parues, soit un niveau cinq fois inférieur à celles votées selon la procédure de droit commun. Ce serait ignorer les forts biais statistiques suivants :
- l'échantillon des mesures appliquant des lois votées sans déclaration d'urgence, qui se résume au seul décret en Conseil d'État attendu pour la loi « travail dominical », n'est pas représentatif ;
- la piètre performance des lois adoptées en urgence s'explique exclusivement par l'adoption récente de la loi « hôpital » et l'impact de ses 195 renvois à des textes d'application, pour une seule mesure publiée ; sans cette donnée, le taux d'application des lois votées en urgence s'établirait à 85 %.
Mise en application des dispositions
législatives appelant un suivi réglementaire
selon leur
procédure d'adoption en 2008-2009
|
Lois votées après déclaration d'urgence |
Lois votées,
|
Lois votées selon la procédure de droit commun |
Total |
|
|
Nombre de dispositions appelant un texte d'application |
248 |
91 |
1 |
340 |
|
Mesures publiées |
46 |
63 |
1 |
110 |
|
Mesures à publier |
202 |
28 |
0 |
230 |
|
Taux d'application |
19 % |
69 % |
100 % |
32% |
|
32 % |
||||
Le constat n'est pas différent à la lecture des chiffres des cinq dernières sessions ( cf. tableau et graphique infra ) : selon les années et les aléas statistiques inhérents à chaque exercice 31 ( * ) , la déclaration d'urgence a tantôt une incidence positive (comme en 2004-2005), neutre (2005-2006), voire négative sur l'application des lois (depuis la session 2006-2007). Il est par conséquent impossible d'établir une corrélation directe entre recours à la procédure d'urgence et célérité du suivi réglementaire 32 ( * ) .
En définitive, la déclaration d'urgence constitue davantage une réponse à la surcharge de l'ordre du jour des assemblées qu'elle n'est un gage de diligence dans la mise en oeuvre réglementaire des lois considérées. A l'inverse, la procédure de droit commun peut être accélérée, sans recours à l'urgence, par une forte incitation gouvernementale au vote conforme et partant, à l'application rapide des lois concernées.
Taux d'application des dispositions législatives
appelant un suivi réglementaire selon leur procédure d'adoption
au cours des cinq dernières années parlementaires
(au 30
septembre)
|
2004-2005 |
2005-2006 |
2006-2007 |
2007-2008 |
2008-2009 |
|
|
Lois votées après déclaration d'urgence |
36 % |
50 % |
17 % |
33 % |
19 % |
|
Lois votées, de droit, en urgence |
15 % |
37 % |
41 % |
51 % |
69 % |
|
Lois votées selon la procédure de droit commun |
9 % |
67 % |
35 % |
100 % |
100 % |
Quant à l'urgence de droit, en vigueur pour les lois de financement de la sécurité sociale, les progrès récents enregistrés les concernant peuvent difficilement lui être imputés ; on constatera seulement que, depuis 2006-2007, leur taux d'application est supérieur à celui des lois votées après déclaration d'urgence 33 ( * ) .
* 30 Devenue « procédure accélérée » depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
* 31 Une loi votée selon cette procédure en fin de session extraordinaire n'aura que peu de chances de recevoir ses textes d'application, comme ce fut le cas, avant la loi « hôpital », des lois portant réforme des retraites, « bioéthique », « santé publique » et « assurance maladie ».
* 32 D'autres facteurs paraissant plus pertinents pour expliquer la mise en application de telle ou telle loi (complexité juridique et technique des textes attendus, enjeux politiques, mobilisation des services producteurs, introduction des mesures en cours de procédure législative, etc.), autant d'éléments difficilement quantifiables.
* 33 Et même aux lois adoptées selon la procédure de droit commun, si l'on considère que l'échantillon des sessions 2007-2008 et 2008-2009 n'est pas représentatif (respectivement deux lois et cinq mesures, et une loi et une mesure).