service des commissions
SECONDE PARTIE :
COMMENTAIRES RELATIFS
AUX MODALITÉS
PARTICULIÈRES
DE MISE EN APPLICATION DE CERTAINES LOIS
I. LES LOIS ADOPTÉES AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE 2008-2009
1. Neuf lois sont d'application directe
Loi n° 2008-1187 du 14 novembre 2008 relative au statut des témoins devant les commissions d'enquête parlementaires
Cette loi, issue d'une proposition déposée par M. Bernard Accoyer, président de l'Assemblée nationale, institue, au profit des personnes entendues par les commissions d'enquête parlementaires, une immunité, limitée aux cas de diffamations, outrages et injures, pour les propos tenus ou les écrits produits sauf s'ils sont étrangers à l'objet de l'enquête. Cette protection est étendue aux comptes rendus de bonne foi des réunions publiques des commissions.
Loi n° 2008-1245 du 1er décembre 2008 visant à prolonger l'application des articles 3, 6 et 9 de la loi n° 2006-64 du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers
Loi n° 2009-38 du 13 janvier 2009 organique portant application de l'article 25 de la constitution
La loi organique n° 2009-38 du 13 janvier 2009 a appliqué les dispositions de l'article 25 de la Constitution.
Conformément au premier alinéa de cet article, elle a indiqué que le nombre total de sièges de députés ne pouvait excéder 577.
En application du deuxième alinéa de l'article 25, elle a fixé les modalités du remplacement temporaire des parlementaires nommés au Gouvernement.
Enfin, elle a précisé que les membres de la commission indépendante prévue au troisième alinéa seraient désignés selon la procédure prévue à l'article 13 de la Constitution et que leurs fonctions seraient incompatibles avec l'exercice de fonctions publiques non électives.
Les dispositions de cette loi ont déjà trouvé à s'appliquer :
- à l'issue du remaniement Gouvernemental du 23 juin 2009, les ministres n'ayant pas été renouvelés dans leurs fonctions et qui détenaient, avant leur entrée au Gouvernement, un mandat parlementaire (Mme Christine Boutin, MM. Yves Jégo et André Santini à l'Assemblée nationale, et M. Roger Karoutchi au Sénat) ont été habilités à retrouver leur siège dans les conditions prévues par la loi organique ;
- M. Yves Guéna, candidat proposé par le Président de la République pour siéger au sein de la commission prévue par l'article 25 de la Constitution, a été entendu par les commissions des lois des deux Assemblées préalablement à sa nomination et sa candidature approuvée par elles après un vote au scrutin secret ;
- en outre, M. Bernard Castagnède, candidat du président du Sénat, a été auditionné et sa candidature approuvée, dans les mêmes formes que celle de M. Yves Guéna, par la commission des lois du Sénat. De la même manière, M. Dominique Chagnollaud, candidat du président de l'Assemblée nationale, a été entendu et sa contribution approuvée par la commission des lois de l'Assemblée nationale.
Loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 relative à la commission prévue à l'article 25 de la Constitution et à l'élection des députés
La loi n° 2009-39 du 13 janvier 2009 met en oeuvre les dispositions de l'article 25 de la Constitution dans sa rédaction issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.
Adossée à la loi organique n° 2009-38 portant application de l'article 25 de la Constitution, cette loi a permis de :
- fixer « la composition et les règles d'organisation et de fonctionnement » de la commission prévue au troisième alinéa de l'article 25 et chargée d'émettre un avis public sur « les projets de texte et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs » ;
- prévoir les modalités de remplacement temporaire des députés européens ayant accepté des fonctions Gouvernementales, conformément au deuxième alinéa de l'article 25 ;
- habiliter le Gouvernement à procéder par ordonnance, dans un délai d'un an, au redécoupage des circonscriptions législatives.
Cette loi d'application directe a d'ores et déjà fait l'objet d'une application concrète : la commission prévue par l'article 25 de la Constitution, installée le 22 avril 2009, a été saisie d'un projet d'ordonnance relatif au remodelage des circonscriptions législatives dès le 30 avril et a rendu son avis le 26 juin. L'ordonnance, publiée le 29 juillet 2009 (ordonnance n° 2009-935) et modifiée conformément aux indications de la commission, sera discutée par l'Assemblée nationale au cours du mois d'octobre.
Loi n° 2009-61 du 16 janvier 2009 ratifiant l'ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005 portant réforme de la filiation et modifiant ou abrogeant diverses dispositions relatives à la filiation
Loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l'application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution
Loi n° 2009-832 du 7 juillet 2009 modifiant le mode de scrutin de l'élection de l'Assemblée de Corse et certaines dispositions relatives au fonctionnement de la collectivité territoriale de Corse
Résultant d'une proposition de loi présentée en janvier 2007 par le sénateur Nicolas Alfonsi, ce texte a été définitivement adopté par le Sénat en deuxième lecture le 7 juillet 2009, après une adoption en première lecture le 13 février 2007.
Conformément aux voeux des élus corses, cette loi visait à favoriser la constitution de majorités stables et fortes au sein de l'Assemblée de Corse. Pour ce faire, elle a :
- augmenté la prime majoritaire accordée à la liste arrivée en tête à l'issue du premier tour ;
- instauré un seuil de fusion des listes entre les deux tours ;
- relevé le niveau de suffrages nécessaire pour accéder au second tour.
Cette loi d'application directe sera mise en oeuvre dès le prochain renouvellement de l'Assemblée de Corse, en mars 2010.
Loi n° 2009-966 du 3 août 2009 organique prorogeant le mandat des membres du Conseil économique, social et environnemental
Loi n° 2009-970 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et portant ratification d'ordonnances
2. Deux lois ont été totalement mises en application au cours de la session
Loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes
La loi relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes réforme les règles applicables au jugement des comptes soumis aux juridictions financières, afin de les mettre en conformité avec l'article 6 §1 de la convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales. Le décret n° 2008-1397 du 19 décembre 2008 publié au Journal Officiel du 26 décembre 2008 portant réforme des procédures juridictionnelles devant la Cour des comptes, les chambres régionales des comptes et la chambre territoriale des comptes de Nouvelle-Calédonie, la rend pleinement applicable.
Loi n° 2009-689 du 15 juin 2009 tendant à modifier l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires
Cette proposition de loi détermine les modalités de saisine du Conseil d'État par les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat pour recueillir son avis sur une proposition de loi. Elle décline dans l'ordonnance du 17 novembre 1958 les modifications apportées à l'article 88-4 de la Constitution par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, renvoie aux règlements de l'Assemblée nationale et du Sénat les règles de composition, de désignation des membres et de fonctionnement des commissions des affaires européennes. Enfin, elle prévoit la suppression d'un certain nombre d'offices et de délégations : l'Office parlementaire d'évaluation de la législation et l'Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé, la délégation parlementaire pour les problèmes démographiques, qui sont des instances communes aux deux assemblées, ainsi que les délégations à l'aménagement et au développement durable du territoire et les délégations pour la planification instituées au sein de chaque assemblée.
Un décret en Conseil d'Etat était attendu afin de fixer les règles applicables à l'examen par le Conseil d'Etat des propositions de loi transmises par les présidents des assemblées parlementaires. Celui-ci est paru le 30 juillet 2009 au Journal Officiel (décret en Conseil d'Etat n° 2009-926 du 29 juillet 2009 relatif à l'examen par le Conseil d'Etat des propositions de loi), rendant la loi pleinement applicable.
3. Une loi est partiellement mise en application
Loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures
La loi du 12 mai 2009, issue d'une proposition de loi du président de la commission des lois de l'Assemblée nationale, M. Jean-Luc Warsmann, vise à clarifier, simplifier et alléger un grand nombre de dispositions dans des domaines très divers : droit pénal, droit civil, droit des collectivités territoriales, droit social, droit rural, code des douanes, code de la consommation...
La variété des domaines abordés avait d'ailleurs conduit trois commissions permanentes (affaires économiques, affaires sociales et finances) à se saisir pour avis de cette proposition soumise au fond à l'examen de la commission des lois.
Ce texte « fourre-tout » se transforme inéluctablement en véhicule « attrape tout » : initialement composée de 49 articles, la proposition en comptait 77 à son arrivée au Sénat, d'importance inégale au-delà des corrections rédactionnelles. Au terme de son examen par la Haute assemblée, le texte comportait 140 articles qui ont été adoptés sans modification par l'Assemblée nationale. Précisons que la loi du 12 mai a ratifié 52 ordonnances.
Des mesures réglementaires programmées avec légèreté ...
26 mesures réglementaires sont expressément prévues pour son application.
A ce jour, seule l'une d'entre elles a été publiée : le décret n° 2009-764 du 23 juin 2009 déterminant la composition, les attributions et les conditions de fonctionnement de la commission consultative des communications électroniques : celle-ci résulte de la fusion, opérée par l'article 94, de deux commissions intervenant dans des domaines très voisins, l'une compétente en matière de réseaux et services radioélectriques, l'autre dans le domaine des « autres réseaux et services », c'est-à-dire essentiellement dans celui des communications électroniques.
En outre, l'article 16 simplifiant les procédures en vigueur en matière de délivrance du permis de chasser et des autorisations de chasser accompagné, a été complété par le décret n° 2009-1055 du 28 août 2009 qui modifie en conséquence les dispositions réglementaires du code de l'environnement concernant le permis de chasser.
L'échéancier établi pour la publication des autres mesures d'application de la loi du 12 mai prévoit la publication de 36 décrets avant le 1 er janvier prochain.
On ne peut que s'en réjouir même si ce calendrier paraît très optimiste ce, qu'hélas, confirme la précision apportée pour l'article 20 : bien qu'il n'ait pas prévu de texte réglementaire, cet article devrait être complété par un décret de mise à jour des mesures d'application en vigueur, programmé avant le 1 er août 2009 ; à ce jour, ce texte n'est toujours pas paru au Journal officiel. Les informations recueillies auprès de la Chancellerie l'envisagent avant la fin de l'année. Il semble donc raisonnable d'accueillir avec prudence les informations concernant la publication des autres textes réglementaires prévus par la loi de simplification.
Il paraît toutefois utile de reproduire l'échéancier établi par les ministères :
4. Trois lois ne sont pas mises en application
Loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire
La loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 relative à la législation funéraire , adoptée à l'unanimité par chacune des deux assemblées sur la proposition du sénateur Jean-Pierre Sueur et sur le rapport de M. Jean-René Lecerf, met en oeuvre les recommandations de la mission d'information de la commission des lois du Sénat sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire publiées au mois de juin 2006.
Les dispositions de ses vingt-trois articles, divisées en cinq chapitres, s'articulent autour de quatre axes : améliorer les conditions d'exercice de la profession d'opérateur funéraire ; sécuriser et simplifier les démarches des familles endeuillées ; fixer le statut et prévoir la destination des cendres des personnes décédées ayant choisi la crémation ; faire évoluer la conception et la gestion des cimetières.
La plupart de ces dispositions sont d'application directe , en particulier celles du chapitre III relatif au statut et à la destination des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation.
Quelques mesures réglementaires ont toutefois été prévues :
- un décret doit fixer les conditions de délivrance des diplômes nationaux exigés de certains agents des opérateurs funéraires ( article 2 de la loi - article L. 2223-25-1 du code général des collectivités territoriales ) ;
- un arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales doit établir les modèles de devis auxquels les devis fournis par les régies et les entreprises ou associations habilitées devront se conformer ( article 6 de la loi - article L. 2223-21-1 du code général des collectivités territoriales ) ;
- un décret en Conseil d'Etat doit déterminer les modalités de la constitution d'un fichier national destiné à centraliser les contrats prévoyant des prestations d'obsèques à l'avance souscrits par les particuliers auprès des sociétés d'assurance et des mutuelles ( article 9 de la loi - article L. 2223-34 -2 du code général des collectivités territoriales ).
- un décret doit définir les modalités de la procédure contradictoire engagée par le maire lorsqu'il met en demeure les titulaires d'une concession funéraire de réaliser d'urgence des travaux de remise en état du monument funéraire ( article 21 de la loi - article L. 511-4 du code de la construction et de l'habitation ).
Aucune de ces mesures n'est encore parue .
Par ailleurs, et sans qu'il s'agisse d'une condition d'entrée en vigueur des dispositions concernées, le ministre chargé des collectivités territoriales pourra actualiser par arrêté les montants minimum et maximum des vacations funéraires, respectivement fixés à 20 et à 25 euros par la loi, qu'il revient au maire de fixer après avoir recueilli l'avis du conseil municipal ( article 5 de la loi - article L. 2213-15 du code général des collectivités territoriales ).
En outre, les dispositions de la loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008 sont d'application immédiate , à l'exception de deux d'entre elles dont l'entrée en vigueur a été fixée au 1 er janvier 2013 par l'article 22. Il s'agit :
- de l' obligation de détention d'un diplôme national exigé de certains agents des opérateurs funéraires ( article 2 de la loi - article L. 2223-25-1 du code général des collectivités territoriales ) ;
-de l' obligation faite aux communes de 2 000 habitants et plus et établissements publics de coopération intercommunale de 2 000 habitants et plus, compétents en matière de cimetières, de disposer d'au moins un site cinéraire destiné à l'accueil des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation ( article 14 de la loi - article L. 2223-1 du code général des collectivités territoriales ), ce site devant comprendre un espace aménagé pour leur dispersion et doté d'un équipement mentionnant l'identité des défunts, ainsi qu'un columbarium ou des espaces concédés pour l'inhumation des urnes ( article 15 de la loi - article L. 2223-2 du code général des collectivités territoriales ).
Il est à noter enfin que, à l'initiative du Sénat, la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures a rétabli les dispositions des articles 8 et 9 de la loi n° 2008-1350 du 19 décembre 2008, relatives aux contrats en prévision d'obsèques , qu'une ordonnance n° 2009-106 du 30 janvier 2009 portant sur la commercialisation des produits d'assurance sur la vie et sur des opérations de prévoyance collective et d'assurance avait remises en cause.
L'auteur de l'amendement, M. Jean-Pierre Sueur, et le rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. Bernard Saugey, ont fait valoir que cette remise en cause était intervenue sans véritable base légale , au nom d'une non conformité au droit communautaire qui n'était pas établie et alors même que le Gouvernement s'était déclaré favorable aux dispositions concernées quelques semaines auparavant, lors de leur introduction par l'Assemblée nationale dans le texte de la proposition de loi sénatoriale.
Loi organique n° 2009-969 du 3 août 2009 relative à l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie et à la départementalisation de Mayotte
Cette loi comporte deux volets. Le premier modifie la loi organique du 19 mars 1999 afin, d'une part, de faciliter la mise en oeuvre des transferts de compétences prévus par l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, et, d'autre part, de moderniser l'organisation institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie. Le second volet inscrit dans la loi organique le choix exprimé par la population de Mayotte en faveur de la départementalisation, lors de la consultation du 29 mars 2009.
Cette loi organique n'ayant été promulguée que le 3 août 2009, aucun texte d'application n'a pour le moment été publié.
Loi n° 2009-972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique
Un texte dilué au cours de l'examen par le Parlement
Le projet, déposé sur le bureau du Sénat le 9 avril 2008 et adopté dans une extrême urgence par la Haute assemblée le 29 avril suivant, comprenait deux dimensions bien distinctes : d'une part, une série de mesures destinées à faciliter la mobilité choisie des fonctionnaires, d'autre part, de nouveaux outils de gestion des effectifs pour accompagner la restructuration en cours de l'Etat dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Il comportait par ailleurs quelques dispositions diverses.
Ce dernier volet s'est considérablement enrichi à l'Assemblée nationale. Constitué de 18 articles après son adoption par le Sénat, le texte en comprenait 45 à l'issue de son examen par l'Assemblée nationale le 2 juillet 2009, avec des objets très divers : institution de l'autosaisine de la commission de déontologie, monétisation des comptes épargne-temps et financement de la protection sociale complémentaire dans la fonction publique territoriale, report du délai d'option pour le reclassement des fonctionnaires de La Poste, transfert des personnels du Palais de la découverte dans le cadre de la fusion de cet établissement avec la Cité des sciences et de l'industrie, réorganisation des fonctions de soutien du ministère de la défense, maintien en partenariat des auxiliaires de vie scolaire individuels avec des associations agréées ou encore fonctionnement de l'Observatoire de la fonction publique à Saint-Pierre-et-Miquelon ...
Un calendrier réglementaire non daté
L'échéancier établi par la direction générale de l'administration et de la fonction publique, recense, sans en préciser la période, la publication de la vingtaine de décrets prévus par la loi sans compter les modifications de statuts particuliers concernant les conditions de dérogation au statut général, prévues par l'article 14 de la loi, en matière de cumul d'emplois permanents à temps non complet dans chacune des trois fonctions publiques ( cf. annexé).
En outre, le législateur a programmé d'établir le bilan des expérimentations mises en place à travers de deux rapports au Parlement :
- le premier six mois avant le terme de l'expérimentation prévue par l'article 14 en matière d'emplois permanents à temps non complet cumulés, aux fins d'évaluation ; ce rapport sera assorti, le cas échéant, des observations des collectivités territoriales qui y auront participé ;
- un bilan de l'expérimentation d'un entretien professionnel pour apprécier la valeur professionnelle des fonctionnaires territoriaux , conduite sur la période 2008-2010.