Application des lois 1999

Rapports d'application des lois

Rapport annuel de contrôle de l'application des lois -

Rapport sur l'application des lois 1999

Table des matières




AVANT-PROPOS

Le présent rapport est établi selon la procédure rénovée, adoptée depuis le début de la XI e législature, antérieurement exposée : l'analyse a été resserrée sur les seules lois exigeant un suivi réglementaire d'application, avec, pour conséquence, l'exclusion, du champ des statistiques, de toutes les lois autorisant la ratification de conventions ainsi que des textes demandant, à l'exécutif, la publication de rapports ; bien entendu, dans ce domaine, a été inséré, en annexe, un état de la parution de ces rapports, assorti, en deuxième partie, des commentaires éventuellement fournis par les commissions permanentes.


RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS

Les deux dernières années parlementaires se suivent et se ressemblent : 47 lois (hors conventions) ont été adoptées en 1998-1999 (contre 46 en 1997-1998), dont 15 d'application directe (13 en 1997-1998) ; reste donc, à considérer, en 1998-1999, 32 lois (33 en 1997-1998), dont 27 demeurent partiellement ou non applicables (26 en 1997-1998).

Les 32 lois de 1998-1999 exigeaient, explicitement, 392 mesures d'ordre réglementaire. Moins d'un cinquième d'entre elles a été pris : le suivi réglementaire n'a porté que sur 19 % des textes requis, et encore moins pour les seuls décrets, soit 17 %. Au moins arrive-t-on, par inclusion des mesures non prévues et parues, au pourcentage, au demeurant guère significatif, de 23 %. A décharge peut-on cependant noter que quelques textes très importants, très lourds en suivi, ont été promulgués en juillet 1999, à un moment peu propice au travail réglementaire (orientation agricole, couverture maladie universelle).

En termes de stock, sous le XI e législature, le taux d'application des décrets est de l'ordre de 40 %. Cette statistique illustre l'étendue des difficultés rencontrées pour assurer le plein respect des instructions du Premier ministre, à caractère permanent, qui prescrivent la sortie de ces textes dans un délai maximum de six mois à compter de la publication de la loi . Sur les 71 décrets pris en 1998-1999 sur les lois votées au cours de l'année parlementaire, près du cinquième relève d'un délai supérieur à six mois.

Force est d'ailleurs bien de relever l'existence de rythmes de célérité très inégaux, selon l'origine des dispositions législatives à appliquer, et ce, au détriment de l'initiative parlementaire en général et surtout, sénatoriale, confinant alors à l'inertie pure et simple (une seule mesure a été prise sur un total prévu de 47 par des textes issus des amendements de la Haute Assemblée). En contrepartie, certains textes ont bénéficié d'un traitement prioritaire : emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction (loi totalement applicable en deux mois de délai).

On notera que le recours à la déclaration de l'urgence ne garantit pas toujours une meilleure célérité de suivi : les mesures publiées ici sont sans doute de prompte application, par des délais raccourcis, mais le nombre de ces mesures, par rapport à la totalité des textes explicitement à paraître, demeure trop modique : 24 sur 203, ce qui correspond à seulement un peu plus d'une mesure sur 10.

Les observations formulées par les commissions permanentes amènent, comme à l'accoutumée, à souligner le meilleur traitement réservé aux textes soumis à la commission des finances : la raison essentielle consistant en la nécessité de mettre rapidement en place les lois de finances. En revanche, les retards s'accumulent dans les domaines d'ordre économique et culturel.

*
* *

La Haute Assemblée a pleinement exercé, tout au long de l'année parlementaire, la sévérité de sa vigilance vis-à-vis des cas de carence. Elle a réaffirmé sa volonté de contrôler l'exécutif, en dénonçant les dysfonctionnements, par ses questions, écrites et orales, et par le travail quotidien de ses commissions permanentes, servi par la modernisation des modes de saisie. Dans les cas les plus graves, elle a alerté l'opinion publique par le relais des media (communiqués sur l'absence de publication, au-delà du délai imparti par le législateur, de décrets).


PREMIÈRE PARTIE :

PRINCIPALES DONNÉES STATISTIQUES

Cette partie met en valeur, d'une année à l'autre :

- la stabilité de la part relative, dans un total de lois votées (hors conventions) parfaitement comparable, des textes totalement applicables , soit parce qu'ils ne requièrent pas de mesure d'application, comme les lois constitutionnelles, soit parce que les mesures exigées ont été prises ;

- le maintien, toujours d'une année à l'autre, du rapport de 1 à 5 existant entre les mesures d'application effectivement prises et les mesures d'application explicitement prévues dans les lois votées, compte non tenu des demandes de rapports ;

- la poursuite, sinon l'accentuation du ralentissement constaté pour publier les mesures d'application prescrites par un texte issu, en cours de discussion, d'amendement parlementaire et surtout, sénatorial ;

- la confirmation de la meilleure célérité pour appliquer les lois adoptées après déclaration d'urgence, ceci, malheureusement, dans un contexte de défaut d'exhaustivité de suivi réglementaire ;

- la sensible érosion du taux de publication des décrets.

I. LOIS VOTÉES EN 1998-1999 ET DEVENUES TOTALEMENT APPLICABLES : STABILITÉ D'UNE ANNÉE À L'AUTRE

Comme en 1997-1998, une cinquantaine de lois (hors traités ou accords internationaux) a été votée. Et toujours comme l'année précédente, au sein de ce total, la part relative des lois dites " totalement applicables " demeure quasiment inchangée, à plus de 40 %.

a) Observations sur les lois votées

47 lois (hors traités ou accords internationaux) 1( * ) ont été adoptées définitivement par le Parlement et promulguées au cours de l'année parlementaire 1998-1999.

Ce résultat traduit, par rapport à la précédente année parlementaire, une assez remarquable stabilité.

Nombre de lois promulguées
(hors traités ou accords internationaux)

1995-1996

1996-1997

1997-1998

1998-1999

68

34

46

47

Se trouve ainsi confirmée la tendance, amorcée l'an dernier, à la diminution du nombre annuel de lois votées (une soixantaine durant la décennie 1985-1995).

b) Taux d'application

15 de ces 47 lois n'appellent aucune mesure d'application (soit 32 % du total, contre 28 % en 1997-1998) : elles sont dites d'application directe. Parmi elles, se trouvent, bien sûr, recensées les lois constitutionnelles.

Statistiques globales sur l'application des lois votées au cours de l'année parlementaire (hors conventions) et répartition entre commissions
(du 1 er octobre 1998 au 30 septembre 1999)


Nombre de lois votées

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Application directe

1

2

1

2

4

5

-

15

32 %

Applicables

-

2

-

-

-

3

-

5

11 %

Partiellement applicables

2

1

-

1

3

2

-

9

19 %

Non applicables

3

5

-

4

-

5

1

18

38 %

Devenues sans objet

-

-

-

-

-

-

-

-

-

TOTAL

6

10

1

7

7

15

1

47

100 %

Il en reste donc 32 (47 - 15), qui peuvent être :

- soit non applicables (aucun texte réglementaire n'étant paru) 2( * ) : ce qui est le cas de 18 lois, représentant près de 40 % du total de 47, et surtout, près de 60 % (56,3 %) du total de 32 ;

- soit partiellement applicables (une partie seulement des textes réglementaires étant parue) 1 : ce qui est le cas de 9 lois, représentant près de 20 % du total de 47, et près de 30 % (28,1 %) du total de 32 ;

- soit applicables (tous les textes réglementaires étant parus) 1 : ce qui est le cas de 5 lois, représentant plus de 10 % (11 %) du total de 47, et surtout, plus de 15 % (15,6 %) du total de 32.

Une certaine évolution doit être notée par rapport aux années précédentes :

• la proportion de lois votées et devenues totalement applicables au cours de l'année parlementaire continue à régresser : 11 % en 1998-1999, à comparer aux 15 % en 1997-1998 et aux 18 % en 1996-1997 (mais la statistique ne porte que sur 5 lois en 1998-1999, 7 en 1997-1998) ;

•  en contrepartie, la proportion de lois non applicables augmente : elle est de 38 % en 1998-1999, à comparer aux 28 % de 1997-1998 et 24 % en 1996-1997 ; on retrouve ici, et même en le dépassant, le niveau de 36 % de 1993-1994.
En définitive, le nombre des lois totalement applicables (lois d'application directe et lois applicables) atteint, comme en 1997-1998, le chiffre de 20. Soit toujours plus de 40 % (43 %). Seules, ces dernières données présentent un caractère réellement significatif.
c) Délais d'application

Trois des cinq lois applicables en 1998-1999 ont été suivies, en un délai inférieur à trois mois, des textes requis.

mesures prévues : toujours un cinquième de prises

L'application des lois peut être réalisée :

- soit en réponse à une invitation expressément formulée dans le dispositif de la loi (" Un décret fixera les conditions "...) ;

- soit spontanément, en l'absence de toute disposition explicite.

On parle, dans le premier cas, de " mesures prévues ", dans le second, de " mesures non prévues ".

d) Taux d'application

Les 32 lois 3( * ) votées, en 1998-1999, appelaient 392 textes d'application ; 74 d'entre eux, soit moins de 20 % (18,9 %) ont été publiés ; pourcentage un peu inférieur, mais comparable à la proportion de 1997-1998 (21 %).

Application des dispositions pour lesquelles
un texte réglementaire est prévu par la loi

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi

42

108

-

102

57

74

9

392

dont :

- entrées en application

4

4

-

23

27

16

-

74

- restant à appliquer

38

104

-

79

30

58

9

318

Taux d'application

10 %

4 %

-

23 %

47 %

22 %

0 %

19 %

Par ailleurs, 21 dispositions d'ordre réglementaire, non explicitement prévues par les lois, ont été prises.

Nombre total de dispositions ayant fait l'objet d'un texte d'application

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

- Texte réglementaire prévu par la loi

4

4

-

23

27

16

-

74

- Texte réglementaire non prévu par la loi

1

6

-

7

4

3

-

21

TOTAL

5

10

-

30

31

19

0

95

e) Délais d'application

Environ 45 % des 74 textes prévus par des lois ont été pris en moins de 3 mois. Ce qui traduit une légère dégradation par rapport à l'année précédente (la proportion correspondante étant d'un peu plus de la moitié).

Statistiques sur les délais de parution des mesures d'application
prises au cours de l'année parlementaire sur les lois votées
au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)
(du 1 er octobre 1998 au 30 septembre 1999)


Mesures prévues prises dans un délai

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Inférieur ou égal à 1 mois

-

-

-

-

2

7

-

9

12 %

De plus d'1 mois à 3 mois

3

3

-

2

13

3

-

24

32 %

De plus de 3 mois à 6 mois

1

1

-

18

4

4

-

28

38 %

De plus de 6 mois à 1 an

-

-

-

3

8

2

-

13

18 %

TOTAL

4

4

-

23

27

16

-

74

100 %

Sur les 21 textes non explicitement prévus, près de 62 % (soit 13) ont été pris en moins de 3 mois, quasiment comme en 1997-1998.

II. APPLICATION DES LOIS VOTÉES ANTÉRIEUREMENT À L'ANNÉE PARLEMENTAIRE : RÉSORPTION ENCORE TROP LENTE DE L'ARRIÉRÉ

Les statistiques présentées ci-après donnent une idée du " rattrapage " de l'arriéré d'application des lois votées avant le début de la XI e législature, dont certaines dispositions sont devenues applicables au cours de l'année parlementaire 1998-1999.

Statistiques sur les délais de parution des mesures d'application
prises au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)
(du 1 er octobre 1998 au 30 septembre 1999)

sur les lois votées antérieurement à l'année parlementaire

Nombre de mesures prises dans un délai

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Inférieur ou égal à 6 mois

-

-

-

27

14

-

-

41

11 %

De plus de 6 mois à 1 an

-

7

-

123

13

3

-

146

39 %

De plus d'1 an à 2 ans

7

11

1

24

9

8

-

60

16 %

De plus de 2 ans

5

62

-

38

16

6

2

129

34 %

TOTAL

12

80

1

212

52

17

2

376

100 %

Délai moyen : 2 ans 9 mois
Délai minimal : 2 mois 14 jours
Délai maximal : 16 ans 8 mois 3 jours

376 mesures réglementaires ont été prises en 1998-1999, pour appliquer des lois précédemment votées, et en un délai moyen de temps de près de 3 ans (contre 3 ans et 4 mois en 1997-1998).

En termes de stock, depuis juin 1981, on peut encore dénombrer :

- 30 lois non applicables , surtout soumises aux commissions des lois (11) et des affaires économiques (11 également) ; la plus ancienne remontant à 1986 (recherche scientifique marine, loi du 11 juillet 1986) ;

- 139 lois partiellement applicables , surtout soumises à la commission des affaires économiques (40) et à la commission des finances (32) ; la plus ancienne remontant à 1982 (organisation des transports intérieurs, loi du 30 décembre 1982).

Ces 169 lois représentent 15,6 % du nombre total de lois adoptées depuis juin 1981.

III. APPLICATION DES TEXTES VOTÉS, SUBORDONNÉS, POUR LEUR ENTRÉE EN VIGUEUR, À DES MESURES RÉGLEMENTAIRE D'APPLICATION : INERTIE FACE AUX INITIATIVES DES DÉPUTÉS ET, SURTOUT, DES SÉNATEURS

Depuis 1993, les dispositions législatives prévoyant des mesures réglementaires sont comptabilisées selon leur origine (projet ou proposition de loi, amendement du gouvernement, amendement de l'Assemblée nationale, amendement du Sénat, introduction en commission mixte paritaire). Ces distinctions permettent d'apprécier, au moins partiellement, la manière dont le pouvoir réglementaire respecte l'intervention du législateur.

A cet égard, le constat est sévère : en 1998-1999, une seule mesure a été prise, sur 47 prévues, soit 2 %, comme en 1997-1998, dans les dispositions législatives issues d'un amendement présenté par les sénateurs. Le pourcentage correspondant atteint 11 % pour les textes homologues présentés par les députés, avec 11 mesures prises sur 96 prévues. Ceci revient à dire que plus de 90 % (soit 131 mesures restant à prendre sur un total de 143 mesures prévues) des textes prescripteurs de suivi réglementaire, adoptés sur proposition des parlementaires, tarde beaucoup trop à être appliqué.

Origine des mesures réglementaires d'application prévues par les lois votées
au cours de l'année parlementaire
(à l'exclusion des rapports)

(du 1 er octobre 1998 au 30 septembre 1999)


Nombre de mesures prévues selon leur origine

Texte initial

Amendement du Gouvernement

AMENDEMENT D'ORIGINE SÉNATORIALE

AMENDEMENT DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Introduction en commission mixte paritaire

Total

dont :

prises

50

12

1

11

-

74

restant à prendre

153

32

46

85

2

318

Total

203

44

47

96

2

392

% du total général

52 %

11 %

12 %

24 %

1 %

100 %

Taux d'application des mesures prévues selon leur origine

25 %

27 %

2 %

11 %

0 %

19 %

Les textes issus de sénateurs ou de députés, qui représentent plus du tiers (exactement 36 %) de tous les textes prescripteurs de suivi réglementaire, semblent singulièrement négligés.


Taux d'application, selon leur origine, des mesures réglementaires prévues
par les lois votées au cours de l'année parlementaire 1998-1999
(situation au 30 septembre 1999)

Origine

Taux d'application

Part relative dans les dispositions législatives prescrivant un suivi réglementaire

Texte initial

25 %

52 %

Amendement du gouvernement

27 %

11 %

Amendement d'origine sénatoriale

2 %

12 %

Amendement de l'Assemblée nationale

11 %

24 %

Introduction en commission mixte paritaire

0 %

1 %

Le contraste est saisissant avec le résultat correspondant observé pour les lois votées au cours de la X e législature : le tiers des mesures prévues par amendement, soit d'un sénateur, soit d'un député, avait été publié, contre 13 % en 1998-1999.

IV. EFFETS DE LA DÉCLARATION D'URGENCE, POUR VOTER LES LOIS, SUR LES CONDITIONS D'APPLICATION : SEULEMENT QUELQUES MESURES RÉGLEMENTAIRES, MAIS DE MEILLEURE PROMPTITUDE

Huit lois ont été votées, en 1998-1999, après déclaration d'urgence (soit 17 % du total, contre 26 % en 1997-1998). On pourrait donc estimer que le choix du recours à cette procédure emporte une rapide entrée en vigueur de leurs dispositions.

Application des lois votées en 1998-1999

(situation au 30 septembre 1999)


Nombre de lois votées

Lois votées après déclaration d'urgence

Lois votées sans déclaration d'urgence

Application directe

0

15

Applicables

1

4

Partiellement applicables

3

6

Non applicables

4

14

Total

8

39

La réalité est plus complexe.

Une seule de ces lois en urgence est applicable au 30 septembre 1999. Et seulement 24 mesures, sur 203 prévues, ont été publiées (taux d'application : 12 %). Ajoutons-y six mesures non prévues.

Application des dispositions des lois votées
après déclaration d'urgence au cours de l'année parlementaire
pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi
(du 1 er au octobre 1998 au 30 septembre 1999)

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

Nombre de dispositions pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi

-

77

-

54

24

39

9

203

dont :

- entrées en application

-

-

-

-

10

14

-

24

- restant à appliquer

-

77

-

54

14

25

9

179

Taux d'application

-

0 %

-

0 %

42 %

36 %

0 %

12 %

En réalité, ce phénomène résulte de la très récente adoption de deux lois riches en mesures explicitement prévues : la loi d'orientation agricole du 9 juillet 1999 et la loi portant création d'une couverture maladie universelle du 27 juillet 1999.

Au moins s'aperçoit-on :

- que plus du quart (29 %) des 24 mesures prévues a été publié dans un délai inférieur ou égal à 1 mois (contre à peine 4 % pour les textes d'application des lois sans déclaration d'urgence) et que seulement 4 %, de ces 24 mesures, a été publié dans un délai excédant 6 mois (contre 24 % pour les textes d'application des lois sans déclaration d'urgence) ;

- que toutes les six mesures non prévues ont été publiées en moins de 3 mois (contre 47 % pour les textes d'application des lois sans déclaration d'urgence).

Dans ces conditions, l'analyse comparée des délais d'application des dispositions législatives, prévues et non prévues, illustre la meilleure célérité du suivi des lois en urgence.

Délais comparés de publication des textes, prévus et non prévus,
des lois (avec ou sans déclaration d'urgence)


Dispositions adoptées

Dispositions figurant dans les lois votées
en 1998-1999

Après déclaration d'urgence

Sans déclaration d'urgence

Dans un délai inférieur ou égal à 1 mois

27 %

8 %

Dans un délai compris entre plus d'1 mois à 3 mois

60 %

23 %

Dans un délai compris entre plus de 3 mois à un an

13 %

69 %

Les délais moyens de publication sont de :

- 1 mois 22 jours (urgence), contre 4 mois 17 jours (sans urgence), pour les textes prévus ;

- 1 mois 27 jours (urgence), contre 3 mois 21 jours, pour les textes non prévus ;

- en cumulé (textes prévus et non prévus) : 1 mois 23 jours (urgence), 4 mois 11 jours (sans urgence).

En résumé : le suivi des lois votées après déclaration d'urgence est incomplet (tous les textes prévus ne sont pas publiés, et de loin) , mais plus rapide (les textes sont publiés en de plus brefs délais).

V. APPLICATION DES LOIS PAR DÉCRET : SENSIBLE ÉROSION D'UNE ANNÉE À L'AUTRE

Depuis mai 1995, le Sénat a précisé dans ses statistiques la part des décrets parmi l'ensemble des mesures d'application des lois. Les autres mesures recensées sont essentiellement des arrêtés, parfois des circulaires si elles paraissent avoir une valeur d'application d'une disposition législative, et non de simple commentaire explicatif. L'objectif de ces précisions était, en particulier, de pouvoir effectuer des comparaisons avec les statistiques fournies par le secrétariat général du gouvernement (SGG).

Les décalages de résultats statistiques concernant le suivi de l'application des lois entre le Sénat et le SGG proviennent principalement du fait que le Sénat prend en compte, non seulement les décrets, mais encore toutes les mesures d'application.

En outre -sans écarter des erreurs de saisie, toujours possibles-, le nombre de décrets attendus peut différer du nombre de décrets effectivement publiés pour l'application d'une loi. En effet, d'une part, le gouvernement prend en compte, en plus des décrets que le Sénat recense comme " prévus ", ceux qu'il note comme " non prévus " explicitement par la loi, c'est-à-dire tous ceux que le gouvernement estime nécessaires en vertu du pouvoir réglementaire. D'autre part, il peut arriver qu'un seul décret applique plusieurs dispositions d'une même loi qui prévoyaient chacune un ou plusieurs décrets d'application ou, à l'inverse, qu'une même disposition soit appliquée par plusieurs décrets différents.

Par ailleurs, l'absence de visas suffisamment explicites dans un nombre non négligeable de textes d'application complique le recensement effectué par les commissions du Sénat à partir de la parution des décrets au Journal officiel. Cette difficulté a été soulignée à plusieurs reprises par les services du SGG.

Le tableau ci-après fait apparaître, comme à l'accoutumée, que les décrets constituent la grande majorité (81,6 %) des 392 mesures d'application prévues pour l'application de lois votées en 1998-1999.

En revanche, contrairement à l'année précédente ( 23 % ), le suivi des décrets est inférieur, avec 17 %, au suivi des autres mesures, évalué à 25 % en 1998-1999 (17 % en 1997-1998).

Le tableau suivant porte sur les mesures prises pour l'application des lois votées au cours de l'année parlementaire. Il distingue les textes réglementaires prévus par la loi, et les textes non prévus, ainsi que les décrets et les autres mesures. Ce tableau n'appelle pas de commentaire particulier.


Application des dispositions législatives votées en 1998-1999 pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi : décrets et autres mesures (situation au 30 septembre 1999)

Nombre total de dispositions législatives votées en 1998-1999 pour lesquelles un texte réglementaire est prévu par la loi

(décrets)
(autres mesures)


392

(320)
(72)

dont :

- entrées en application

(décrets)
(autres mesures)

74

(56)
(18)

- restant en application

(décrets)
(autres mesures)

318

(264)
(54)

Taux d'application

(décrets)
(autres mesures)

19 %

17 %
25 %


Nombre total de dispositions législatives votées en 1998-1999 ayant fait l'objet d'une mesure d'application

- Texte réglementaire prévu par la loi

(décrets)
(autres mesures)

74

(56)
(18)

- Texte réglementaire non prévu par la loi

(décrets)
(autres mesures)

21

(15)
(6)

Total

(décrets)
(autres mesures)

95

(71)
(24)

Les statistiques du Sénat et celles du secrétariat général du gouvernement obéissent à des logiques différentes, ce qui rend difficiles les comparaisons. Certains chiffres peuvent néanmoins être rapprochés. Ils figurent dans les deux tableaux reproduits ci-après.

Lois applicables

(XI e législatutre)

Statistiques
du Sénat

Statistiques du secrétariat général du gouvernement (au 5 octobre 1999)

Session unique 1997-1998

7

14

Session unique 1998-1999

5

4

Parution des décrets pour l'application des lois votées en 1998-1999

Statistiques
du Sénat
(au 30 septembre 1999)

Statistiques du Secrétariat général du gouvernement (au 5 octobre 1999)

Décrets à paraître

320

300

Décrets parus et taux d'application

56 = 17,5 %

49 = 16,33 %


DEUXIÈME PARTIE :

SYNTHÈSE DES OBSERVATIONS
DES COMMISSIONS PERMANENTES

Les observations formulées par les commissions permanentes corroborent, en général, les conclusions issues des données globales. Elles permettent surtout de nuancer les analyses et d'attirer l'attention sur le cas spécifique de certaines lois.

On pourra ainsi successivement constater :

- la portée des effets de l'alternance politique sur l'activité réglementaire ;

- la confirmation des difficultés rencontrées pour résorber le stock de textes en instance d'application ;

- le caractère très limité, pour le suivi, des avantages escomptés du recours à la procédure du vote en urgence des textes de loi ;

- la poursuite de l'inégalité de traitement pour appliquer des textes de loi issus d'amendements parlementaires, et surtout, sénatoriaux ;

- les surprises, relevées au fond, de quelques cas d'application, ou d'inapplication, contre la volonté du législateur ;

- la permanence de la quête des rapports demandés à l'exécutif.

On terminera en n'omettant pas de signaler, dans quelques trop rares cas, la rapidité de l'exécutif, et surtout, en saluant la qualité de la veille du Sénat sur le suivi réglementaire.

I. LES EFFETS DE L'ALTERNANCE POLITIQUE SUR L'ACTIVITÉ RÉGLEMENTAIRE

Bien entendu, tout changement de majorité politique, au lendemain d'un scrutin législatif, conduit à une contraction inégalement sévère de l'activité réglementaire : il ne saurait en être autrement, dans la mesure où de nouvelles orientations législatives se trouvent alors définies.

Un bon exemple de refus politique, pur et simple, d'appliquer une loi est fourni par la carence pour assurer le suivi réglementaire de la loi n° 97-277 du 25 mars 1997, créant les plans d'épargne retraite (dite " loi Thomas " ) : en l'espèce, il n'y a ni application, ni abrogation, mais bien déshérence pure et simple . Comme le remarque M. Philippe Marini dans l'un de ses avis, " l'immobilisme est ainsi érigé en système " 4( * ) .

En sens contraire, la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 tendant, dans l'attente du vote de la loi instituant une prestation d'autonomie pour les personnes âgées dépendantes, à mieux répondre aux besoins des personnes âgées par l'institution d'une prestation spécifique dépendance, a enfin reçu, le 27 avril 1999, ses textes réglementaires relatifs à la réforme de la tarification des établissements accueillant des personnes âgées dépendantes.

La commission des affaires sociales note pourtant :

" S'agissant des textes réglementaires d'application de la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997, reste à paraître un décret, prévu au deuxième alinéa de l'article 16 de la loi, définissant les modalités selon lesquelles les salariés rémunérés pour assurer un service d'aide à domicile auprès d'une personne allocataire de la PSD bénéficient d'une formation. Ce décret particulièrement important semble se heurter à l'hostilité de l'administration du ministère de l'emploi et de la solidarité qui fait peu d'efforts pour hâter sa publication. La non-publication de ce décret prive de facto les intervenants à domicile du droit à la formation institué par la loi du 24 janvier 1997 ".

Les statistiques fournies par la commission des affaires économiques illustrent parfaitement l'existence d'un cycle, marqué par la décrue de l'activité réglementaire, l'année suivant les élections législatives, en cas d'alternance.

Evolution, depuis 1990-1991, du nombre de lois relevant
de la compétence de la commission des affaires économiques
et suivi réglementaire

On constate pourtant ici que la reprise de l'activité réglementaire, très forte, d'un exercice à l'autre, en 1994-1995 (+ 55,2 %), est d'une évidente moindre ampleur en 1998-1999 (+ 27,8 %).

II. DE TRADITIONNELLES DIFFICULTÉS DE RÉSORPTION DU STOCK DE TEXTES EN INSTANCE D'APPLICATION

Les délais de publication des textes d'application varient selon le champ respectif de compétence de chaque commission permanente. Ainsi peut-on opposer, grosso modo, les cas des mesures réglementaires relevant de cinq commissions permanentes, d'une part, et de la sixième, d'autre part, la commission des finances, car sous l'empire des nécessités budgétaires et fiscales, l'exécutif doit faire de célérité vertu.

Un peu plus des deux tiers des lois examinées, depuis 1981, par la commission des affaires économiques sont totalement applicables (soit 123, dont 48 d'application directe, sur un total de 181) .

A contrario , près d'un quart de ces mêmes 181 lois (soit 41 d'entre elles) n'est que partiellement applicable .

Cinq lois promulguées avant le début de la session 1998-1999 n'ont été suivies d'aucun texte d'application et paraissent bien comme les " grandes oubliées " du travail réglementaire. La plus ancienne remonte à 1986.

Commission des affaires économiques : depuis 1981,

• 10 lois non applicables :

- loi n° 86-826 du 11 juillet 1986 relative à la recherche scientifique marine et portant modification de la loi n° 76-655 du 16 juillet 1976 relative à la zone économique au large des côtes du territoire ;

- loi n° 94-529 du 28 juin 1994 modifiant la loi n° 46-942 du 7 mai 1942 instituant l'ordre des géomètres-experts ;

- loi n° 96-299 du 10 avril 1996 relative aux expérimentations dans le domaine des technologies et services de l'information ;

- loi n° 98-297 du 21 avril 1998 portant extension partielle et adaptation du code minier aux départements d'outre-mer ;

- loi n° 98-549 du 3 juillet 1998 relative aux dates d'ouverture anticipée et de clôture de la chasse aux oiseaux migrateurs ;

- loi n° 99-243 du 29 mars 1999 relative aux enquêtes techniques sur les accidents et les incidents dans l'aviation civile ;

- loi n° 99-245 du 30 mars 1999 relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l'exploitation minière et à la prévention des risques miniers après la fin de l'exploitation ;

- loi n° 99-471 du 8 juin 1999 tendant à protéger les acquéreurs et propriétaires d'immeubles contre les termites et autres insectes xylophages ;

- loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février  1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ;

- loi n° 99-588 du 12 juillet 1999 portant création de l'Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires.

• 41 lois partiellement applicables :



- loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ;

- loi n° 84-512 du 29 juin 1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles ;

- loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ;

- loi n° 85-542 du 22 juin 1985 modifiant le décret du 9 janvier 1852 sur l'exercice de la pêche maritime ;

- loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'oeuvre privée ;

- loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en oeuvre de principes d'aménagement ;

- loi n° 85-1273 du 4 décembre 1985 relative à la gestion, la valorisation et la protection de la forêt ;

- loi n° 85-1376 du 23 décembre 1985 relative à la recherche et au développement technologique ;

- loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral ;

- loi n° 86-1321 du 30 décembre 1986 relative à l'organisation économique en agriculture ;

- loi n° 88-1202 du 30 décembre 1988 relative à l'adaptation de l'exploitation agricole et à son environnement économique et social ;

- loi n° 88-1261 du 30 décembre 1988 complétant la loi n° 75-633 du 15 juillet 1975 relative à l'élimination des déchets et à la récupération des matériaux ;

- loi n° 89-412 du 22 juin 1989 modifiant et complétant certaines dispositions du livre deuxième du code rural ainsi que certains articles du code de la santé publique ;

- loi n° 90-558 du 2 juillet 1990 relative aux appellations d'origine contrôlées des produits agricoles ou alimentaires, bruts ou transformés ;

- loi n° 90-1170 du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications ;

- loi n° 91-2 du 3 janvier 1991 relative à la circulation des véhicules terrestres dans les espaces naturels et portant modification du code des communes ;

- loi n° 91-639 du 10 juillet 1991 relative à la lutte contre la fièvre aphteuse et portant modification du code rural et du code pénal ;

- loi n° 91-663 du 13 juillet 1991 portant diverses mesures destinées à favoriser l'accessibilité aux personnes handicapées des locaux d'habitation, des lieux de travail et des installations recevant du public ;

- loi n° 92-496 du 9 juin 1992 modifiant le régime du travail dans les ports maritimes ;

- loi n° 92-645 du 13 juillet 1992 fixant les conditions d'exercice des activités relatives à l'organisation et à la vente de voyages ou de séjours ;

- loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement ;

- loi n° 92-650 du 13 juillet 1992 modifiant le chapitre III du titre II du livre V du code de la santé publique relatif à la pharmacie vétérinaire ;

- loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit ;

- loi n° 93-24 du 8 janvier 1993 sur la protection et la mise en valeur des paysages et modifiant certaines dispositions législatives en matière d'enquêtes publiques ;

- loi n° 94-112 du 9 février 1994 portant diverses dispositions en matière d'urbanisme et de construction ;

- loi n° 94-114 du 10 février 1994 portant diverses dispositions concernant l'agriculture ;

- loi n° 94-126 du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle ;

- loi n° 94-576 du 12 juillet 1994 relative à l'exploitation commerciale des voies navigables ;

- loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture ;

- loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement ;

- loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ;

- loi n° 96-151 du 26 février 1996 relative aux transports ;

- loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications ;

- loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie ;

- loi n° 96-1241 du 30 décembre 1996 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur de la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer ;

- loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public " Réseau Ferré de France " en vue du renouveau du transport ferroviaire ;

- loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines ;

- loi n° 98-69 du 6 février 1998 tendant à améliorer les conditions d'exercice de la profession de transport routier ;

- loi n° 98-467 du 17 juin 1998 relative à l'application de la convention du 13 janvier 1993 sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction ;

- loi n° 99-5 du 6 janvier 1999 relative aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux ;

- loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole.



Quant à elle, la commission des lois dénombre encore 11 lois non applicables et 29 lois partiellement applicables. Parmi les premières, figurent la loi n° 97-1159 du 19 décembre 1997 concernant le placement sous surveillance électronique comme modalité d'exécution des peines privatives de liberté, la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration, la loi n° 99-291 du 15 avril 1999 relative aux polices municipales ; parmi les secondes, la loi n° 91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d'exécution et la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours. La liste exhaustive de tous ces textes est, ici, reproduite en annexe.

Mérite d'être signalé le cas spécifique de la loi n° 96-142 du 21 février 1996 relative à la partie législative du code général des collectivités territoriales.

La partie réglementaire du code général des collectivités territoriales devrait être publiée à la fin de l'année 1999 . Elle est attendue en application de la loi du 16 décembre 1996, mais l'ampleur du travail de codification explique ce délai de trois ans.

600 textes réglementaires ont en effet dû être rassemblés et classés, pour être répartis en 1.900 articles du code.

La commission supérieure de codification a approuvé le 1er juillet 1999 le projet de code et celui-ci a été transmis au Conseil d'Etat.



La commission des affaires culturelles , elle, relève que, dans le domaine de la jeunesse et des sports, l'application des textes promulgués avant 1998-1999 n'a pas progressé, ce qui n'est pas très étonnant dans la perspective de l'examen du projet de loi modifiant la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, qui a d'ailleurs déjà été modifiée, depuis le début de l'année 1998, par trois textes successifs, dont le dernier doit être adopté avant la fin de l'année 1999.

Elle indique, par ailleurs, que :

- dans le domaine de la culture , deux lois sont devenues applicables : la loi n° 97-179 du 27 février 1997 relative à l'instruction des autorisations de travaux dans le champ de visibilité des édifices classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés, issue d'une proposition sénatoriale, dont le décret d'application est en effet enfin paru au Journal officiel du 7 février 1999, avec un retard qui avait justifié de nombreuses interventions parlementaires : l'application de la loi semble progresser, depuis l'intervention de ce décret, de manière assez satisfaisante : au 1 er août 1999, 8 commissions régionales du patrimoine et des sites ont déjà été constituées ; la loi n° 97-283 du 27 mars 1997 portant transposition dans le code de la propriété intellectuelle des directives du conseil des communautés européennes n° 93/83 du 27 septembre 1993 et 93/98 du 29 octobre 1993 : la parution de deux décrets du 18 novembre 1998 permet, en effet, de rendre totalement applicable cette loi et, accessoirement, de parfaire la transposition en droit national de la directive du 27 septembre 1993, dite " câble-satellite ", et relative à la coordination du droit d'auteur et des droits voisins mis en jeu par ces modes de radiodiffusion : on notera pourtant que cette transposition aurait dû intervenir avant le 1 er janvier 1995 ;

- dans le domaine de l'enseignement : une loi est devenue totalement applicable : la loi n° 92-678 du 20 juillet 1992 , relative à la validation d'acquis professionnels pour la délivrance de diplômes et portant diverses dispositions applicables à l'éducation nationale, dont le dernier texte d'application est paru le 13 avril dernier : il s'agit du décret en Conseil d'Etat n° 99-272 du 6 avril 1999 relatif aux commissions paritaires d'établissement des établissements publics d'enseignement supérieur ;

- dans le domaine de l'environnement : la loi n° 92-654 du 13 juillet 1992 relative au contrôle de l'utilisation et de la dissémination volontaire d'OGM est complètement applicable, pour les utilisations et disséminations d'OGM à des fins civiles ; en revanche, pour les utilisations d'OGM relevant de la Défense, un projet de décret a été élaboré, mais n'a pas encore été transmis au Conseil d'Etat

La commission des affaires culturelles insiste, surtout, sur l'accumulation des retards présidant à l'entrée en application de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication .

Deux dispositions de cette loi, résultant de la loi n° 94-88 du 1er février 1994, demeurent inappliquées.

Il s'agit :

- du décret déterminant les établissements d'enseignement et de formation autorisés à réaliser et à utiliser à des fins pédagogiques des copies des programmes diffusés par la Cinquième ;

- du décret relatif à la " chronologie des médias " dont l'élaboration était suspendue à la révision de la directive Télévision sans frontières ; la directive révisée laissant le soin aux ayants droit de fixer, de manière contractuelle, les délais de diffusion des films à la télévision, seuls les autres modes d'exploitation secondaire des oeuvres cinématographiques (en particulier la diffusion de cassettes vidéo) pourront désormais faire l'objet de ce décret.

Le défaut d'application d'autres dispositions plus anciennes de la loi du 30 septembre 1986 est régulièrement dénoncé par le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Il s'agit :

- de l'article 24 relatif aux obligations générales s'imposant aux services diffusés par satellites de télécommunication : mais le projet de loi qui sera examiné par le Sénat en janvier 2000 doit " reprendre " les dispositions applicables à ces services ;

- de l'article 57 réglementant le service minimum en cas de grève dans le secteur public de la radiodiffusion sonore et de la télévision.



La commission des finances note que les délais d'application des lois ont continué à s'améliorer depuis la dernière année parlementaire. Cette évolution favorable résulte, pour une grande part, de l'opiniâtreté du Parlement, mais aussi d'un effort de rattrapage de l'exécutif.

En 1998-1999, 53 dispositions de lois relevant de la compétence de la commission des finances ont reçu un texte réglementaire d'application. Ces mesures suivent les lois promulguées depuis le début de la précédente législature, les lois antérieures à 1993 étant réputées totalement applicables.

Pour les lois votées avant le 1er octobre 1998, on peut constater que 45 % (soit 23 sur 51) des mesures qui restaient en souffrance lors du dernier contrôle n'ont toujours pas reçu de textes d'application. En faisant exception du cas particulier de la loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite, qui reste toujours en attente de ses 16 textes d'application, ce taux est ramené à 21% (7 sur 35).

Ainsi :

•  Les lois votées en 1993 et 1995 avaient, déjà lors du précédent contrôle de l'application, reçu l'intégralité des textes d'application attendus.

•  Pour l'année 1994, comme lors du dernier contrôle, 2 lois ne sont toujours pas complètement applicables et attendent des textes d'application (lois n° 94-99 du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française et n° 94-679 du 8 août 1994 portant DDOEF pour 1994).

•  Pour l'année 1996, seule la loi de finances rectificative pour 1996, n° 96-1182 du 30 décembre 1996 n'est pas encore entièrement applicable.

•  Pour l'année 1997, en excluant la loi sur les plans d'épargne retraite, une seule mesure d'application reste en attente pour la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 31 décembre 1997).

•  La loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant DDOEF a reçu 19 des 22 textes attendus. Trois mesures sont donc encore en attente de textes d'application.

Si la majorité des textes attendus fait toujours l'objet de négociations ou est en voie de règlement, certains restent en souffrance.

Deux cas de figure peuvent être relevés :

- soit l'absence de publication de mesures réglementaires n'a pas nui à l'application des dispositifs prévus par le législateur ;

- soit l'exécutif n'entend pas mettre en oeuvre des textes votés contre sa volonté ou par une majorité parlementaire différente, à l'exemple de la loi relative aux plans d'épargne retraite votée en 1997.

Pour ce qui est des trois lois votées au cours de la dernière session (loi de finances n° 98-1266, loi de finances rectificative n° 98-1267, loi sur l'épargne et la sécurité financière n° 99-532), plus de la moitié (53%) des textes attendus ont été pris. Cependant, s'il paraît acceptable que pour la loi relative à l'épargne et à la sécurité financière, votée cet été, la moitié des textes attendus soient encore en gestation, le délai et la proportion de publications des mesures concernant la loi de finances rectificative pour 1998 sont moins admissibles, s'agissant d'une loi promulguée en décembre 1998. Les renseignements pris auprès des services de l'exécutif laissent augurer que la plupart des textes attendus pour l'application de ces lois relativement récentes doivent être publiés avant la fin de l'année 1999.

Application des lois dont la commission des finances a été saisie au fond

N° de la loi

Mesures attendues lors du dernier contrôle

Nouvelles mesures

(Lois de la session)

Mesures prises dans l'année

Devenue sans objet

Restent en attente

94-99

1

0

0

1

94-679

2

0

1

1

96-314

4

1

3

0

96-597

1

0

1

0

Lois

96-1182

2

1

0

1

antérieures

97-277

16

0

0

16

97-1239

1

1

0

0

97-1269

2

1

0

1

98-546

22

19

0

3

Total

51

35*

23

5

23

7*

98-1266

19

14

0

5

Lois

98-1267

13

4

0

9

de la session

99-532

23

11

0

12

Total

55

29

0

26

Total général

51

35*

55

52

5

49

33*

* exclusion faite de la loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite

Commission des finances : application des lois promulguées avant le 1er octobre 1998 .

1) Lois devenues totalement applicables.

- Loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier

- Loi n° 96-597 du 2 juillet 1996 portant modernisation des activités financières

- Loi de finances rectificative pour 1997 n° 97-1239 du 29 décembre 1997

2) Lois toujours partiellement applicables.

- Loi n° 94-99 du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française

- Loi n° 94-679 du 8 août 1994 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier

- Loi de finances rectificative pour 1996 (n° 96-1182 du 30 décembre 1996)

- Loi n° 97-277 du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne-retraite

- Loi de finances pour 1998 n° 97-1269 du 31 décembre 1997

- Loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier

On terminera, sur toutes ces questions, en signalant, dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales , le cas spécifique de la loi n° 94-654 du 29 juillet 1994 , relative au don et à l'utilisation des éléments et produits du corps humain, à l'assistance médicale à la procréation et au diagnostic prénatal (loi " bioéthique "). Ce texte devait être apprécié au terme de cinq années d'application (soit en 1999) par l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques en vue de son éventuelle révision. Or tous les textes d'application ne sont pas parus, ce qui conduit à bafouer la volonté du législateur en bloquant l'évaluation de la loi. Dans leur rapport déposé au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, MM. Alain Claeys, député, et Claude Huriet, sénateur, ont pu souligner l'inanité de l'entreprise, " soit que la loi vienne tout juste d'être effectivement mise en oeuvre, soit qu'elle n'ait encore trouvé aucun commencement d'exécution " 5( * ) . M. Claude Huriet a saisi le Premier ministre et a alerté l'opinion publique sur ce sujet, en formulant, dans la presse spécialisée, ses interrogations " sur les tergiversations du Gouvernement, alors que les progrès des bio-sciences rendent de plus en plus nécessaire et urgente la révision de la loi ".

III. TOUT VOTE EN URGENCE DE LOI N'EMPORTE PAS NÉCESSAIREMENT, ET DE LOIN, EXHAUSTIVITÉ DE SUIVI RÉGLEMENTAIRE

Ici aussi, on observera une importante différence de suivi réglementaire entre cinq commissions permanentes et la sixième, la commission des finances.

La commission des affaires économiques s'interroge sur le bien-fondé du recours à la déclaration d'urgence : près de la moitié des 39 lois 6( * ) examinées, depuis 1981, par ses soins , selon cette procédure, demeure non applicable ou partiellement applicable.

Commission des affaires économiques : application des lois votées
après déclaration d'urgence depuis 1981

Elle en conclut donc que " le seul effet notoire " du recours à la procédure d'urgence " semble être une regrettable restriction de la discussion parlementaire ".

En revanche, la commission des lois note que les deux lois relatives à la Nouvelle-Calédonie, examinées selon la procédure d'urgence, ont été suivies des mesures d'application permettant l'établissement des institutions politiques. Le ministère de l'outre-mer compte rendre ces lois totalement applicables à la fin de l'année 1999, mais leur taux d'application n'est, pour l'heure, que de 23 % pour la loi organique et de 40 % pour la loi simple.

Ces deux lois, n° 99-209 (loi organique) et n° 99-210 (loi ordinaire) du 19 mars 1999 relatives à la Nouvelle-Calédonie, fixent le nouveau statut de la Nouvelle-Calédonie.

Concernant la loi organique, six décrets d'application sont intervenus :

- le décret en Conseil d'Etat n° 99-250 du 31 mars 1999 relatif aux élections au congrès et aux assemblées de province ;

- le décret n° 99-251 du 31 mars 1999 portant convocation des électeurs en vue de procéder à l'élection des membres du congrès et des assemblées de province ;

- le décret n° 99-252 du 31 mars 1999 portant création d'un traitement automatisé nécessaire à la tenue d'un fichier général des électeurs inscrits en Nouvelle-Calédonie ;

- le décret n° 99-458 du 3 juin 1999 modifiant le décret n° 84-558 du 4 juillet 1984 fixant les conditions de désignation des membres du Conseil économique et social ;

- le décret en Conseil d'Etat n° 98-821 du 17 septembre 1999 pris pour l'application de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 et de la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 relatives à la Nouvelle-Calédonie et modifiant le code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel et le décret n° 63-766 du 30 juillet 1963 relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'Etat ;

- le décret n° 99-842 du 27 septembre 1999 relatif à la promulgation des lois du pays en Nouvelle-Calédonie.

Vingt-sept décrets restent encore à prendre pour l'application de la loi organique, dont la plupart devraient être publiés avant la fin de l'année. Six d'entre eux ont d'ores et déjà été transmis au Conseil d'Etat.

En ce qui concerne la loi ordinaire complétant la loi organique, hormis les mesures relatives à l'organisation des élections au congrès et aux assemblées de province, seul l'article 34 fixant le régime du droit d'asile a fait l'objet d'un décret d'application (décret en Conseil d'Etat n° 99-511 du 21 juin 1999 relatif à l'asile en Nouvelle-Calédonie). Cinq articles de cette loi prévoient l'intervention d'un décret pour leur mise en oeuvre.

Commission des lois et déclaration d'urgence : frustration sur la Nouvelle-Calédonie et sur la coopération intercommunale

Quatre lois ont été adoptées après une telle procédure, ce qui représente un taux de 26 % au lieu de 19 % la session précédente.

Si cette procédure est justifiée pour les deux lois sur la Nouvelle-Calédonie, l'adoption de ces lois étant prévues par la loi constitutionnelle n° 98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie, elle l'est moins pour la loi relative à la coopération intercommunale. Après une lecture dans chaque assemblée, la commission mixte paritaire a dû examiner 102 articles restant en discussion. Elle s'est réunie à quatre reprise pour une durée totale de 16  h  15.

La loi relative au mode d'élection des conseillers régionaux est applicable, les lois sur la Nouvelle-Calédonie sont en voie d'application, seule celle relative à la coopération intercommunale est encore non applicable .

La commission des affaires sociales a examiné, en 1997-1998, selon la procédure d'urgence, deux textes :

- la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale : elle note que, sur les dispositions relatives à l'assurance maladie, la plupart des articles ne sont pas appliqués (dépistage de maladies mortelles, modalités de gestion du système national d'information interrégions, actions d'évaluation des unions régionales de médecins libéraux), compte non tenu des dispositions relatives au droit de substitution et à la fixation des prix des médicaments 7( * ) ;

- la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle : la commission des affaires sociales relève l'absence totale de suivi réglementaire, alors que " pour sa partie relative à la couverture maladie universelle, (cette loi) doit entrer en vigueur au 1 er janvier prochain ".

Le cas des lois de finances, de droit discutées en urgence, amène pourtant à tempérer, en ce domaine, tout jugement trop négatif.

Selon la commission des finances :

- le taux d'application de la loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 ( loi de finances pour 1999 ) est de 73,7 % (14 mesures prises, sur 19) ;

- le taux d'application de la loi n° 98-1267 du 30 décembre 1998 ( loi de finances rectificative pour 1998 ) est de 30,8 % (4 mesures prises, sur 13).

Il est vrai que l'exécutif bénéficie, ici, des fruits d'une longue pratique.

Mais ce jugement plutôt positif est aussi corroboré par le suivi réglementaire de la loi n° 99-532 du 25 juin 1999 relative à l'épargne et à la sécurité financière : le rapport des mesures prises aux mesures prévues atteint ici 47,8 % (soit 11 sur 23) ; et ce, quasiment en un trimestre...

On sait que le dispositif particulièrement nourri des lois de finances, comme d'ailleurs celui de textes particulièrement lourds, comme la loi sur l'épargne et la sécurité financière, au demeurant complexe dans tous les cas de figure, n'est sûrement pas de nature à faciliter le suivi réglementaire.

IV. SUIVI RÉGLEMENTAIRE DES TEXTES D'ORIGINE PARLEMENTAIRE : TOUJOURS À LA TRAÎNE

Les commissions ne manquent pas de mettre en valeur l'inégalité de traitement entre deux catégories de textes prescripteurs de suivi réglementaire : les uns, d'origine exécutive, rédigés par les services administratifs et les autres, d'origine parlementaire. La lenteur de parution des textes d'application pour les lois d'initiative parlementaire s'ajoute parfois à la longueur des délais d'examen par le Parlement.

La commission des affaires économiques évoque, à cet égard, la loi n° 99-471 du 8 juin 1999 tendant à protéger les acquéreurs et propriétaires d'immeubles contre les termites et autres insectes xylophages, en estimant que ce texte illustre " à merveille " les difficultés de l'initiative parlementaire en matière législative : à partir de deux propositions de loi d'origine sénatoriale déposées en 1996, la première lecture eut lieu dès janvier 1997 au Sénat, mais le texte ne fut définitivement adopté qu'en mai 1999 ! Cependant, compte tenu de l'attente, tant des professionnels que des particuliers, le Gouvernement s'est engagé à ce que les textes d'application soient adoptés avant la fin de l'année. Ces textes -décrets et arrêtés- devraient être complétés par une circulaire d'application et des brochures d'information à diffuser auprès du public.

Notons bien qu'il s'agit, ici, d'une loi consensuelle, propre à répondre à l'urgente nécessité de lutter contre un fléau aux effets dévastateurs : faute de décrets d'application, on ne connaît ni la procédure à suivre pour déclarer les sinistres, ni les modes d'incinération des matières infestées, ni les moyens de la détermination, par les communes, des secteurs à traiter d'office.

Le même cas de figure, entaché de conséquences identiques, prévaut pour la loi n° 99-245 du 30 mars 1999 relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l'exploitation minière et à la prévention des risques miniers après la fin de l'exploitation.

Adopté dans la rédaction du Sénat, ce texte est issu de plusieurs propositions de loi déposées par des sénateurs appartenant à tous les groupes politiques.

Lors de son examen en séance publique devant la Haute Assemblée, en janvier 1999, le ministre et le rapporteur avaient souhaité que les décrets d'application paraissent dans les plus brefs délais. Du fait de la complexité des sujets abordés (indemnisation des propriétaires, fonctionnement de l'Agence de prévention et de surveillance des risques miniers, arrêt des travaux miniers), ces décrets ne sont cependant toujours pas parus. La loi est, en conséquence, inapplicable , ce qui pose de réels problèmes, car les victimes d'effondrements ne sont pas indemnisées, et parce que de nouveaux effondrements peuvent survenir à tout moment.

Pour la commission des lois , sur ses propres textes, le bilan de l'application des dispositions d'origine sénatoriale montre, en 1998-1999, que 10 articles sur 28 ne sont pas applicables, soit 35 %. Par comparaison, les dispositions provenant du texte initial d'un projet de loi sont appliquées à 76 %.

La loi n° 98-566 du 8 juillet 1998 portant transposition de la directive 94/47/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 1994 concernant la protection des acquéreurs pour certains aspects des contrats portant sur l'acquisition d'un droit d'utilisation à temps partiel de biens immobiliers fournit un exemple flagrant d'inertie : elle n'est pas applicable plus d'un an après sa promulgation et le Gouvernement n'entend pas prendre les mesures d'application demandées par le Sénat aux articles 1er et 3.

L'article premier prévoit qu'un arrêté précisera la définition des mentions devant figurer dans l'offre de contrat de jouissance d'immeuble à temps partagé.

L'article 3, qui ouvre aux titulaires d'une licence d'agent de voyages la faculté de conclure ou de prêter leur concours à la conclusion de contrats de jouissance d'immeuble à temps partagé, prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixera les modalités de mise en oeuvre de la garantie financière, le contenu du contrat de mandat et les conditions de la rémunération du mandataire.

En pratique, l'absence de mesures d'application depuis plus d'un an aboutit à empêcher les agents de voyages licenciés d'utiliser la faculté qui leur est ouverte par la loi d'exercer l'activité de time-share, ce qui est de nature à freiner le développement de cette activité en France et à inciter les consommateurs français à s'adresser à des professionnels étrangers n'offrant souvent pas des garanties équivalentes .

La commission des affaires sociales déplore une nouvelle fois que les dispositions de la loi du 28 mai 1996 (DDOSS) concernant les thérapies génique et cellulaire, issues d'amendements sénatoriaux, ne soient toujours pas entrées en application.

La commission des affaires culturelles souligne que l'entrée en application de la loi n° 98-1165 du 18 décembre 1998 , tendant à renforcer le contrôle de l'obligation scolaire, issue de deux propositions de loi sénatoriales, dépend encore de l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat, prévu par son article 6, qui doit préciser les modalités de contrôle de la fréquentation scolaire et les sanctions applicables en cas de non-déclaration des modalités spécifiques d'instruction.

Plus complexe est le cas de la loi n° 99-477 du 9 juin 1999 visant à garantir le droit à l'accès aux soins palliatifs, texte dont l'initiative revient au Sénat, bien qu'il résulte formellement d'une proposition de loi venant de l'Assemblée nationale.

En effet, cette loi reprend, pour l'essentiel, les dispositions des conclusions adoptées à l'unanimité par la commission des affaires sociales sur une proposition de loi présentée par M. Lucien Neuwirth et ses collègues de la commission. Elle constitue le prolongement des travaux entrepris par la commission depuis la fin de l'année 1994, avec la présentation d'un rapport de M. Lucien Neuwirth sur la prise en charge de la douleur, le vote des dispositions de la loi du 4 février 1995 sur le même sujet, puis la présentation d'un rapport d'information sur les soins palliatifs le 10 février 1999.

Aucun décret d'application n'a été publié.

Il peut arriver que le caractère malencontreux de la rédaction d'un article bride la publication des textes réglementaires requis ; ainsi en est-il de l'article 33 de la loi de finances rectificative pour 1996, issu d'un amendement d'origine parlementaire, accepté par le ministre, qui, pour étendre à certains groupements de communes la faculté de percevoir la taxe sur les fournitures d'électricité, se réfère à une catégorie de population qui n'est plus répertoriée, depuis le recensement général de 1990, par l'Institut national de la statistique et des études économiques.

V. QUELQUES CAS ABERRANTS D'UNE APPLICATION OU D'UNE INAPPLICATION " CONTRA LEGEM "

Il advient que l'exécutif manifeste clairement ses réticences à appliquer, purement et simplement, la loi.

Il peut ainsi s'arroger la prérogative de statuer sur l'opportunité de la création, pourtant explicitement prescrite par le législateur, d'un conseil, en considérant que " l'utilité " de ce nouvel organisme n'est pas " évidente " 8( * ) . Ainsi n'a-t-on pas élaboré le décret relatif à la composition du conseil départemental de l'environnement, prévu par l'article 9 de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement.

Plus extraordinaire est encore le contenu de l'instruction du 24 juin 1999, sur les conséquences fiscales de la conversion, en euro, des titres de créances (article 18 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998) : le texte retient la solution exactement contraire à la solution précédemment exposée par le ministre en séance, lors du vote 9( * ) .

Et les fonds départementaux de solidarité pour l'environnement , créés par l'article 3 de la loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 relative à l'élimination des déchets, ainsi qu'aux installations classées pour la protection de l'environnement, ne verront sans doute jamais le jour : les décrets censés fixer le taux de la cotisation de péréquation et les modalités de gestion des fonds suscitant des difficultés de mise en oeuvre (impossibilité de déterminer simplement, dans les bases de taxe professionnelle, l'assiette d'une entreprise productrice de déchets ; disproportions entre la portée territoriale (toutes les communes) et le montant, extrêmement modique, de la ressource). Voilà bien une mesure, initialement proposée par M. Michel Barnier, à l'Assemblée nationale, vidée de son sens.

La commission des affaires sociales relève, également, en ces termes, " l'illégalité par défaut " du décret publié, le 29 décembre 1998 (application de l'article 25 de la loi n° 97-1164 du 19 décembre 1997 de financement de la sécurité sociale) : " Alors que la loi avait prévu que les aides versées par le fonds d'accompagnement social pourraient concerner les personnels des établissements de santé mentionnés au premier alinéa de l'article L. 174-1 du code de la sécurité sociale, c'est-à-dire les établissements de santé publics et les établissements de santé privés à but non lucratif admis à participer au service public hospitalier, le décret réserve les aides du fonds aux seuls personnels des établissements publics de santé. ".

VI. TOUJOURS À LA POURSUITE DES RAPPORTS DEMANDÉS À L'EXÉCUTIF

En demandant le dépôt prochain, par l'exécutif, de tel ou tel rapport sur tel ou tel sujet, le législateur vise non seulement à améliorer la quantité et la qualité de son information, mais encore à contribuer à la nécessaire évaluation de telle ou telle politique publique.

L'accumulation de retards, en ce domaine, affecte donc directement la valeur des travaux ultérieurs à conduire. Toujours condamnable, cette accumulation devient même inexcusable, dès lors que le Parlement fixe une date limite pour le dépôt de tel ou tel rapport.

La loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire a, en ce domaine, valeur d'exemple.

Loi n° 95-115 du 4 février 1995

Le rapport sur les modalités de développement de la polyvalence des services publics aurait dû paraître avant le 6 février 1996.

La date limite du 6 août 1996 était fixée pour la publication des documents suivants :

- propositions visant à réduire les entraves à la mobilité économique des personnes (article 48) ;

- rapport sur la péréquation et les finances locales (article 68) ;

- propositions de réforme du financement des collectivités locales (article 74) ;

- propositions sur le développement local (article 78).

La question revêt une intensité particulière en cas de périodicité régulière de dépôt.

L'article 102 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne dispose que le " Gouvernement déposera chaque année devant le Parlement un rapport sur l'application de la présente loi et sur les mesures spécifiques qui auront été prises en faveur de la montagne ". L'article visé précisant, en outre, que ce rapport devait être transmis au Conseil national de la montagne.

Ce principe de l'annualité de dépôt de ces rapports n'a jamais été respecté. Seul, un premier bilan des cinq années d'application de la loi montagne a été élaboré par la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale en janvier 1990, à l'occasion du deuxième Conseil national de la montagne, et l'instance d'évaluation de la montagne, mise en place en 1995 au Commissariat général du Plan, a présenté au Conseil national de la montagne, le 19 mars 1999, une synthèse de cette évaluation dont la publication exhaustive est imminente.

Outre le non-respect de délais fixés par la loi, on peut déplorer qu'à l'occasion du deuxième bilan (mars 1999), il n'ait pas été fait application de l'article 102 de la loi montagne, puisque ce rapport n'a pas fait l'objet d'un dépôt officiel devant le Parlement, avant d'être présenté au Conseil national de la montagne.

La commission des affaires économiques note que plus de la moitié des demandes de rapport formulées, depuis 1981, dans les lois relevant de sa compétence, n'a jamais été suivie d'effet.

Commission des affaires économiques :

depuis 1981, 45 rapports à venir, demandés par 23 lois

- loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications, à son article 21 ;

- loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville, à son article 47 ;

- loi n° 91-1385 du 31 décembre 1991 portant dispositions diverses en matière de transports, à son article 5 ;

- loi n° 92-496 du 9 juin 1992 modifiant le régime du travail dans les ports maritimes, à son article 1er ;

- loi n° 92-613 du 6 juillet 1992 modifiant le code forestier et portant diverses dispositions agricoles et cynégétiques, à son article 13 ;

- loi n° 92-1444 du 31 décembre 1992 relative à la lutte contre le bruit, à son article 15 ;

- loi n° 92-1445 du 31 décembre 1992 relative aux relations de sous-traitance dans le domaine du transport routier de marchandises, à son article 5 ;

- loi n° 93-949 du 26 juillet 1993 relative au code de la consommation (partie législative), à son article 8 ;

- loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat, à son article 9 ;

- loi n° 95-95 du 1er février 1995 de modernisation de l'agriculture, à ses articles 17, 18, 21, 37 et 68 ;

- loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, à ses articles 15 et 31 ;

- loi n° 95-115 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, à ses articles 31,48, 60, 68, 74, 78 et 87 ;

- loi n° 96-299 du 10 avril 1996 relative aux expérimentations dans le domaine des technologies et services de l'information, à son article 7 ;

- loi n° 96-588 du 1er juillet 1996 sur la loyauté et l'équilibre des relations commerciales, à ses articles 15 et 18 ;

- loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l'artisanat, à ses articles 1, 5, 16 et 17 ;

- loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications, à ses articles 8-V et 23 ;

- loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, à ses articles 4 et 25 ;

- loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public " Réseau Ferré de France " en vue du renouveau du transport ferroviaire, à son article 17 ;

- loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines, à ses articles 13 et 20 ;

- loi n° 98-69 du 6 février 1998 tendant à améliorer les conditions d'exercice de la profession de transporteur routier, à son article 15 ;

- loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole, à ses articles 3, 91, 141 ;

- loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire et portant modification de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire à ses articles 3 et 36 ;

- loi n° 99-5 du 6 janvier 1999 relative aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux à son article 11.

La commission des affaires économiques estime " que ces retards sont regrettables : en faisant le point sur l'évolution d'un secteur donné ou sur l'application d'une loi, (ces rapports) constitueraient une source d'information précieuse, tant pour les membres du Gouvernement que pour les parlementaires. ".

Au moins, pendant la session 1998-1999, quatre rapports attendus par cette même commission ont-ils été déposés.

Commission des affaires économiques :

4 rapports déposés en 1998-1999,

demandés par les lois ci-après

Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral (article 41), rapport annuel au Parlement sur l'application des articles 1er et 39 de la loi précitée (01/02/99).

Loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications (articles 8 et 23) :

- rapport sur le financement du service universel (article 8 de la loi précitée relatif à l'article L 35-2 du code des Postes et Télécommunications) ;

- rapport sur les zones d'implantation, les délais de couverture et les modes de fonctionnement des radiotélécommunications mobiles (article 23 de la loi précitée) (14 octobre 1998).

Loi n° 99-5 du 6 janvier 1999 relative aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux (article 23), rapport relatif à la clarification et la simplification des procédures d'admission aux écoles vétérinaires (21 avril 1999).

Pour la commission des lois , aucun rapport du Gouvernement n'a été déposé pendant la session 1998-1999.

Une seule loi adoptée pendant cette session requiert un rapport : la loi n° 99-505 du 18 juin 1999 portant diverses mesures relatives à la sécurité routière et aux infractions sur les agents des exploitants de réseau de transport public de voyageur. Un rapport d'évaluation sur les stages de formation et de sensibilisation est prévu à l'article 1er de cette loi.

Le compte-rendu du Gouvernement sur la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité n'a pas été déposé cette année, ainsi que le prévoit son article 32.

Pour la commission des affaires sociales , le rapport sur le " Bilan des zones franches urbaines et des zones de redynamisation urbaine " a été remis en mars 1999, alors qu'il aurait dû avoir une périodicité annuelle (il était prévu par l'article 45 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996).

Pour sa part, la commission des finances note la poursuite des évolutions précédemment constatées :

" Enfin, si les rapports demandés par le Parlement ne sont pas indispensables à l'application des lois, ils sont essentiels pour mesurer les effets de certaines dispositions législatives. Leur publication est nécessaire à l'information du Parlement et à son rôle institutionnel de contrôle du Gouvernement... Dans l'ensemble, la parution des rapports dans les délais continue à être inégale et n'a pas connu d'évolution significative au cours de l'année écoulée. Les observations formulées l'an dernier restent donc d'actualité. Si le nombre de rapports non publiés demeure limité, on relève des parutions tardives ou incomplètes, ou des parutions annuelles non suivies. La vigilance du Parlement sur ce sujet, doit nécessairement être maintenue ".

Facteur aggravant de retards est le système à double détente , où un organisme, à créer en application de la loi, doit élaborer annuellement le rapport à venir. La commission des affaires étrangères note ainsi qu'un tel document n'a pu être publié parce que la Commission nationale pour l'élimination des mines antipersonnel, instituée par l'article 9 de la loi n° 98-564 du 8 juillet 1998, n'a été mise en place et composée que par le décret n° 99-358 du 10 mai 1999 et par l'arrêté du 8 juin 1999.

Le sujet se complique, dans la mesure où l'exécutif peut être tenté de regrouper, dans un unique document, plusieurs rapports.

Ainsi, souligne la commission des affaires étrangères, le rapport du ministre de la défense au Parlement , prévu par l'article 9 de la loi, sur la réforme du service national et la mise en place de l'armée professionnelle, n'a-t-il pas été formellement déposé. Toutefois, une partie des développements du rapport, déposé en octobre 1998, et intitulé " Rapport au Parlement sur l'exécution de la loi de programmation militaire et des mesures d'accompagnement économique et social " s'y rapporte-t-elle. Cette même commission note d'ailleurs que l'exécutif envisage, compte tenu du lien étroit entre les différentes lois relevant de la réforme des armées, de systématiser cette approche et de rassembler, dans un unique rapport au Parlement, l'ensemble des éléments relatifs à l'application de ces lois.

VII. QUELQUES EXEMPLAIRES DÉLAIS D'APPLICATION

Les actions prioritaires, à forte portée emblématique, de l'exécutif, bénéficient de toute la rapidité du travail de suivi réglementaire.

La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions a, ici, valeur de symbole.

Le bilan de sa mise en oeuvre est particulièrement positif.

La commission des affaires sociales indique :

" Le volet relatif à l'accès à l'emploi a été appliqué dans des conditions rapides.

Douze décrets ont été publiés dans un délai de 5 à 7 mois à compter de la parution de la loi. Mme Martine Aubry avait indiqué, en séance publique, que nombre de décrets avaient été préparés avant même la publication de la loi.

Les quelques décrets qui demeurent en suspens sont ceux qui nécessitent la consultation préalable des partenaires de l'Etat :

- soit des collectivités locales d'outre-mer pour les articles 19 et 28 qui concernent des institutions ou des prestations dans les départements d'outre-mer (DOM) ;

- soit des partenaires sociaux au sein des organismes de formation professionnelle (art. 24 relatif au financement des actions de formation des adultes illettrés).

De même, le volet relatif à la mise en oeuvre du droit au logement, pour ce qui concerne l'accès aux droits, est-il aujourd'hui quasi intégralement applicable.

Le seul décret restant en suspens est celui qui fixe le montant maximum des frais de fonctionnement des Fonds de solidarité pour le logement (art. 36 de la loi) : sa non-parution n'obère pas le fonctionnement des fonds qui sont financés à parité par l'Etat et par les départements.

On observera avec intérêt que la mise en oeuvre du nouvel impôt que constitue la taxe sur les logements vacants (art. 51) s'est opérée dans un délai de 5 mois, sensiblement plus court que la durée de mise en place d'autres dispositions importantes de ce volet du projet de loi, à savoir :

- la nouvelle procédure de réquisition avec attributaire (10 mois),

- la nouvelle procédure d'attribution des logements locatifs sociaux (14 mois).

S'agissant de cette dernière, le délai significatif -plus d'un an- peut s'expliquer par la nécessité d'une étroite concertation avec la fédération représentative des organismes d'HLM.

Il convient de rappeler que, par circulaire du 25 mars 1999, les préfets ont été invités à créer les conférences intercommunales du logement avant le 2 août 1999, comme prévu par la loi, et de leur transmettre à cette date les accords collectifs départementaux passés entre l'Etat et les bailleurs sociaux. Il n'y a donc pas de retard dans l'application de la loi sur le terrain.

Plusieurs autres volets du projet de loi sont également entièrement applicables du fait de la parution dans des délais acceptables des décrets d'application. Il s'agit des chapitres portant sur l'accès aux soins, l'exercice de la citoyenneté, le traitement des situations de surendettement, la prévention des expulsions, l'amélioration des conditions de vie et d'habitat, l'éducation et les institutions sociales.

Parmi les décrets pris, on soulignera les trois décrets et l'arrêté pris en application de l'article 123 relatif aux mesures de lutte contre le saturnisme, introduit à l'initiative de l'Assemblée nationale, mais largement amendé par le Sénat en nouvelle lecture.

S'agissant des dispositions non encore applicables, le décret prévu par l'article 111 pour déterminer de nouvelles modalités de publicité de l'adjudication après saisie immobilière n'est pas paru. On se souvient que le Sénat par la voix du rapporteur pour avis de la commission des Lois, avait souligné que les dispositions introduites à l'initiative de l'Assemblée nationale comportaient des précisions difficiles à intégrer en droit positif par les services du ministère de la Justice.

D'une manière générale, on observera que les retards d'application les plus sensibles concernent des dispositions introduites à l'initiative de l'Assemblée nationale dont la mise en oeuvre relève du ministère de l'Economie et des Finances.

Sont ainsi retardées la mise en oeuvre des dispositions tendant à permettre l'ouverture d'un compte dépôt limité aux services bancaires de base ainsi que la généralisation du dispositif des " chèques d'accompagnement personnalisé ".

Au total, ce sont 45 décrets qui ont été pris en un peu plus d'un an pour assurer l'application de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions. Ce résultat satisfaisant montre qu'il est possible de susciter une mobilisation des services pour la mise en oeuvre de textes importants impliquant divers ministères. "

La commission des affaires économiques signale les cas suivants :

- les textes d'application de la loi n° 98-1164 du 18 décembre 1998 relative à l'emploi des fonds de la participation des employeurs à l'effort de construction ont été publiés dès février 1999. Traduisant le contenu d'une convention signée en août 1999 par l'ensemble des partenaires sociaux et l'Etat, ce texte a pu être pleinement applicable deux mois après son adoption par le Parlement, grâce, en amont, à l'approfondissement de la concertation ;

- les décrets d'application de la loi n° 98-984 du 3 novembre 1998 visant à la création d'un office des produits de la mer et de l'aquaculture et étendant à la collectivité territoriale de Mayotte les offices d'intervention prévus au livre VI du code rural sont parus moins de deux mois après la publication de la loi ; la nécessité de pallier le défaut de base légale de l'Office des produits de la mer et de l'aquaculture (OFIMER), et la précarité de la situation juridique et financière des personnels de l'ancien Fonds d'intervention d'organisation des marchés des produits de la pêche maritime et des cultures marines (FIOM) expliquent cette rapidité.

La commission des lois souligne que huit mesures d'application des deux lois relatives à la Nouvelle-Calédonie ont été prises en moins d'un mois .

On n'aurait garde d'oublier, ici, le poids des contraintes de la réglementation de l'Union européenne, qui peut ralentir la célérité.

Ainsi, au sujet de la loi n° 99-584 du 12 juillet 1999, modifiant l'ordonnance n° 82-283 du 26 mars 1982, portant création des chèques-vacances, la commission des affaires sociales note-t-elle :

" La loi est, en grande partie, directement applicable, la mise en place des chèques-vacances relevant des entreprises et des partenaires sociaux. Seule l'ouverture de l'utilisation des chèques-vacances dans les Etats de la communauté européenne exige la publication d'un décret d'application. Or, en dépit des déclarations de Mme le secrétaire d'Etat au tourisme qui avait précisé le 29 juin dernier à l'Assemblée nationale que le projet de loi " a donné lieu à un important travail de préparation ", ce décret n'est pas encore publié. Votre commission ne s'étonne guère de ce retard, cette disposition ayant été introduite en cours de navette, à la va-vite, par amendement du Gouvernement.

Il semble d'ailleurs que le Gouvernement ait choisi d'attendre la présidence française de l'Union européenne pour avancer sur ce point, dans la mesure où une négociation entre les partenaires européens constitue, en pratique, un préalable nécessaire à la publication du décret. "

VIII.  LA VEILLE DU SÉNAT SUR LE SUIVI RÉGLEMENTAIRE

Les commissions permanentes du Sénat ont poursuivi, bien entendu, leur contrôle du suivi réglementaire.

L'initiative la plus spectaculaire, et d'ailleurs couronnée de succès, a porté sur la publication des décrets d'application permettant la création de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments : ces textes auraient dus être pris, aux termes de la loi du 1 er juillet 1998, relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire et des produits destinés à l'homme, avant le terme du 31 décembre 1998. Dès le 26 janvier 1999 , M. Claude Huriet , co-auteur, avec M. Charles Descours, d'un rapport d'information sénatorial sur le sujet, puis de la proposition de loi à l'origine du texte voté, a alerté, par lettre, le Premier ministre ; dès le 9 février 1999, M. Charles Descours a posé une question orale, au Sénat, au Premier ministre ; et deux communiqués à la presse ont été publiés, par les soins de ces deux parlementaires, respectivement les 5 et 17 mars 1999 , pour exprimer toute leur indignation face à l'accumulation des retards. La publication, le 26 mars 1999, du décret, a formellement clos une polémique qui rebondit au fond, compte tenu des choix opérés par l'exécutif (pour déterminer les titulaires des missions d'évaluation et de contrôle), sinon des lacunes du texte (modalités de mise à disposition des laboratoires de contrôle extérieurs). Il reste que le Sénat a pu exercer, à cette occasion, une influence déterminante.

Aussi irritante, et toujours pendante, est la question de la publication du décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 8 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996, de réglementation des télécommunications, sur l'annuaire universel . On achoppe, ici, sur les modalités de fonctionnement de l'organisme indépendant, voué à gérer la liste des abonnés, distinct juridiquement, des entreprises offrant des biens et services de télécommunications. Le rapporteur pour avis, au nom de la commission des affaires économiques , du budget de la Poste et des technologies de l'information, M. Pierre Hérisson , a, lui aussi, interrogé, à plusieurs reprises, l'exécutif sur ce sujet. Et comme le relève la commission des affaires économiques , " on ne peut que regretter que le Gouvernement n'ait entrepris aucune initiative pour sortir de l'impasse actuelle, alors que c'est l'accessibilité du service public des télécommunications qui est en cause ".

Très utile également est la publication , généralement dans les avis budgétaires, de bilans commentés récapitulant l'état de l'application des lois.

On peut en trouver de bons exemples dans les avis budgétaires de la commission des affaires économiques (sur l'urbanisme, Sénat, n° 68, tome XV, 1998-1999 ; sur l'environnement, Sénat n° 68, tome XVII, 1998-1999).

La procédure des questions écrites constitue, par ailleurs, un excellent instrument, compte tenu de la technicité des réponses attendues.

Ainsi le suivi réglementaire des lois relevant de la commission des affaires économiques a-t-il conduit, en 1998-1999, au dépôt de 20 questions écrites, la majorité d'entre elles relatives à tel ou tel texte à appliquer, quelques unes présentant, par ailleurs, une portée d'ordre général (amélioration de l'application des lois, par exemple) et, toujours en 1998-1999, au dépôt de 4 questions orales, visant, plus particulièrement, des sujets relevant de l'aménagement du territoire et de l'environnement.

La commission des lois signale, au cours de cette session, deux questions écrites portant sur les délais d'application des lois en général.

M. Marcel Bony (question écrite n° 13698, J.O du 25 mars 1999) et M. Michel Doublet (question écrite n° 12194, J.O du 19 novembre 1998) ont ainsi souligné la nécessité pour le Gouvernement de prendre rapidement les décrets d'application des lois et " rendre plus crédible l'activité législative qui ne doit pas être freinée par le pouvoir exécutif " (M. Marcel Bony).

La commission des affaires culturelles insiste sur le cas particulier de la loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche : elle indique que le Sénat se doit d'être très vigilant sur les délais de parution des décrets d'application de cette loi.

Interrogé par le rapporteur, M. Pierre Laffitte, M. Claude Allègre, ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie, a déclaré devant la commission, le 20 octobre, que l'ensemble des textes d'application de la loi paraîtra d'ici la fin de l'année.

Une circulaire relative notamment à la mobilité des personnels de recherche est parue le 10 octobre dernier.

Mais les futurs décrets d'application en sont encore au stade de la concertation interministérielle, les arbitrages devant être rendus en novembre.

La loi prévoit en outre la présentation au Parlement d'un rapport triennal sur son application, le premier de ces rapports devant être remis en 2002.

Cette même commission évoque aussi la loi n° 99-223 du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage.

" Ne sont parus, au 30 septembre 1999, que les textes permettant la mise en place du conseil de prévention et de lutte contre le dopage (CPLD) :

- le décret de nomination de ses membres (décret du président de la République du 15 juin 1999) ;

- le décret n° 99-620 du 15 juillet 1999 relatif à la prestation de serment des membres du CPLD.

En réponse à une question posée par le rapporteur en deuxième lecture du projet de loi, M. James Bordas, lors de son audition devant la commission le 6 octobre dernier, le ministre de la jeunesse et des sports a indiqué que " l'ensemble des décrets d'application de la loi devaient être prochainement publiés ". Selon le relevé établi par le ministère, cet ensemble devrait représenter 9 décrets, dont 5 décrets en Conseil d'Etat.

Plusieurs textes réglementaires antérieurs à la nouvelle loi et qui ne lui sont pas contraires peuvent, en attendant, continuer de s'appliquer, il en est ainsi notamment du décret du 30 août 1991 relatif aux contrôles (même s'il est prévu l'intervention d'un nouveau décret). En outre, l'article 20 de la loi a expressément prévu en attendant la parution annoncée d'un nouveau décret relatif à l'agrément et à la prestation de serment des agents médecins chargés des contrôles (mais les dispositions correspondantes du même décret du 30 août 1991 pourraient encore " servir "), que les agents et médecins agréés en application de la loi de 1989 resteraient en fonction pendant un an. Enfin, la liste des produits et procédés interdits demeure en vigueur.

Enfin, il convient de rappeler que l'article 7 de la loi prévoit le départ annuel au Parlement d'un rapport d'activité du CPLD ".


ANNEXES

ANNEXE N° 1 :

Observations des commissions
sur l'application des lois en 1998-1999

(Extraits du " bulletin des commissions ")

AFFAIRES CULTURELLES

Mercredi 27 octobre 1999

Au cours de la même réunion, la commission a entendu une communication de M. Adrien Gouteyron, président, sur l'application , entre le 1 er octobre 1998 et le 30 septembre 1999, des lois entrant dans le domaine de compétence de la commission.

M. Adrien Gouteyron, président, a introduit son propos en constatant que le suivi de l'application des lois que le Sénat pratique depuis 1972 était trop souvent l'occasion de constater que les lois ne recevaient que bien tardivement les mesures d'application nécessaires, quand elles n'étaient pas modifiées avant d'être devenues complètement applicables.

Il a relevé que, dans le domaine de la culture, étaient enfin devenues applicables deux lois adoptées en 1997. En ce qui concerne la loi d'origine sénatoriale du 23 février 1997, relative à l'instruction des autorisations de travaux aux abords des monuments historiques ou dans les secteurs sauvegardés, il a noté que la publication de son décret d'application, finalement intervenue en février 1999, devait sans doute beaucoup à l'obstination des nombreux parlementaires qui s'étaient sans relâche inquiétés de sa non-parution auprès des ministres successivement chargés de ce dossier, et il a souligné que cette loi, dont l'application sur le terrain semble progresser de manière satisfaisante, était un bon exemple de l'usage par les membres du Parlement de leur pouvoir d'initiative législative. En ce qui concerne la loi du 27 mars 1997 transposant les directives communautaires dites " câble-satellite " et " durée du droit d'auteur ", il a relevé que la parution en novembre 1998 de ses derniers décrets d'application permettait de parachever la transposition en droit français de la première de ces directives, transposition qui aurait dû intervenir avant le 1 er janvier 1995.

Il a rappelé que la commission avait été assurée de la parution prochaine des décrets d'application de trois lois promulguées cette année, la loi du 18 mars 1999 modifiant l'ordonnance de 1945 sur les spectacles, la loi du 23 mars 1999 relative à la protection de la santé des sportifs et à la lutte contre le dopage -dont sont déjà parus les textes d'application permettant la mise en place du Conseil de prévention et de lutte contre le dopage- et la loi du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche. A propos de ce dernier texte, il a souligné que le Sénat avait fait preuve de beaucoup de bonne volonté pour permettre qu'il soit rapidement adopté, et qu'il ne serait pas convenable que le Gouvernement ne fasse pas preuve d'une particulière diligence pour en assurer l'application.

Il a conclu son propos en remerciant les rapporteurs de la commission de la vigilance dont ils faisaient preuve non seulement en interrogeant régulièrement les ministres sur l'élaboration des textes d'application, mais aussi en suivant, à travers les avis budgétaires de la commission, les moyens consacrés à la mise en oeuvre des lois adoptées.

AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Mardi 26 octobre 1999

La commission a tout d'abord entendu la communication de M. Jean François-Poncet, président , sur l'application des lois au 30 septembre 1999.

Le président a tout d'abord considéré que ce bilan était, comme les années précédentes, peu satisfaisant, en soulignant que malgré l'intervention de 69 textes d'application pendant cette période, 28 % des lois examinées par la commission depuis 1981 attendaient toujours des décrets. Il a relevé qu'au total 288 textes d'application devaient encore être pris pour appliquer totalement ces lois, qualifiant cette situation de véritable " déni de démocratie ".

Après avoir indiqué qu'en dépit d'une légère progression par rapport à la session 1997-1998, l'effort d'application des lois demeurait, cette année, en deçà du niveau moyen enregistré au cours de la décennie, il a fait observer que peu des mesures attendues pour les lois issues de projets de loi relevant de la compétence de la commission et déposés sous le Gouvernement de M. Lionel Jospin étaient encore publiées, et que l'effort d'application sur les lois adoptées sous les gouvernements précédents était faible.

Il a ensuite observé que l'effort gouvernemental était concentré sur un petit nombre de textes tels que la loi d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines, la loi d'orientation des transports intérieurs, la loi de réglementation des télécommunications et la loi relative à la lutte contre le bruit, ces quatre lois étant à l'origine de plus de 40 % des textes d'application intervenus ces douze derniers mois. Il a relevé, à l'inverse, qu'une proportion importante de lois n'était toujours pas applicable, précisant qu'au total, sur les 126 lois examinées par la commission depuis 1981 exigeant des textes d'application 59 % seulement étaient entièrement applicables. Il a, en outre, indiqué que la proportion des lois votées après déclaration d'urgence rendues entièrement applicables n'était pas -loin s'en fallait- plus élevée que la moyenne puisque seulement 53 % étaient entièrement applicables, contre 59 % pour l'ensemble des lois examinées par la commission. Il a estimé que ce constat démontrait une nouvelle fois le caractère très contestable du recours à l'urgence, dont le seul effet véritable semblait être une regrettable restriction de la discussion parlementaire. Il a, par ailleurs, constaté que les exigences de dépôt des rapports n'étaient que trop rarement respectées.

S'agissant des causes de la lenteur des mesures d'application des lois, M. Jean François-Poncet, président, a, d'abord, fait observer que l'installation d'un nouveau gouvernement, en particulier lorsque celle-ci s'accompagnait d'un changement de majorité, avait généralement pour effet un ralentissement temporaire de la publication des décrets, dû à la définition de nouvelles priorités politiques. Il a souligné que l'installation du Gouvernement de M. Lionel Jospin n'avait pas infirmé cette règle. Il a relevé, par exemple, que l'examen du projet de loi d'orientation pour l'aménagement du territoire et portant modification de la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire, avait ainsi retardé, puis remis en question l'adoption, depuis 1998, d'un certain nombre de mesures attendues pour l'application de la loi du 4 février 1995.

Faisant en revanche observer que ces retards traduisaient, dans certains cas, de réels dysfonctionnements, il a ainsi regretté que le ministère chargé de l'environnement tarde, puis refuse d'élaborer le décret relatif à la composition du conseil départemental de l'environnement prévu par l'article 9 de la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, en considérant, dans une réponse à une question écrite du sénateur Jacques Oudin, que " l'utilité de ce nouvel organisme n'était pas évidente ". Il a rappelé qu'il ne revenait pas au pouvoir exécutif de remettre ainsi en question un dispositif adopté par le Parlement et qui, par conséquent, ne pouvait être modifié que par une loi. Il a, par ailleurs, évoqué la lourdeur et la complexité du processus d'élaboration des textes, qui pouvaient se trouver bloqués, pendant plusieurs années aux stades de la " réflexion ", de la " concertation " ou de la " consultation d'organismes ".

M. Jean François-Poncet, président , a ensuite indiqué que ces retards s'avéraient, en outre, préjudiciables aux citoyens qu'ils privaient du bénéfice des dispositions adoptées par la représentation nationale. Il a relevé, à titre d'exemple, qu'en l'absence de tout décret d'application, la loi n° 99-245 du 30 mars 1999 relative à la responsabilité en matière de dommages consécutifs à l'exploitation minière et à la prévention des risques miniers, les victimes d'effondrement ne pouvaient toujours pas disposer des indemnités prévues par la loi.

Il a, par ailleurs, souligné que, dans certains cas, la pression de l'actualité, des instances communautaires, ou simplement une volonté politique forte, permettaient d'accélérer considérablement les délais de publication des décrets. Il a fait observer que les disparités de traitement entre les décrets pris très rapidement et ceux qui sont retardés pendant des années montraient assez combien, par-delà la lourdeur et la complexité de leurs processus d'élaboration, la volonté politique constituait un facteur déterminant pour une rapide application des lois.

M. Jean François-Poncet, président , a estimé en conséquence tout à fait nécessaire la vigilance du Parlement en matière de suivi de l'application des lois.

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Mercredi 6 octobre 1999

M. Xavier de Villepin, président, a d'abord présenté à ses collègues une communication sur l'application des lois entrant dans le domaine de compétence de la commission durant l'année parlementaire 1998-1999.

Après avoir souligné le nombre exceptionnellement élevé, au cours de l'année parlementaire écoulée, des projets de loi ayant autorisé la ratification ou l'approbation de traités ou d'accords internationaux -63 textes, dont 57 déposés en première lecture sur le bureau du Sénat-, M. Xavier de Villepin, président, a consacré ses principales observations aux conditions d'application de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.

Il a à cet égard relevé qu'après la publication du décret du 26 novembre 1998 sur les possibilités de reports d'incorporation pour les titulaires d'un contrat de travail à durée déterminée, la loi pouvait être considérée comme quasi complètement appliquée sur le plan réglementaire. Les questions et les difficultés qui demeuraient étaient liées, a-t-il relevé, à la mise en oeuvre des dispositions concernant la période de transition devant aboutir à la suspension de la conscription.

M. Xavier de Villepin, président, a enfin rappelé que le projet de loi sur les volontariats civils, en cours d'examen devant le Sénat, s'inscrivait également dans le cadre de la réforme du service national puisqu'il était prévu par l'article 8 de la loi du 29 octobre 1997.

AFFAIRES SOCIALES

Mercredi 27 octobre 1999

La commission a entendu une communication de M. Jean Delaneau, président sur le contrôle de l'application des lois pour la période courant du 1 er octobre 1998 au 30 septembre 1999.

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que, conformément aux instructions du Bureau du Sénat, chaque année, les commissions permanentes présentaient, dans leur domaine de compétences, un bilan de l'application des lois. Il a précisé que les différentes contributions des commissions feraient l'objet d'une communication du président du Sénat lors d'une prochaine Conférence des présidents et d'un document de synthèse dont chacun pourrait prendre connaissance, de même que du bilan détaillé établi par la commission des affaires sociales.

Commentant ce bilan, M. Jean Delaneau, président, a souhaité formuler quelques observations.

Evoquant la loi du 29 juillet 1994, dite loi bioéthique, qui avait été rapportée par M. Claude Huriet, il a constaté que le Gouvernement encourait deux griefs : celui d'abord d'avoir laissé sans application certaines dispositions importantes de cette loi, faute de décret, celui ensuite de n'avoir pas respecté les prescriptions de l'article 21 de cette loi qui prévoyait une révision de la loi bioéthique avant le mois de juillet 1999.

M. Jean Delaneau, président, a indiqué que ce défaut d'application était à mettre en relation avec la non-application des dispositions de la loi du 28 mai 1996 concernant les thérapies génique et cellulaire, issues d'amendements sénatoriaux.

Il a souligné de même, que quatre ans et demi après la publication de la loi du 4 février 1995, son article 28 relatif au contrôle des installations de radiothérapie n'était toujours pas applicable, faute de décret, alors que le Gouvernement avait présenté cette mesure, incluse dans un texte portant diverses dispositions d'ordre social, comme très urgente.

S'agissant de la loi du 1 er juillet 1998 sur la sécurité sanitaire à laquelle la commission est particulièrement attachée puisqu'elle résulte d'une initiative de MM. Charles Descours et Claude Huriet, M. Jean Delaneau, président, a regretté le retard enregistré pour les décrets relatifs à la mise en place des différentes agences de l'Institut de veille qui n'ont été publiés que fin mars 1999, alors que la loi elle-même avait mis un butoir au 31 décembre 1998.

Pour ce qui est des dispositions figurant dans la loi du 1 er juillet 1998, relatives aux principales règles de sécurité sanitaire concernant les dispositifs médicaux, les produits cosmétiques et autres, le président a indiqué que les décrets n'étaient toujours pas parus, ce qui était difficilement acceptable s'agissant de règles conditionnant la sécurité sanitaire.

Abordant l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999, il a constaté qu'au terme de la période sous revue, les décrets d'application relatifs au fonds de réserve pour les retraites n'étaient pas parus et que les sommes qui devaient l'alimenter à hauteur de 2 milliards de francs n'avaient pas été versées, ce qui était fâcheux pour un fonds de réserve qui doit produire des fonds.

Il a souligné en revanche qu'il y avait un décret dont le Parlement ne souhaitait pas la parution et qui pourtant était pris chaque année par le Gouvernement : celui qui majore le plafond des avances de trésorerie aux régimes sociaux, fixé par le Parlement ; pour la troisième fois consécutive, en octobre 1999, le Gouvernement a en effet majoré ce plafond par la voie réglementaire.

Enfin, M. Jean Delaneau, président, s'est inquiété qu'aucun décret d'application n'ait été pris pour la loi du 27 juillet 1999 portant création de la couverture maladie universelle (CMU) alors que cette réforme doit être effective le 1 er janvier 2000.

Il a constaté que, même si l'enjeu n'était pas de même nature, la situation était identique pour les nombreux articles de diverses dispositions d'ordre sanitaire et social qui se sont greffés sur cette loi.

M. François Autain a souligné l'urgence qui s'attachait à la publication rapide du décret nécessaire à l'application de l'article de la loi du 27 juillet 1999 relatif aux médecins de nationalité ou à diplôme étrangers.

M. Claude Domeizel s'est félicité de la parution, le 24 octobre dernier, du décret relatif au fonds de réserve pour les retraites.

M. Claude Huriet a déploré à son tour que de nombreux décrets d'application de la loi dite bioéthique du 29 juillet 1994 n'aient pas été publiés, citant à titre d'exemple le sort des embryons surnuméraires.

Considérant qu'il s'agissait d'une question qui était naturellement hors de tout clivage politique, il s'est interrogé sur les moyens dont pouvait disposer la commission pour interpeller le Gouvernement.

M. François Autain a souligné les difficultés qui pouvaient être rencontrées dans la rédaction des décrets d'application de la loi dite bioéthique. Il a considéré que la perspective d'une modification de cette loi à compter de 1999 avait pu également constituer un frein pour la mise en place des décrets nécessaires à son application.

M. Jean Chérioux a rappelé que la loi comportait un dispositif expérimental pour 5 ans et a considéré au contraire que l'expérimentation était biaisée dès lors que la loi n'avait pas été appliquée dans toutes ses dispositions, faute de décret.

M. Francis Giraud a fait état également des difficultés rencontrées, dans leur activité, par les laboratoires de recherche du fait de l'absence de décret d'application.

M. Jean Delaneau, président, a souhaité que M. Claude Huriet puisse saisir le Gouvernement du problème récurrent de la non-parution des décrets d'application des dispositions de la loi du 28 mai 1996 concernant les thérapies génique et cellulaire, et plus largement des difficultés que semblait rencontrer le Gouvernement pour appliquer les dispositions législatives dès lors qu'elles résultaient d'une initiative parlementaire.

Il a proposé, et la commission l'a approuvé, que la démarche de M. Claude Huriet s'accomplisse au nom de la commission.

FINANCES

Mercredi 27 octobre 1999

Puis la commission a entendu une communication de M. Alain Lambert, président, sur le contrôle de l'application des lois pour la période courant du 1 er octobre 1998 au 30 septembre 1999. Il a tout d'abord rappelé qu'il appartenait à la commission des finances, comme à chaque commission, de dresser un bilan de l'application des lois qu'elle avait rapportées au fond. Sans entrer dans le détail des décrets d'application de chaque loi, il s'est limité à deux observations principales.

Il a, en premier lieu, souligné que l'amélioration sensible des délais d'application des lois, constatée depuis quelques années, se confirmait et qu'elle tenait largement à l'opiniâtreté du Parlement, ce dont il convenait de se féliciter.

Il a rappelé qu'une vigilance permanente dans le contrôle de la publication des rapports demandés par le Parlement demeurait nécessaire. Il a toutefois observé que trois des rapports demandés lors du dernier débat budgétaire, l'un sur la réforme de la taxe professionnelle, l'autre sur les effets du régime des micro-entreprises et un troisième sur la fiscalité en Corse, avaient été récemment déposés.

En second lieu, il a jugé que, trop souvent négligé, le contrôle constituait une prérogative essentielle du Parlement vis-à-vis du Gouvernement et qu'il s'agissait même d'un devoir démocratique. Il a constaté, en particulier, que les administrations rechignaient à appliquer les quelques rares dispositifs votés contre leur gré par la représentation nationale.

M. Alain Lambert, président , a rappelé qu'un des moyens à la disposition du Parlement était d'interroger régulièrement les ministres à ce sujet.

En conclusion, il a plaidé pour que, dans le cadre des réflexions à conduire sur le contrôle du Gouvernement, le suivi réglementaire de l'application des lois, d'ordre quantitatif et qualitatif, puisse gagner toute sa place.

La commission a alors donné acte au président de sa présentation du bilan de l'application des lois pour la période courant du 1 er octobre 1998 au 30 septembre 1999.

LOIS

Mercredi 27 octobre 1999

Puis la commission a entendu une communication de M. Jacques Larché, président, sur l' application des lois au 30 septembre 1999.

M. Jacques Larché, président, a tout d'abord indiqué que parmi les quinze lois adoptées définitivement sur le rapport de la commission des lois au cours de la session 1998-1999, deux lois étaient directement applicables et trois lois avaient été applicables rapidement.

Il a précisé qu'il s'agissait des lois relatives au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, au mode d'élection des conseillers régionaux et des conseillers à l'Assemblée de Corse et à la qualification d'officier de police judiciaire, et fait observer que deux de ces lois étaient d'origine parlementaire.

Le président a, en outre, rappelé que trois lois constitutionnelles avaient été promulguées et que celle relative à l'égalité entre les femmes et les hommes pourrait entraîner le dépôt de projets de lois organiques et ordinaires.

Il a ensuite indiqué que cinq lois promulguées en 1998-1999 n'avaient encore reçu aucune mesure d'application, précisant que parmi ces cinq lois figurait celle sur l'accès au droit promulguée en décembre 1998. Il a noté que le délai de parution des décrets attendus était supérieur à neuf mois pour cette loi, alors que l'importance du dispositif adopté sur l'aide juridique était fréquemment soulignée.

M. Jacques Larché, président, a observé que le ministère de l'intérieur s'était engagé à publier quatre décrets d'application de la loi relative aux polices municipales avant la fin juillet 1999 mais qu'ils n'étaient toujours pas parus à ce jour. Il a noté que les deux lois relatives à la Nouvelle-Calédonie, examinées selon la procédure d'urgence, avaient reçu des mesures d'application importantes permettant l'établissement des institutions politiques et que le ministère de l'outre-mer entendait rendre ces lois totalement applicables à la fin de l'année 1999, alors que vingt-sept décrets restaient encore à prendre pour l'application de la loi organique et au moins six décrets pour la loi simple.

Il a fait savoir que, globalement, le délai de parution des décrets était encore trop souvent supérieur à six mois, indiquant que trois questions écrites de parlementaires l'avaient souligné au cours de la session, et il a noté que les lois n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles et n° 98-566 du 8 juillet 1998 portant transposition de la directive sur le temps partagé n'étaient toujours pas totalement applicables.

Le président a enfin fait observer que les dispositions d'origine sénatoriale étaient moins bien appliquées que celles d'origine gouvernementale, 35 % étant non appliquées, contre 24 %.

ANNEXE N° 2 :

Lois votées, depuis 1986-1987, par année parlementaire
(hors lois portant ratification de conventions)


ANNEXE N° 3 :

Application des lois votées depuis l'instauration de la session unique

1998-1999



1997-1998



1996-1997



1995-1996



Application des lois votées depuis l'instauration de la session unique

1998-1999

Commissions
au fond

Nombre de
lois votées

Affaires culturelles

Affaires
économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Total

%

Application directe

1

2

1

2

4

5

15

33 %

Applicables

-

2

-

-

-

3

5

11 %

Partiellement applicables

2

1

-

1

3

2

9

20 %

Non applicables

3

5

-

4

-

5

17

36 %

Devenues sans objet

-

-

-

-

-

-

-

-

Total

6

10

1

7

7

15

46*

100 %

*il convient d'ajouter une loi issue des travaux d'une commission spéciale

1997-1998

Commissions
au fond

Nombre de
lois votées

Affaires culturelles

Affaires
économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Total

%

Application directe

-

2

1

-

1

9

13

29 %

Applicables

-

1

-

1

-

5

7

15 %

Partiellement applicables

-

1

1

5

4

2

13

28 %

Non applicables

1

4

1

2

0

5

13

28 %

Total

1

8

3

8

5

21

46

100 %

1996-1997

Commissions
au fond

Nombre de
lois votées

Affaires culturelles

Affaires
économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Total

%

Application directe

-

-

-

2

1

5

8

24 %

Applicables

-

2

-

-

-

4

6

18 %

Partiellement applicables

-

2

1

3

3

2

11

34 %

Non applicables

2

2

-

2

1

1

8

24 %

Total

2

6

1

7

5

12

33*

100 %

*il convient d'ajouter une loi issue des travaux d'une commission spéciale

1995-1996

Commissions
au fond

Nombre de
lois votées

Affaires culturelles

Affaires
économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Total

%

Application directe

-

1

1

1

14

18

35

51 %

Applicables

-

-

-

1

-

2

3

4 %

Partiellement applicables

-

2

-

3

7

2

14

21 %

Non applicables

1

6

-

1

1

7

16

24 %

Total

1

9

1

6

22

29

68

100 %

Statistiques sur les délais de parution des mesures d'application
prises au cours de l'année parlementaire sur les lois votées
au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)
(du 1 er octobre 1998 au 30 septembre 1999)

Mesures prévues prises dans un délai

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Inférieur ou égal à 1 mois

-

-

-

-

2

7

-

9

12 %

De plus d'1 mois à 3 mois

3

3

-

2

13

3

-

24

32 %

De plus de 3 mois à 6 mois

1

1

-

18

4

4

-

28

38 %

De plus de 6 mois à 1 an

-

-

-

3

8

2

-

13

18 %

TOTAL

4

4

-

23

27

16

-

74

100 %

Délai moyen : 3 mois 20 jours (Délai minimal : 1 jour ; Délai maximal : 8 mois 17 jours)

Mesures non prévues prises dans un délai

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Inférieur ou égal à 1 mois

-

-

-

3

-

1

-

4

19 %

De plus d'1 mois à 3 mois

-

5

-

2

1

1

-

9

43 %

De plus de 3 mois à 6 mois

1

-

-

1

2

-

-

4

19 %

De plus de 6 mois à 1 an

-

1

-

1

1

1

-

13

19 %

TOTAL

1

6

-

7

4

3

-

21

100 %

Délai moyen : 3 mois 6 jours (Délai minimal : 6 jours ; Délai maximal : 8 mois 3 jours)

Total des mesures prises dans un délai

Affaires culturelles

Affaires économiques

Affaires étrangères

Affaires sociales

Finances

Lois

Commission spéciale

Total

%

Inférieur ou égal à 1 mois

-

-

-

3

2

8

-

13

14 %

De plus d'1 mois à 3 mois

3

8

-

4

14

4

-

33

35 %

De plus de 3 mois à 6 mois

2

1

-

19

6

4

-

32

34 %

De plus de 6 mois à 1 an

-

1

-

4

9

3

-

17

18 %

TOTAL

5

10

-

30

31

19

-

95

100 %

Délai moyen : 3 mois 17 jours (Délai minimal : 1 jour ; Délai maximal : 8 mois 17 jours)

ANNEXE N° 4 :

Commission des lois
-
Liste des lois non applicables ou partiellement applicables
ANNEXE N° 5 :

Etat de parution des rapports demandés à l'exécutif
(IXe, Xe et XIe législatures)




1 On rappellera que les lois portant approbation de traités ou d'accords internationaux, qui ne nécessitent en règle générale aucune mesure d'application, ne sont pas retenues. Pour mémoire, 40 de ces lois ont été adoptées au cours de l'année parlementaire 1998-1999 (50 en 1997-1998).

2 Hors demandes de rapports.

3 Hors les lois d'application directe, bien entendu.

4 Sénat, avis n° 10, 1999-2000.

5 Sénat, n° 232, 1998-1999, annexe au procès-verbal de la séance du 18 février 1999, p. 15.

6 Compte non tenu des lois d'application directe et des lois devenues sans objet.

7 La précédente loi de financement de la sécurité sociale (loi n° 97-1164 du 19 décembre 1997) a été appliquée au cours de l'année 1998-1999. La commission des affaires sociales note, à ce sujet :

" Il convient cependant de souligner le caractère très tardif de la publication du décret relatif au fonds d'accompagnement social pour la modernisation des établissements de santé, institué par l'article 25 de cette loi, qui n'a été publié que le 29 décembre 1998.

" Pourtant, la création de ce fonds avait été présentée comme urgente par le Gouvernement, car elle devait contribuer à favoriser la restructuration du tissu hospitalier. "

8 Question écrite n° 2166 de M. Jacques Oudin du 31 juillet 1997 avec réponse publiée dans le JO Questions Sénat du 8 juillet 1999, page 2312.

9 L'instruction du 24 juin 1999 admet de ne pas tenir compte du montant des versements correspondant aux rompus, compte tenu de la modicité des sommes.



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