Rapport annuel de contrôle de l'application des lois 2008

service des commissions

PREMIÈRE PARTIE :

PRINCIPALES DONNÉES STATISTIQUES

MÉTHODOLOGIE

Pour évaluer les conditions de l'application des lois, le rapport du Sénat retient un critère exclusivement juridique : à chaque prescription de texte réglementaire, formulée par le législateur, doit correspondre la publication d'une mesure d'application prise, selon les cas, par décret ou par arrêté. Pour mesurer le taux d'application d'une loi, seuls sont pris en compte les décrets et arrêtés prévus par son texte même. Il s'agit là d'apprécier comment le pouvoir exécutif respecte la volonté explicitement formulée du Parlement.

Il s'ensuit que les lois se trouvent réparties, selon leur état d'application, en 3 catégories :

- les lois dites « a pplicables » sont les lois qui ont reçu tous leurs décrets et leurs arrêtés prescrits par le législateur ;

- les lois dites « partiellement applicables » sont les lois qui ont reçu, au moins, l'un de leurs décrets ou de leurs arrêtés prescrits par le législateur. Comme l'état de chaque loi, au sein de cette catégorie, est très contrasté, le rapport du Sénat calcule, depuis l'exercice précédent, un taux moyen d'application par loi et présente la dispersion de la population de ces lois selon quatre plages de taux d'application;

- les lois dites « non applicables » sont les lois qui n'ont reçu aucun de leurs décrets ou de leurs arrêtés prescrits par le législateur.

Restent les lois dites « d'application directe », dénuées de toute prescription législative de suivi réglementaire et qui se suffisent donc à elles-mêmes.

Il est important de noter qu'une loi peut contenir des dispositions d'application directe, et être répertoriée parmi les lois dites « non applicables », dès lors qu'elle n'a reçu aucun des textes réglementaires exigés, en certains de ses articles, par le législateur. Dans ce cas, la loi, bien que dite « non applicable », peut être entrée pour partie en vigueur

En outre, comme le Gouvernement peut prendre des mesures d'exécution des lois indépendamment de toute prescription législative, en vertu de son pouvoir réglementaire autonome, une loi dite « non applicable », par convention, peut néanmoins avoir été suivie de décrets ou d'arrêtés non formellement exigés par le Parlement.

*
* *

On rappellera que ce contrôle de l'application des lois est fondé sur une base de données propre au Sénat (base APLEG), constituée de longue date par les commissions permanentes, chacune pour les lois qu'elle a examinées au fond. Les commissions recensent, loi par loi, les mesures réglementaires prescrites par le législateur et suivent la parution au Journal Officiel des textes attendus.

La relance de la codification n'a pas rendu ce travail aisé ; il n'est pas rare en effet qu'un décret ne mentionne que « Vu le code de ... », sans viser ni l'article codifié ni l'article de loi auquel il s'applique, ce qui ne facilite pas le recensement des mesures réglementaires d'application. A cet égard, on doit regretter que les prescriptions de la circulaire du 1 ^er juillet 2004, relative aux règles d'élaboration, de signature et de publication des textes au Journal Officiel et à la mise en oeuvre de procédures particulières incombant au Premier ministre, ne soient guère respectées.

Depuis 2005, on peut consulter, sur le site Internet du Sénat, l'état d'application de chaque loi, dans le dossier législatif qui la concerne, avec l'indication de la dernière mise à jour.

*
* *

Rappelons que le bilan annuel présenté dans le rapport du Sénat à pareille époque est arrêté au 30 septembre, dernier jour de l'année parlementaire écoulée.

On rappellera que le bilan quantitatif de l'application des lois porte ici sur le suivi réglementaire prescrit par le législateur sous forme de décrets et d'arrêtés . Les documents d'ordre purement informatif ( rapports ) requis par le Parlement, lors de l'examen des textes, figurent dans la base APLEG, mais ne sont pas pris en compte dans les taux d'application des lois. Il en est de même des ordonnances prévues par une loi d'habilitation , dont la publication par le gouvernement est facultative.

On trouvera, sous les observations des commissions permanentes, des développements spécifiques sur le suivi des demandes de rapports au Parlement et, en annexe, un bilan de la publication par le gouvernement des rapports particuliers sur l'application des lois requis par l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit. La liste des ordonnances prises en 2007-2008 en application de lois d'habilitation figure également en annexe.

I. APPLICATION, AU 30 SEPTEMBRE 2008, DES LOIS PROMULGUÉES AU COURS DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE ÉCOULÉE : DES RÉSULTATS EN DEMI-TEINTE

A. SUR 56 LOIS, 37 PRESCRIVENT DES TEXTES D'APPLICATION

56 lois définitivement adoptées par le Parlement ont été promulguées en 2007-2008 (hors lois autorisant l'approbation ou la ratification de conventions ou accords internationaux). Comme on peut le constater sur le graphique suivant, il s'agit du plus grand nombre de lois par année parlementaire depuis 12 ans.

Sur ces 56 lois, 10 ont été adoptées définitivement durant une session extraordinaire tenue du 1 ^er au 23 juillet 2008.

Evolution, depuis 1995-1996, du nombre de lois promulguées
par année parlementaire

19 de ces 56 lois sont des lois d'application directe , ne prescrivant l'intervention d'aucune mesure de suivi réglementaire . Leur part relative, dans le total des textes promulgués, a légèrement progressé par rapport au niveau, stable, des trois dernières années.

Evolution, depuis 1995-1996, de la part relative des lois d'application directe
dans le total des lois votées (en % arrondis)

Parmi les 19 lois d'application directe votées en 2007-2008 :

- 8 relèvent de la commission des lois, dont 2 lois constitutionnelles ;

- 4 de chacune des commissions des affaires sociales et des affaires économiques,

- 2 de la commission des finances ;

- 1 de la commission des affaires culturelles.

On observera que les lois constitutionnelles sont classées parmi les lois dites « d'application directe » puisque, par nature, elles n'appellent pas de suivi réglementaire. L'entrée en vigueur des deux réformes de la Constitution votées en 2008 reste cependant subordonnée, pour la première, au sort qui sera finalement réservé au Traité de Lisbonne et, pour plusieurs dispositions de la seconde, à l'adoption de lois organiques par le Parlement, ainsi qu'à la modification des Règlements des assemblées.

Si l'on déduit des 56 lois votées (hors conventions ou accords internationaux) les 19 lois d'application directe, il reste 37 lois prescrivant des mesures réglementaires (31 en 2006-2007).

19 lois d'application directe (2007-2008)

Commission des lois (8) :

- Loi du 9 octobre 2007 portant création d'une délégation parlementaire au renseignement.

- Loi du 13 novembre 2007 relative à la lutte contre la corruption.

- Loi du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.

- Loi constitutionnelle du 4 février 2008 modifiant le titre XV de la Constitution.

- Loi du 26 février 2008 facilitant l'égal accès des femmes et des hommes au mandat de conseiller général.

- Loi du 16 avril 2008 visant à renforcer la coopération transfrontalière, transnationale et interrégionale par la mise en conformité du code général des collectivités territoriales avec le règlement communautaire relatif à un groupement européen de coopération territoriale.

- Loi du 17 juin 2008 portant réforme de la prescription en matière civile.

- Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

Commission des affaires sociales (4) :

- Loi du 21 janvier 2008 ratifiant l'ordonnance du 12 mars 2007 relative au code du travail (partie législative).

- Loi du 16 avril 2008 relative à la journée de solidarité.

- Loi du 16 avril 2008 relative à l'extension du chèque emploi associatif.

- Loi du 27 mai 2008 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de la lutte contre les discriminations.

Commission des affaires économiques (4) :

- Loi du 24 décembre 2007 de ratification de l'ordonnance relative à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer.

- Loi du 17 décembre 2007 relative au parc naturel régional de Camargue.

- Loi du 21 janvier 2008 relative aux tarifs réglementés d'électricité et de gaz naturel.

- Loi du 1 ^er juillet 2008 relative à l'organisation des transports scolaires en Ile-de-France.

Commission des finances (2) :

- Loi du 26 mai 2008 ratifiant l'ordonnance du 18 octobre 2007 relative aux marchés d'instruments financiers et portant actualisation et adaptation du droit économique et financier applicable à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie Française et dans les îles Wallis et Futuna.

- Loi du 1 ^er août 2008 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2007.

Commission des affaires culturelles (1) :

- Loi du 3 juillet 2008 relative à la lutte contre le trafic de produits dopants.

B. SUR CES 37 LOIS, PLUS DE 60 % ÉTAIENT TOTALEMENT OU PARTIELLEMENT APPLICABLES AU 30 SEPTEMBRE 2008

Sur les 37 lois appelant des mesures réglementaires d'application, on comptait au 30 septembre 2008 :

- 14 lois « non applicables » (38 %) ; on rappellera qu'une loi classée non applicable, car elle n'a reçu aucun des textes réglementaires qu'elle prévoit, peut cependant comporter des dispositions législatives d'application directe et donc être entrée de fait partiellement en application ;

- 16 lois « partiellement applicables » (43 %), une partie seulement des textes réglementaires étant parue ;

- 7 lois « applicables » (19 %), tous les textes réglementaires prévus étant parus.

Si l'on considère le tableau qui suit, on constate, par rapport aux années parlementaires précédentes, que la proportion de lois encore non applicables en fin d'année parlementaire figure parmi les moins fortes ; la proportion des lois applicables est au contraire une des plus fortes.

Ces résultats relativement favorables s'agissant d'une année de début de législature, s'expliquent sans doute, comme on le verra, par le faible suivi réglementaire requis par la grande majorité des lois votées en 2007-2008.

Etat d'application des lois votées au cours de l'année parlementaire :
évolution de 1999-2000 à 2007-2008
(en % des lois appelant des mesures réglementaires d'application)
(au 30 septembre de chaque année parlementaire)

	1999-2000	2000-2001	2001-2002	2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006	2006-2007	2007-2008
Lois non applicables	Près de 60 %	Près de 60 %	Un tiers	Près de 60 %	Près de 50 %	Plus de 50 %	Plus du tiers	Plus de 30 %	Près de 40 %
Lois partiellement applicables	Près de 30 %	Plus de 30 %	Près de 60 %	Près de 25 %	Plus de 40 %	Près de 40 %	Plus de la moitié	Près de 60 %	Plus de 40 %
Lois applicables	Plus de 10 %	Plus de 7 %	Plus de 10 %	Près de 20 %	Près de 10 %	Près de 10 %	Près de 10 %	Près de 10 %	Près de 20 %

Au total, l'ensemble des lois partiellement applicables et des lois applicables représente plus de 62 % du total des lois appelant des mesures réglementaires d'application.

Evolution, depuis 2001-2002, de la part respective de l'ensemble des lois partiellement applicables et des lois applicables dans le total des lois votées au cours de l'année parlementaire et appelant des mesures réglementaires d'application

(en % et au 30 septembre de chaque année)

2001-2002	2002-2003	2003-2004	2004-2005	2005-2006	2006-2007	2007-2008
67,0	41,4	51,6	48,5	62,5	67,7	62,1

Visualisation graphique du précédent tableau

1) Parmi les 7 lois ayant reçu toutes leurs mesures d'application , 3 relèvent de la commission des affaires sociales, 2 de la commission des lois et 1 de chacune des commissions des affaires culturelles et des finances.

7 lois applicables (2007-2008)

Commission des affaires sociales (3) :

- Loi du 30 janvier 2008 relative à la mise en oeuvre des dispositions communautaires concernant le statut de la société coopérative européenne et la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur (2 mesures prévues, 2 mesures prises) ;

- Loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat (3 mesures prévues, 2 mesures prises, 1 mesure prévue devenue sans objet) ;

- Loi du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail (1 mesure prévue, 1 mesure prise).

Commission des lois (2) :

- Loi du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation et de liberté (2 mesures prévues, 2 mesures prises) ;

- Loi du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés (1 mesure prévue, 1 mesure prise) ; texte issu d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale.

Commission des affaires culturelles (1) :

- Loi du 8 février 2008 relative aux personnels enseignants de médecine générale (1 mesure prévue, 1 mesure prise) ; texte issu d'une proposition de loi du Sénat.

Commission des finances (1) :

- Loi du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier (2 mesures prévues, 2 prises).

Ces 7 lois ont pour caractéristique commune une faible densité de suivi réglementaire. Elles prescrivaient au total 12 mesures d'application, soit moins de 2 mesures par loi, ce qui est fort peu.

Toutes n'ont pas été votées dans les premiers mois de l'année parlementaire : 4, sur les 7 lois rendues totalement applicables, ont été promulguées après le 1 ^er janvier 2008, l'une datant même du 25 juin.

2) Les lois partiellement applicables au 30 septembre 2008 le sont dans des conditions très inégales : le taux d'application de chacune varie de 3 % à 80 %.

La plupart de ces textes appellent un suivi réglementaire peu important (3 à 12 mesures prévues). Ne font exception que les trois lois financières (financement de la sécurité sociale, budget 2008, collectif 2007) et, surtout, la loi de modernisation de l'économie.

16 lois partiellement applicables (2007-2008)

	Taux d'application au 30 septembre 2008
Commission des lois (8) :
- Loi du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon	58  % pour 12 mesures prévues
- Loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile	29  % pour 7 mesures prévues
- Loi organique du 7 décembre 2007 tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie Française	50  % pour 2 mesures prévues
- Loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit	80  % pour 5 mesures prévues
- Loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental	50  % pour 2 mesures prévues
- Loi du 20 juin 2008 renforçant les mesures de prévention et de protection des personnes contre les chiens dangereux	12  % pour 8 mesures prévues
- Loi du 1 ^er juillet 2008 créant de nouveaux droits pour les victimes et améliorant l'exécution des peines	50  % pour 2 mesures prévues
- Loi du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat	10  % pour 10 mesures prévues
Commission des affaires sociales (3) :
- Loi du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008	51  % pour 51 mesures prévues
- Loi du 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi	62  % pour 8 mesures prévues
- Loi du 15 avril 2008 ratifiant l'ordonnance du 26 avril 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine du médicament	33  % pour 3 mesures prévues
Commission des finances (2) :
- Loi du 24 décembre 2007 de finances pour 2008	37  % pour 27 mesures prévues
- Loi du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007	55  % pour 33 mesures prévues
Commission des affaires culturelles (1) :
- Loi du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire	67  % pour 3 mesures prévues
Commission des affaires économiques (1) :
- Loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs	67  % pour 3 mesures prévues
Commission spéciale (1) :
- Loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie	3  % pour 105 mesures prévues
TAUX MOYEN D'APPLICATION PAR LOI	44,6 %

Parmi les lois qui présentent les taux d'application les plus satisfaisants, on trouve notamment les lois de finances (initiale et rectificative) et la loi de financement de la sécurité sociale, pour lesquelles, comme de coutume, la nécessité de pourvoir rapidement aux contraintes de gestion quotidienne est un facteur d'accélération déterminant, ainsi que des lois emblématiques, telles que la réforme du service de l'emploi, ou encore la loi sur le droit d'accueil dans les écoles, presque totalement applicable en septembre bien que votée en août.

Au sein de la catégorie des lois partiellement applicables, on note que la proportion des lois exécutées entre 51 % et 90 % continue à progresser depuis les trois derniers exercices.

Dispersion, selon le taux d'application, des lois partiellement applicables

Taux d'application	2004-2005	2005-2006	2006-2007	2007-2008
Moins de 10 %	3 , soit 23,1 %	1 , soit 5,9 %	1 , soit 5,6 %	1, soit 6,2 %
De 10 % à 50 %	8 , soit 61,5 %	11 , soit 64,7 %	11 , soit 61,1 %	8, soit 50,0 %
De 51 % à 90 %	2 , soit 15,4 %	5 , soit 29,4 %	6 , soit 33,3 %	7 , soit 43,8 %
De 91 % à 100 %	-	-	-	-
Total	13 , soit 100 %	17 , soit 100 %	18 , soit 100 %	16 , soit 100 %

Le taux moyen d'application par loi , qui était passé brutalement de 30,8 %, en 2004-2005 à 43,6 % en 2005-2006, puis qui était revenu à 40,8 % en 2006-2007, a atteint 44,6 % en 2007-2008.

3) Parmi les 14 lois non applicables figurent 5 textes prescrivant un suivi réglementaire adoptés pendant la session extraordinaire tenue du 1 ^er au 23 juillet 2008, et seulement 1 texte voté plus de six mois avant l'échéance du 30 septembre 2008.

14 lois non applicables (2007-2008)

	Nombre de mesures prévues
Commission des affaires économiques (6) :
- Loi du 13 février 2008 relative à la sécurité des manèges, machines et installations pour fêtes foraines ou parcs d'attraction	1
- Loi du 7 avril 2008 relative à la nationalité des équipages de navires	2
- Loi du 3 juin 2008 relative aux opérations spatiales	8
- Loi du 25 juin 2008 relative aux organismes génétiquement modifiés	15
- Loi du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire	12
- Loi du 1 ^er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement	10
Commission des lois (4) :
- Loi du 26 mai 2008 relative aux conditions de commercialisation et d'utilisation de certains engins motorisés	4
- Loi du 3 juillet 2008 portant diverses dispositions d'adaptation du droit des sociétés au droit communautaire	16
- Loi organique du 15 juillet 2008 relative aux archives du Conseil constitutionnel	4
- Loi du 15 juillet 2008 relative aux archives	5
Commission des affaires sociales (2) :
- Loi du 1 ^er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emplois	2
- Loi du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail	13
Commission des affaires étrangères (2) :
- Loi du 26 mai 2008 ratifiant l'ordonnance du 2 août 2005 relative à la mise en place au sein des institutions de la défense d'un dispositif d'accompagnement à l'insertion sociale et professionnelle des jeunes en difficulté et l'ordonnance du 29 mars 2007 relative au personnel militaire, modifiant et complétant la partie législative du code de la défense et le code civil, et portant diverses dispositions relatives à la défense	3
- Loi du 26 mai 2008 relative aux emplois réservés et portant dispositions diverses relatives à la défense	8

*
* *

En définitive, au 30 septembre 2008, les 56 lois votées au cours de l'année parlementaire écoulée (hors traités et conventions) se partageaient en deux parts presque égales :

- celles qui n'attendaient pas ou plus de textes réglementaires d'application, parce qu'elles sont d'application directe (19), ou parce qu'elles sont devenues totalement applicables (7), soit 46,4 % du total ;

- celles qui étaient encore non applicables (14) ou partiellement applicables (16), soit 53,6 % du total.

Le tableau ci-après indique, année par année, l'évolution de la proportion de lois d'application directe et de lois applicables en fin d'exercice.

Lois totalement applicables : évolution des proportions de lois d'application
directe et de lois devenues applicables en cours d'exercice

(en % du total des lois votées)

C. L'APPLICATION DES LOIS PROMULGUÉES AU PREMIER SEMESTRE DE L'ANNÉE PARLEMENTAIRE

Le taux d'application des lois au 30 septembre dépend bien évidemment de leur adoption plus ou moins précoce au cours de l'année parlementaire.

A cet égard, il a paru intéressant de considérer l'exécution des lois promulguées avant le 31 mars 2008 , qui auraient dû, en bonne logique, être suivies de l'intégralité de leur suivi réglementaire le 30 septembre, à l'expiration du délai de 6 mois requis par les instructions permanentes du Premier ministre. Il s'agit de 26 lois, dont 9 d'application directe, ce qui ramène à 17 le nombre des textes prescripteurs de décrets et d'arrêtés. Sur les 17 lois, 6 ont été rendues applicables et 1 seule est restée non applicable ; 10 sont partiellement applicables, pour des taux allant de 29  % à 80  %.

De nouveaux progrès sont donc nécessaires pour parvenir à respecter le délai de 6 mois requis pour la publication des textes règlementaires.

17 lois prescrivant un suivi réglementaire, votées avant le 31 mars 2008 (2007-2008)

	Nombre de mesures prévues	Taux d'application au 30 septembre 2008
Loi du 29 octobre 2007 de lutte contre la contrefaçon	12	58  %
Loi du 30 octobre 2007 instituant un Contrôleur général des lieux de privation de liberté	2	100  %
Loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l'immigration, à l'intégration et à l'asile (Urgence)	7	29  %
Loi du 7 décembre 2007 organique tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française (Urgence)	2	50  %
Loi du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés (issue d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale)	1	100  %
Loi du 17 décembre 2007 portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans les domaines économique et financier (Urgence)	3	100  %
Loi du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008 (Urgence de droit)	51	51  %
Loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit (issue d'une proposition de loi de l'Assemblée nationale)	5	80  %
Loi du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 (Urgence de droit)	27	37  %
Loi du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 (Urgence de droit)	33	55  %
Loi du 3 janvier 2008 pour le développement de la concurrence au service des consommateurs (Urgence)	3	67  %
Loi du 30 janvier 2008 relative à la mise en oeuvre des dispositions communautaires concernant le statut de la société coopérative européenne et la protection des travailleurs salariés en cas d'insolvabilité de l'employeur	2	100  %
Loi du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat (Urgence)	3 (dont 1 devenue sans objet)	100  %
Loi du 8 février 2008 relative aux personnels enseignants de médecine générale (issue d'une proposition de loi du Sénat)	1	100  %
Loi 13 février 2008 relative à la réforme de l'organisation du service public de l'emploi (Urgence)	8	62  %
Loi du 13 février 2008 relative à la sécurité des manèges, machines et installations pour fêtes foraines ou parcs d'attraction (issue d'une proposition de loi du Sénat)	1	0  %
Loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental (Urgence)	2	50  %
TAUX MOYEN UNITAIRE D'APPLICATION		67,0 % (53,9 % pour les lois partiellement applicables)

D. MOINS DE MESURES RÉGLEMENTAIRES PRESCRITES PAR LE LÉGISLATEUR, RECUL CONJONCTUREL DU TAUX DE PUBLICATION

L'application des lois peut être réalisée :

- soit en réponse à une prescription expressément formulée dans le dispositif de la loi (« Un décret fixera les conditions »...) ;

- soit à l'initiative du gouvernement, en l'absence de toute prescription législative explicite.

On parle, dans le premier cas, de « mesures prévues », dans le second, de « mesures non prévues ».

On rappellera que les mesures non prévues par le législateur ne sont pas prises en compte dans le taux d'application des lois. Ces mesures, lorsqu'elles sont publiées, sont néanmoins insérées dans l'état d'application de chaque loi et analysées dans les statistiques.

*

* *

1) L'année parlementaire 2007-2008 a été caractérisée, par rapport aux années précédentes , par une double évolution :

- une augmentation du nombre des lois promulguées appelant des mesures d'application, comme on l'a déjà vu, à savoir 37 (contre 31 à 33 lois votées chaque année depuis 2003-2004) ;

- une diminution importante du nombre de dispositions, insérées dans ces lois, prescrivant un suivi réglementaire, à savoir 395 (548 en 2006-2007, jusqu'à 699 en 20003-2004).

Il s'ensuit que le nombre moyen , par loi, de dispositions prescrivant un suivi réglementaire est revenu de 18, en 2006-2007, à 11.

Le tableau suivant fait apparaître que ce nombre est le plus faible depuis 8 ans, La chute est particulièrement accentuée pour les lois relevant de la commission des affaires économiques et de la commission des affaires sociales.

Evolution, de 2000-2001 à 2007-2008, du nombre moyen (arrondi), par loi
(hors lois d'application directe : soit 56-19 : 37 en 2007-2008)
de dispositions prescrivant un texte réglementaire

	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Moyenne
2000-2001	11	22	-	18	13	12	-	16
2001-2002	6	18	-	45	25	12	8	23
2002-2003	5	10	1	25	21	10	22	14
2003-2004	1	11	-	44	26	17	-	23
2004-2005	9	29	23	27	23	6	-	20
2005-2006	8	21	3	20	16	7	12	14
2006-2007	6 (3 lois)	29 (3 lois)	0 (0 loi)	24 (8 lois)	22 (4 lois)	14 (12 lois)	1 (1 loi)	18 (31 lois)
2007-2008	2 (2 lois)	7 (7 lois)	5 (2 lois)	10 (8 lois)	20 (3 lois)	6 (14 lois)	105 (1 loi)	11 (37 lois)

2) D'une année parlementaire à l'autre, le taux de publication des mesures réglementaires prescrites perd plus de 7 points, revenant à 25 %.

Ce recul peut paraître décevant dans la mesure où il s'inscrit dans un contexte de diminution prononcée, d'une année parlementaire à l'autre, du nombre des dispositions réglementaires prévues, comme on vient de le voir.

Evolution, de 1996-1997 à 2007-2008, du taux d'application des dispositions législatives
prescrivant un texte réglementaire
(au 30 septembre de chaque année parlementaire)

	Nombre de lois prescrivant un suivi réglementaire (1)	Nombre de dispositions réglementaires prévues (2)	Nombre de dispositions réglementaires prises (3)	(3)/(2)
1996-1997	26	253	131	51,8  %
1997-1998	33	358	76	21,2  %
1998-1999	32	392	74	18,9  %
1999-2000	32	331	115	34,7  %
2000-2001	27	425	95	22,3  %
2001-2002	27	617	141	22,8  %
2002-2003	41	559	54	9,7  %
2003-2004	31	699	101	14,4  %
2004-2005	33	670	110	16,4  %
2005-2006	32	454	138	30,4  %
2006-2007	31	548	176	32,1  %
2007-2008	37	395	97	24,6 %

Visualisation graphique du tableau précédent

3) Le taux d'application de 25 % des dispositions législatives prescrivant un texte réglementaire dissimule, selon le champ des compétences de chaque commission, des performances contrastées.

Lois votées en 2007-2008
Application des dispositions législatives prescrivant un texte règlementaire
(au 30 septembre 2008)

	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total
Nombre de dispositions législatives prescrivant un texte réglementaire	4	51	11	83	61	80	105	395
- entrées en application	3	2	0	37	31	21	3	97
- restant à appliquer	1	49	11	46	30	59	102	298
Taux d'application (arrondi)	75  %	4  %	0  %	45  %	51  %	26  %	3  %	25  %

Le tableau ci-dessus permet de constater, par commission :

- excellent résultat sur les lois relevant de la commission des affaires culturelles (75 %) pour, il est vrai, seulement 4 mesures réglementaires prescrites ;

- bon résultat sur les lois relevant de la commission des finances (51 % , contre 41 % en 2006-2007) et de la commission des affaires sociales (45 %, contre 30 % en 2006-2007), qui comportaient, d'un exercice à l'autre, moins de dispositions requérant un suivi par décrets et arrêtés ;

- honorable résultat sur les lois relevant de la commission des lois , avec un taux d'application de 26 %, qui progresse de 3 points par rapport à la précédente année parlementaire, avec, toutefois, une réduction de l'ordre de 50 % du nombre de prescriptions réglementaires ;

- très médiocre résultat sur les lois relevant de la commission des affaires économiques , le taux d'application revenant de 48 % en 2006-2007 à 4 % en 2007-2008 (6 lois non applicables et 1 loi partiellement applicable) ;

Pour la commission des affaires étrangères le résultat est nul, aucune des 11 mesures réglementaires prévues n'ayant été publiée.

Quant au taux d'application de la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, examiné par une commission spéciale, sa modicité est largement imputable à la promulgation tardive de ce texte dans le cours de l'année parlementaire, compte tenu de la clôture, au 30 septembre 2008, du bilan brossé par le présent rapport.

4) Le recul du taux de publication des textes réglementaires a été influencé par la séquence du calendrier des travaux parlementaires.

Tout d'abord, en raison des élections municipales et cantonales, le Parlement a suspendu ses travaux du 9 février au 24 mars 2008, pendant une période où l'on peut légitimement escompter que si des lois sont votées, elles seront dotées de suivi réglementaire au semestre expirant au 30 septembre ; tel n'a pu être le cas.

De plus, le Parlement ayant été convoqué en session extraordinaire du 1 ^er au 23 juillet 2008, ses travaux ont abouti à la promulgation de 8 lois prescrivant des mesures réglementaires : au nombre de 152, ces dernières ont représenté 38,5 % du total requis pendant toute l'année parlementaire, pourcentage porté à ce haut niveau par la densité du suivi réglementaire requis par la loi de modernisation de l'économie.

Précisons qu'aucune loi n'a été définitivement adoptée durant la seconde session ordinaire, qui s'est tenue du 22 au 30 septembre 2008, au moment du renouvellement triennal du Sénat

Session extraordinaire du 1 ^er au 23 juillet 2008 : 10 lois promulguées
	Taux d'application
Loi du 15 juillet 2008 relative aux archives	0 % pour 5 mesures prévues
Loi du 15 juillet 2008 relative aux archives du Conseil constitutionnel	0 % pour 4 mesures prévues
Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République	Application directe
Loi du 28 juillet 2008 relative aux contrats de partenariat	10 % pour 10 mesures prévues
Loi du 1 ^er août 2008 relative aux droits et aux devoirs des demandeurs d'emplois	0 % pour 2 mesures prévues
Loi du 1 ^er août 2008 de règlement des comptes et rapport de gestion pour 2008	Application directe
Loi du 1 ^er août 2008 relative à la responsabilité environnementale et à diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire dans le domaine de l'environnement	0 % pour 10 mesures prévues
Loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie	3 % pour 105 mesures prévues
Loi du 20 août 2008 portant rénovation de la démocratie sociale et réforme du temps de travail	0 % pour 13 mesures prévues
Loi du 20 août 2008 instituant un droit d'accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire	67 % pour 3 mesures prévues

Compte tenu de la clôture de la saisie de nos statistiques au 30 septembre, le recul du taux de publication des mesures réglementaires résulte donc en partie de l'absence de production législative pendant six semaines en février - mars, et de l'abondance des textes réglementaires prévus pour l'application de la loi la plus tardive.

L'influence des 105 mesures réglementaires prescrites par la loi du 4 août 2008 de modernisation de l'économie est en effet déterminante : ces 105 mesures prévues représentent plus du quart du total des mesures prévues pour toute l'année parlementaire. Quoique le Premier ministre ait demandé lors de son « Point de presse », le 18 août 2008, d'accélérer le suivi de cette loi, il n'était guère possible que les décrets soient élaborés en moins de deux mois. Les trois mesures réglementaires notées comme parues avaient d'ailleurs été prises dans le cadre de décrets pris avant le vote de la loi et, en fait, suffisants pour mettre en application les dispositions législatives concernées.

Si l'on ne retient pas cette loi du 4 août, le taux moyen de publication des mesures réglementaires prévues pour l'ensemble de l'année parlementaire s'élève à 32,4 %, au lieu de 25 %.

5) Par ailleurs, 14 dispositions réglementaires non explicitement prévues par le législateur ont été prises par le gouvernement.

Nombre total de dispositions ayant fait l'objet d'un texte d'application
(lois votées pendant l'année parlementaire 2007-2008, hors lois d'application directe)

	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total
- Texte réglementaire prévu par la loi	3	2	-	37	31	21	3	97
- Texte réglementaire non prévu par la loi	-	1	-	9	-	4	-	14
TOTAL	3	3	-	46	31	25	3	111

La part relative, dans le total des textes réglementaires publiés, des mesures réglementaires non prévues, est de 13 % en 2007-2008, contre 18 % en 2006-2007 et 19 % en 2005-2006, ce qui confirme la tendance à la diminution de cette proportion constatée depuis quelques années, malgré le pic de 2004-2005.

Evolution, de 2000-2001 à 2007-2008, de la proportion des textes réglementaires publiés, non prévus par la loi, dans le total des textes réglementaires publiés,
non prévus et prévus
(au 30 septembre de chaque année)

(% arrondis)

C. DÉLAIS DE PUBLICATION DES TEXTES RÉGLEMENTAIRES PARUS : ALLONGEMENT

D'un exercice à l'autre, les délais de publication ont été plus longs.

1) Sur les 93 ^{13 ( * )} textes réglementaires explicitement prévus et parus, on assiste, en 2007-2008, à un allongement des délais de publication :

- 60 % ont été publiés en moins de 6 mois ( délai requis par les instructions du Premier Ministre ), contre 84 % en 2006-2007, 69 % en 2005-2006, 85 % en 2004-2005, 75 % en 2003-2004, 83 % en 2002-2003 et 86 % en 2001-2002 ;

Evolution, de 2001-2002 à 2007-2008, de la part des textes réglementaires publiés en moins de 6 mois dans le total des textes publiés

- 23 % ont été publiés en moins de 3 mois , (contre 36 % en 2006-2007, 25 % en 2005-2006, 35 % en 2004-2005, 38 % en 2003-2004, 53 % en 2002-2003 et 38 % en 2001-2002) ;

- 41 % ont été publiés en plus de 6 mois , (contre 16 % en 2006-2007, 31 % en 2005-2006, 15 % en 2004-2005, 25 % en 2003-2004, 17 % en 2002-2003 et 14 % en 2001-2002).

Délais de publication des mesures d'application (prévues)
prises au cours de l'année parlementaire sur les lois votées
au cours de l'année parlementaire
(du 1 ^er octobre 2007 au 30 septembre 2008)

Mesures prévues prises dans un délai	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total	%
< 1 mois	2	-	-	3	5	3	-	13	14 %
<1 mois-3 mois>	-	-	-	2	3	3	-	8	9 %
<3 mois-6 mois>	1	2	-	15	13	3	-	34	37 %
<6 mois-1 an>	-	-	-	17	10	11	-	38	41 %
TOTAL	3	2	-	37	31	20	-	93	-

Délai moyen : 5 mois
Délai minimal : 1 jour
Délai maximal : 9 mois

2) Sur les 14 autres textes réglementaires parus, qui n'étaient pas prévus par le législateur, le résultat livre, au contraire, une sensible amélioration : 43 % ont été publiés à moins de 3 mois , (contre 32 % en 2006-2007, 15 % en 2005-2006, 17 % en 2004-2005, 11 % en 2003-2004, mais 61 % en 2002-2003, 22 % en 2001-2002 et 30 % en 2000-2001).

On passe à 79 % en moins de 6 mois (contre 75 % en 2006-2007, 64 % en 2005-2006, 85 % en 2004-2005).

Statistiques sur les délais de publication des mesures d'application (non prévues) prises au cours de l'année parlementaire sur les lois votées au cours de l'année parlementaire
(à l'exclusion des rapports)
(du 1 ^er octobre 2007 au 30 septembre 2008)

Nombre de mesures prises dans un délai	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total	%
< 1 mois	-	-	-	3	-	1	-	4	29 %
<1 mois-3 mois>	-	-	-	1	-	1	-	2	14 %
<3 mois-6 mois>	-	-	-	3	-	2	-	5	36 %
<6 mois-1 an>	-	1	-	2	-	-	-	3	21 %
TOTAL	-	1	-	9	-	4	-	14	100 %

Délai moyen : 3 mois et demi
Délai minimal : 0 jour
Délai maximal : 7 mois et demi

Mais le nombre, très modique, de 14 mesures parues, non prévues par le législateur, retient de se féliciter à l'excès de cette évolution.

La statistique cumulée (93 textes d'application prévus et 14 non prévus) est la suivante :

Statistiques sur les délais de publication des mesures d'application (prévues et non prévues) prises au cours de l'année parlementaire
sur les lois votées au cours de l'année parlementaire (à l'exclusion des rapports)
(du 1 ^er octobre 2007 au 30 septembre 2008)

Nombre de mesures prises dans un délai	Affaires culturelles	Affaires économiques	Affaires étrangères	Affaires sociales	Finances	Lois	Commission spéciale	Total	%
< 1 mois	2	-	-	6	5	4		17	16 %
<1 mois-3 mois>	-	-	-	3	3	4		10	9 %
<3 mois-6 mois>	1	2	-	18	13	5		39	36 %
<6 mois-1 an>	-	1	-	19	10	11		41	38 %
TOTAL	3	3	-	46	31	24		107	-

Délai moyen : 4 mois et demi
Délai minimal : 0 jour
Délai maximal : plus de 9 mois

L'allongement des délais de publication, en termes cumulés (mesures prévues et non prévues), est sensible :

- à moins de 6 mois : 61 % des textes, (contre 82 % en 2006-2007, 68 % en 2005-2006, 85 % en 2004-2005 et 70 % en 2003-2004) ;

- à moins de 3 mois : 25 % des textes, (contre 36 % en 2006-2007, 24 % en 2005-2006, 30 % en 2004-2005 et 32 % en 2003-2004) ;

- à plus de 6 mois : 38 % des textes, (contre 18 % en 2006-2007, 32 % en 2005-2006, 15 % en 2004-2005 et 30 % en 2003-2004).

Délais moyens comparés de publication des textes réglementaires d'application des lois
(deux derniers exercices)

	2006-2007	2007-2008
Textes prévus par le législateur (1)	3 mois et demi	5 mois
Textes non prévus par le législateur (2)	4 mois	3 mois et demi
Cumul (1) + (2)	3 mois et demi	4 mois et demi

* ¹³ Le biais, avec le chiffre précédent de 97, provient de 4 mesures réglementaires prises par anticipation avant le vote d'une loi (3, déjà signalés, relevant de la Commission spéciale et 1 de la Commission des lois).