II. RATIONALISER ET RÉORGANISER LA POLITIQUE DE L'EMPLOI
Le budget consacré au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle augmente de 6,48 % quand le budget de l'État n'augmente que de 2,2 %. Dans la mesure où 53 milliards sur 138 milliards sont consacrés à des exonérations de charges sociales, les autres dispositifs sont condamnés à subir une rigueur accrue ; si certaines actions peuvent supporter ces baisses sans difficultés en raison de la reprise économique, qui les rend moins nécessaires, d'autres devront mettre à profit ces restrictions pour se réorganiser, se rationaliser et gagner en « productivité ».
Vos rapporteurs rappelleront à cette occasion le coût de la politique de l'emploi :
1973 10.168,8 millions
1980 64.774,4 millions
1990 217.898,9 millions
1991 238.106,0 millions
1992 262.108,0 millions
1993 289.000,0 millions
En 1993, la répartition est la suivante : ministère du travail : 34 % (+ 1), autres ministères : 4 % (+ 2), UNEDIC : 42 % (- 1), employeurs : 17 % (- 2), collectivités territoriales : 2 % (0) et régimes professionnels : 1 % (0).
Cependant, 1994 et 1995, pour les raisons exposées plus haut (l'accent mis sur l'insertion dans le secteur marchand) offriront sans doute une répartition assez différente.
A. LA RÉFORME ET LA RÉORGANISATION DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
L'année dernière votre rapporteur soulignait le caractère transitoire du système de formation professionnelle et appelait de ses voeux une réforme rapide des formations en alternance afin de compléter les deux autres volets mis en chantier sous l'impulsion de la loi quinquennale concernant l'un la décentralisation de la formation des jeunes, l'autre la réorganisation du système de collecte. Force est de constater que cette réforme n'a guère avancé depuis puisque le projet de loi préparé par M. Giraud n'a jamais été inscrit à l'ordre du jour.
Récemment, le ministre du travail et des affaires sociales a évoqué l'idée d'une « remise à plat », à l'occasion des 25 ans de la loi de 1971 sur la formation professionnelle, de l'ensemble du système de formation professionnelle destiné aux jeunes et aux adultes. Une mission de réflexion a été confiée en ce sens à M. Michel de Virville, secrétaire général de Renault.
Votre commission s'interroge cependant sur le temps qu'il faudra avant de relancer les dispositifs, alors que déjà, notamment pour ce qui concerne les contrats de formation en alternance, les difficultés s'amoncellent : elles concernent notamment le financement de l'apprentissage ou des contrats de qualification, l'utilisation qui est faite de ceux-ci, le rôle du congé individuel de formation... Il ne faudrait pas que la politique de l'alternance soit uniquement dictée par les contraintes et les choix budgétaires et fasse l'économie d'une réflexion de fond sur les besoins et les attentes des différentes parties.
1. Des crédits d'État en légère diminution mais un effort national en augmentation constante
Hors AFPA (cf. tableau 1 ci-dessus), les crédits consacrés à la formation professionnelle dans le projet de budget pour 1996 diminue de 2,49 % par rapport à 1995 (hors annulation). Leur part dans la structure du budget (cf. graphiques 1 et 2 ci-dessus) passe de 20 % à 18 %.
Néanmoins, les crédits consacrés aux différentes actions connaissent des évolutions contrastées. Si ceux de l'apprentissage progressent globalement de 22,88 %, d'autres actions bénéficient de dotations, à peine majorées, notamment pour le réseau d'accueil (+ 2,72 %), les conventions de délégation de compétence, (+ 3,1 %) ou la dotation de décentralisation, tandis que les autres actions voient leurs crédits diminuer légèrement (contrat de qualification, programme national de formation professionnelle, rémunération des stagiaires, allocation formation-reclassement (AFR) et investissements) ou sévèrement : congé individuel de formation (- 100 %), formation de FNE pour les cadres et stages en entreprise (- 47,83 %).
Au total, les crédits du ministère s'élèvent en 1996 avec l'AFPA et l'AFR à 31.918,74 millions contre 32.728,28 millions en 1995. Si l'on y ajoute les crédits d'autres ministères les chiffres sont respectivement de 33.447,21 millions contre 34.245,99 millions. Toutefois, ces sommes ne représentent qu'une partie des crédits consacrés à la formation par l'ensemble des intervenants.
D'après le « jaune budgétaire », la dépense totale consacrée à la formation professionnelle par l'État, les collectivités territoriales, l'UNEDIC, les entreprises et les ménages atteint 133,3 milliards de francs en 1993, dernière année connue, soit 1,88 % du PIB, en progression de 5,6 % en francs constants par rapport à 1992 (122,05 milliards). Cette dépense totale se répartit comme suit :
- 69,5 milliards de dépenses de fonctionnement, soit 52 % du total des dépenses, pour les activités de formation et les activités annexes (administration, transport, hébergement des stagiaires, conseil en formation information sur la formation) ;
- 61,5 milliards de dépenses induits, soit 46 % du total des dépenses, pour les rémunérations des stagiaires (55,5 milliards) ainsi que les exonérations de charges sociales ou les crédits d'impôt (6 milliards) ;
- 2,1 milliards de dépenses d'équipement.
L'État (47 %) et les entreprises (38 %) assurent l'essentiel du financement final de la formation professionnelle, auquel l'UNEDIC et les régions contribuent respectivement pour 6 % et 5 %. Les interventions de l'État restent marquées par les actions menées en faveur de ses propres agents et des demandeurs d'emploi, l'intervention des entreprises s'effectue surtout à travers des actions menées à destination des actifs occupés et des jeunes titulaires de contrats d'insertion en alternance ou d'apprentissage.
Tableau 10 Le financement de la formation professionnelle en 1993 ( ( * )15)
Graphique 10
L'État a consacré à la formation professionnelle en 1993, hors dépenses d'équipement, 61,9 milliards de francs (contre 57,3 milliards en 1992, soit une croissance de 5 % en francs constants) répartis principalement comme suit :
- 48 % en faveur des actifs occupés, dont 39 % pour la formation des agents de l'État, et 9 % aux formations postscolaires et autres interventions en faveur des salariés ;
- 19 % pour la formation de première insertion en faveur des jeunes, principalement le CFI et les exonérations de charges sociales relatives aux contrats de qualification, d'orientation et d'apprentissage ;
- 28 % pour les demandeurs d'emploi, dont 20 % pour les actions d'insertion et de formation en faveur des chômeurs de longue durée.
Les entreprises ont quant à elles dépensé, toujours hors équipement, 49,5 milliards de francs (contre 48,2 milliards en 1992) soit une stagnation en francs constants, effet direct de la conjoncture économique, dont 18 % pour la formation de première insertion en faveur des jeunes et 75 % pour les actions en faveur des salariés.
Les 131,1 milliards de francs consacrés à la formation se répartissent entre les différents destinataires comme suit (cf. graphique 10) :
- 23,4 milliards sont consacrés à la formation professionnelle de première insertion : il s'agit de l'ensemble des dispositifs spécifiques mis en place par les pouvoirs publics, les partenaires sociaux et les entreprises pour la formation des jeunes de 16 à 25 ans ;
- 28,2 milliards de francs sont destinés à la formation des demandeurs d'emploi (stages de formation, contrats de travail incluant une formation) ;
- 72 milliards de francs financent la formation des actifs occupant un emploi (salariés d'entreprises et non salariés, agents de l'État, formations postscolaires) ;
- 7,5 milliards de francs concernent les activités annexes (administration de la formation, transport, hébergement des stagiaires, conseils et ingénierie en formation, information sur la formation).
En 1993, seules les actions en faveur des demandeurs d'emploi progressent de façon significative (+ 23 % en francs constants par rapport à 1992).
Le financement des actions de formation proprement dites apprécié à travers le montant total des conventions de formation conclues avec les producteurs de formation, s'est élevé en 1993 à 62,3 milliards de francs contre 60,6 milliards en 1992. La part des organismes privés régresse de 35,1 % en 1992 à 32,2 % en 1993. Néanmoins, le secteur concurrentiel demeure prédominant sur le marché de la formation professionnelle. L'internationalisation des formations se traduit par une hausse du poids des centres de formation internes aux entreprises qui passe de 11,3 % en 1992 à 14,2%.
La formation des actifs occupés (qui représente 39,9 milliards de francs), est assurée en premier lieu par les centres de formation internes des administrations et des entreprises (51 % des financements), puis par les producteurs privés (29 % dont 17 % par des organismes à but lucratif) et enfin par les établissements de l'Éducation nationale, notamment ceux du supérieur, qui en assurent 14 % (formations postscolaires des salariés).
La formation des demandeurs d'emploi, qui s'élève à 10,9 milliards francs est principalement assurée par l'AFPA (40 %), les organismes privés à but non lucratif (31 %) et l'Éducation nationale (12 % dont 9 % pour les GRETA). Le secteur privé continue sa progression (+ 2 %) ainsi que l'Éducation nationale (+ 4 %) au détriment de l'AFPA (- 4 %).
La formation de première insertion en faveur des jeunes, d'un montant de 11,5 milliards F est mise en oeuvre, pour l'essentiel, par les CFA (41 %), les organismes privés (34 %) et les établissements de l'Éducation nationale (14 %). La part des CFA progresse de 5 % tandis que les parts des producteurs privés et des établissements de l'Éducation nationale baissent légèrement (- 5 %).
Le tableau 11 donne la répartition des crédits de l'État, par action et par type de public, pour 1996, au regard de 1995.
Tableau 11 Répartition des crédits d'État par actions et types de publics
LES DÉPENSES DE FORMATION DES RÉGIONS EN 1994
Pour 1994, dernière année disponible, les dépenses votées par les régions en matière de formation professionnelle continue et d'apprentissage ont représenté 7.822 millions de francs ; soit une progression de 9,1 % par rapport à 1993. Cependant, les dispositions relatives à la décentralisation de la loi du 20 décembre 1993 n'étant applicables qu'à compter du 1 er juillet 1994, elles ne se traduisent pas encore par des mouvements financiers dans les budgets primitifs 1994.
En moyenne, les dépenses de formation professionnelle représentent 11 % du total des dépenses régionales contre 12 % en 1993 et 22 % en 1984. Dans certaines régions comme la Lorraine, les Pays de Loire, le Limousin ou le Poitou-Charentes, elles atteignent plus de 15% du budget régional. Toutefois, la plupart des régions se situent dans une fourchette comprise entre 9 et 12%.
Les disparités régionales sont plus importantes si l'on s'intéresse à l'évolution des dépenses de formation. Par rapport à 1993, les dépenses de formation ont diminué dans plusieurs régions : Bretagne, Champagne-Ardenne, Franche-Comté, Pays de Loire. Dans le même temps, elles augmentaient de plus 20 % en Rhône-Alpes, Picardie, Basse-Normandie, Limousin, Centre.
Au sein des dépenses de formation professionnelle, les crédits destinés à l'apprentissage étaient en 1994 de 2.898 millions de francs (37 % des dépenses), en hausse de 10,3 % par rapport à 1993, ce qui correspond à une tendance constante depuis plusieurs années. L'effort consenti au financement de l'apprentissage varie cependant fortement d'une région à l'autre. Dans des régions comme l'Alsace, le Centre, la Franche-Comté ou le Poitou-Charentes, les dépenses consacrées à l'apprentissage avoisinent ou dépassent celles consacrées à la formation professionnelle continue. L'apprentissage représente, à l'inverse, moins de 30 % des dépenses de formation de la région Nord-Pas-de-Calais et du Limousin.
Autre tendance que confirment les budgets des régions pour 1994, les dépenses de formation se concentrent sur les stages au détriment de la rémunération des stagiaires. D'une région à l'autre, les dépenses consacrées au financement d'actions de formation représentent de 60 % à 85 % de l'ensemble des dépenses de formation professionnelle. Les fonds consacrés à l'équipement des organismes de formation demeurent stables, de 8 % à 19 % des dépenses de formation suivant les régions.
LES DÉPENSES DE FORMATION DES ENTREPRISES EN 1994
En 1994, les entreprises de 10 salariés et plus, qui ne représentent que 12 % du nombre total des entreprises déclarantes, gardent la même part prépondérante dans l'effort de formation professionnelle continue qu'en 1993 avec 94 % du total des dépenses, 93 % du nombre total des stagiaires mais seulement 82 % du total des heures stagiaires, en raison de la part importante des contrats d'insertion en alternance, signés surtout par des entreprises de moins de 10 salariés.
Tableau 12
La participation des entreprises à la formation continue (résultats estimés 1994)
(1) Le nombre d'entreprises de moins de 10 salariés est celui des entreprises adhérant aux OCA.
(2) Les dépenses des entreprises de moins de 10 salariés sont égales aux montants de l'ensemble des contributions aux organismes collecteurs paritaires
(3) Le nombre de stagiaires des entreprises de moins de 10 salariés est celui recensé par les organismes collecteurs paritaires.
Le nombre d'heures est estimé par rapport au nombre de stagiaires. Source : Exploitation des déclarations fiscales des employeurs. CEREQ, DEFP.
Les résultats provisoires du traitement des déclarations des employeurs fait apparaître un taux de participation de 3,33 % en 1994, inchangé par rapport à 1993. Cette stabilité contraste avec les fortes progressions des dépenses de formation constatées entre 1986 et 1991, période durant laquelle le taux de participation est passé de 2,3 % à 3,2 %. La stagnation des dépenses en 1994 est la résultant du fléchissement de la participation financière des entreprises de plus de 2.000 salariés (5,03 en 1994 contre 5,14 en 1993). Toutefois, la participation financière des entreprises de moins de 2.000 salariés continue à croître légèrement.
En revanche, l'évolution des taux d'accès (rapport entre le nombre de bénéficiaires d'une formation et le nombre total des salariés de l'employeur) est en légère hausse pour 1'ensemble des entreprises (41,07 % en 1994 contre 39,7% en 1993).
L'effort de formation croît avec la taille de l'entreprise : ainsi, en 1993, le taux de participation plafonne à 1,6 % pour les entreprises de 10 à 19 salariés, mais atteint 5,1 % dans les entreprises d'au moins 2.000 salariés. Par rapport à 1992, l'effort de formation s'élève dans toutes les classes d'entreprises mais de façon inversement proportionnelle à leur taille : de 6 % pour les entreprises de moins de 500 salariés à 0,4 % pour celles de plus de 2.000 salariés.
Depuis le 1 er janvier 1992, les travailleurs indépendants, les membres des professions libérales et des professions non salariées doivent consacrer au financement des actions définies à l'article L 950-1 une contribution qui ne peut être inférieure à 0,15 % du montant annuel du plafond de la sécurité sociale. La loi du 4 février 1995 portant diverses dispositions d'ordre social a supprimé le choix qui s'offrait aux travailleurs indépendants de verser leur contribution, soit auprès d'un organisme collecteur agréé pour collecter les contributions des employeurs de moins de 10 salariés (OCA), soit auprès d'un des trois fonds d'assurance-formation de non-salariés habilités à cet effet.
Désormais, seuls les fonds d'assurance-formation de non-salariés peuvent collecter les contributions des travailleurs indépendants par l'intermédiaire de l'URSSAF.
La contribution des professions non salariées s'est élevée à 66,3 millions de francs en 1993.
La réforme du système de collecte des contributions des employeurs à la formation professionnelle.
Dès lors que la politique de l'emploi repose de plus en plus sur les entreprises, parce que l'on souhaite voir se développer les formations en alternance et parce que l'on souhaite réorienter les dispositifs de formation des adultes vers l'adaptation à l'emploi, il importe davantage de veiller au bon fonctionnement de l'ensemble du système. L'impulsion est venue de la loi quinquennale qui a décidé la réforme du système de collecte ; c'est là un élément essentiel dans la recherche d'une plus grande efficacité de toute la formation professionnelle. Il faut rationaliser pour mieux employer les fonds disponibles. L'exemple de la trésorerie des OPACIF, les organismes qui financent les congés individuels de formation, que l'Assemblée nationale a souhaité taxer de quelque 900 millions, l'illustre parfaitement. L'étude du système de collecte a révélé de nombreuses anomalies qu'il convenait de corriger.
En 1993, il y avait 255 organismes collecteurs : 87 fonds d'assurance formation, agréés au titre du plan de formation des entreprises de plus de neuf salariés, ayant collecté 6,47 milliards en 1991 ; 67 OPACIF, agréés au titre du congé individuel de formation, ayant collecté 8,44 milliards ; 200 organismes de mutualisation agréés (les OMA), au titre de la formation en alternance, ayant collecté 9,67 milliards en 1994 et, enfin 76 organismes collecteurs agréés au titre du plan de formation des entreprises de moins de dix salariés et des non salariés, ayant collecté 789 millions en 1994. Le total dépasse 225, certains organismes étant agréés à plusieurs titres.
- Pour les entreprises de moins de dix salariés : 0,75 % ainsi répartis :
0,15 % au titre du financement des actions de formation continue
0,1 % au titre du financement des formations en alternance (autres que l'apprentissage) 0,5 % au titre du financement de l'apprentissage
- Pour les entreprises de plus de neuf salariés : 2 % ainsi répartis :
1,5 % au titre du financement des actions de formation continue (2 % pour les entreprises de travail temporaire) ainsi ventilé. 0,9 % pour le financement des actions dans le cadre du plan de formation de l'entreprise ; 0,4 % pour le financement des formations en alternance (0,30 % si non assujetti à la taxe d'apprentissage) et 0,2 % pour le financement des congés individuels de formation (1 % pour les contrats à durée déterminée et 0,30 % pour les entreprises de travail temporaire)
0,5 % au titre du financement de l'apprentissage
Dans ces conditions, on ne peut que constater un émiettement de la collecte, une hétérogénéité des actions nuisant à la mutualisation et à la solidarité interprofessionnelle et conduisant certains organismes à placer leurs ressources excédentaires quand d'autres secteurs ne peuvent plus financer les demandes de formation. A cela s'ajoutent des frais de gestion excessifs. L'article 74 de la loi quinquennale et le décret du 28 octobre 1994 ont tracé le cadre juridique permettant aux partenaires sociaux de réorganiser le système de collecte. (cf. tableau 13).
Un arrêté du 22 mars 1995 a ainsi agréé 96 organismes paritaires collecteurs, les OPCA, dont 42 organismes nationaux, 24 organismes interprofessionnels et 30 organismes au titre du congé individuel de formation. La loi du 4 août 1995 est venue régler la question des « collectes dites captives », les organismes de branche nationaux ayant tendance à accaparer l'ensemble de la collecte des fonds de l'alternance au détriment des organismes régionaux interprofessionnels. Un minimum de 35 % doit leur être désormais reversé. Le dispositif rénové est opérationnel depuis le 1er avril 1995, les nouveaux organismes étant alors seuls à pouvoir engager des dépenses. Cependant, le processus de transfert est long, ce qui perturbe le fonctionnement du système.
Il faut ajouter que l'amendement Jégou (art. 16 bis du projet de loi de finance) qui taxe les excédents de trésorerie des OPACIF, institue un fonds mutualisé sur le modèle de l'AGEFAL pour l'alternance, afin d'y recueillir les éventuels excédents des organismes collecteurs en vue de leur redistribution. Votre commission approuve cette initiative.
Par ailleurs, la Commission des comptes de la formation professionnelle devrait bientôt être mise en place, et le décret sur l'agrément des organismes de formation devrait être prochainement publié. Toutes les conditions sont donc presque réunies pour insuffler un nouveau dynamisme à la formation professionnelle.
2. Bilan global de la formation professionnelle en 1994 et perspective pour 1996.
Les années 1994 et 1995 correspondent à la mise en oeuvre des réformes définies par la loi quinquennale : la décentralisation de la formation des jeunes et la rationalisation du système de collecte, déjà présentée.
En outre, les actions en direction des adultes subissent les effets de la réorientation de la politique de l'emploi vers l'insertion dans le secteur marchand.
En 1994, 8,2 millions de personnes ont participé à des actions de formation continue, soit plus d'un actif sur trois. Ces formations ont, au cours de l'année civile, totalité 913 millions d'heures, chiffre en légère baisse par rapport à 1993, reflétant la réduction des formations de longue durée. L'apprentissage, en hausse de 15 % par rapport à l'exercice précédent, a accueilli 270.000 jeunes.
En 1994 les dépenses de formation professionnelle continue et d'apprentissage (hors actions de formation financées par les départements ; les communes, les ménages, indépendamment des formations postscolaires et de celles des agents de la fonction publique territoriale) se sont élevées a 126 milliards de francs, soit 59 milliards de francs pour l'État (hors dotation de décentralisation), dont 26 milliards de francs pour la formation des agents de la fonction publique (hors fonction publique territoriale). 8 milliards de francs pour les régions, 51 milliards de francs pour les entreprises et 8 milliards de francs pour l'UNEDIC.
a) La formation des jeunes
• Le processus de décentralisation
En application des articles 49 et 50 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993, le processus de décentralisation de la formation des jeunes a été engagé ;
. Les actions de formation à finalité qualifiante ont été transférées aux régions à compter du l er juillet 1994. Ce transfert s'est traduit par un abondement de la dotation de décentralisation à hauteur de 828,3 millions de francs en 1994 et de 1.684,8 millions de francs en 1995. Cela correspond au fonctionnement des actions, à la rémunération des stagiaires et aux frais de gestion et de rémunération.
En outre, une enveloppe supplémentaire de compensation des surcoûts supportés dans les zones rurales est répartie entre les régions selon des critères relatifs à l'aménagement du territoire. Cette enveloppe s'élève à 25 millions de francs au titre de 1994 et à 50,8 millions de francs au titre de 1995.
. Les actions préqualifiantes et les mesures d'accompagnement seront transférées progressivement et au plus tard le 1er janvier 1999, à une date déterminée par chaque région, dans le cadre de conventions conclues avec l'État. Certaines ont déjà été signées par les préfets de région et les présidents des conseils régionaux. La situation actuelle est la suivante :
- deux régions ont pris en charge, dès le 1 er juillet 1994, l'ensemble des actions à destination des jeunes : Languedoc-Roussillon et Rhône-Alpes ;
- cinq régions ont fait de même le 1 er janvier 1995 : Aquitaine, Auvergne, Basse Normandie, Franche-Comté et Picardie.
- onze autres régions devraient prendre en charge les formations préqualifiantes au 1 er janvier 1996.
Pour le financement des actions préqualifiantes prévues par les conventions déjà signées, l'État a transféré 59,3 millions de francs en 1994 et 682,3 millions de francs en 1995.
En 1996, 1.442,87 millions sont prévus pour les actions préqualifiantes en fonctionnement et en accompagnement, et 1.203,01 millions en rémunérations ; 1.722,65 millions pour la dotation de décentralisation (formations qualifiantes) et 51,87 millions au titre de la dotation complémentaire.
• L'apprentissage
L'apprentissage dans le secteur privé
La reprise de l'apprentissage amorcée fin 1993, se confirme très nettement en 1994. Plus de 160.000 nouveaux apprentis ont été embauchés l'année dernière en France métropolitaine, soit un quart de plus qu'en 1993. Cette tendance se maintient au premier semestre 1995, au cours duquel près de 50.000 nouveaux contrats ont été comptabilisés, en augmentation de 10 % par rapport au même semestre de 1994, les effectifs passant ainsi de 230.354 en 1993-1994 à 265.564 en 1994-1995.
Un tel niveau d'embauche n'avait pas été enregistré depuis près de 30 ans. Les diverses mesures de promotion de cette forme d'insertion en alternance des jeunes expliquent cette reprise, dans un contexte plus général d'amélioration de la conjoncture économique. Ces mesures de promotion ont été le fait tant de l'État (incitations financières et simplification des procédures d'agrément) que des diverses branches professionnelles.
De leur côté, les régions, qui prennent progressivement en charge la formation professionnelle des jeunes depuis la loi quinquennale de décembre 1993, assurent désormais près de la moitié des frais de fonctionnement des centres de formation des apprentis.
Si, de façon globale, ce regain a profité à l'ensemble des jeunes, certaines catégories d'entre eux ont été relativement favorisées. C'est ainsi que les garçons, dont la part décroissait depuis plusieurs années, tout en restant largement majoritaire, ont très nettement repris le chemin de l'apprentissage. Par ailleurs, l'apprentissage se développe dans l'enseignement supérieur, comme l'attestent les 5 % d'apprentis embauchés en 1994 et qui préparent un diplôme de niveau II ou IIII de l'Éducation nationale (soit au moins une licence ou un BTS). A peine 2 % des embauchés de 1992 étaient dans ce cas. Il résulte de cette élévation du niveau de formation des nouveaux apprentis qu'ils sont de plus en plus âgés.
L'apprenti ne correspond donc plus à l'image que l'on s'en faisait habituellement : les moins de 17 ans, qui étaient encore majoritaires il y a cinq ans, ne forment plus que 30 % des cohortes de nouveaux apprentis.
Cette transformation de l'image des apprentis est à mettre en relation avec la diminution progressive des recrutements dans les boulangeries-pâtisseries, les salons de coiffure et les petits commerces, qui préparent traditionnellement de très jeunes apprentis en vue de formations ne dépassant pas le CAP (niveau V). Chacun des secteurs auxquels appartiennent ces entreprises, à savoir respectivement les industries agricoles et alimentaires, les services marchands aux particuliers et les commerces de détail, est en régression depuis quelques années. A l'opposé, l'industrie hors agroalimentaire se fait plus présente dans l'apprentissage, de même que les hôtels-cafés-restaurants.
Analysées sur longue période, ces évolutions sont largement en concordance avec les mouvements de fond des structures de l'économie française au cours des quinze dernières années : déclin relatif de l'industrie et du petit commerce au profit des activités de service.
Les dépenses d'apprentissage, assurées presque en totalité par les régions, l'État et les entreprises, se répartissent en coûts de fonctionnement (45 % de la dépense totale en 1993), coûts induits (rémunération et exonération de charges sociales : 46 % de la dépense totale en 1993) et dépenses d'équipement (9 % de la dépense totale en 1993).
En 1994, le financement de l'apprentissage s'effectue comme suit :
• L'État prend à sa charge le
financement complémentaire à la dotation de
décentralisation et la rénovation de l'apprentissage (276,2
millions de francs), les actions nationales et déconcentrées de
rénovation et de renforcement de l'apprentissage (131 millions de
francs), la compensation des cotisations sociales (2.654 millions de francs) et
la subvention du ministère de l'agriculture au titre de l'apprentissage
agricole (145 millions de francs).
Avec le crédit d'impôt et la prime à l'embauche, l'État consacre 4,5 milliards de francs à l'apprentissage.
ï Les régions, au moyen de la dotation de décentralisation et d'autres ressources, consacrent au total 2,8 milliards de francs à l'apprentissage. Cette dépense est consacrée presque en totalité aux coûts de fonctionnement (2,4 milliards de francs) et d'équipement des CFA régionaux.
ï Par le biais de la taxe d'apprentissage, les entreprises assurent une part importante du financement des formations. La part de l'apprentissage proprement dit a représenté environ 2,6 milliards de francs en 1994. Cette dépense recouvre une partie des salaires versés à l'apprenti, y compris la compensation du FNIC (1.176 millions de francs), et les concours au fonctionnement des centres de formation d'apprentis (CFA) soit 1.461 millions de francs (y compris le fonctionnement des centres agricoles).
La plupart des CFA sont créés par des conventions d'une durée de cinq ans renouvelable entre les régions (ou l'État pour un petit nombre) et des organismes qui les gèrent. Ces derniers sont essentiellement des organismes privés (47 % des effectifs) et des chambres de métiers (31 % des effectifs). Les autres organismes relèvent des chambres de commerce et d'industrie (10% des effectifs), des établissements publics d'enseignement (9 % des effectifs y compris les apprentis sous convention avec l'État, 2 %) et des collectivités territoriales (4 % d'apprentis). Pour 1994, les ressources affectées au fonctionnement des CFA régionaux s'élèvent à 5 milliards de francs. La répartition par financeur est la suivante :
- 2,4 milliards de francs par les régions, soit 40 % des dépenses de fonctionnement ;
- 2,3 milliards de francs (38 % des dépenses) par les entreprises à travers notamment la taxe d'apprentissage (1,4 milliard de francs) et les taxes parafiscales entrant dans les budgets des CFA (0,5 milliard de francs) ;
- 1,3 milliard de francs (22 % des dépenses) par divers financeurs (dont l'État et les taxes parafiscales).
Pour 1996, le projet de loi de finances prévoit de faire bénéficier 200.000 contrats nouveaux, soit 40.000 de plus qu'en 1995, de l'exonération de charges. L'ensemble des mesures consacrées à l'apprentissage en 1996 se présente ainsi :
Tableau 14
Mais ces sommes ne pourront être totalement engagées que si les difficultés de financement de l'apprentissage par la taxe d'apprentissage sont rapidement levées. On sait en effet que plus le succès de cette formation en alternance est grand, moins le système est en mesure de financer les centres de formation d'apprentis ; actuellement il leur manquerait 1,1 milliard. Cela s'explique par la possibilité laissée aux entreprises de s'exonérer du versement de la taxe lorsqu'elles accueillent des apprentis.
Deux tables rondes ont déjà réunis les partenaires sociaux et les pouvoirs publics pour essayer de réformer le système actuel de financement, insuffisant et complexe : exonération de charges, exonération de taxe, primes, complément d'aide du fonds national interprofessionnel de compensation, barème ou reliquat. Le projet consisterait à supprimer les différentes exonérations existantes pour les remplacer par une prime unique d'incitation. La question est alors de savoir quel sera le montant de la prime, et quelle part (quota) recevra l'apprentissage sur la totalité de la taxe d'apprentissage. Sur une taxe de 0,5 % de la masse salariale, l'apprentissage ne reçoit que 0,1 %, le reste (le barème) allant essentiellement à l'Éducation nationale et au privé. Il est envisagé de passer à 0,2 %. Mais les difficultés qui avaient poussé au report de l'examen du projet de loi « Giraud », puis à son abandon, semblent ressurgir aujourd'hui. Votre commission ne peut que s'en inquiéter.
L'apprentissage dans le secteur public
Ce dispositif, partiellement financé dans le cadre du fonds partenarial, est loin de connaître le succès escompté : 1.582 entrées en 1994, 1.258 entrées de janvier à octobre 1995. On constate donc une baisse sensible. La question, pour les collectivités territoriales, principaux employeurs, est naturellement l'emploi des apprentis à la fin du contrat. Il est évident qu'elles ne peuvent tous les embaucher. Dès lors, si le jeune ne trouve pas d'emploi, celui-ci s'inscrit comme demandeur d'emploi et la collectivité doit l'indemniser, sauf si elle cotise pour ses contractuels à l'assurance chômage, ce qui est rare. Dans ces conditions, elle ne peut qu'hésiter à prendre des apprentis. Sur les 130 millions du fonds, ramenés à 120 millions par l'Assemblée nationale, 20 millions sont consacrés à cette action.
• Le réseau d'accueil
En 1994, les 669 structures d'accueil (402 permanences d'accueil, d'insertion et d'orientation et 267 missions locales) ont suivi environ 950.000 jeunes, chiffre en stagnation par rapport à 1993.
Le pourcentage de femmes continue à diminuer : en 1994, elles ne représentent plus que 52,5 % des jeunes accueillis, contre 54 % en 1993. Par ailleurs, la part relative du nombre des jeunes de niveaux IV (24 %) et V bis (19 %) se réduit, corrélativement à une forte augmentation des niveaux V (42 %) et IV (15 %). La moitié des jeunes accueillis sont âgés de 21 ans et plus, les 18-20 ans représentant plus du tiers des premiers accueils et les 16-17 ans une minorité d'un peu plus de 10 %.
En 1996, les moyens consacrés par l'État au réseau d'accueil s'élèvera à 340 millions de francs, auxquels s'ajouteront 89,6 millions du Fonds social européen. La progression des crédits est de 2,72 %.
• Les actions de formation alternée
Instauré en 1989 pour répondre aux difficultés d'insertion professionnelle des jeunes sortant chaque année du système scolaire sans qualification, le crédit formation individualisé (CFI) fait appel à toutes les mesures disponibles qui peuvent être combinées pour réaliser un parcours de formation. A l'origine de ce parcours, des actions dites de « mobilisation », aidant les jeunes à formuler un projet dont la formation fait partie, sont élaborées avec l'aide d'une personne formée à cet effet, le correspondant, qui définit avec le jeune un parcours individualisé en fonction de son projet professionnel, utilisant, si nécessaire, les éléments du bilan de compétences.
Les actions du CFI ont été aménagées pour pérenniser les éléments les plus intéressants du programme PAQUE (préparation active à la qualification et à l'emploi) mis en oeuvre en 1992-1993 pour les jeunes les plus en difficulté.
Un travail d'ingénierie et de prospective est .accompli par les 400 coordonnateurs emploi-formation, complété par l'animation du comité local emploi-formation (CLEF) et, depuis la décentralisation de juillet 1994, par le COREF.
L'analyse des besoins, ainsi que la mobilisation des acteurs, sont effectuées par les coordonnateurs emploi-formation , pour certains mis à disposition des régions depuis le 1 er juillet 1994. Le suivi personnalisé des jeunes est assuré par un réseau de correspondants, près de 3.000 en 1994, placés au sein des structures d'accueil.
La plupart des actions ont été transférées aux régions depuis le 1 er juillet 1994.
Durant la seule année 1994, environ 165.000 jeunes sont entrés dans le dispositif, toutes mesures confondues. Parmi ceux-ci, 140.000 (estimation comprenant les jeunes rémunérés en AFR) ont suivi une première action de formation. Si l'on tient compte des 85.000 jeunes toujours en formation entrés les années précédentes, on obtient le chiffre de 225.000 jeunes ayant bénéficié d'une action de formation en 1994.
• Les contrats de qualification
Au cours de l'année 1994, 117.000 nouveaux contrats ont été signés, soit 20.000 contrats de plus qu'en 1993. Le profil des entreprises d'accueil reste sensiblement le même qu'en 1993 ; tous les secteurs d'activité sont concernés, mais le tertiaire marchand conserve une place prépondérante, puisqu'il représente 67,5 % des contrats de qualification.
Par ailleurs, près de la moitié des contrats est conclue par des entreprises 10 salariés. Les qualifications reconnues par les conventions collectives ou les commissions paritaires nationales de l'emploi progressent par rapport aux diplômes et aux titres homologues (59,2% des contrats signés en 1994).
Fin septembre 1995, leur nombre était de 145.000, mais le rythme d'entrées se réduit . Ce contrat bénéficie d'une aide à l'embauche de 5.000 à 7.000 francs, selon que le contrat est d'une durée inférieure ou non à 18 mois. Cette aide devrait disparaître au 31 décembre 1995.
En revanche, pour 1996, il est prévu 2.920 millions de francs d'exonération, en diminution de 8% par rapport à l'année dernière. Ces crédits permettront de financer 125.000 contrats nouveaux, soit 15.000 de moins qu'en 1995, le gouvernement ayant choisi de privilégier l'apprentissage.
• Les contrats d'adaptation
Le nombre des contrats signés a progressé de 12 %, passant de 54.455 contrats en 1993 à 61.094 en 1994. Les jeunes sous contrats d'adaptation, constituent un public majoritairement masculin (64,4 % des contrats) et d'âge de plus en plus avancé (87,5 % des jeunes ont plus de
21 ans).
Les titulaires de contrats d'adaptation sont plus âgés que ceux qui ont conclu des contrats de qualification. Les niveaux V atteignent dans les deux cas 40 % des effectifs et les niveaux II et plus concernent 32 % des effectifs pour les contrats d'adaptation, contre 17 % pour les contrats de qualification.
Ce contrat ne recevant plus d'autres aides qu'un financement des heures de formation, le rythme des entrées s'est notablement réduit : 3.334 en septembre 1995, contre 3.929 un an auparavant.
• Les contrats d'orientation
Le contrat d'orientation est un contrat d'insertion en alternance issu de la loi du 31 décembre 1991 modifiée par la loi du 4 février 1995. Cette mesure est destinée à favoriser l'orientation professionnelle des jeunes de 16 à
22 ans par l'apport d'une expérience en entreprise. Ce contrat a une durée de 6 mois et n'est pas renouvelable. Des actions d'orientation doivent être organisées et peuvent comporter des actions de formation générale ou professionnelle, un bilan de compétences ou des actions visant à permettre l'élaboration d'un projet professionnel et à aider le bénéficiaire dans la recherche d'un emploi. Le jeune reçoit une rémunération comprise entre 30 et 65 % du SMIC. L'employeur est exonéré du paiement des cotisations patronales de sécurité sociale.
En 1994, 6.507 nouveaux contrats d'orientation ont été visés contre 4.377 en 1993. En septembre 1995, leur nombre s'élève à 2.776.
b) La formation des adultes
En 1994, l'État a consacré 16.809,4 millions aux actions en faveur des chômeurs adultes et aux actions de conversion, et 3.937,5 millions en faveur des actifs occupés.
Les interventions de l'État (hors formation des agents de la fonction publique) concernent les chômeurs et les actions de conversion, les actions en faveur des actifs occupés et les actions sur l'environnement de la formation le soutien aux actions régionales.
• Les chômeurs et les actions de conversion
Hormis les CRE, déjà présentés et les CES (cf. ci-dessous) qui ne comportent que peu de formation, les interventions de l'État concernent les stages d'accès à l'entreprise (SAE), les stages d'insertion et de formation à l'emploi (SIFE), les stages du FNE pour les cadres privés d emploi et les dispositifs de conversion.
Le stage d'accès à l'emploi, mis en oeuvre par l'ANPE en concertation avec les entreprises, reprend intégralement la ; formule du stage d'accès à l'emploi utilisé de 1991 à 1993. Il a pour objectif de satisfaire une offre d'emploi, en donnant aux demandeurs d'emploi un complément de formation permettant d'atteindre les compétences requises pour les concernées.
Les formations sont plutôt courtes (près de 40% durent moins de 300 heures et seulement 2 % durent 600 heures et plus). Les entreprises qui ont utilisé des SAE pour leurs recrutements en 1994 se situent surtout dans le secteur tertiaire (55 % du total des stagiaires), et le secteur industriel (29% du total des stagiaires), alors que le bâtiment atteint a peine 7%.
En 1994, les effectifs en formation étaient évalués à 48.495, pour une dépense totale de l'État de 326,8 millions.
Les stages d'insertion et de formation à l'emploi, créés par la loi quinquennale relative au travail, à l'emploi et à la formation professionnelle de décembre 1993, regroupent les actions d'insertion et de formation (AIF), les stages de reclassement professionnel (SRP) et les stages « FNE-femmes isolées ». Les SIFE, organisés en fonction des besoins du marché du travail, sont adaptés afin de prendre en compte les spécificités des demandeurs d'emploi et en particulier des cadres.
On distingue ainsi : le « SIFE collectif », correspondant aux anciens AIF et FNE-femmes isolées et le « SIFE individuel » (ancien SRP) qui permet l'accès d'un seul bénéficiaire à une formation organisée par ailleurs (26% de l'ensemble des actions).
En 1994, les effectifs en formation étaient de 306.802 pour une dépense totale de l'État de 4.863,5 millions.
En 1996, en raison du choix de privilégier l'insertion directe dans le secteur marchand, il est prévu de financer 230.000 nouveaux stages (SIFE et SAE) au lieu de 270.000.
Globalement, les crédits consacrés aux stages en faveur des chômeurs de longue durée s'élèveront à 5.051,58 millions, dont 2.892,35 millions pour les rémunérations et 2.159,30 millions pour le fonctionnement.
Les stages du FNE pour les cadres privés d'emploi, mis en oeuvre par la délégation à l'emploi en relation avec l'ANPE et les DRTEFP reposent sur une formation alternée sous forme de cycles de formation continue comportant des périodes d'enseignement et des stages en entreprise.
En 1994, les effectifs étaient de 12.358 pour une dépense totale de l'État (hors allocation de formation-reclassement) de 206,5 millions.
En 1996, les crédits pour les cadres et les stages en entreprise s'élèveront à 411,33 millions, en baisse de 10,8% par rapport à 1995, en raison des effets attendus de la reprise économique.
Les dispositifs de conversion, en 1994, sont moins sollicités en raison de la diminution des licenciements économiques.
En 1994, il y a eu plus de 151.000 salariés adhérents aux conventions de conversion, soit une baisse de 14 % par rapport à 1993. Le taux de reclassement des adhérents, établi au huitième mois suivant le mois d'adhésion, passe de 35 % à 38 % entre 1993 et 1994. Ce même taux est de 43 % pour ceux qui ont suivi une formation contre 35 % pour ceux qui n'en ont pas suivi. Les adhésions aux congés de conversion ont également fortement reculé, 2.900 personnes y ayant adhéré contre 7.799 en 1993.
Le coût total de ces deux dispositifs en 1994 a été de 2.270,5 millions.
En 1996, la dotation consacrée aux conventions de conversion diminuera de 27 % à 887,30 millions contre 1.211 millions en 1995.
Les congés de conversion seront dotés de 175 millions. On notera enfin qu'en 1994 le montant total des dépenses de l'État liées à la rémunération des demandeurs d'emploi en formation s'élève à 9,6 milliards de francs (8,6 milliards de francs dépensés en 1993).
Parmi elles, le montant total des remboursements versés par l'État à l'UNEDIC s'élève à 5.284 millions de francs (4.693 millions en 1993) et représente 82 % de la dépense totale. Pour la même période et dans le cadre des conventions tripartites État-régions-ASSEDIC, la contribution des régions à l'effort financier pour les stagiaires rémunérés sur l'AFR est estimée à 500 millions de francs.
En 1996, les crédits correspondant à l'ensemble de ces actions sont fixés à 3.683,33 millions, en augmentation de 205 millions, correspondant au rattachement des rémunérations des stagiaires AFPA. A structure constante, ces crédits correspondent à 260.000 entrées en AFR au lieu de 290.000 en 1995, baisse justifiée par le CIE et la reprise économique.
• Les actifs occupés
Les interventions de l'État, en particulier au travers du Fonds de la formation professionnelle et de la de la promotion sociale (hors interventions en faveur des jeunes) visent à contribuer aux trois objectifs suivants.
- réduire l'exclusion des publics particulièrement défavorisés que sont les détenus, les illettrés, les immigrés ;
- accompagner la modernisation des compétences des ressources humaines des entreprises dans le but de renforcer la compétitivité de ces dernières ;
- aider au développement de la promotion sociale afin de garantir à tout actif des perspectives d'amélioration de sa situation.
En 1994, 3.937,5 millions y ont été consacrés.
En 1996, les crédits du fonds national de la formation professionnelle et de la promotion sociale consacrés à ces actions diminuent de 5% à 3.406,69 millions par rapport à 1995.
On notera également que les crédits du programme national de formation professionnelle, hors contrat de plan et hors politique contractuelle diminuent de 18,3% (321,75 millions). Le congé individuel de formation (CIF) n'est plus du tout financé par l'État et l'Assemblée nationale a voté un article 16 bis taxant les OPACIF d'environ 900 millions sur leurs surplus trésorerie.
Votre commission s'est interrogée sur le bien-fondé de ce prélèvement et aurait sans doute préféré que soit engagée une concertation pour mieux orienter les fonds du congé individuel de formation, et répondre ainsi à l'objectif prioritaire d'adaptation des salariés aux évolutions de leur emploi.
• Les actions sur l'environnement de la formation et
le soutien aux actions régionales.
Il s'agit, d'une part, de l'aide de l'État aux ateliers pédagogiques personnalisés, aux bilans de compétence, à la formation de formateurs ou aux études et audits sur la formation financés dans le cadre du programme national de formation professionnelle ; d'autre part, de la participation aux contrats de plan État-Régions.
Les crédits consacrés à la politique contractuelle seront en 1996 de 450 millions, en augmentation de 12,5 %, et ceux affectés aux contrats de plan de 330,58 millions (+ 3,3 %).
* (15) Hors dépenses d'équipement (2,1 milliards F)
Sources : DARES - compte économique de la formation professionnelle.